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- L’Art. 4 TFUE poi detta una disciplina più “sbilanciata” a favore degli Stati membri in particolari settori (ricerca; sviluppo tecnologico e dello spazio;

aiuti umanitari;) nei quali l’azione svolta dall’Unione non preclude quella degli Sati membri che può essere cmq esercitata.

Materie di sostegno coordinamento o completamento: (art.2 par.5 TFUE)

- L’azione dell’Unione consiste in un opera di assistenza all’azione degli Stati membri, la quale non impedisce l’esercizio delle competenze statali e

che non può comportare un’armonizzazione normativa degli Stati membri.

- Esse sono: 1) la tutela e il miglioramento della salute umana; 2) l’industria; 3) la cultura; 4) il turismo; 5) istruzione, formazione professionale,

gioventù e sport; 6) la protezione civile; 7) la cooperazione amministrativa (art.6 TFUE);

- Tali competenze non riguardano in toto tali materie, ma solo “nella loro finalità europea”, ossia nella misura in cui riguardano la dimensione

europea e non quella meramente interna dei suddetti settori.

IL PRINCIPIO DI SUSSUDIARIETA’

Un ulteriore principio che limita la sfera d’azione della Comunità rispetto agli Stati membri è quello di Sussidiarietà. Esso è previsto dall’ articolo 5, 2°comma

del TUE e dichiara che secondo tale principio, l’Unione può intervenire nei settori che non sono di sua esclusiva competenza, soltanto se e nella

misura in cui, gli obbiettivi dell’azione prevista non possono essere realizzati dagli Stati membri, ma possono essere meglio realizzati a livello

del’Unione.

Tale principio non riguarda la ripartizione di competenze tra l’Unione e gli Stati membri, ma il loro esercizio in quanto distingue le materie che sono di

esclusiva competenza dell’UE, e quindi dove il principio non opera, e le altre materie di competenza concorrente e per le quali il principio di sussidiarietà

delimita l’esercizio delle competenze, da parte dell’Unione o degli Stati membri, in quelle materie appartenenti alla competenza sia della prima che dei

secondi.

Quindi il principio di sussidiarietà è limitato alle sole materie di competenza concorrente tra Stati e l’Unione

Bisogna dire che lo stesso principio è diretto essenzialmente a porre un argine ad un eccessivo attivismo dell’UE; esso infatti è formulato in maniera

chiaramente restrittiva richiedendo, che sussistano due condizioni fondamentali:

- L’ insufficienza o inadeguatezza dell’ azione degli Stati membri a raggiungere un obbiettivo.

- Il valore aggiunto dell’ intervento europeo, tenuto conto delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione.

Il rigore di queste due condizioni è confermato inoltre dal PROTOCOLLO N.2, che stabilisce l’obbligo per le istituzioni europee di giustificare le proprie

proposte in base al principio di sussidiarietà, in modo da garantire l’informazione dei Parlamenti nazionali e attribuirgli poteri di vigilanza significativi.

Tale Protocollo infatti stimola una partecipazione dei Parlamenti nazionali all’eventuale impugnazione di atti europei che violino il principio di sussidiarietà.

Il principio di sussidiarietà, si collega in secondo luogo allo scopo che le scelte e le decisioni siano assunte nel modo più trasparente possibile e nel modo più

vicino alle esigenze e alle determinazioni dei cittadini. Si parla al riguardo di un “principio di prossimità”.

Il principio di sussidiarietà comporta un notevole margine di apprezzamento discrezionale per quanto riguarda sia il profilo dell’insufficienza dell’azione statale

sia quello relativo al valore aggiunto offerto dall’intervento dell’Unione europea.

Tale principio ha provocato una diminuzione del numero delle proposte normative da parte della Commissione ponendo un freno all’eccedenza legislativa.

PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’

Art.5 par.4 TUE

:

<<Il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei Trattati>>

Essendo un principio generale del diritto dell’Unione, esso vincola sia l’Unione che gli Stati membri, con la conseguenza che violazione di tale principio può

comportare un’infrazione sottoponibile al giudizio della Corte di giustizia.

Inoltre esso comporta una valutazione circa la congruità dei mezzi impiegati rispetto all’obiettivo perseguito e implica che tali mezzi devono essere

limitati a quelli occorrenti a raggiungere l’ obiettivo in questione. Ciò significa che anche questo principio, in quanto riferito all’Unione, è teso a porre dei

limiti alla sua azione, ma a differenza del principio di sussidiarietà, quello della proporzionalità opera nell’intero campo di applicazione del TUE, comprese le

materie nelle quali l’Unione ha una competenza esclusiva.

L’Art. 5 par. 4 TUE non fa espresso riferimento solo al contenuto dell’azione ma anche alla sua forma, cioè ai tipi di atti adottabili, stabilendo pertanto che le

misure normative devono essere graduate rispetto all’obiettivo e devono avere la minore obbligatorietà possibile.

L’azione dell’Unione deve essere quanto più possibile semplice, coerente con le misure e necessariamente efficace.

Risulta che le misure legislative dell’Unione devono essere prese soltanto per quanto necessario, anche riguardo agli oneri amministrativi e finanziari.

Così, se non è indispensabile un regolamento, dovrà emanarsi una direttiva. Inoltre deve aggiungersi che, qualora sia possibile, il raggiungimento di un

determinato obiettivo di interesse europeo può anche prescindere dall’emanazione di un atto.

A differenza del principio di sussidiarietà, in quello di proporzionalità sono esclusi poteri di controllo dei Parlamenti nazionali.

LE SITUAZIONI PURAMENTE INTERNE AI SINGOLI STATI

Vi è un altro limite alla competenza dell’Unione nei confronti degli Stati membri, ossia l’impossibilità giuridica, per l’Unione, di intervenire in situazioni

che siano puramente interne ad un singolo Stato membro e che cmq sfuggono all’ambito di applicazione del diritto Europeo.

Il diritto europeo è applicabile solo in situazioni “transnazionali” ossia, in situazioni che mettano in rapporto almeno due Stati membri e possono x esempio

riguardare le 4 libertà fondamentali, libertà di circolazione delle merci, persone, servizi e capitali. (Per le merci ci si riferisce a quelle esportate da uno Stato

membro all’altro , per le persone ci si riferisce a parsone che siano cittadini di un paese membro diverso da quello nel quale esercitano la libertà di

circolazione o di stabilimento, oppure a persone che si spostano da uno Stato membro all’ altro per offrire o ricevere servizi, o ancora a persone che pur non

spostandosi affatto svolgano servizi diretti verso uno Stato membro diverso la proprio). Se quindi, non ci sono spostamenti intracomunitari, gli Stati restano

liberi di applicare la propria normativa.

Per quanto riguarda le possibilità di intervento dell’Unione negli Stati membri, la Corte di giustizia sembra tendere a voler cmq ampliare tale intervento,

applicando per esempio il c.d. articolo 30 CEE (oggi 34 TFUE), a normative tecniche di uno Stato membro, che riguardano la fabbricazione, la presentazione

o l’etichettatura di date merci. Tale articolo disponeva che “non dovessero esserci restrizioni quantitative all’importazione di merci, ma non disponeva che le

merci importate avessero lo stesso trattamento di quelle di origine nazionale. Perciò il suddetto articolo è applicabile solo nel casi in cui le differenze di

trattamento tra merci importate e merci di origine nazionale, anche se presenti, non ostacolino l’importazione”. La Corte ha ritenuto applicabile questa

disposizione in casi in cui ha riconosciuto un effetto restrittivo dell’importazione di merci a danno delle stesse.

Un altro esempio è la circolazione dei lavoratori subordinati, situazione in cui la Corte nella sentenza UECKER e JACQUET, ha negato il diritto a dei

coniugi stranieri(i coniugi delle signore Uecker e Jacquet) di lavoratori cittadini di uno Stato membro, a lavorare nello stesso Stato, qualora essi non abbiano

mai esercitato il diritto di circolazione all’interno della Comunità, o qualora non provenga da un altro Stato membro.

Anche riguardo alle persone è possibile che le situazioni interne ricadano nel diritto dell’Unione nel momento in cui ciò è previsto da norme del trattato in

vista di dati obiettivi, come la parità di trattamento tra lavoratori di sesso maschile e quelli di sesso femminile.

In conclusione si può dire che in alcune importanti materie le situazioni puramente interne ad uno Stato membro sono sottratte alla competenza dell’Unione e

all’applicazione del suo diritto e restano riservate allo Stato membro in questione. Da ciò però non può dedursi alcuna regola generale perché lo stesso diritto

dell’Unione ben può regolare situazioni interne seppur in via indiretta.

Ci riferiamo alle ipotesi in cui le norme europee sulla libera circolazione delle merci e delle persone vietino ad uno Stato membro di applicare restrizioni nei

confronti di merci e persone provenienti da un altro Stato membro. Le suddette restrizioni rimangono così applicabili ai soli cittadini dello Stato in questione

comportando una “discriminazione a rovescio”.

In tali ipotesi può intervenire il giudice, specie quello costituzionale, o il legislatore nazionale per estendere ai propri cittadini la normativa, più favorevole,

applicabile ai cittadini di altri Stati membri, così eliminando la discriminazione a rovescio.

IL PRINCIPIO DI LEALE COOPERAZIONE

Tale principio è stato rinvenuto dalla giurisprudenza comunitaria, in una disposizione contenuta nell’ articolo 10 del Trattato CE.

Oggi tale disposizione è contenuta nell’Art. 4 par. 3 TUE secondo il quale:

- Gli Stati membri devono adottare tutte le misure affinché vengano adempiti tutti gli obblighi derivanti dai Trattati e dagli atti delle

istituzione dell’Unione.

- Gli Stati membri facilitano all’Unione l’adempimento dei suoi compiti e si astengono da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo

la realizzazione degli obiettivi dell’Unione.

Il principio di leale collaborazione degli Stati membri nei riguardi dell’Unione europea, e altrettanto di quest’ ultima nei confronti dei primi, specifica quali siano

gli obblighi degli Stati, i quali riguardano tutti gli organi, le autorità pubbliche, organi dello stato o altri enti territoriali. La giurisprudenza dell’Unione ha ricavato

dall’articolo 10 il principio generale di leale collaborazione, o cooperazione, degli Stati membri nei riguardi della Comunità europea.

La Corte, per esempio, ha affermato che dal’articolo 10 deriva l’obbligo del giudice nazionale di garantire la tutela giurisdizionale dei diritti dei singoli derivanti

dal diritto dell’Unione aventi efficacia diretta. E anche nel caso in cui il diritto interno vieti l’emissione di provvedimenti a tutela dei singoli, il giudice è cmq

tenuto ad adottarne dei provvedimenti provvisori.

Un ulteriore conseguenza che viene ricavata dall’obbligo di collaborazione è l’ obbligo del giudice interno di interpretare il proprio diritto in maniera conforme al

diritto dell’Unione. Ciò deve avvenire soprattutto, quando le misure adottate dagli Stati per raggiungere un obbiettivo di una data direttiva, mancano o cmq non

sono appropriate. In tal caso l’obbligo consente di applicare la direttiva “piegando” il diritto dello Stato a conformarsi in via interpretativa a tale direttiva.

All’obbligo di leale collaborazione è riportato anche il c.d. “principio di assimilazione” secondo il quale lo Stato membro deve sanzionare le violazioni del

diritto dell’Unione in termini analoghi rispetto a violazioni comparabili del diritto interno.

Un altro obbligo che la Corte ha dedotto dall’obbligo di cooperazione è quello, per un Stato membro di adottare provvedimenti necessari per fronteggiare atti

di privati che impediscano l’esercizio delle libertà garantite dal diritto dell’Unione. A tal proposito si ricordi la causa nella quale la Francia è stata accusata di

non aver adottato provvedimenti adeguati affinché atti di privati non ostacolassero la libera circolazione degli ortofrutticoli, incolpandola di essere venuta meno

agli obblighi imposti dall’articolo 30 CE [oggi 34 TFUE] riguardante le restrizioni quantitative.

La causa Pupino aveva esteso poi l’obbligo di leale collaborazione anche alla cooperazione di polizia giudiziaria in materia penale.

Il trattato di Lisbona ha inserito un nuovo comma all’Art.4 par.3 stabilendo che in virtù del principio di leale collaborazione, l’Unione e gli Stati membri si

rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento degli obblighi derivanti dai Trattati.

Il principio di leale cooperazione ha trovato poi applicazione anche tra le istituzioni europee (art.13 par.2 TUE).

L’ INTEGRAZIONE DIFFERENZIATA O FLESSIBILE

Il diritto dell’Unione non viene applicato agli Stati membri in maniera uniforme e integrale ma piuttosto in maniera differenziata. Nel senso che gli Stati non

sono soggetti integralmente e uniformemente alla normativa europea. Questo perché si è lasciata la possibilità agli Stati più volenterosi di

procedere con una maggiore rapidità nel conseguire più ambizioni obiettivi, lasciando indietro quegli Stati che non avevano le necessarie

capacità.

Tale processo di integrazione differenziata era già stato impiegato ampiamente dal Trattato di Maastricht del 1992. Relativamente all’Unione economica e

monetaria infatti, esso aveva escluso il Regno Unito e la Danimarca (su loro scelta) dalla terza fase di tale unione; fase che condusse alla introduzione dell’

euro come moneta unica, dal 1° gennaio 2002. Il Trattato inoltre prevedeva, quale condizione di passaggio alla terza fase, ossia l’ingresso nella zona

dell’euro, il rispetto di alcuni “criteri di convergenza”, attribuendo quindi l’impossibilità di farne parte del Regno Unito e della Danimarca, considerarti quindi

Stati membri con deroga.

