Diritto ecclesiastico

Diritto ecclesiastico

Capitolo 1: Considerazioni introduttive

La scienza giuridica ha carattere unitario. Essa studia la produzione, l’interpretazione e l’applicazione delle norme giuridiche (che a differenza delle altre regole che governano la società non possono essere fatte osservare con la forza dall’ordinamento). La scienza giuridica prende in considerazione un fenomeno molto esteso, ossia un intero ordinamento statale ed esamina tutti gli aspetti giuridici di esso.

In particolare, il diritto ecclesiastico studia il settore dell’ordinamento giuridico dello Stato rivolto alla disciplina del fenomeno religioso. Dunque, nonostante l’aggettivo “ecclesiastico” possa far pensare che tale diritto abbia ad oggetto lo studio di un ordinamento confessionale, esso si occupa di uno degli aspetti dell’ordinamento statale, tanto che per alcuni autori sarebbe più appropriato parlare di “diritto ecclesiastico civile”.

Il diritto ecclesiastico appartiene all’area del diritto pubblico. Dunque, esso principalmente pone ad oggetto del suo studio norme costituzionali e norme che disciplinano l’attività della pubblica amministrazione. Tuttavia, esso è anche collegato ad altri rami del diritto, ad es., al diritto civile, per il riconoscimento del matrimonio religioso; al diritto internazionale, per studiare la posizione della Santa Sede, la natura dei trattati e dei concordati da questa stipulati.

Dalla fine della seconda guerra mondiale, la dottrina ha considerato le norme di diritto ecclesiastico una base per esaminare la posizione di libertà dell’individuo (credente e non) rispetto allo Stato ed alle confessioni religiose; dunque ha qualificato il diritto ecclesiastico come legislatio libertatis. La concezione del diritto ecclesiastico come legislatio libertatis è un postulato dalla scuola storica del diritto che ebbe in Francesco Ruffini uno dei maggiori rappresentanti in Italia.

Il Ruffini osservava che i rapporti tra Stato e Chiesa devono essere considerati dal punto di vista del cittadino ad un assetto di tali rapporti che garantisca e rispetti innanzitutto la sua libertà di fede. Sebbene tale qualifica trovi riscontro nelle norme della Costituzione riguardanti il fattore religioso, essa non è esaustiva in quanto una larga parte delle norme di diritto ecclesiastico non si concilia con lo schema della garanzia della libertà individuale (ad es., le disposizioni sugli enti ecclesiastici e sulla gestione del loro patrimonio possono essere considerate in chiave di libertà delle organizzazioni confessionali, ma non dei singoli).

Dunque, il diritto ecclesiastico non si presenta soltanto come studio di una legislatio libertatis. Esso è analisi di un settore dell’ordinamento statuale in cui, accanto alla garanzia della libertà individuale, si devono considerare le vicende organizzative dalle quali ha origine il fattore religioso.

Fonti di cognizione e di produzione del diritto ecclesiastico

Le fonti di cognizione del diritto ecclesiastico si trovano in dello Stato emanate unilateralmente oppure in esecuzione di accordi con le confessioni religiose. Esse sono:

Disposizioni legislative

• La Costituzione. Essa contempla espressamente il fattore religioso in alcune sue disposizioni:
  • All’art. 3 si afferma che “Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali”.
  • All’art. 7 si afferma che “Lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani. I loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi. Le modificazioni dei Patti accettate dalle due parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale”.
  • All’art. 8 si afferma che “Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge. Le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i propri statuti, in quanto non contrastino con l'ordinamento giuridico italiano. I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze”.
  • All’art. 19 si afferma che “Tutti hanno diritto di professare liberamente la propria fede religiosa in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitarne in privato o in pubblico il culto, purché non si tratti di riti contrari al buon costume”.
  • All’art. 20 si afferma che “Il carattere ecclesiastico e il fine di religione o di culto d'una associazione od istituzione non possono essere causa di speciali limitazioni legislative, né di speciali gravami fiscali per la sua costituzione, capacità giuridica e ogni forma di attività”.
• Le norme di derivazione concordataria. Si tratta dei Patti lateranensi, ossia gli accordi fra Stato e Chiesa stipulati nel 1929. Essi si sostanziano in un Trattato che ha creato la Città del Vaticano ed altre garanzie (rimasto in vigore); ed in un Concordato che disciplina il trattamento della Chiesa cattolica in Italia (poi abrogato e sostituito dall’Accordo del 1984).
• Le leggi dello Stato unilaterali, quali quelle che hanno previsto le norme di applicazione del Concordato, o quelle riguardanti le confessioni religiose che non hanno stipulato intese con lo Stato.
• Le altre norme statali (contenute in codici o leggi speciali) o regionali (riguardanti l’assistenza, l’istruzione religiosa, i consultori familiari, ecc.).

