Riassunto esame Diritto Internazionale, prof. Balboni, libro consigliato Recourse to Force, Franck

Capitolo 1

La capacità dell'ONU di adattarsi ai cambiamenti radicali delle circostanze

Il retaggio di Sir Hersch Lauterpacht

Nel 1933, Lauterpacht sosteneva che il sistema legale mondiale doveva essere fondato su una regola assoluta: «Non ci dev'essere violenza da parte degli Stati». Allo stesso tempo, concluse profeticamente che il Covenant sarebbe stato lontano dallo stabilire tale regola. Alla conferenza di Dumbarton Oaks, ove si posero le prime basi delle NU, e a San Francisco, dove l'Organizzazione prese vita, fu scritta una Carta che rende assoluto l'obbligo per gli Stati a non ricorrere alla forza gli uni contro gli altri e a contrastare collettivamente ogni violazione di questa proibizione:

art. 2(4) cap. 1 «I Membri devono astenersi nelle loro relazioni internazionali dalla minaccia o dall'uso della forza [...]»

L'uso della forza sotto il sistema della Carta

Il testo della Carta incorpora due nuovi, radicali concetti: la proibizione assoluta della guerra e la disposizione di azioni collettive contro chi la promuove. Con gli articoli 2(4), 42 e 43 siamo introdotti nell'era post bellica. L'art. 42 stabilisce i parametri per le misure collettive, incluso l'impiego di forze militari; l'art. 43 prevede che tali forze vengano messe a disposizione del CdS dagli Stati membri. Nel mondo idealizzato della Carta, nessuno stato vorrebbe mai attaccarne un altro, e se lo facesse, la sua aggressione dovrebbe affrontare un'unificata, schiacciante risposta sotto l'autorità e il controllo del CdS.

Nel 1945 vi erano dubbi se tale ordine mondiale idealizzato fosse di immediata applicabilità: così, due articoli della Carta forniscono delle alternative. L'art. 51 autorizza infatti gli stati ad agire da soli o con i loro alleati in difesa da ogni attacco armato che il CdS possa aver sbagliato a prevenire o a respingere. L'art. 106 fa previsioni future per previsioni temporanee di sicurezza da parte dei cinque membri permanenti del CdS: GB, FR, Cina, URSS, USA, che possono consultarsi l'un l'altro su azioni congiunte se il CdS non è in grado di conservare la pace e la sicurezza internazionali.

Così la Carta stabilisce un sistema a due livelli:

• Un livello elevato, consistente in una struttura normativa per un mondo ideale in cui nessuno stato promuoverebbe alcun conflitto armato, nel quale ogni atto di aggressione dovrebbe scontrarsi con una forza armata dispiegata dalle NU;
• Un livello inferiore, consistente nel gruppo di operazioni effettuabili ogni qualvolta le NU non siano in grado di rispondere collettivamente all'aggressione: la Carta autorizza così i membri ad agire in autodifesa per resistere a qualsiasi attacco armato, da soli (autodifesa individuale) o con alleati (autodifesa collettiva).

Il sistema a "doppio binario" fallì nel rapportarsi con quattro macro sviluppi che hanno trasformato il mondo:

1. L'avvento della guerra fredda che, a causa del veto, congelò la capacità del CdS di garantire la sicurezza collettiva sotto gli art. 42 e 43, e precluse l'applicazione dell'art. 106;
2. La sostituzione dell'aggressione indiretta (supporto alla guerra civile, esportazione dell'insurrezione) alle aggressioni militari scoperte, vietate dai citati articoli;
3. La trasformazione tecnologica degli armamenti e del sistema balistico, che tese a rendere obsoleta la normativa sulla legittima difesa: l'accelerazione e l'escalation dei mezzi per lanciare un attacco presto confusero la linea chiara tracciata dalla legge. Gli Stati reagirono ai nuovi pericoli reclamando il diritto ad una legittima difesa "preventiva", reclamo che non è tuttora supportato dalla Carta per il fatto che se ogni Stato fosse libero di determinare per se stesso quando promuovere l'uso della forza in prevenzione di un attacco, non rimarrebbe nulla degli art. 2(4) e 51;
4. La crescente importanza dei concetti di libertà e rispetto dei diritti umani e un significativo avvicinamento tra i concetti di repressione dei diritti e minaccia per la pace. La Carta ha tuttavia collocato i diritti umani al margine, rispecchiando le preoccupazioni di alcuni stati che i diritti umani potessero essere usati per giustificare l'intervento nei loro affari sovrani.