Un ulteriore caso di integrazione differenziata può determinarsi in materia di PESC nell’art.31 par. 1 TUE, il quale stabilisce che in tale materia la regola

generale di votazione del Consiglio è l’unanimità, che può essere derogata dalla c.d. ”astensione costruttiva”: è previsto infatti che ciascun membro del

Consiglio possa motivare la propria astensione con una dichiarazione formale. In tal caso esso non è obbligato ad applicare la decisione ma

accetta che essa impegni l’Unione.

Lo Stato deve astenersi in maniera non pregiudizievole per l’attuarsi della decisione. Si crea cosi un meccanismo di Europa a più velocità.

Le deroghe sono sempre previste riguardo ai nuovi membri in occasione di successivi allargamenti.

LA COOPERAZIONE RAFFORZATA

Il trattato di Amsterdam del 1997 ha introdotto un metodo specifico per consentire forme di integrazione differenziata o flessibile all’interno dell’ UE. Questo

meccanismo è denominato “cooperazione rafforzata”, e con esso si cerca di attenuare l’aspetto negativo del fenomeno, ossia la rinuncia di alcuni Stati a

mantenere l’unità e l’uniformità del sistema europeo perché estranei allo sviluppo. Tale rinuncia tuttavia sembra inevitabile, in considerazione dell’esteso

allargamento dell’UE, e quindi della sempre più marcata differenziazione nei caratteri delle società dei vari Stati membri.

L’unica maniera per conciliare la politica di allargamento dell’UE con quella di approfondimento dell’integrazione sembra essere quella dell’accettazione di

un’integrazione differenziata. 

Il significato essenziale della cooperazione rafforzata sta nel promuovere l’inserimento all’ interno del sistema dell’ UE di forme di approfondimento

di sviluppo che riguardano un numero limitato di Stati membri.

L’Art.20 par.1 TUE stabilisce che gli Stati membri “più avanzati” possano instaurare tra loro delle cooperazioni rafforzate, facendo ricorso alle

istituzioni e alle procedure dell’Unione, per far progredire l’integrazione europea.

Secondo tale procedimento quindi, tutti gli Stati membri del Consiglio possono partecipare alle deliberazione nella materia oggetto di tale cooperazione, ma

solo quelli che partecipano alla cooperazione rafforzata prendono parte alle decisioni con il loro voto.

Le regole di votazione sono quindi adottate in corrispondenza del numero degli Stati membri partecipanti e l’unanimità è data dai soli membri che partecipano

alla cooperazione rafforzata. Lo stesso vale per le decisioni, che sono obbligatorie per i soli partecipanti.

Gli Stati membri non partecipanti alla collaborazione hanno cmq un obbligo negativo, ossia quello di non ostacolare tale cooperazione.

Gli Stati membri partecipanti si adoperano cmq per promuovere la partecipazione del maggior numero di Stati.

Le condizioni generali per l’instaurazione di tale cooperazione sono:

la cooperazione non deve riguardare le competenze esclusive dell’Unione

 non deve recare pregiudizio al mercato interno, alla coesione economica e sociale e alla concorrenza

 deve riguardare almeno 9 stati membri

 deve competenze, diritti e obblighi degli Stati membri che non partecipano

 e che sia aperta a tutti gli Stati.

L’ instaurazione della cooperazione richiede una apposita delibera di autorizzazione da parte delle competenti istituzioni europee.

La proposta è presentata dalla Commissione al Consiglio su richiesta degli Stati membri interessati, ma la Commissione può rifiutare la richiesta dandone

adeguata motivazione. Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata previa approvazione del Parlamento europeo.

Nel quadro della PESC però l’attuazione di una cooperazione rafforzata segue una diversa procedura:

 la proposta viene presentata direttamente dagli Stati membri interessati al Consiglio, il quale delibera all’unanimità, previo parere dell’Alto rappresentante

per gli affari esteri e la politica di sicurezza e della Commissione in merito alla coerenza della cooperazione.

Le cooperazioni sono aperte ad ogni Stato membro che può aderirvi anche in un secondo momento notificando al Consiglio e alla Commissione la sua

volontà.

Su tale volontà si pronuncia la Commissione previa valutazione dei requisiti.

Un particolare tipo di cooperazione può essere previsto in materia di politica di sicurezza e difesa comune, la quale implica anche l’impiego di mezzi militari.

Si tratta di una cooperazione strutturata permanente che può essere instaurata dagli Stati membri che rispondo a criteri elevati in termini di capacità

militari.

Malgrado il progressivo aumento degli Stati membri, nella prassi la cooperazione rafforzata non è mai stata ancora applicata.

CAPITOLO 4:

LA CITTADINANZA EUROPEA

L’ ATTRIBUZIONE DELLA CITTADINANZA EUROPEA

La cittadinanza europea consegue direttamente alla cittadinanza di uno Stato membro dell’Unione. Tale status, enunciato nell’Art. 9 TUE, è disciplinato dagli

Art. 20-25 TFUE. Non esistono criteri di acquisto o di perdita di tale cittadinanza definiti autonomamente dall’Unione, ma essendo gli Stati membri liberi, per

quanto riguarda l’attribuzione della propria cittadinanza, essi possono, determinare l’acquisto o la perdita anche della cittadinanza europea. Gli Stati membri e

le altre istituzione europee sono impossibilitati a sindacare l’attribuzione della cittadinanza ad opera di un altro Stato membro. Si ricordi a tal proposito la

causa Micheletti ,causa in cui la Corte ha respinto la posizione della Spagna che negava che una persona, provvista di doppia cittadinanza, argentina e

italiana, potesse considerarsi italiana e quindi esercitare il proprio diritto di stabilimento in Spagna. Per la Spagna, infatti, in caso di doppia cittadinanza, deve

prevalere quella di residenza abituale che nel caso di specie era quella argentina.

Da questo caso la Corte ha desunto che disposizioni di uno Stato membro che, per esempio, volessero eliminare la propria cittadinanza per impedire

l’esercizio dei diritti nascenti dal diritto dell’Unione, non producono effetti sulla cittadinanza europea.

LO STATUS DI CITTADINO EUROPEO: IL DIRITTO DI LIBERA CIRCOLAZIONE E DI SOGGIORNO

La creazione della cittadinanza dell’ Unione fa si che un individuo venga in rilievo non solo come soggetto economicamente attivo ma anche come soggetto

politico, partecipe e protagonista del processo di integrazione europea. Non c’è perciò un vincolo giuridico - politico come nel caso della cittadinanza

nazionale, ma al contrario i cittadini sono depositari di una serie di diritti, il primo dei quali è quello di libera circolazione e soggiorno nel territorio degli Stati

membri.

Tale diritto e menzionato nell’art.21 TFUE, attribuisce al diritto in questione un sicuro fondamento normativo e ne favorisce un ulteriore sviluppo e

ampliamento. Tuttavia il diritto in esame non è del tutto incondizionato, nel senso che possono essere riconosciute delle eccezioni e delle limitazioni.

Infatti per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica, gli Stati membri possono adottare provvedimenti di allontanamento.

IL DIRITTO DI ELETTORATO ALLE ELEZIONI AMMINISTRATIVE E DEL PARLAMENTO EUROPEO

 il diritto di elettorato attivo e passivo al Parlamento europeo è sganciato dalla cittadinanza europea ma spetta a chiunque risieda stabilmente

nello stato di votazione.

L’art.22 TFUE al paragrafo 1 stabilisce che ogni cittadino dell’Unione residente in uno Stato membro di cui non è cittadino, ha il diritto di voto e di eleggibilità

nelle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato. L’esercizio di tale diritto richiede che il Consiglio

emani delle modalità con le quali esercitarlo.

Il secondo paragrafo, parallelamente, si colloca nell’ottica delle elezioni europee e quindi della partecipazione del cittadino europeo alla vita politica

dell’Unione europea, con particolare riferimento al diritto, da parte di ogni cittadino dell’ Unione residente in uno Stato membro, di voto e di eleggibilità alle

elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro in cui risiede. Anche l’attuazione di questa disposizione richiede l’adozione di un atto da parte del

Consiglio, il quale stabilisce che questo diritto possa essere esercitato solo una volta, o nel paese di origine o in quello di residenza. Il diritto di elettorato

appare quindi svincolato dal requisito della cittadinanza dello Stato in cui viene esercitato e esalta la natura sopranazionale del Parlamento.

In una sentenza Spagna c. Regno Unito (caso Matthews)infatti, la Corte aveva affermato che il Regno unito non aveva violato alcuna disposizione,

estendendo il diritto di elettorato al Parlamento europeo anche ai cittadini de Commonwealth residenti a Gibilterra e quindi privi della cittadinanza dell’Unione.

IL DIRITTO DI PETIZIONE

Secondo l’art.24 TFUE, qualsiasi cittadino dell’Unione ha in diritto di petizione dinnanzi al Parlamento europeo. Questo diritto viene esteso dall’ art 227 TFUE

anche ad ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro. Secondo uno e l’altro articolo la petizione ha lo scopo di

sollecitare l’attenzione del Parlamento europeo e sue eventuali iniziative.

La petizione può avere un contenuto alquanto vario: da richieste di informazioni sulla posizione del Parlamento europeo in merito a date questioni, a

suggerimenti relativi alle politiche dell’Unione o alla soluzione di specifici problemi, o anche a questioni di attualità.

Per l’ esame delle petizioni viene istituita una commissione permanente del Parlamento europeo, detta appunto Commissione per le petizioni. Tale

Commissione può decidere di elaborare relazioni o di pronunciarsi in altro modo; dopo di che il Parlamento europeo può adottare risoluzioni, interrogare la

Commissione o il Consiglio.

LA DENUNCIA AL MEDIATORE EUROPEO

Ai sensi dell’Art. 24, 3° comma TFUE ogni cittadino dell’Unione può rivolgersi al mediatore istituito conformemente all’Art. 228 TFUE.

Il mediatore europeo è un organo individuale e indipendente, che hai il compito di promuovere la buona amministrazione dell’Unione intervenendo per

riparare i casi di cattiva amministrazione. E’ nominato dal Parlamento europeo dopo ogni elezione dello stesso e il cui mandato è rinnovabile.

Il Parlamento non ha alcuna possibilità giuridica di influenzare l’azione del Mediatore il quale svolge le sue funzioni in piena indipendenza, ma può solo

chiedere alla Corte di giustizia di dichiararlo dimissionario, qualora abbia commesso una colpa grave o non risponda più alle condizioni necessarie

all’esercizio delle sue funzioni.

Il mediatore ha il compito principale di ricevere le denunce di qualsiasi cittadino dell’Unione o di qualsiasi persona fisica o giuridica che risiede o abbia la sede

sociale in uno Stato membro, riguardanti casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni o degli organi dell’Unione e di cercare, da un lato, di

riparare l’ eventuale torto subito dal denunziante e dall’ altro di risolvere il problema di cattiva amministrazione sollevato dalla denuncia, nell’interesse

generale (non si richiede nel denunciante un interesse ad agire).

Una volta ricevuta la denuncia, o anche di propria iniziativa, il Mediatore, procede alle indagini . Qualora, esso constati un caso di cattiva amministrazione

ne investe l’istituzione interessata che dispone di tre mesi per comunicargli il suo parere, e trasmette poi una relazione con progetti di raccomandazioni alla

stessa e al denunciante. L’azione del Mediatore europeo non si esprime mai con atti giuridicamente vincolanti ma tuttavia il suo contributo alla risoluzione

dei casi specifici è solitamente molto efficace.

LA TUTELA DIPLOMATICA E CONSOLARE ALL’ESTERO

L’Art. 23 TFUE attribuisce una proiezione esterna alla cittadinanza europea: infatti ogni cittadino dell’Unione gode, nel territorio di un paese terzo nel quale lo

Stato membro di cui ha la cittadinanza non è rappresentato (non ha un consolato), della tutela da parte delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi

Stato membro alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato.

In realtà non è previsto alcun ruolo dell’Unione, ma solo una protezione da parte degli Stati membri in vi sussidiaria, a condizione che il cittadino

dell’Unione si trovi in uno Stato terzo in cui non c’è rappresentanza consolare del suo Stato.

CAPITOLO 5:

LE ISTITUZIONI DELL’ UNIONE E DELLA COMUNITA’ EUROPEA

QUADRO GENERALE DELLE ISTITUZIONI E DEGLI ORGANI

L’Unione europea dispone di un quadro istituzionale unico, sebbene gli organi che la compongono abbiano funzioni, competenze e poteri diversi.

Alcuni di tali organi sono definiti ISTITUZIONI. Esse attualmente sono: il PARLAMENTO EUROPEO; IL CONSIGLIO EUROPEO; IL CONSIGLIO; LA

COMMISSIONE; LA CORTE DI GIUSTIZIA; LA BANCA CENTRALE EUROPEA; LA CORTE DEI CONTI.

Parlamento europeo, Commissione e Consiglio sono organi rappresentativi e per questo si tratta di istituzioni politiche. I loro rapporti devono rispondere al

principio di leale collaborazione sancito dall’Art. 13 par.2 TUE e devono conformarsi al riparto di competenze stabilito dai Trattati.

Le altre istituzioni, quali la Corte di giustizia e la Corte dei conti si caratterizzano per la loro piena indipendenza, trattandosi di istituzioni giudiziarie.