Le fonti di produzione del diritto ecclesiastico, ovvero tutti quei procedimenti attraverso cui si formano legittimamente le norme, sono di vario livello e pongono alcuni problemi. Infatti, le norme dettate dalla Legge di esecuzione dei Patti Lateranensi o dalla Legge che dà esecuzione alle intese con le confessioni religiose possono rinvenire la loro fonte normativa alternativamente nella legge ordinaria o nella legge costituzionale.

Al riguardo, rilevano gli artt. 7 e 8 III comma Cost., i quali indicano che per l’esecuzione o l’approvazione di un nuovo accordo fra Stato e Chiesa cattolica (o confessione che ha stipulato un’intesa approvata per legge) diretto a modificare le norme a suo tempo concordate, è sufficiente una legge ordinaria (al riguardo si parla di decostituzionalizzazione). Invece, quando il legislatore intende modificarle per propria autonoma delibera, deve ricorrere ad una legge costituzionale.

La legge ordinaria è la fonte principale delle norme di diritto ecclesiastico nel settore non garantito dagli artt. 7 e 8 III comma Cost. Essa disciplina senza problemi le materie non toccate da alcun accordo fra Stato e confessioni religiose. Invece, quando la legge ordinaria è chiamata ad applicare le norme introdotte da altra legge esecutiva di un accordo Stato-confessioni ci si chiede in quale misura, oltre a norme secundum legem, possa dettare norme praeter legem o contra legem.

Dopo la stipulazione del Concordato del 1929, si dubitò circa la conformità delle norme di applicazione poste dalle leggi sul matrimonio e sugli enti ecclesiastici ed il patrimonio, alla legge che aveva reso esecutivo il Concordato (L. 810/29). Al riguardo, sulla base del principio della specialità si affermò la prevalenza delle norme poste dalle leggi di applicazione, rispetto alla legge generale di esecuzione del Concordato.

Dunque, il primo grado nella gerarchia delle fonti di produzione è rappresentato dalle norme applicative del Concordato Lateranense; il secondo, dalla legge generale di esecuzione del Concordato.

Scendendo lungo la scala gerarchica delle fonti si ritrovano:

• I regolamenti dettati con D.P.R. (in passato anche con regio decreto). Essi devono essere conformi alle norme di legge e ne disciplinano le modalità applicative. Il contrasto con la norma di legge viene sindacato dall’autorità giudiziaria ordinaria quando il regolamento viola un diritto soggettivo; dal giudice amministrativo, quando esso viola un interesse legittimo oppure disciplina una materia riservata alla giurisdizione esclusiva.
• Le norme interne della P.A., spesso dettate attraverso circolari. Esse devono essere conformi alle leggi ed ai regolamenti in quanto, oltre a disciplinare gli aspetti pratici dell’azione amministrativa, possono riguardare anche interessi di terzi.

I rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose sono riservati alla potestà legislativa dello Stato a norma dell’art. 117 II comma Cost. Dunque, le Regioni (a statuto speciale o ordinario) non hanno competenza in materia. Soltanto indirettamente le leggi regionali possano essere comprese fra le fonti di diritto ecclesiastico, quando la materia di competenza regionale o concorrente interessa implicitamente anche le confessioni religiose (ad es., l’istruzione o le attività culturali). Esse potrebbero disciplinare in modo diretto e specifico la materia ecclesiastica unicamente se una legge dello Stato, esecutiva di un accordo con le confessioni religiose, lo consentisse.