Tutti e quattro gli sviluppi avrebbero potuto essere previsti, ma il testo della Carta, come altri importanti strumenti scritti a lungo termine, non reagisce bene alla sfida del cambiamento, dovendosi scontrare con la minaccia dell'obsoleto e dell'adattamento.

L'adattabilità della Carta come uno strumento quasi costituzionale

La Carta delle NU è un trattato al quale hanno aderito quasi tutti gli Stati: quest'universalità da sola la distingue dagli altri accordi internazionali, così come la capacità di questo strumento di adattarsi, attraverso la pratica interpretativa dei suoi organi e dei suoi membri. La Carta fu elaborata in modo da permettere un'interpretazione sia da parte degli organi politici (AG, CdS) che da quelli giudiziari (CIG), anche se nella pratica risulta che sono gli organi politici ad essersi sobbarcati gran parte del lavoro interpretativo, trattando la Carta non come una formula statica, ma come uno strumento costitutivo capace di crescita organica, di adattamento attraverso la pratica degli organi e degli Stati.

Il testo della Carta è in continua evoluzione: un importante esempio in tal senso è dato dall'art. 27(3), che contiene il potere di veto.

art. 27(3) «Le decisioni del CdS su tutte le questioni non procedurali devono essere prese con un voto affermativo di almeno 9 membri, inclusi i voti concorrenti dei membri permanenti».

Nella pratica, tale provvedimento è stato interpretato nel senso che l'astensione di un membro permanente non è contata come veto. L'articolo in questione permette dunque ad un membro permanente di registrare un disagio nei confronti di una proposta di azione astenendosi sulla risoluzione seppure autorizzandola e permettendole di passare e divenire obbligatoria per tutti i membri. Per esempio, il CdS fu in grado di autorizzare l'operazione "Desert Storm" contro l'Iraq nel 1990 nonostante l'astensione della Cina.

Bisogna adesso esaminare l'evoluzione della Carta per quanto riguarda due aspetti non contemplati dai suoi autori:

1. Dove le forze collettive sono state dispiegate o autorizzate dalle NU per fronteggiare una minaccia alla o violazione della pace che si è presentata in seguito ad eventi avvenuti all'interno di uno Stato.
2. Dove le forze collettive sono state dispiegate autonomamente da Stati che reclamavano di poter agire in legittima difesa individuale o collettiva non contro un vero attacco militare da parte di uno stato aggressore, ma in prevenzione di tale attacco o in risposta ad un'aggressione indiretta come il dare rifugio a insorti o terroristi.

Capitolo 2

L'uso della forza da parte delle Nazioni Unite

Uso collettivo della forza armata: scopo originale

In cambio dell'accordo tra gli Stati di abiurare i ricorsi autonomi alla violenza, la Carta presenta la promessa di una gendarmeria globale per salvaguardare la pace. L'art. 42 autorizza il CdS a intraprendere azioni attraverso forze aeree, navali o terrestri qualora fossero necessarie per mantenere o restaurare la pace e la sicurezza internazionali. L'art. 43 obbliga i membri a intraprendere speciali accordi con il CdS, rendendo permanentemente agevole, su sua richiesta, tutta l'assistenza necessaria per portare avanti il compito di mantenere la pace e la sicurezza internazionali.

Da sottolineare è la mancanza di attenzione sull'interdipendenza degli art. 42 e 43: il CdS avrebbe avuto la possibilità di impiegare la forza armata anche in assenza di contingenti stabili che dovevano essere messi a sua disposizione dai membri; non fu considerato altro metodo se non quello della partecipazione degli stati ad accordi con il CdS per fornire forze specifiche per il servizio quando necessario.

La graduale emancipazione dell'art. 42 come autorità indipendente per impiegare la forza collettiva ad hoc, ha evitato il collasso del sistema della Carta in assenza di una milizia stabile immaginata nell'art. 42. La pratica delle NU nei suoi primi 55 anni dimostra la capacità dell'intero schema della Carta di cercare di mantenere i propositi dell'Organizzazione anche attraverso altri mezzi, nonostante ostacoli inaspettati e sfide impreviste.