L’ apparato organizzativo poi comprende le autorità monetarie, cioè il Sistema europeo di banche centrali (SEBC) e la Banca centrale europea (BCE)

nonché altri organi bancari, come la Banca per gli investimenti.

Sono previsti altri organi con funzioni consultive come il Comitato in materia di trasporti, il Comitato per l’occupazione , il Comitato economico e

finanziario e il Comitato politico e di sicurezza. Altro organo caratterizzato da indipendenza è il Mediatore europeo.

IL PARLAMENTO EUROPEO

Il parlamento europeo è l’istituzione rappresentativa dei cittadini degli Stati membri, l’organo democratico per eccellenza (istituzione sopranazionale).

E’ disciplinato dall’Art. 14 par.2 TUE. L’attuale PE è composto da 736 membri, suddivisi sul piano nazionale secondo un criterio grosso modo demografico.

Tale istituzione esisteva già al momento della nascita della CECA ma con il nome di Assemblea parlamentare europea; nel marzo del 1962, con una nuova

risoluzione si definì Parlamento europeo. Attualmente, a seguito dell’ingresso di Bulgaria e Romania nell’UE, i parlamentari sono diventati 785, ma solo in via

temporanea, e cioè fino all’inizio del mandato del Parlamento 2009-2014; infatti l’Atto di adesione del 2005 stabilisce, all’ art 9, che a decorrere da

questa legislatura (2009-2014), vi sia una nuova ripartizione dei seggi che riconduca il numero dei parlamentari a 736, riducendo il numero degli

Stati maggiori e medi.

Lo stesso Parlamento ha inserito nel proprio regolamento interno una nuova norma che contempla la categoria dei membri “osservatori”.

La loro partecipazione non ha alcun effetto giuridico sulle decisioni del parlamento infatti sono denominato “parlamentari fantasma”.

La rappresentanza dei cittadini è garantita in modo proporzionale, con una soglia di 6 seggi per Stato membro e a nessuno Stato sono assegnati più di 96

seggi.

Il “criterio degressivamente proporzionale” comporta che il numero dei seggi non è in rapporto diretto con il numero dei cittadini degli Stati, anzi,

man mano che il numero dei cittadini di uno Stato si riduce il criterio opera in maniera meno decisiva; così che gli Stati demograficamente

maggiori hanno un numero di parlamentari minore a quello che gli Spetterebbe se fosse seguito il rigido criterio proporzionale.

Il numero dei parlamentari e la loro assegnazione agli Stati membri sono stabiliti dal Consiglio europeo all’unanimità, con approvazione del Parlamento

stesso.

In origine il Parlamento europeo era composto da delegati che i parlamenti nazionali designavano tra i proprio membri secondo una procedura fissata da ogni

Stato membro. Questo sistema però faceva si che il Parlamento avesse scarsa rappresentatività, in quanto non era l’espressione diretta dei popoli europei,

che ne restavano del tutto estranei. Inoltre gli stessi componenti del PE essendo anche membri del proprio parlamento nazionale erano indotti a impegnarsi

più in quest’ultimo che in quello europeo, anche perché all’ epoca, i poteri del PE erano ben scarsi.

Le prime elezioni dirette del Parlamento europeo si sono tenute nel 1979, nel momento in cui Il Consiglio, sulla base di un progetto presentato da un

parlamentare, decise di consentire l’elezione a suffragio universale diretto.

In base all’Art. 14 par. 3 TUE i parlamentari sono eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto per un mandato di 5 anni.

Secondo l’Art.223 par.1 TFUE il Parlamento elabora una procedura uniforme in tutti gli Stati membri o secondo principi comuni.

Il procedimento elettorale è una procedura la cui elaborazione richiede una deliberazione unanime del Consiglio, e quindi degli Stati membri che vi sono

rappresentati, e una successiva adozione da parte degli stessi Stati, in base alle rispettive disposizioni costituzionali.

Fin ora data la complessità della procedimento non si è riusciti ad adottare una procedura uniforme quindi gli Stati membri sono liberi di disciplinare come

credono l’elezione al Parlamento europeo.

Perciò quando una legislazione di uno Stato membro stabilisce la decadenza del mandato di un suo parlamentare, il suo mandato scade in applicazione delle

norme di tale legislazione e le autorità nazionali ne informano il Parlamento europeo. Un caso celebre riguardo l’on. Jean-Marie Le Pen dichiarato decaduto

con un decreto del Primo ministro francesse.

I deputati possono organizzarsi in gruppi politici secondo le affinità politiche e tale gruppo deve essere composto da deputati eletti in almeno 4 Stati membri

e occorre un numero minimo di 25 deputati; un deputato può appartenere ad un solo gruppo politico. Non è ammessa la costituzione di gruppi misti per cui

deputati che non appartengono a nessun gruppo restano non iscritti a nessun gruppo, perdendo alcune prerogative che sono riservate solo ai gruppi.

L’Art.10 par.4 TUE riconosce inoltre i partiti politici europei come importante fattore di integrazione dell’Unione poiché contribuiscono a formare una

coscienza politica europea e ad esprimere la volontà dei cittadini dell’Unione.

ORGANIZZAZIONE E FUNZIONAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO

Il Parlamento designa tra i suoi membri il Presidente e l’ufficio di presidenza, 14 Vicepresidenti, 5 questori. Essi durano in carica due anni e mezzo, cioè la

metà della durata quinquennale del Parlamento stesso. Presidente, vicepresidenti e questori compongono l’Ufficio di presidenza.

Ulteriori organi sono: - Conferenza dei presidenti (Presidente del Parlamento e presidenti dei gruppi politici). - Conferenza dei presidenti di

commissione (presidenti di tutte le commissioni permanenti e temporanee).

Le commissioni permanenti hanno una durata di due anni e mezzo e il loro compito è quello di preparare, istruire e consultare le tematiche sulle quali dovrà

deliberare il Parlamento esprimendosi con risoluzioni, pareri e raccomandazioni. Le commissioni temporanee invece, hanno durata di 12 mesi e sono

costituite dal Parlamento per una specifica questione. Un esempio è la costituzione di commissioni temporanee d’ inchiesta, incaricate di esaminare

denunce di infrazione o di cattiva amministrazione nell’applicazione del diritto dell’Unione, imputabili sia alle istituzioni, sia agli organi dell’Unione, che agli

Stati membri. La commissione temporanea d’ inchiesta cessa di esistere una volta consegnata una relazione del caso al Parlamento europeo il quale può

assumere le iniziative che ritiene più opportune.

Il Parlamento europeo tiene una sessione ordinaria annuale e di riunisce di diritto il secondo martedì del mese di marzo (art.229, 1°comme TFUE); tale

sessione ha durata annuale e ogni tornata ha luogo,di regola, ogni mese (solitamente per una settimana). Per quanto riguarda la sede del parlamento,

questa è fissata d’ intesa comune dai governi degli Stati membri, a Strasburgo, dove si tengono le dodici tornate plenarie mensili, mentre quelle aggiuntive e

le riunioni delle commissioni si svolgono a Bruxelles. Il Segretario generale del Parlamento europeo e i suoi servizi restano invece a Lussemburgo.

Ai sensi dell’Art.231 TFUE IL Parlamento delibera a maggioranza dei suffragi espressi e il Regolamento interno fissa il numero legale il quale di regola è

dato da un terzo dei componenti, ma le votazione sono cmq valide a meno che il numero dei votanti è inferiore a 40.

Possono essere richieste dai Trattati specifiche maggioranze per determinate materie.

LE FUNZIONI E I POTERI DEL PARLAMENTO EUROPEO

In origine il Parlamento aveva un ruolo meramente consultivo, in quanto il potere di decisione, riguardo ad atti comunitari presentati dalla Commissione,

apparteneva esclusivamente al Consiglio. Questo quadro evidenziava un evidente deficit democratico. Oggi, relativamente all’adozione di atti dell’Unione

viene attribuito un vero e proprio potere legislativo tant’è che l’Art. 294 TFUE dichiara che il Parlamento europeo partecipa alle procedure decisionali

attraverso la codecisione che con il Trattato di Lisbona è divenuta la procedura legislativa ufficiale. Tali procedure sono tipicamente interistituzionali.

Il PE esercita anche importanti funzioni in materia di bilancio

Il Trattato di Maastricht del 1992 ha riconosciuto al Parlamento un potere di impulso, detto anche di preiniziativa,nei confronti della Commissione.

Secondo l’Art. 225 TFUE il Parlamento può chiedere alla Commissione di presentare alcune proposte sulle questioni per le quali reputa necessaria

l’elaborazione di un atto dell’Unione. Non si ritiene che la Commissione sia tenuta giuridicamente a dare seguito alla richiesta del Parlamento, ma se ciò non

dovesse accadere, questo può esercitare forme di pressione politica in virtù del rapporto fiduciario che i Trattati designano tra le due istituzioni.

Il PE ha inoltre il potere generale di deliberare e di adottare risoluzioni su qualsiasi questione concernente l’Unione.

SIGNIFICATIVI sono invece i POTERI DI CONTROLLO del Parlamento sulle altre istituzioni. Nei rapporti con la Commissione, il Parlamento esamina, in

seduta pubblica, almeno un mese prima dell’apertura della sessione del Parlamento, l’attività dell’Unione e la relazione generale annuale che la Commissione

è tenuta a pubblicare ogni anno. Inoltre essa è tenuta anche a presentare, assieme alla relazione generale, un programma d’azione relativo all’anno

successivo, e varie relazioni su determinate materie, sul quale il Parlamento può esprimere proprie valutazioni, orientamenti ed indirizzi.

Due degli strumenti più incisivi di controllo politico sulla Commissione sono rappresentati dalle cosiddette interrogazioni che possono essere scritte o

orali e dalla mozione di censura. Le interrogazioni possono essere presentate dal Parlamento europeo o da singoli deputati e alle quali la Commissione è

tenuta a rispondere oralmente o per iscritto. Per quanto riguarda la mozione di censura, si riferisce al potere di provocare le dimissioni della Commissione.

Essa può considerarsi come una mozione di sfiducia nei suoi confronti, in quanto dalla sussistenza o meno di fiducia tra le due istituzione discende la

permanenza in carica della Commissione. Questa mozione è regolata dall’art 234 TFUE,e la sua adozione è comunque circondata da molteplici garanzie. In

anzitutto la decisone di mozione deve essere sostenuta da un ampia maggioranza, e cioè dai 2/3 dei voti espressi e che rappresentano la

maggioranza dei componenti; in secondo luogo la mozione deve essere discussa solo dopo averla ben esaminata quindi non prima di tre giorni

dal suo deposito e infine che la discussione e la votazione avvengano con la massima trasparenza. La mozione deve essere in oltre presentata da

almeno 1/10 dei componenti del Parlamento.

L’effetto dell’approvazione della mozione di censura comporta le dimissioni collettive dei membri della Commissione.

PER QUANTO RIGUARDA IL POTERE DI CONTROLLO SUL CONSIGLIO, anche in questo caso il Parlamento può porre delle interrogazioni, orali o scritte.

Originariamente non esisteva alcun rapporto con il Consiglio, ma l’art 230,3° comma del TFUE prevede che anche in questo caso il Consiglio provveda a

presentare al parlamento una relazione dopo ogni sua riunione e anche una annuale.

Scarsi poi i rapporti con la Banca centrale europea, anche se tuttavia è previsto che il Presidente della BCE presenti al Parlamento una relazione annuale

sull’attività del Sistema europeo di banche centrali (SEBC) e sulla politica monetaria dell’anno precedente e di quello in corso.

Il Parlamento poi partecipa alla formazione di altre istituzioni o organi come la Corte dei Conti, il Comitato esecutivo della BCE mentre il Mediatore

europeo è nominato in via esclusiva dal Parlamento.

Malgrado i progressi apportati dal Trattato di Lisbona la posizione del Parlamento europeo resta del tutto marginale in materia di PESC.

IL CONSIGLIO EUROPEO

Il Consiglio europeo è rappresentativo dei governi degli Stati membri, quindi è un classico organo intergovernativo. Con il Vertice di Parigi del 1974, tale

prassi è stata formalizzata, nel senso che i Capi di Stato o di governo, in un comunicato finale, espressero la loro volontà di riunirsi 3 volte l’anno per

assumere importanti decisioni politiche sul cammino dell’ integrazione europea. L’inserimento nell’Unione europea del Consiglio europeo è avvenuto col

Trattato di Maastricht e con il Trattato di Lisbona è divenuta istituzione dell’Unione. Sotto il profilo politico esso si colloca al vertice della struttura

dell’Unione poiché è esso che prende le grandi decisioni relative agli sviluppi dell’integrazione, le quali poi vengono attuate dalle altre istituzioni secondo le

regole dei Trattati.

La sua composizione è definita dall’Art. 15 par.2 TUE: esso riunisce i Capi di Stato o di governo degli Stati membri, il suo presidente e il Presidente

della Commissione e ai lavori partecipa anche l’Alto rappresentate dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Ciascun membro (statale)

del Consiglio europeo può farsi assistere da un suo ministro e il Presidente della Commissione da un membro della stessa.

Il Presidente del Consiglio europeo è un organo individuale che non può esercitare alcun mandato nazionale ed è eletto dal Consiglio stesso a

maggioranza qualificata per un mandato di 2 anni e mezzo, rinnovabile una sola volta. Con la stessa procedura il Consiglio pone fine al mandato del

Presidente in caso di impedimento o colpa grave.