Da sottolineare che non contraddice a tale situazione (dunque, non è possibile parlare di delegificazione della materia delle intese) l’art. 13 II comma dell’Accordo del 1984 tra Italia e Santa Sede, il quale prevede che la disciplina delle materie non considerate dall’Accordo stesso, può essere dettata da ulteriori accordi tra le due parti, oppure anche da intese fra le “competenti autorità dello Stato” e la Conferenza Episcopale Italiana.

Infatti, per ritenere ammissibili accordi a livello regionale in tale settore, sarebbe necessario interpretare la formula “competenti autorità dello Stato” in modo ampio, così da ricomprendervi anche le autorità regionali. Neanche in relazione al Protocollo addizionale di tale Accordo è possibile parlare di delegificazione della materia delle intese. Esso prevede intese fra le autorità scolastiche italiane e la Conferenza Episcopale Italiana riguardo all’insegnamento della religione nella scuola pubblica.

Un modo probabilmente illegittimo di eseguire le intese consiste nel rimetterle all’accordo tra lo Stato e Chiesa cattolica, senza convalidarle attraverso una legge. Ad es., il D.P.R. 792/1985 (dunque non una legge ma un D.P.R.) ha riconosciuto agli effetti civili un elenco di festività religiose della Chiesa cattolica, ai sensi dell’art. 6 dell’Accordo del 1984. Questa disposizione concordataria prevede che “La Repubblica italiana riconosce come giorni festivi tutte le domeniche e le altre festività religiose determinate d’intesa tra le Parti”.

Al riguardo, si può osservare che la festività domenicale è legittimamente confermata perché l’Accordo è reso esecutivo con legge. Invece, la norma concordataria rinvia la determinazione degli altri giorni festivi a ulteriori intese. Tuttavia, essa non ha delegificato la materia, ma garantito alla Santa Sede che le modifiche del calendario delle feste religiose sarebbero state introdotte d’accordo, e non in modo unilaterale dallo Stato.

In ogni caso resta il dubbio circa la legittimità di tale modo di eseguire le intese, in quanto la disciplina dei giorni festivi agli effetti civili sembra materia riservata alla legge per diverse ragioni:

• L’elenco di tali giorni è stato sempre fissato per legge.
• I nuovi giorni festivi sono stati sempre introdotti per legge.
• La materia dei giorni festivi coinvolge diritti soggettivi (garantiti dalla legge), sia per ciò che riguarda i rapporti di lavoro, sia perché i giorni festivi modificano di diritto (prorogandoli o anticipandoli) la scadenza dei termini.

Nel corso della discussione innanzi alla Camera dei Deputati sul disegno di legge destinato a dare esecuzione all’Accordo del 1984, il 20 marzo 1985 è stato presentato in Parlamento un ordine del giorno di indirizzo (che ha sempre un oggetto specifico, in quanto si inserisce in un procedimento legislativo in corso). Esso aveva l’obiettivo di disciplinare i casi in cui le intese fra lo Stato e la Santa Sede (o fra gli organi dello Stato e la Conferenza Episcopale Italiana) riguardavano le materie riservate alla legge. Tale documento impegna il governo “A sottoporre preventivamente al Parlamento ogni proposta o ipotesi di intesa, riguardante nuove materie o l’attuazione dei principi sanciti dall’accordo concordatario, al fine di consentire alle Camere di esercitare in tempo utile i propri poteri di indirizzo”. Dunque, esso conferiva al Parlamento poteri di indirizzo ed impegnava il Governo ad una determinata interpretazione ed attuazione delle norme in via di approvazione.

Affinché il Parlamento potesse esercitare pienamente i poteri di indirizzo, era necessario che il Governo presentasse integralmente e tempestivamente il testo della bozza di accordo. Invece, quest’ultimo ha ritenuto che i poteri di indirizzo del Parlamento potessero essere esercitati anche in base all’informativa (e presentò al Parlamento soltanto le linee fondamentali del progetto di accordo). Attualmente, i poteri di indirizzo non risultano intesi in modo univoco. In particolare, quando il Parlamento approva la legislazione ecclesiastica decisa dal Governo, quest’ultimo si assume un impegno di carattere politico. Infatti, l’approvazione si basa principalmente sulla fiducia delle Camere al Governo.