La pratica: sganciando l'art. 42 dall'art. 43

La guerra coreana è il primo esempio di autorizzazione del CdS ad adoperare misure collettive ad hoc in assenza delle forze previste dall'art. 43. Il Segretario riportò l'attacco della Corea del Nord nei confronti del Sud al CdS, qualificando la situazione come una minaccia alla pace, chiedendo la cessazione delle ostilità. Essendo le misure militari collettive inaccessibili - almeno nel senso previsto dall'art. 43 -, con la risoluzione 83 si raccomandò ai membri di fornire assistenza alla Repubblica Coreana per respingere l'attacco armato e restaurare la pace e la sicurezza nell'area. In seguito il CdS raccomandò che tutti i membri rendessero le loro forze accessibili ad un comando militare unificato guidato dagli USA sotto bandiera NU.

L'art. 39 dà così il potere al CdS di prendere misure sotto l'art. 42 senza far riferimento all'art. 43, creando con ciò spazio per ordinare - o, con maggiore probabilità, per richiedere - la partecipazione degli Stati in misure collettive di sicurezza, che questi abbiano o meno intrapreso speciali accordi. Anche se il CdS volesse ordinare agli stati di usare la forza, l'art. 25 richiederebbe che tutti i membri siano d'accordo e portino avanti quella decisione: fino ad oggi, comunque, tutte le misure che autorizzavano forze militari ad hoc hanno semplicemente chiesto o autorizzato gli Stati ad usare la forza. Sebbene peró la partecipazione in azioni militari è stata cosí volontaria, l'autorità e gli obiettivi delle forze ad hoc sono state di solito formulate in termini obbligatori. Il CdS ha anche autorizzato un singolo stato o un'organizzazione regionale di guidare una specifica operazione militare. Quale che sia la loro composizione, comunque, queste operazioni hanno sempre più riempito il vuoto creato dall'assenza dell'art. 43.

Un esempio dell'espansione della pratica di impiegare coalizioni volontarie è l'autorizzazione - ancora espressamente eccezionale - del CdS, nel 1994, di una forza multinazionale sotto il controllo e comando unificato per usare tutti i mezzi necessari a facilitare la cacciata da Haiti della direzione militare che aveva spodestato il governo democraticamente eletto.

Il ruolo dell'Assemblea Generale: scopo originale

Cosa sarebbe successo se una minaccia palpabile alla pace fosse stata in procinto di nascere ma il CdS fosse stato incapace di agire? Sin da Dumbarton Oaks si pensò a come affrontare una potenziale stasi del CdS: alcune considerazioni erano state fatte per assegnare un ruolo secondario all'AG per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali, ma fu rigettato. L'AG avrebbe dovuto rimettersi al CdS in ogni caso, in qualsiasi situazione che si ritenga di sufficiente gravità da richiedere considerazione immediata di misure. Nel rapporto al Congresso, il Segretario di Stato Hull scrisse: «Diversamente dalle funzioni del CdS, che sono soprattutto politiche e in caso di necessità possono avere carattere repressivo, le funzioni dell'AG riguarderanno la promozione di soluzioni costruttive dei problemi internazionali nella più ampia gamma di relazioni umane, economiche, sociali, culturali e umanitarie». Tale prognosi sembrerebbe escludere l'AG da tutte le questioni di sicurezza. Ma il suo potere stabilito all'art.11(2) le permette di fare raccomandazioni per questioni relative al mantenimento della pace e della sicurezza internazionali, sebbene si astenga dal farlo qualora il CdS stia esercitando, nel rispetto di qualsiasi disputa o situazione, le funzioni assegnategli dalla Carta.

Modellando i poteri dell'Assemblea: "Uniting for peace"

Dopo essere stata assente dal CdS, nel 1950 l'URSS riassunse la sua poltrona in occasione dell'aggressione della Corea del Nord. In ottobre, all'inizio dell'annuale incontro dell'AG, gli USA presentarono come questione all'ordine del giorno "United Action for peace". Il Segretario di Stato Acheson propose che l'AG si organizzasse autonomamente per assumere prontamente la responsabilità per la sicurezza collettiva se fosse stato impedito al CdS di agire. Quando il CdS è ostruito dal veto, questo non deve lasciare le NU impotenti, perché gli art. 10, 11 e 14 della Carta davano all'Assemblea l'autorità e la responsabilità per problemi che affliggono la pace internazionale.

La risoluzione "Uniting for peace" fu approvata con l'opposizione dell'URSS e due astensioni. La risoluzione delibera che "se il CdS, a causa di mancanza di unanimità dei membri permanenti, fallisce nell'esercitare la sua responsabilità primaria per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali in qualsiasi caso dove sembri esserci una minaccia alla o una violazione della pace, o un atto di aggressione, l'AG deve considerare immediatamente il fatto con l'obiettivo di fare raccomandazioni appropriate ai membri per misure collettive, incluso l'uso della forza armata quando necessario. [...]".