I suoi compiti sono disciplinati dall’Art.15 par.6 TUE:

- presiede e anima i lavori del Consiglio europeo

- assicura le preparazione e la continuità dei lavori

- si adopera per facilitare la coesione e il consenso in seno al Consiglio europeo

- presenta al Parlamento una relazione dopo ciascuna delle riunioni

- assicura la rappresentanza esterna dell’Unione nelle materie relative alla PESC, fatte salve le attribuzioni dei rappresentanti

Il Consiglio europeo si riunisce 2 volte a semestre su convocazione del Presidente, il quale, se la situazione lo richiede convoca una riunione straordinaria.

Il Consiglio si riunisce due volte l’ anno e le decisioni vengono prese di comune accordo, mediante la pratica del consensus, che permette di riprodurre in

un unico testo l’intesa raggiunta dai partecipanti, ma anche di registrare eventuali posizioni differenziate sui punti del giorno. Questo procedimento mostra il

carattere diplomatico, politico e intergovernativo dell’organo in esame.

Alla votazione partecipano solo i rappresentanti degli Stati membri, mentre il Presidente del Consiglio e della Commissione non partecipano.

Ciascun membro del Consiglio europeo può ricevere delega di voto da un solo altro membro del Consiglio stesso mentre nelle votazioni in cui è richiesta

l’unanimità l’astensione di un membro non osta all’adesione della deliberazione. Quando invece la regola è quella della maggioranza qualificata si applicano

le regole previste per la votazione del Consiglio. Rari sono i casi in cui sono previste maggioranze semplici e qualificate. Più spesso è prevista l’unanimità.

LE FUNZIONI DEL CONSIGLIO

Le funzioni del Consiglio europeo sono disciplinate all’Art. 15 par.1 TUE:

- Il Consiglio europeo dà all’Unione gli impulsi necessari allo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche. Non esercita funzioni

legislative.

Gli atti ricavati, in generale non hanno efficacia giuridica ma ce ne sono alcuni, formali, che, al contrario, sono provvisti di effetti giuridici obbligatori;

specialmente nell’ambito della PESC, dove il Consiglio europeo gioca un ruolo determinante nell’azione esterna dell’Unione.

Il Consiglio europeo ha infatti il compito di individuare gli indirizzi specifici dell’Unione, di fissare gli obbiettivi e definire gli orientamenti generali di tale politica.

Sarà poi il Consiglio che dovrà conformarsi a questi.

L’Art.42 TUE assegna al Consiglio europeo il potere di “decidere” in merito alla definizione di una difesa comune dell’Unione. L’atto del Consiglio europeo è

quindi una raccomandazione di per se non vincolante.

Sempre nell’ambito della PESC è inoltre previsto una sorta di appello al Consiglio europeo da parte del Consiglio qualora, nei casi in cui quest’ultimo delibera

a maggioranza qualificata, un membro del Consiglio dichiara che intende opporsi al’adozione della decisione maggioranza.

In questo caso, dopo che l’Alto rappresentante abbia inutilmente cercato di raggiungere una soluzione accettabile per la Stato in questione, il Consiglio può

decidere a maggioranza qualificata di investire della questione il Consiglio europeo in vista di una decisione all’unanimità (si dubita dell’utilità di tale

meccanismo).

Il Consiglio europeo interviene anche in materie estranee all’azione esterna dell’Unione come per esempio in materia di politica economica.

Il Trattato di Lisbona ha previsto la possibilità di impugnare atti del Consiglio europeo ritenuti illegittimi, purché destinati a produrre effetti giuridici nei confronti

dei terzi ma l’impugnabilità è esclusa in materia di PESC.

IL CONSIGLIO

Il Consiglio è un organo intergovernativo composto dagli Stati membri rappresentati dai rispettivi esecutivi. L’art 16 par. 2 TUE dichiara che il Consiglio è

composto da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello Stato membro che rappresenta e ad

esercitare il diritto di voto.

Il Consiglio esprime gli interessi particolari dei singoli Stati membri, e i suoi atti sono definiti come atti organici, cioè imputabili giuridicamente allo stesso

Consiglio, e non ai singoli Stati membri. Ciò è dimostrato dalla possibilità per uno Stato membro di impugnare un atto del Consiglio adottato col suo voto

favorevole, possibilità che non sarebbe ammissibile ove l’atto fosse imputato giuridicamente ai singoli Stati membri. Ogni Stato membro viene rappresentato a

livello ministeriale da una persona abilitata ad impegnare il governo di detto Stato, compresi i componenti di organi di governo di enti locali purché ad essi il

diritto nazionale attribuisca lo Status ministeriale.

composizione

La è variabile, in quanto muta al variare degli argomenti di volta in volta posti al suo ordine del giorno. L’Art.16 par.6 prevede 2

del Consiglio

formazioni del Consiglio, precisandone le funzioni: si tratta del Consiglio “ Affari generali” che assicura la coerenza dei lavori delle varie formazioni del

Consiglio e del Consiglio “ Affari esteri” che elabora l’azione esterna dell’Unione secondo le linee Strategiche definite dal Consiglio europeo.

La presidenza del Consiglio è determinata dal Consiglio europeo con votazione a maggioranza qualificata ed è esercitata dagli Stati membri a rotazione

paritaria semestrale, assicurando a tutti gli Stati membri tale presidenza. Viene predeterminato quindi un gruppo di 3 Stati membri ( troika ) per un periodo di 18

mesi.

I 2 Stati membri che non sono in carica assistono in tutto e per tutto il membro che ricopre la presidenza.

Per quanto riguarda la presidenza del Consiglio “affari esteri”, questa spetta ad un organo individuale, non ad uno Stato membro. Si tratta dell’Alto

rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

Il Consiglio ha sede a Bruxelles, dove di norma (in aprile, giugno e ottobre si riunisce a Lussemburgo), tiene le sue riunioni che non sono pubbliche e si

riunisce su convocazione del suo Presidente, per iniziativa dello Stesso presidente, di uno Stato membro o della Commissione. Le sue riunioni sono in seduta

pubblica quando esso delibera e vota un progetto di atto legislativo mentre per le attività non legislative non vige l’obbligo di pubblicità.

Nel funzionamento del Consiglio un ruolo significativo è svolto dal cosiddetto COREPER, cioè comitato dei rappresentanti permanenti, istituito dal

regolamento interno nel 1958. Formato dai delegati dei governi degli Stati membri, il COREPER un organo intergovernativo che si articola in due parti:

- COREPER I composto dai rappresentanti permanenti aggiunti

- COREPER II composto dai rappresentanti permanenti di rango diplomatico tra quali si distribuiscono le materie da trattare.

Il COREPER ha il compito di ricevere dal Consiglio, la proposta della Commissione, e dopo adeguata istruttoria è posta in discussione nel COREPER al fine

di raggiungere una posizione unanime. Se tale posizione si raggiunge la questione viene scritta al punto A dell’ordine del giorno del Consiglio il quale

l’approva senza rimetterla in discussione; se al contrario non si raggiunge una posizione unanime, la questione viene iscritta al punto B dell’ ordine del giorno,

e viene riesaminata e discussa nel Consiglio e dopo inviata di nuovo al COREPER.

LA VOTAZIONE NEL CONSIGLIO

Il sistema di votazione nel Consiglio è disciplinato dall’Art.16 par.3-5 TUE, integrato dall’Art. 238 TFUE. Il quorum richiesto perché il Consiglio possa

procedere alla votazione è dato dalla presenza della maggioranza dei membri aventi titolo a votare.

Esso prevede tre procedure di voto:

1 - maggioranza semplice 2 - maggioranza qualificata 3 - unanimità.

L’Art.16 par.3 stabilisce che il Consiglio delibera a maggioranza qualificata, salvo nei casi in cui i Trattati dispongano diversamente

. La maggioranza

qualificata rappresenta quindi la regola generale applicata nella procedura di legislazione ordinaria consistente nella “codecisione”.

Per la votazioni a maggioranza semplice le deliberazioni del Consiglio sono valide se approvate a maggioranza dei membri che lo compongono.

Attualmente occorrono almeno 14 voti favorevoli.

Le deliberazione del Consiglio che richiedono l’unanimità sono approvate anche se ci sono delle astensioni da parte dei membri presenti o rappresentati.

Quindi mentre l’astensione non impedisce il raggiungimento dell’unanimità, questa è preclusa in caso di assenza di un membro. La disciplina della votazione

si completa poi con la regola secondo cui ogni Stato membro può ricevere la delega a votare in nome di un altro Stato membro (Art. 239 TFUE).

Ben pochi sono i casi sottoposti al voto a maggioranza semplice; ben più frequenti sono invece quelli a maggioranza qualificata. Quest’ultima è caratterizzata

dal cosiddetto “sistema di ponderazione”. Questo significa che al voto di ogni Stato membro è assegnato un coefficiente numerico differente, valutato in

base all’importanza politica, economica, demografica dei paesi (infatti ai 4 grandi, e cioè Italia, Germania, Francia e Regno Unito è assegnato il valore di 29).

Importante è anche la determinazione della maggioranza necessaria per l’adozione delle deliberazioni, in quanto, a seconda del numero necessario, diverse

sono le coalizioni realizzabili sia per impedire la maggioranza, ma anche per formare la minoranza (“di blocco”) sufficiente a bloccare l’adozione del voto.

Il Par 2 dell’art3 del Protocollo 36 prescrive una duplice maggioranza: una fondata sulla ponderazione del voto e formata da 255 voti e siccome

attualmente il numero complessivo dei voti ponderati è di 345, la minoranza di blocco, ossia quella minoranza sufficiente a impedire l’adozione di un atto, è di

91.

Un altra maggioranza è quella consistente nella maggioranza degli Stati membri. In conclusione secondo questa procedura, una deliberazione è

adottata solo se il voto a favore di questa esprima sia 255 voti ponderati, sia i voti di 14 Stati membri.

Lo stesso articolo contempla una variante a tale procedura: infatti quando non è prescritta la proposta della Commissione è richiesta una maggioranza

qualificata aggravata dove i 255 voti devono esprimere almeno i 2/3 degli Stati membri.

La norma in esame prevede un ulteriore condizione di adozione della delibera, solo su richiesta di uno Stato membro. Si tratta della c.d. clausola della

verifica demografica in base alla quale ogni Stato membro può richiedere che si verifichi che la suddetta maggioranza qualificata esprima la maggioranza

del 62% della popolazione totale dell’Unione.

A decorrere dal 2014 per maggioranza qualificata si intenderà almeno il 55 % dei membri del Consiglio che totalizzino almeno il 65 % della popolazione

dell’Unione. Quando il Consiglio non delibera su proposta della Commissione o dell’Alto rappresentante la maggioranza è aggravata al 72% dei membri del

Consiglio, rappresentanti almeno il 65% della popolazione. Per quanto riguarda la minoranza di blocco questa deve comprendere almeno 4 Stati membri

altrimenti, pure se il voto negativo di questi Stati impedisca il raggiungimento della maggioranza di popolazione del 65%, la delibera è ugualmente approvata.

Oltre alla maggioranza qualificata vigono in taluni settori la maggioranza semplice e l’unanimità:

- la maggioranza semplice è prevista per questioni procedurali, per l’adozione del regolamento interno del Consiglio, per la definizione dello Statuto

interno dei Comitati, per le istanza dinanzi alla Corte di Giustizia contro membri della Commissione

- l’unanimità è applicata in materia di PESC, compresa la politica di sicurezza e difesa comune

LE FUNZIONI DEL CONSIGLIO

Le funzioni del Consiglio sono indicate nell’Art.16 par.1 TUE il quale stabilisce che il Consiglio insieme al Parlamento esercita la funzione legislativa e di

bilancio ed esercita funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite dai Trattati.

Poteri più specifici ed incisivi risultano dalle disposizioni concernenti la politica economica. Nell’esercizio di tali funzioni, il Consiglio non emana più solo atti

legislativi, ma atti di indirizzo, di assistenza, di consulenza ossia atti non giuridicamente vincolanti, come l’adozione di una raccomandazione contenente gli

indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e dell’Unione, un compito di sorveglianza, di assistenza finanziaria, poteri sanzionatori,

poteri normativi.

Il Consiglio detiene un potere decisionale in materia di PESC, anche se non si tratta di un potere legislativo perché in tale materia è esclusa l’adozione di

atti legislativi. Spetta al Consiglio, su proposta dell’Alto rappresentante o di uno Stato membro adottare decisioni in materia di PESC, compreso l’avvio di una

missione operativa avente implicazioni militari. Nei rapporti con la Commissione merita di essere ricordato che il Consiglio può chiedere alla Commissione

di procedere agli studi che esso ritiene più opportuni ai fine del raggiungimento degli obiettivi comuni. Il Consiglio interviene anche nella nomina di altre

istituzioni o organi come la stessa Commissione,il comitato esecutivo della BCE, la Corte dei Conti ecc..

C’è la possibilità che il Consiglio riceva anche un potere di esecuzione di qualsiasi atto obbligatorio dell’Unione. Tale attribuzione è però subordinata alla

necessità di condizioni che inducano a preferire l’intervento del Consiglio in luogo della generale competenza della Commissione.