In occasione della modificazione del Concordato del 1929, si è posta l’attenzione sulla disciplina degli enti ecclesiastici. Al riguardo, si possono individuare alcune decisioni controverse riguardanti il diritto statuale. In particolare:

• L’art. 75 (trasposto nella L. 222/85) prevedeva l’entrata in vigore di tali norme a seguito della loro pubblicazione sia nella Gazzetta Ufficiale, che negli Acta Apostolicae Sedis. Dunque, per la prima volta nella storia della legislazione italiana per l’entrata in vigore di una legge veniva prevista non solo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, ma anche la pubblicazione sugli atti ufficiali di un altro ordinamento (cosa sarebbe successo se la Santa Sede non avesse pubblicato le norme sui suoi Acta?).
• Altre questioni sorgono in relazione a due disegni di legge, ossia il disegno di legge 2336 (riguardante l’autorizzazione alla ratifica del Protocollo del 1984) ed 2337 (riguardate la sua esecuzione). Nel corso dell’iter parlamentare circa il primo disegno di legge 2336 è stata istituita la L. 206/85 che autorizza la ratifica del Protocollo. La L. 206/85 con le norme concordate è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale. Da sottolineare che la L. 222/85 detta identiche norme, con il conseguente problema della duplicazione di fonti. Ne deriva che anche se il legislatore ordinario modificasse, derogasse o abrogasse la L. 222/85, le norme concordate rimarrebbero in vigore in forza della L. 206/85, fino a quando non si dia esecuzione ad un nuovo accordo con la Santa Sede per la modifica, deroga o abrogazione delle norme approvate dal Protocollo.
• Nell’ordinamento canonico le norme concordate sono state rese esecutive inglobandole in un decreto pubblicato negli Acta.

È possibile approcciarsi allo studio del diritto ecclesiastico seguendo 2 diverse teorie:

• Una prima teoria si basa sul ius conditum (o diritto positivo) e ritiene necessario confrontare le norme del 1929-1930 con la Costituzione, per individuare quali fra queste possono convivere con le nuove norme fondamentali e quali invece risultano incostituzionali.
• Una seconda teoria confonde lo ius conditum con lo ius condendum e ritiene che una riforma della legislazione del 1929-1930 è praticabile al di fuori delle previsioni 7 ed 8 III comma Cost.

Capitolo 2: La religione e l’organizzazione del potere civile

1 - L’unione del sacro con il politico

Il fenomeno religioso ha ed ha sempre avuto una grandissima importanza all’interno di ogni società. Nella lingua latina, il termine “religio” comprendeva sia il culto del divino, sia la superstizione. Nella Roma arcaica non vi era distinzione tra istituzioni politiche ed organizzazione religiosa. Tale situazione rimase immutata anche con l’avvento della Repubblica. In tale periodo il governo civile si distingue dal sacerdozio, ma il collegio pontificale viene considerato un organo dello Stato e continua a svolgere una funzione pubblica. Soltanto con la Legge delle XII Tavole del IV sec. a.C. viene data ai romani la possibilità di conoscere le leggi civili, fino a quel momento conosciute soltanto dai sacerdoti.

Con l’avvento dell’Impero, le funzioni di pontefice massimo furono assunte direttamente dall’imperatore, il quale diventò divus, ossia divinità oggetto di culto. Ciò giustifica l’avversione dell’autorità imperiale nei confronti dei cristiani: essi disconoscendo la divinità dell’imperatore si rendevano rei di lesa maestà. A tale situazione seguono diversi sistemi di rapporti tra Stato e confessioni religiose: cesaro-papismo; giurisdizionalismo; teocrazia; separatismo.

2 - Rapporti fra stato e confessioni religiose: il cesaro-papismo

Nel 313 d.C. Costantino (con l’Editto di Milano) e Licino (con l’Editto di Nicomedia) riconobbero il cristianesimo come religione ufficiale dell’Impero Romano. Gli imperatori romani si convertirono al cristianesimo e diventarono i capi supremi della Chiesa (dunque, ancora è forte il legame tra Stato e Chiesa; ad es., era l’Imperatore che convocava i Concili o che ne rendeva esecutivi i decreti o i dogmi di fede). Tale sistema dei rapporti fra Stato e religione è stato definito cesaro-papismo.