L'ambasciatore sovietico Vyshinsky si oppose sostenendo che quando le misure previste chiamano all'azione nel senso di supporto, in particolare con gli strumenti delle forze armate, l'AG non può far nulla, dal momento che la Carta non le dà il diritto di farlo. Sotto "Uniting for peace", potrebbe l'AG convenire di resistere ad un atto di aggressione o anche di fermare un governo dal commettere un genocidio contro una minoranza della sua popolazione? Potrebbe raccomandare agli stati di impiegare le forze contro un aggressore o un governo genocida? Anche se tali risoluzioni dell'AG venissero redatte in un linguaggio puramente raccomandatario, il suo significato sarebbe molto più di una raccomandazione per coloro contro i quali la forza verrebbe dispiegata.

La risoluzione ebbe il suo primo test su larga scala nel 1956, durante la crisi di Suez. Avendo Israele invaso il Sinai, perpetrando Francia e GB bombardamenti sulle città del Canale, gli USA convocarono il CdS chiedendogli di dichiarare un'avvenuta violazione della pace e di ordinare alle forze israeliane di indietreggiare sino alle linee di armistizio stabilite dal cessate-il-fuoco. Grazie ai dati forniti da una forza di supervisione già dispiegata nell'area, il Segretario rigettò le dichiarazioni israeliane di aver agito in legittima difesa contro un attacco israeliano. Gli USA presentarono quindi una risoluzione che ordinava il ritiro delle forze israeliane e insisteva affinché FR e GB non intervenissero. Ma proprio queste ultime due opposero il veto, e la risoluzione non passò. La Yugoslavia allora propose di passare di mano la questione dal CdS all'AG: quando ciò avvenne, l'AG adottò velocemente una risoluzione che raccomandava vivamente un cessate-il-fuoco. Dal momento che le lotte proseguivano, il Canada presentò una risoluzione che chiedeva al Segretario di proporre urgentemente un piano per una forza internazionale di emergenza (UNEF) per assicurare e supervisionare l'applicazione della risoluzione. La proposta passò, la nuova forza fu dispiegata ed Israele accettò, ritirando le truppe dal territorio del Sinai: il Segretario fece notare come ciò avvenne con il consenso dei paesi coinvolti e che avrebbe stazionato in territorio egiziano col consenso dello Stato in questione.

La forza dispiegata in Congo (ONUC) dal CdS nel 1960 era al centro di una disputa tra Occidente ed URSS. Quando Mosca iniziò a chiedere la fine dell'operazione, gli USA invocarono la "Uniting for peace" per convocare una sessione d'emergenza dell'AG ed evitare il blocco del CdS. L'AG votò nuove istruzioni perché il Segretario assistesse il governo del Congo nella restaurazione della legge e dell'ordine e salvaguardasse l'unità della Repubblica. Ciò divenne un'importante estensione del mandato dell'ONUC, portano ad operazioni contro il regime secessionista della provincia del Katanga. Solo un anno dopo il Consiglio fu capace di assumere il controllo operazionale sull'ONUC.

Interrogata sulla legalità del ruolo dell'AG nelle operazioni militari UNEF e ONUC sotto "Uniting for peace", la CIG argomentò che mentre il testo era chiaro nel dare al CdS primaria responsabilità, il termine stesso ne implica una secondaria che l'AG potrebbe esercitare quando il CdS è bloccato da un veto. In questo parere, la CIG appoggiò e diede forma alla risoluzione "Uniting for peace".

Inventando il "Capitolo 6½"

La prassi del peacekeeping si deve non ad una scelta attentamente pianificata, ma è piuttosto il risultato di uno stato di necessità derivato dall'imperativo di intervenire immediatamente e con gli scarsi mezzi a disposizione per cercare di risolvere delle crisi a rischio di escalation. La natura ad hoc e la mancanza di un chiaro framework giuridico fanno sì che a tutt'oggi non esista una definizione chiara e univoca di cosa debba intendersi per peace-keeping, le cui caratteristiche, forme ed obiettivi sono il risultato più di una evoluzione on the field che non di un coerente disegno istituzionale. Il peacekeeping si colloca allora in una zona grigia a metà strada tra le misure non implicanti l'uso della forza e quelle coercitive: si tratta di missioni "Capitolo 6½", con il compito principale di supervisionare e monitorare un cessate il fuoco.