LA COMMISSIONE

La Commissione è la terza istituzione politica dell’Unione, un organo tipicamente sopranazionale. Essa rappresenta l’interesse generale dell’Unione e si

caratterizza insieme ai suoi membri per – l’ indipendenza e la competenza -. Se originariamente il numero dei commissari era fissato, oggi questo, a causa

dei continui allargamenti della Commissione stessa, non è più stabilito. Fino al 2014 i Trattati stabiliscono che <<La Commissione comprenda un cittadino

di ciascuno Stato membro>>. Il Trattato di Lisbona però ha stabilito una sostanziale riduzione della composizione della Commissione infatti ai sensi

dell’Art.17 par.5 “a decorrere dal 1° novembre 2014 la Commissione sarà composta da un numero di membri, compresi il Presidente e l’Alto

rappresentante, corrispondente ai 2/3 del numero degli Stati membri, a meno che il Consiglio europeo non decida, deliberando all’unanimità, di

modificare tale numero. I membri sono scelti trai cittadini in base ad un sistema di rotazione assolutamente paritaria tra gli Stati membri che

rifletta la molteplicità demografica e geografica”

.

Il numero totale di cittadini di uno Stato membro può superare al massimo di una unità il numero totale dei mandati di cittadini di un altro Stato.

Il numero dei componenti della Commissione , qualora il numero degli Stati restasse invariato, scenderebbe a 18 ossia 2/3 degli attuali27 Stati membri.

In realtà però la riduzione del numero dei commissari desta delle preoccupazioni per gli Stati membri emarginati dalla Commissione, per questo il Consiglio

europeo ha convenuto affinché la commissione continuasse a comprendere un commissario per Stato membro quindi la novità introdotta dal Trattato di

Lisbona sembra destinata a scomparire con l’entrata in vigore dello stesso Trattato.

L’Art.17 par.3 stabilisce che i membri della Commissione sono scelti in base alla loro competenza generale e al loro impegno europeo, tra

personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza. La Commissione esercita la propria responsabilità in piena indipendenza e non accetta

istruzioni da alcun organo, istituzione o organismo dell’Unione. L’Art. 245 TFUE stabilisce che i membri della Commissione si astengono da ogni atto

incompatibile con il carattere delle loro funzioni (divieto di attività professionale) e gli Stati membri non cercano di influenzarli nell’adempimento dei loro

compiti. In caso di violazione di questi obblighi la Corte di Giustizia, su istanza del Consiglio o della Commissione, può pronunciare le dimissioni d’ufficio, la

decadenza dal diritto alla pensione dell’interessato o da altri vantaggi sostitutivi. Gli obblighi di commissario possono sopravvivere anche alla cessazione

delle proprie funzioni (es. onestà).

Sentenza Cresson: i commissari devono far prevalere sempre l’interesse generale dell’Unione, sia sugli interessi nazionali che su quelli personali. È

necessario cmq che sia stata commessa una violazione di una certa gravità.

LA NOMINA, LA CESSAZIONE E L’ ORGANIZZAZIONE DELLA COMMISSIONE

La disciplina della nomina della Commissione ha conosciuto una lunga evoluzione fino al Trattato di Nizza del 2001. In origine i membri della Commissione

erano nominati all’unanimità dai governi degli Stati membri. In seguito si è assegnata tale nomina al Parlamento europeo e un ruolo di partecipazione è stato

attribuito al Presidente della Commissione.

L’art.17 par.3 TUE dichiara che i commissari sono nominati per 5 anni e che la loro nomina può essere rinnovabile.

Procedimento di nomina:

- il Consiglio europeo propone al Parlamento europeo, che delibera a maggioranza qualificata, un candidato alla nomina di Presidente della Commissione.

- il Consiglio di comune accordo con il Presidente eletto, adotta l’elenco delle personalità che propone nominare come membri della Commissione in base alle

proposte presentate da ciascuno Stato membro.

- il Presidente, l’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza e gli altri membri della Commissione sono soggetti complessivamente al voto

al voto di approvazione del Parlamento europeo.

- in seguito a tale approvazione la Commissione è nominata dal Consiglio europeo che delibera a maggioranza qualificata.

Per quanto riguarda la cessazione della carica di commissario , può avvenire sia per decesso ma anche per dimissioni volontarie o d’ ufficio(art.246 TUE).

Coloro che si dimettono volontariamente restano in carica sino alla loro eventuale sostituzione curando solo gli affari di ordinaria amministrazione; al contrario

le dimissioni d’ufficio sono presentate dalla Corte di Giustizia qualora il commissario abbia commesso una colpa grave o non risponda più alle condizioni

necessarie per lo svolgimento delle sue funzioni.

Quanto al sistema di votazione, l’Art.250 TFUE prescrive la maggioranza dei membri della Commissione, ma di fatto essa delibera per consensus

. La

maggioranza rappresenta anche il quorum richiesto per le sue deliberazioni

Per quanto riguarda l’ organizzazione,la Commissione si articolo in – direzioni generali - servizi -uffici.

Il Presidente affida ai commissari particolari settori d’attività ed essi per espletare le proprie competenze, costituiscono dei gabinetti incaricati di

assisterlo.

Di norma la Commissione si riunisce una volta a settimana. Si riunisce inoltre ogni volta che se ne presenti la necessità.

Bisogna ricordare che in virtù del principio di collegialità che li unisce, la responsabilità degli atti dei singoli commissari ricade su tutta la

Commissione.

Una posizione di primato assume il Presidente: prima di tutto ha un ruolo attivo nella individuazione di candidati alla carica di commissario; in secondo

luogo stabilisce gli orientamenti politici e l’organizzazione interna della Commissione; spetta a lui la strutturazione e la ripartizione delle competenze ai

membri della Commissioni, così come la loro modifica. Il Presidente della Commissione può nominare dei vicepresidenti e può chiedere ad un membro (ad

eccezione dell’Alto rappresentante) di rassegnare le proprie dimissioni (

dimissioni forzate ) se viene meno il rapporto di fiducia tra il Presidente e il

commissario preso in questione, oppure se è proprio il Parlamento europeo a non avere più fiducia nel singolo commissario.

LE FUNZIONI DELLA COMMISSIONE

Previste dall’Art.17 par.1 TUE, esse si estendono a tutte le materie che rientrano nelle competenze dell’Unione:

- la Commissione promuove l’interesse generale dell’Unione e adotta le iniziativa appropriate a tal fine

- vigila sul rispetto dei Trattati e del diritto dell’Unione anche attraverso il ricorso alla Corte di Giustizia affinché constati l’infrazione dello Stato

- da esecuzione al bilancio attraverso la riscossione delle entrate e l’erogazione delle spese, competenza questa che condivide con gli Stati membri,

specie per

quanto riguarda la gestione decentrata dei fondi europei e ha la competenza di gestione dei programmi, cioè la competenza ad amministrare

programmi e strumenti finanziari europei

- esercita funzioni di coordinamento, gestione ed esecuzione

- avvia il processo di programmazione annuale e pluriennale

- stipula accordi internazionali

Uno dei compiti più importanti è quello di vigilare sul rispetto del diritto dell’Unione. La Commissione appare in tal caso la custode dei Trattati stessi e

vigila sulle istituzioni e sugli stati membri. Al potere di vigilanza si affianca un potere di carattere istruttorio, secondo il quale la Commissione può

raccogliere tutte le informazioni e procedere a tutte le necessarie verifiche, per l’esecuzione dei compiti affidatile.

Altro compito attribuito alla Commissione è quello di formulare raccomandazioni o pareri nei settori definiti dai Trattati. Raccomandazioni e pareri non sono

atti obbligatori, ma alcune volte possono produrre effetti giuridici.

La Commissione dispone di un potere decisionale, seppur generale ma i suoi atti non sono legislativi perché sono appunto adottati attraverso una

procedura non legislativa; l’atto delegato può integrare o modificare elementi non essenziali dell’atto legislativo, mentre quelli essenziali restano nella

competenza esclusiva dell’atto legislativo.

Per quanto riguarda la potestà esecutiva la Commissione la condivide con gli Stati membri anche se rimane una prerogativa di quest’ultimi.

I Trattati attribuiscono alla Commissione anche la rappresentanza esterna dell’Unione anche se non esclusiva, infatti questa è esclusa nella materia della

PESC.

La Commissione partecipa alla formazione degli atti del Consiglio e del Parlamento europeo. Essa detiene infatti il monopolio delle “proposte di atti

dell’Unione”, senza le quali non è possibile avviare i procedimenti di adozione di tali atti. La forza della proposta è tale che essa, può si essere respinta ma

ove il Consiglio intenda modificarla può farlo solo deliberando all’unanimità.

La Commissione poi pubblica ogni anno, almeno un mese prima dell’apertura della sessione del Parlamento, una relazione generale sull’attività

dell’Unione.

L’ALTO RAPPRESENTANTE PER GLI AFFARI ESTERI E LA POLITICA DI SICUREZZA

Organo “ibrido”, poiché oltre ad essere il presidente del Consiglio “Affari esteri”, riveste lo status di componente della Commissione, della quale è uno dei

vicepresidenti. Il Consiglio europeo di comune accordo con il Presidente della Commissione ne determina sia la nomina che la fine del mandato. La sua

nomina è inoltre subordinata all’approvazione del Parlamento europeo. Egli è qualificato inoltre come “mandatario” del Consiglio, soggetto quindi alle

sue determinazioni. Per quanto riguarda le sue funzioni l’Alto rappresentante vigila sulla coerenza dell’azione esterna dell’Unione.

Riguardo alla materia della PESC compreso il settore della sicurezza e difesa comune, l’Alto rappresentante svolge una funzione di proposta nei

confronti del Consiglio, di attuazione delle decisioni dello stesso Consiglio, così come del Consiglio europeo, di rappresentanza dell’Unione nei

confronti dei paesi terzi e di consultazione. Di particolare importanza sono le funzioni dell’Alto rappresentante nell’attuazione delle missioni,

implicanti l’impiego di mezzi civili e militari.

Nell’esecuzione delle sue funzioni, l’Alto rappresentante si avvale di un servizio europeo per l’azione estera che potrebbe configurarsi come un servizio

europeo di diplomazia. Tale servizio lavora in collaborazione con i servizi diplomatici degli Stati membri.

LA CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA

Essa, originariamente, era l’unica istituzione giudiziaria delle Comunità europee con competenze e funzioni tali da assicurare il rispetto del diritto comunitario.

Successivamente, con una decisione del Consiglio del 24 ottobre 1988, fu istituito un secondo organo giudiziario, il Tribunale di primo grado, che pur non

avendo acquistato il rango di “istituzione”, è stato formalmente inserito nei Trattati, e insieme alla Corte di Giustizia è menzionato dall’ art.19 TUE.

Il Tribunale è stato creato per due esigenze:

- per decongestionare la Corte di giustizia rispetto ai smisurati ricorsi che rischiava di minarne l’efficienza e la funzionalità

- per garantire un doppio grado di giurisdizione, con il diritto di impugnare la sentenza del Tribunale dinanzi alla Corte di giustizia

Il doppio grado di giurisdizione non è tuttavia di generale applicazione perché vi sono importanti competenze riservate alla sola Corte.

Riguardo alla prima esigenza, la creazione del Tribunale si è rilevato cmq insufficiente, soprattutto perché i ricorsi sono aumentati notevolmente e anche per

la fiducia sempre più accresciuta, riposta nella Corte da parte degli Stati membri, istituzioni europee, giudici e avvocati.

Al fine di alleggerire così il peso del contenzioso della Corte, il Trattato di Nizza ha previsto una “clausola abilitante”, che da la possibilità di affiancare al

Tribunale di primo grado dei tribunali specializzati.

Sulla base di questa disposizione è stata creato un tribunale specializzato e cioè il Tribunale della funzione pubblica dell’ UE, competente a pronunciarsi in

primo grado sulle controversie tra le Comunità e i loro agenti. Contro le sue decisioni può essere proposta impugnazione per soli motivi di diritto al Tribunale

di primo grado che diventa giudice di secondo grado, qualora ci siano gravi rischi che l’unità o la coerenza del diritto dell’Unione siano compromesse e si può

far riesaminare alla Corte di giustizia le sue decisioni.

La disciplina delle istituzioni giudiziarie è contenuta nello Statuto della Corte di Giustizia che ha lo stesso valore giuridico dei Trattati. I regolamenti di

procedura sono soggetti all’approvazione del Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata.

La Corte di giustizia è composta da un giudice per ogni Stato membro. I giudici sono nominati dagli Stati di comune accordo per sei anni e il loro

mandato è rinnovabile. Essi tuttavia non rappresentano tale Stato. Infatti l’ art. 253TFUE che regola la loro nomina recita che i giudici devono essere scelti

<< tra personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza e……. che siano giureconsulti di notoria competenza>>

La nomina dei giudici è preceduta da un parere sulla loro adeguatezza fornito da un comitato composto da membri dei massimi organi giurisdizionali nazionali

e giuristi di notoria competenza uno dei quali proposto dal Parlamento europeo.

I giudici poi, designano tra di loro, il Presidente per tre anni (rinnovabili); nella relazione generale annuale la Corte nomina il cancelliere, fissandone lo

Statuto.

La Corte di giustizia è assistita poi da 8 avvocati generali, il cui numero può essere aumentato dal Consiglio, all’unanimità, su richiesta della Corte.

L’art 252 TFUE descrive il ruolo dell’avvocato generale che è quello di presentare pubblicamente, in piena indipendenza e in assoluta imparzialità,

conclusioni sulle cause sottoposte alla Corte, per assistere quest’ultima nell’adempimento della sua missione, cioè quella di garantire il rispetto del diritto. La

Corte, ove ritenga che la causa non sollevi nuove questioni, può omettere le conclusioni dell’avvocato generale.

I giudici godono dell’immunità della giurisdizione, la quale si estende oltre la cessazione delle funzioni per quanto riguarda gli atti compiuti in

veste di ufficiale. L’immunità può essere tolta solo dalla Corte riunita in seduta plenaria.

La Corte ha sede a Lussemburgo. Essa si riunisce in sezioni composte da 3 o 5 giudici, o in una Grande sezione composta da 13 giudici e presieduta dal

Presidente della Corte; eccezionalmente può riunirsi in seduta plenaria cioè nella composizione di tutti i giudici

.

Il Tribunale anche esso avente sede a Lussemburgo è composto da almeno un giudice per Stato membro. Il loro numero è attualmente di 27.

I tribunali specializzati sono nominati dal Consiglio all’unanimità cmq dietro consultazione dei un comitato composto da 7 personalità.

LA BANCA CENTRALE EUROPEA E GLI ORGANI MONETARI

A tali istituzioni sono attribuiti poteri estremamente incisivi in materia monetaria. Il Sistema europeo di banche centrali (SEBC), ha quale obiettivo principale

il mantenimento della stabilità dei prezzi; i suoi compiti fondamentali sono: definire e attuare la politica monetaria dell’Unione; svolgere operazioni sui cambi;

promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento. Il SEBC non è un autonomo organo, in quanto è composto dalla BCE, con sede a

Francoforte, e dalle banche centrali nazionali ed è retto dagli organi decisionali della BCE. E’ dunque la BCE, fornita di personalità giuridica.

La BCE ha il compito esclusivo di autorizzare l’emissione di banconote in euro all’interno dell’Unione.

Gli organi della BCE sono il Consiglio direttivo e il Comitato esecutivo. Il primo è composto dai membri del Comitato esecutivo della BCE e dai

governatori delle banche centrali nazionali degli Stati partecipanti all’euro. Il Comitato esecutivo comprende il Presidente, il vicepresidente e altri 4 altri

membri il cui mandato, di 8 anni, non è rinnovabile; esso svolge funzioni preparatorie ed esecutive ed in generale attua la politica monetaria sulla base

delle determinazioni del Consiglio direttivo, il quale stabilisce le linee generali della politica monetaria.

La BCE è caratterizzata dalla sua posizione di indipendenza sia nei confronti degli Stati membri che nei confronti delle istituzioni politiche europee anche se

tale indipendenza non implica l’incomunicabilità fra le autorità monetarie europee e le istituzioni.

La BCE trasmette una relazione annuale sull’attività del SEBC e sulla politica monetaria al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Commissione e al

Consiglio europeo.

Di particolare importanza è anche il potere normativo: infatti la BCE può emanare regolamenti, decisioni, raccomandazioni e pareri.

Il terzo organo decisionale della BCE è il Consiglio generale comprendente il Presidente e il vicepresidente della BCE e governatori delle banche centrali

nazionali. La BCE svolge anche funzioni consultive così come anche il Comitato economico e finanziario.

LA CORTE DEL CONTI

Essa nasce come un organo di individui, di natura non giurisdizionale e nasce allo scopo di assicurare un controllo finanziario esterno alle singole istituzioni,

dal momento che le Comunità venivano a dotarsi di un sistema di finanziamento autonomo (risorse proprie) grazie ai contributi da parte degli Stati membri.

La Corte dei conti è composta da un cittadino per ogni Stato membro, nominati per sei anni dal Consiglio a maggioranza qualificata, su proposta di ciascun

Stato membro e previa consultazione del Parlamento europeo. Per ricoprire questo incarico, sono scelti personalità che fanno parte delle istituzioni di

controllo esterno o che posseggono una qualifica specifica per tale funzione, e che offrono tutte le garanzie di indipendenza.

La sua funzione principale è quindi quella di assicurare il controllo finanziario dell’Unione esaminando i conti di tutte le entrate e le spese.

Il suo controllo c.d. esterno riguarda la legittimità e la regolarità delle entrate e delle spese e si estende all’accertamento della sana gestione finanziaria.

Nell’esercizio della sua funzione, la Corte dispone di strumenti di indagine incisivi la possibilità di controllare i documenti mediante sopralluoghi presso

le altre istituzione dell’Unione, nei locali di qualsiasi organismo che gestisce le entrate e le spese per conto dell’Unione, e negli Stati membri.

La Corte dei Conti assiste il Parlamento europeo e il Consiglio nella loro attività di controllo sull’esecuzione del bilancio.

Uno dei principali risultati della funzione di controllo finanziario consiste nella “dichiarazione di affidabilità dei conti” ,nonché nella “relazione generale

annuale”, redatta dopo la chiusura di ogni esercizio finanziario e trasmessa alle altre istituzioni europee. Entrambe sono oggetto di esame da parte del

Parlamento europeo ai fini della sua delibera di discarico, con la quale dà atto alla Commissione dell’esecuzione del bilancio.

La Corte dei conti ha anche una funzione consultiva, nel senso che può dare pareri su richiesta di una delle altre istituzioni dell’Unione. Si tratta di pareri

facoltativi cioè che non si è obbligati a richiederli. In qualche raro caso però il parere è obbligatorio.

La potestà consultiva può essere esercitata dalla Corte anche di propria iniziativa, presentando osservazioni su problemi particolari.

GLI ORGANI AUSILIARI CONSULTIVI

Il Parlamento europeo, la Commissione e il Consiglio sono assistiti da un Comitato economico e sociale e da un Comitato delle regioni, che esercitano

funzioni consultive. I suddetti organi sono entrambi organi di individui composti da persone indipendenti dai governi degli Stati membri.

Il Comitato economico e sociale è composto da rappresentante delle organizzazioni di datori di lavoro, di lavoratori dipendenti rappresentativi della società

civile, nei settori socioeconomico, civico, professionale e culturale. Il loro numero non può essere superiore a 350.

La composizione del Comitato è determinata con decisione unanime del Consiglio su proposta della Commissione. La loro nomina è effettuata dal Consiglio

per 5 anni deliberando a maggioranza qualificata su proposta degli Stati membri, previa consultazione della Commissione. Il Comitato si riunisce su

convocazione del Presidente eletto dallo stesso Comitato. La funzione consultiva è esercitata mediante pareri obbligatori o facoltativi.

Il Comitato delle regioni ha l’intento di dare una qualche rappresentanza, a livello europeo, alle autonomie locali, tenuto conto che spesso le politiche e il

diritto dell’Unione incidono sensibilmente sugli interessi e sulle competenze delle regioni e di analoghi enti locali. Il numero e la nomina dei componenti e la

stessa del Comitato economico e sociale così come la loro indipendenza. I componenti del Comitato delle regioni sono titolari di un mandato elettorale o

politicamente responsabili dinanzi ad un’assemblea eletta. Anche tale comitato emette pareri obbligatori o facoltativi ed è legittimato ad impugnare davanti

alla Corte di Giustizia atti dell’Unione.

Altro organo consultivo è il Comitato per l’occupazione composto da 2 membri nominati da ciascuno Stato membro e 2 dalla Commissione. Il suo incarico è

quello di seguire la situazione dell’occupazione e le politiche in materia, di formulare pareri su richiesta del Consiglio e della Commissione o di propria

iniziativa e di preparare i lavori del Consiglio relativi alla elaborazione degli orientamenti nella politica di occupazione.

Funzioni consultiva ha anche il Comitato dei trasporti istituito presso la Commissione, presieduto da un membro della stessa e composto da rappresentanti

dei governi e delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro. Nella ambito della politica sociale va ricordato, infine, il Comitato per la

protezione sociale, organo incaricato di seguire la situazione sociale e lo sviluppo delle politiche di protezione sociale negli Stati membri dell’Unione, di

agevolare gli scambi di informazioni, esperienze e buone prassi tra Stati membri e con la Commissione, elaborando relazioni e pareri.

LA BANCA EUROPEA PER GLI INVESTIMENTI

La BEI pur facendo parte della struttura dell’Unione costituisce in realtà un’entità autonoma, i cui membri sono gli Stati membri dell’Unione ed è dotata di

personalità giuridica. L’autonomia risulta dalla presenza di una struttura organizzativa: il Consiglio dei governatori composto dai ministri designati dagli Stati

membri, il Consiglio d’amministrazione formato da individui che offrono garanzia di indipendenza e di competenza e il Comitato direttivo.

La funzione essenziale della BEI è quella di contribuire allo sviluppo equilibrato e senza scosse del mercato interno nell’interesse dell’Unione, facendo

ricorso al mercato dei capitali ed alle proprie risorse. I mezzi utilizzabili dalla BEI sono le concessioni di prestiti e di garanzie senza finalità di lucro, a favore

degli Stati membri o di imprese pubbliche o private, per il finanziamento di progetti che non possono essere interamente assicurati da finanziamenti esistenti

nei singoli Stati membri a causa della loro ampiezza o natura. CAPITOLO 6:

I PROCEDIMENTI INTERSITITUZIONALI

IL FINANZIAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA

Per lo sviluppo e la vita dell’Unione molto importanti sono:

1. il bilancio

2. l’ adozione degli atti comunitari

3. la conclusione degli accordi internazionali dell’UE. 

IL BILANCIO: è composto dalle entrare e dalle spese. Quest’ultime devono risultare in pareggio principio di equilibrio. Diversa è la disciplina che determina

quali sono le entrare e quali le spese. Infatti, mentre le spese sono decise dal Parlamento europeo, le entrate sono invece decise dai governi degli Stati

membri. In proposito l’Art.311 TFUE stabilisce che <<il bilancio, fatte salve le altre entrate, è finanziato integralmente tramite risorse proprie>>.

Originariamente il finanziamento della CEE e della CEEA proveniva da contributi obbligatori degli Stati membri. Con la decisione del Consiglio del 21 aprile

1970, è avvenuto il passaggio a un sistema di risorse proprie. Sono oggi l’Unione e la CEEA che decidono, in maniera autonoma le proprie fonti di

finanziamento, senza dipendere più dai pagamenti dei contributi degli Stati membri, rendendole quindi completamente indipendenti rispetto a questi ultimi.

Tuttavia, nonostante l’autonomia e l’indipendenza dell’Unione, il procedimento con il quale si decidono le fonti e la misura delle risorse (delle entrate) implica

sostanzialmente un accordo tra gli Stati membri. L’art.311 TFUE richiede, per quanto riguarda le decisioni sulle entrate dell’Unione, l’unanimità del Consiglio,

il quale raccomanda l’adozione di tali disposizioni, relative al sistema delle risorse proprie da parte degli Stati membri.

Nonostante però gli Stati membri non possano rifiutarsi di finanziare l’Unione, essi hanno, di contro, il potere di decidere quali risorse destinare ad

esse (NO PIENA INDIPENZA DELL’UNIONE). Il Parlamento in questo procedimento ha un ruolo meramente consultivo e marginale. Si deve ricordare,

infine, che la riscossione delle entrate è effettuata dagli Stati membri, i quali trattengono una certa percentuale a titolo di spese di riscossione.

Sono quindi gli Stati membri che determinano le modalità di riscossione degli oneri finanziari, che designano le autorità incaricate della riscossione e il giudice

competente a conoscere le controversie in materia, purché tali modalità di riscossione non siano meno efficaci di quelle relative agli oneri finanziari nazionali.

I PRINCIPI RELATIVI AL BILANCIO

La formazione del bilancio deve conformarsi ad alcuni principi stabiliti dall’Art.310 par1 TUE:

1. Principio delle unità del bilancio: nel bilancio devono essere comprese tutte le entrate e le spese. Ci sono però delle eccezioni, come per quanto

riguarda la PESC dove l’art.41 TUE dispone che le spese amministrative sono a carico dell’Unione a meno che il Consiglio non decida altrimenti.

2. Principio dell’ universalità del bilancio: l’insieme delle entrate deve coprire indistintamente l’insieme delle spese senza possibilità di destinare

determinate entrate alla copertura di alcune spese specifiche.

3. Principio dell’ annualità: il bilancio deve contenere tutte le entrate e le spese previste per l’anno al quale si riferisce. Si fa eccezione per i programmi

o le azioni dell’Unione che sono destinate a realizzarsi in un arco di tempo pluriennale.

4. Principio della specializzazione: le risorse del bilancio sono affidate alla gestione solo per gli scopi previsti dal bilancio stesso e per quelli precisati

in modo dettagliato nelle linee del bilancio

5. Principio del pareggio: entrate e spese devono risultare in pareggio. Ciò limita la possibilità di manovra delle istituzione europee nell’approvazione

del bilancio. Ciò comporta il divieto per l’Unione di ricorrere al prestito per coprire eventuali disavanzi. Infatti la Commissione, prima di presentare

proposte di atti dell’Unione o adottare misure di esecuzione che possono avere incidenze sul bilancio deve assicurarsi che tali proposte e misure

possano essere finanziate entro i limiti delle risorse proprie dell’Unione.

6. Principio della buona gestione finanziaria: al quale devono attenersi sia la Commissione che cura l’esecuzione del bilancio, sia gli Stati nel

cooperare con la Commissione. Tale principio pone le cosiddette “3 e”, cioè i principi di economia, efficacia ed efficienza.

Secondo il principio di economiai mezzi impiegati sono resi disponibili nella qualità e nella quantità appropriate e al migliore prezzo

Secondo il principio di efficienzadeve essere ricercato il miglior rapporto tra mezzi impiegati e risultati conseguiti

Secondo il principio di efficacia devono essere raggiunti i specifici obiettivi fissati e conseguire i risultati attesi.

Per l’esecuzione degli stanziamenti iscritti in bilancio e per qualsiasi azione dell’Unione deve essere preliminarmente adottato un atto di base, di diritto

derivato che conferisca fondamento giuridico all’azione. Raccomandazioni, decisioni, pareri e risoluzioni sono atti privi di effetto giuridico per cui non possono

costituire atti base.

Solo gli atti obbligatori possono costituire fondamento dell’azione europea e della relativa spesa.

L’APPROVAZIONE E L’ ESECUZIONE DEL BILANCIO

L’ approvazione del bilancio è disciplinata dall’art.314 TFUE, il quale fa del Parlamento europeo e del Consiglio i due rami dell’autorità del bilancio. Il Trattato

di Lisbona pone sullo stesso piano le due autorità di bilancio ed elimina la precedente distinzione tra spese obbligatorie e spese non obbligatorie. L’Art.312

TFUE prescrive formalmente l’adozione di un quadro finanziario pluriennale che miri ad assicurare l’ordinato andamento delle spese dell’Unione entro i

limiti delle sue risorse proprie e il bilancio annuale è stabilito nel rispetto di quello pluriennale che diventa così la sede realmente decisiva delle scelte politiche

e finanziarie. L’approvazione del bilancio annuale avviene ad opera del Parlamento e del Consiglio secondo una procedura legislativa speciale.

Procedimento di approvazione del bilancio annuale:

- entro il 1° luglio di ogni anno ciascuna istituzione elabora uno stato di previsione delle spese per il successivo anno finanziario

- la Commissione raggruppa tali previsioni in un progetto di bilancio, comprendente una previsione delle entrate e delle spese nel quale può fare

anche previsioni divergenti rispetto a quelle elaborate dalle varie istituzioni

- tale progetto è proposto entro il 1° settembre al Parlamento e al Consiglio da parte della Commissione che può modificarlo fino all’eventuale

convocazione di un comitato di conciliazione

- il primo esame è fatto dal Consiglio che entro il 1° ottobre comunica al Parlamento la sua posizione motivandola

- entro i successivi 42gg il Parlamento si manifesta con l’adozione di emendamenti rispetto al progetto inviatogli

- in questo caso in progetto inviatogli è trasmesso al Parlamento altrimenti si apre una fase davanti al comitato di conciliazione (formato da

rappresentanti del Consiglio e del Parlamento con la partecipazione della Commissione) che prende ogni iniziativa necessaria al riavvicinamento

delle posizioni di Parlamento e Consiglio

- il comitato entro 21gg deve giungere ad un accordo su un progetto comune altrimenti il progetto va considerato respinto e la Commissione deve

sottoporre un nuovo progetto di bilancio

- se in seno al Comitato si raggiunge un accordo Parlamento e Consiglio entro 14gg approvano il progetto comune

- nel caso in cui il Parlamento approvi il progetto e ma il Consiglio lo respinga, c’è uno sbilanciamento a favore del Parlamento, che entro 14gg dal

rigetto del Consiglio, deliberando a maggioranza dei 3/5 dei voti espressi può confermare gli emendamenti e approvare definitivamente il bilancio

cioè nel testo della posizione del Consiglio come emendato dal Parlamento oppure nel testo risultante dal Comitato di conciliazione come

emendato dal Parlamento

- Se invece il bilancio non viene adottato entro il 1°gennaio, le spese vengono erogate secondo il regime dei dodicesimi, in base al quale le

spese effettuate mensilmente non possono superare un dodicesimo dei crediti aperti nel bilancio dell’esercizio precedente, né un dodicesimo di

quelli previsti nel progetto di bilancio in preparazione

- una volta che il bilancio sia stato adottato l’erogazione delle spese spetta alla Commissione coadiuvata dagli Stati membri ai quali è delegata in

buona parte l’esecuzione del bilancio

- la Commissione esegue il bilancio sotto il controllo finanziario della Corte dei conti, questa poi invia a Parlamento e Consiglio una dichiarazione di

affidabilità dei conti e della legittimità e regolarità delle relative operazioni

- la Corte dei conti redige anche una relazione annuale accompagnata dalle risposte delle istituzioni alle osservazioni della Corte

- il controllo “politico” sull’attività amministrativa della Commissione spetta invece al Parlamento sulla base delle osservazioni della Corte dei conti e

tale delibera è chiamata decisione di scarico che esprime l’approvazione sull’operato della Commissione

L’ ADOZIONE DEGLI ATTI DELL’UNIONE EUROPEA

Il secondo procedimento interistituzionale è quello relativo all’adozione degli atti dell’Unione o procedimento “legislativo”. Le procedure di adozione degli

atti, prevedono una pluralità di procedimenti decisionali nei quali può variare il ruolo delle istituzioni, in particolari del Parlamento e del Consiglio.

E’ quindi il singolo articolo che di volta in volta stabilisce che, per esempio, il Consiglio deliberi su proposta della Commissione e previa consultazione del

Parlamento, ovvero che il Consiglio deliberi secondo la procedura di cui all’Art. 294 TFUE, cioè in codecisione col Parlamento.

Sebbene sussistano numerose varianti nei procedimenti di adozione degli atti dell’Unione, il Trattato di Lisbona ha cercato di stabilire tipologie generali di tali

procedimenti. L’Art.14 par.1 dichiara infatti che il Parlamento esercita congiuntamente al Consiglio la funzione legislativa. La funzione legislativa è

subordinata ad una proposta formalmente presentata dalla Commissione, che quindi partecipa anch’essa a tale funzione legislativa.

La procedura legislativa ordinaria disciplinata dall’Art. 294 TFUE consiste nell’adozione congiunta di un regolamento, di una direttiva o di una

decisione, da parte di Parlamento e del Consiglio, su proposta della Commissione.

Esistono poi procedure legislative speciali nelle quali viene meno quella perfetta simmetria di poteri tra Parlamento e Consiglio. Nella maggior parte dei casi

nelle procedure speciali, il Consiglio riprende una posizione prioritaria sul Parlamento, il quale si limita ad un parere o ad una approvazione.

Ci sono poi particolari materie nelle quali è esclusa radicalmente la possibilità di adottare atti legislativi; l’esempio classico è quello della PESC, infatti in tale

materia il potere decisionale è concentrato nel Consiglio europeo o nel Consiglio, mente marginale è il ruolo della Commissione e del Parlamento dato che le

proposte sono avanzate o dagli Stati membri o dall’Alto rappresentante.

LA PROPOSTA DELLA COMMISSIONE

Nella procedura legislativa ordinaria della “codecisione” ci deve esse una FORMALE PROPOSTA da parte della Commissione, in assenza della quale

non è possibile avviare la procedura. Il potere di iniziativa della Commissione può essere sollecitato dal Parlamento, dal Consiglio o da un milione di cittadini e

lo stesso Consiglio può indicare alla Commissione i temi sui quali fondare la proposta. La proposta della Commissione va preparata non solo dopo le

riflessioni della stessa Commissione, ma anche dopo segnalazioni, sollecitazioni, dialoghi con gli ambienti sociale e gruppi di interesse, che gli consente di

tenere conto delle reali esigenze, delle aspettative degli ambienti sociali nei quali gli atti dell’Unione sono destinati a produrre effetti.

Il potere esclusivo di proposta della Commissione è rafforzato dalla disposizione dell’ art. 293 par 1 TFUE la quale fa notare che il Consiglio, può respingere la

proposta della Commissione, laddove non si formi però, nello stesso Consiglio, la maggioranza richiesta per l’adozione in atto, ma LA SUA

MODIFICAZIONE da parte del Consiglio non è possibile, ameno che non si deliberi all’unanimità. Anche il par 2 rafforza il potere della Commissione

nella fase di proposta, in quanto le consente di modificare la proposte, per renderla più accettabile a Parlamento e Consiglio e cercare di avere il consenso

delle altre due istituzioni, che con lei, sono competenti nel processo decisionale. La Commissione può anche usare tale strumento per impedire al Consiglio

l’adozione di un emendamento ad essa non gradito.

Sentenza FEDIOL: la Commissione può ritirare la proposta finché il Consiglio non si sia pronunciato, qualora a seguito di una nuova valutazione degli

interessi dell’Unione, si ritenga superflua l’adozione del provvedimento.

LA PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA

In questa procedura si può notare un allineamento dei poteri del Parlamento rispetto al Consiglio, i quali hanno pari potestà legislativa. La procedura di

codecisione è stata introdotta con il Trattato di Maastricht del 1992 ed è regolata dall’Art.294 TFUE. Con essa avviene una duplice legittimità democratica,

europea a livello del Parlamento e nazionale grazie alla responsabilità dei governi verso i parlamenti nazionali.

La procedura di codecisione parte dalla proposta della Commissione, che è inviata contemporaneamente sia al Parlamento che al Consiglio, così da

favorire un confronto tra le due istituzioni.

Su proposta della Commissione si apre una “Prima lettura” da parte di Parlamento e Consiglio. Il Parlamento adotta la sua decisione e la trasmette al

Consiglio; se quest’ultimo l’approva l’atto è adottato nel testo convenuto dalle due istituzioni; in caso contrario il Consiglio adotta la sua posizione e la

trasmette al Parlamento, informandolo delle motivazioni.

A questo punto si apre la fase della “Seconda lettura” che può condurre ai seguenti risultati:

- entro 3 mesi dalla comunicazione della posizione del Consiglio il Parlamento può approvare tale posizione e in questo caso l’atto è adottato

- a tale ipotesi viene equiparata quella in cui il Parlamento non si sia pronunciato (silenzio-assenso)

- al contrario, entro 3 mesi, il Parlamento può respingere la posizione del Consiglio a maggioranza dei sui membri e l’atto si considera non adottato

- infine il Parlamento può proporre emendamenti alla posizione del Consiglio; il testo così emendato è trasmesso al Consiglio e alla Commissione

che emana un parere

- in quest’ultimo caso anche il Consiglio svolge una seconda lettura; questo se entro 3 mesi approva tutti gli emendamenti del Parlamento l’atto è

approvato come emendato dal Parlamento, altrimenti, il Presidente del Consiglio d’intesa con quello del Parlamento, convoca entro 6 settimane un

Comitato di conciliazione; in questa fase, il Consiglio solo all’unanimità può approvare emendamenti sui quali la Commissione abbia espresso

parere negativo

- tale comitato deve cercare di giungere ad un accordo su un testo comune, approvato a maggioranza qualificata dei membri del Consiglio e a

maggioranza dei rappresentanti del Parlamento. Alla conciliazione partecipa in veste di conciliatore la Commissione

- se entro 6 settimane dalla sua convocazione il Comitato di conciliazione non approva un progetto comune, l’atto in questione si considera non

adottato e la procedura si conclude definitivamente

Se viene approvato un progetto comune si apre la fase della “Terza lettura” in cui Parlamento e Consiglio, entro 6 settimane, devono adottare l’atto in

questione sulla base del progetto comune. L’atto è quindi definitivamente adottato altrimenti in caso di non decisione si considera non approvato.

LE PROCEDURE LEGISLATIVE SPECIALI

L’Art. 289 TFUE contempla appunto procedure legislative differenti dalla codecisione qualificate appunto come speciali .

La procedura è speciale quando l’atto è adottato dal Consiglio con la partecipazione del Parlamento o viceversa; per cui in questi casi c’è uno

sbilanciamento a favore dell’una o dell’altra istituzione. In realtà, di norma, lo sbilanciamento è quasi sempre a favore del Consiglio, mentre rara è

l’ipotesi opposta. Spesso è previsto che il Consiglio deliberi all’unanimità sottolineando così il carattere intergovernativo della procedura. La partecipazione del

Parlamento si riduce ad un semplice parere o ad un atto di approvazione. La consultazione del Parlamento è prescritta come obbligatoria, di conseguenza

sono obbligatori i pareri del Parlamento anche se poi il Consiglio resta libero di accettare o meno il parere ( pareri obbligatori ma non vincolanti

). In caso di

mancata consultazione, cmq, l’atto così emanato risulta illegittimo per violazione delle “forme sostanziali” e può essere dichiarato nullo dalla Corte di

Giustizia.

La stessa Corte prescrive che è necessario attendere il parere del Parlamento e non è sufficiente la semplice richiesta, questo perché spesso il Consiglio

emanava l’atto senza neanche attendere il parere del Parlamento.

Nel caso in cui la proposta sulla quale si fondava il parere è stata modificata c’è l’obbligo della “riconsultazione ”. In casi eccezionali il Consiglio può

emanare l’atto in assenza del parere, quando il Parlamento ritardi eccessivamente nel darlo.

L’atra forma di partecipazione del Parlamento alla procedura speciale è quella dell’approvazione della decisione del Consiglio, che col Trattato di Lisbona

sostituisce il vecchio “parere conforme”. L’approvazione comporta un potere determinante del Parlamento, il quale può impedire l’approvazione dell’atto

esercitando un diritto di “veto”. Il Parlamento in questo caso può incidere solo in maniera negativa sull’adozione dell’atto.

LA CONCLUSIONE DI ACCORDI INTERNAZIONALI E LA COMPETENZA DELL’UNIONE EUROPEA

L’ ultimo procedimento interistituzionale da considerare è quello di stipulazione da parte dell’Unione europea di accordi internazionali con Stati terzi o con altre

organizzazioni internazionali. I principi sui quali si fonda la competenza dell’Unione a stipulare accordi internazionali deriva dal riconoscimento ad essa della

“personalità internazionale” (sentenza AETS). Dall’art 281 CE, la Corte ha quindi desunto che la Comunità ha la competenza di stipulare accordi sul piano

esterno, in tutte le materie nelle quali ha la competenze di adottare atti normativi sul piano interno. Se non si riconoscesse tale competenza, ci sarebbe il

rischio che gli Stati membri, stipulando essi stessi accordi con paesi terzi pregiudichino la normativa comunitaria.

Viene così sancito il principio del parallelismo delle competenze in virtù del quale, ogni qual volta l’Unione sia competente ad emanare un atto legislativo,

è competente anche a stipulare un accordo internazionale, senza che sia necessaria ai fini della competenza, la previa emanazione di una normativa interna.

Per quanto riguarda la competenza della CE a stipulare accordi, i principi normativi sui quali la Corte riconosce tale competenza sono rappresentati:

- dal riconoscimento della personalità giuridica della Comunità europea(art 281) ;

- dalla teoria dei poteri impliciti ;

- dall’ obbligo di leale collaborazione tra gli Stati membri e la Comunità.

Tale impostazione giurisprudenziale è stata poi sostanzialmente recepita dal Trattato di Lisbona nell’Art. 216 TFUE.

LA COMPETENZA ESCLUSIVA O CONCORRENTE DELL’UNIONE EUROPEA

L’Art.3 par.2 TFUE fa riferimento alle competenze esclusive dell’Unione e dichiara che essa ha la competenza esclusive a concludere accordi

internazionali, quando tale conclusione è prevista da atti legislativi o è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno.

Tale articolo non implica però che la competenza dell’Unione a concludere accordi sia sempre esclusiva, con perdita di tale competenza degli Stati membri. In

alcuni casi, infatti, la competenza ha concludere accordi no appartiene in via esclusiva all’Unione, ma ha natura concorrente con quella degli Stati membri.

Tale articolo serve quindi anche a stabilire se tale competenza sia esclusiva o meno. In caso di competenza esclusiva, cmq, c’è la possibilità che la stessa

Unione autorizzi gli Stati membri a concludere accordi. Anche nelle materie di competenza concorrente, gli Stati membri devono esercitare i propri poteri in

modo da non compromettere i fini dell’Unione, nel rispetto del principio di leale collaborazione. I poteri degli Stati vanno via via a ridursi man mano che

l’Unione emana norme interne nelle varie materie.

L’esistenza di una competenza esclusiva deve basarsi su conclusioni derivanti da una analisi concreta del rapporto tra l’accordo previsto e il diritto

dell’Unione. E’ necessaria una concordanza completa tra il settore disciplinato dall’accordo internazionale e quello della normativa dell’Unione.

GLI ACCORDI MISTI

Il contenuto degli accordi misti può riguardare spesso materie differenti, per esempio l’una appartenente alla competenza esclusiva, l’altra alla competenza

concorrente.

E’ da tempo invalsa la prassi di stipulare accordi misti, i quali sono negoziati e sottoscritti sia dall’Unione che dagli Stati membri. Questa pratica consente

di eliminare in radice il problema di determinare in quale misura l’accordo rientri nella competenza dell’Unione o degli Stati membri.

La prassi degli accordi misti è stata riconosciuta anche dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia che ha stabilito che quando una materi rientra in

parte nella competenza dell’Unione, in parte in quella degli Stati membri, occorre garantire una stretta collaborazione tra questi ultimi e le istituzioni

dell’Unione, tanto nel processo di negoziazione e stipulazione, quanto nell’adempimento degli accordi assunti. Di fatto la maggior parte degli accordi

multilaterali dell’Unione è costituita da accordi misti (FAO, WTO ecc..). In alcuni casi, infine, sebbene la materia oggetto dell’accordi rientri nella competenza

esclusiva dell’Unione, la partecipazione di quest’ultima può essere preclusa dal fatto che l’accordo sia aperto solo agli Stati. In questi caso può essere il

Consiglio ad autorizzare gli Stati membri a firmare accordi purché tale competenza sia esercitata nell’interesse dell’Unione.

LA PROCEDURA DI STIPULAZIONE DEGLI ACCORTDI DELL’UNIONE E I LORO EFFETTI GIURIDICI

L’Art.218 TFUE prevede il procedimento generale, che, nelle materie rientranti nella PESC, inizia con una raccomandazione della Commissione o dell’Alto

rappresentante rivolta al Consiglio affinché autorizzi l’avvio dei negoziati. Il Consiglio detiene i principali poteri nella stipulazione degli accordi, in quanto

autorizza l’avvio dei negoziati, definisce le direttive di negoziato, autorizza la firma e conclude gli accordi, designa il negoziatore e il capo della squadra di

negoziato. I negoziatore agisce sotto il controllo dello stesso Consiglio che gli impartisce le direttive. La decisione di concludere l’accordo spetta al Consiglio

nel quale si concentra la competenza stipulare in nome dell’Unione. Per quanto riguarda il sistema di votazione il Consiglio delibera di regola a maggioranza

qualificata oppure all’unanimità nei settori in cui è richiesta l’unanimità per l’emanazione di atti sul piano interno. Per quanto riguarda il ruolo del Parlamento,

questo si esprime, a seconda dei casi, con la sua preventiva approvazione o consultazione mentre resta estraneo nel settore della PESC.

In merito alle categorie di accordi che hanno ripercussioni finanziarie per l’Unione la decisione del Consiglio è subordinata alla consultazione obbligatoria del

Parlamento europeo. Per quanto riguarda l’eventuale sospensione dell’accordo, la decisione spetta al Consiglio, su proposta della Commissione o dell’Alto

rappresentante mentre non è previsto alcun ruolo del Parlamento europeo. Un accordo non può essere stipulato se incompatibile con i Trattati e quindi non ha

la forza giuridica per modificare gli stessi. Per quanto riguarda gli effetti giuridici, gli accordi internazionali vincolano le istituzioni dell’Unione e gli Stati

membri. L’obbligatorietà degli accordi conclusi dall’Unione per gli Stati membri determina una efficacia degli stessi per tali Stati, senza bisogno di alcun atto

statale di firma o ratifica, poiché rappresenta un semplice adempimento di un obbligo interno derivante dal diritto dell’Unione del quale l’accordo è parte

integrante. Gli accordi misti, essendo parte integrante dell’ordinamento dell’Unione, la Corte di Giustizia può esercitare le proprie competenze come quella

interpretativa e quella relativa alla procedura di infrazione. L’equiparazione degli accordi puramente dell’Unione e degli accordi misti sembra limitata però alle

disposizioni di quest’ultimi che riguardano materie rientranti nella competenza dell’Unione.

CAPITOLO 7:

LE FONTI DELL’ ORDINAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA

CARATTERI GENERALI

L’ordinamento giuridico comunitario è riconducibile ad una pluralità di fonti:

FONTI PRIMARIE FONTI DI DIRITTO ORIGINARIO

Il Trattato sull’Unione europea (TUE).

 Il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).

 Protocolli e Allegati ai Trattati i quali ne costituiscono parte integrante, e sono sullo stesso piano di fonte primaria dell’Unione.

ACCORDI INTERNAZIONALI DELL’ UE

FONTI SECONDARIE FONTI DI DIRITTTO DERIVATO

REGOLAMENTI

 DIRETTTIVE atti obbligatori che le istituzioni hanno il potere di emanare

 DECISIONI

Tra le fonti primarie e secondarie c’è un vero e proprio rapporto gerarchico; le seconde infatti sono subordinate alle prime. Ciò significa che esse, per essere

valide, non devono violare i Trattati, ne modificare o abrogare le disposizione contenuti nei Trattati istitutivi.

I TRATTATI SULL’UNIONE EUROPEA E SUL FINZIONAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA

La Corte di Giustizia ha affermato che tali Trattati rappresentano la “costituzione” dell’Unione sottolineando che l’Unione è una comunità di diritto nel senso

che sia gli Stati che ne fanno parte, che le sue istituzioni sono tenute al rispetto di tali Trattati (sent. LES VERTES). Il carattere costituzionale dei Trattati si

accentua anche dal fatto che essi danno vita ad un ente sopranazionale a favore del quale gli Stati membri hanno rinunciato alla propria sovranità e il cui

ordinamento giuridico riconosce come soggetti giuridici non solo gli Stati membri ma anche i loro cittadini (sent. VAN GEND EN LOOS).

Non si può negare agli Stati membri la possibilità di modificare come credono i Trattati istitutivi, utilizzando la procedura dell’Art.48 TUE. L’unico limite sicuro

alla libertà degli Stati membri deriva dalle norme inderogabili di diritto internazionale generale (lo ius cogens), le quali però non sembrano rilevanti in materia

di modifiche dei Trattati.

L’EFFICACIA DIRETTA DELLE DISPOSIZIONI DEI TRATTATI

 Da tale riconoscimento discende che le disposizioni dei Trattati sono idonee ad attribuire diritti soggettivi. Dato il loro contenuto chiaro-preciso e

incondizionato, possono avere quindi EFFICACIA DIRETTA; tali diritti possono essere esercitati dai soggetti titolari nell’ambito dell’ordinamento degli

Stati membri, e per la cui tutela possono anche agire in via giudiziaria davanti ai tribunali degli Stati membri. La Corte respinse quindi l’argomento

secondo il quale, in caso di violazione di un obbligo derivante dai Trattati da parte di uno Stato membro, si sarebbe dovuta esperire la procedura di

infrazione e non già un’azione giudiziaria dei singoli davanti ai giudici statali. L’efficacia diretta rappresenta non solo un mezzo per rafforzare la tutela

dei singoli, ma anche un ulteriore strumento di garanzia del rispetto del diritto dell’Unione.

Bisogna distinguere però il concetto di EFFICACIA DIRETTA da quello di APPLICABILITA’ DIRETTA. Quest’ultimo concetto implica che disposizioni

aventi contenuto chiaro, preciso e incondizionato, possono essere immediatamente applicate all’interno degli Stati senza bisogno di mediazione degli

stessi, o meglio senza bisogno di un atto di esecuzione o adattamento all’ordinamento da parte loro. L’efficacia diretta, invece, pone in evidenza il

profilo soggettivo, concernente il diritto dei singoli nascente da una norma siffatta e la sua azionabilità immediata davanti ai giudici nazionali.

L’efficacia diretta di una disposizione dei Trattati riguarda sia i suoi effetti diretti “verticali”, ossia quelli che anzitutto operano nei rapporti tra i

singoli e gli Stati membri, ma anche i suoi effetti diretti “orizzontali”, ossia quelli che operano nei rapporti tra singoli soggetti privati. Il

riconoscimento di effetti diretti orizzontali comporta quindi che le disposizioni in questione conferiscano ai singoli non solo diritti, ma anche obblighi

(diritto del lavoratore a non subire discriminazioni obbligo del datore di lavoro di non effettuare discriminazioni).

PRINCIPI GENERALI DEL DIRITTO DELL’UNIONE

I principi generali sono principi non espressamente dichiarati nelle disposizioni del Trattati ma sono principi che hanno ORIGINE PRETORIA, cioè non

derivanti da disposizioni, ma frutto della giurisprudenza creativa della Corte di Giustizia. Essi, sono quindi principi NON SCRITTI, per cui la Corte non si

preoccupa di giustificarne l’origine o il fondamento.

I principi generali costituiscono principi autonomi dell’ordinamento dell’Unione che si ispirano agli ordinamenti degli Stati membri ed operano nell’ambito

generale del diritto dell’Unione, non già in una materia limitata.

Bisogna aggiungere però, che essi muovono sempre nella trama del diritto dell’Unione. Alcuni di essi, inoltre, partono proprio da disposizioni specifiche.

Esemplare è il caso del principio di “leale collaborazione” contenuto nell’art 10 CE, quale dovere degli Stati nei confronti delle istituzioni. La Corte ha rinvenuto

che tale principio fosse la manifestazione di un principio generale estendibile tra le stesse istituzioni dell’Unione e addirittura a carico delle istituzioni e a

favore degli Stati. Altro esempio è senz’altro quello dei diritti fondamentali comuni alle traduzioni costituzionali degli Stati membri.

I principi generali si pongono come fonti non scritte del diritto dell’Unione e come tali integrano il sistema completandolo e colmandone le eventuali lacune.

Essi operano, in genere, nei confronti delle istituzioni e perciò esse sono chiamate a rispettarli. Qualora quindi esse emanassero atti in contrasto con tali

principi, gli atti in questione potrebbero essere ritenuti invalidi e suscettibili di annullamento da parte della Corte. Operano anche nei confronti degli Stati

membri dato che, in caso di violazione dei suddetti principi è esperibile contro gli Stati le procedura di infrazione. Dal punto di vista della collocazione e del

rango, ci sembra che tali principi tendano a porsi sullo stesso piano dei Trattati, e quindi a livello del diritto primario dell’Unione.

I principi generali svolgono anche una importante funzione interpretativa rispetto alle altre norme dell’Unione; l’esempio classico è quelle del principio

dell’effetto utile secondo il quale ogni norma deve essere interpretata in modo che possa raggiungere nella maniera più efficace il proprio obiettivo. Altro

principio frequentemente richiamato è quello della certezza del diritto.


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AUTORE

Sara F

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in Scienze Giuridiche
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Sara F di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto e politiche delle istituzioni e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Sannio - Unisannio o del prof Fiorenza Katia.

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