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Riassunto esame Diritto, prof. Daniele, libro consigliato Diritto dell'Unione Europea Appunti scolastici Premium

Riassunto per l'esame di Diritto dell'Unione Europea, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente Diritto dell'Unione Europea, Daniele. Analisi dei seguenti argomenti: le esperienze di integrazione secondo il metodo della cooperazione intergovernativa, le origini e lo sviluppo del processo di integrazione europea (cooperazione intergovernativa,... Vedi di più

Esame di Diritto dell'unione europea docente Prof. L. Daniele

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dell'istituzione: il Protocollo sull'allargamento stabilisce che, a partire dal momento in

cui l'Unione avrà 27 Stati membri, l'attuale art. 213 sarà sostituito da un nuovo testo. Se

il Consiglio deciderà in tal senso alcuni Stati membri potrebbero restare privi di

rappresentanza diretta nella Commissione per la durata del turno di rotazione. Anche il

progetto approvato dalla Convenzione sul futuro dell'Europa sposava quest'ottica: l'art.

25 prevedeva una Commissione di soli 15 membri e sistema di rotazione, più dei

commissari privi di diritto di voto. Proposta solo parzialmente accolta nel testo della

Costituzione, cioè nell'art. I-26 che stabilisce un regime transitorio, che mantiene lo

status quo, e un regime definitivo, nel quale il numero dei membri corrisponderà ai 2/3

degli Stati membri).

Requisiti membri della Commissione (art. 213 TCE): sono la professionalità e

l'indipendenza. Anche gli Stati membri si impegnano a rispettare e non cercare di

influenzare i membri della Commissione nell'esercizio del loro compiti. I doveri di

indipendenza vanno tenuti presenti anche dopo la cessazione dal mandato (art. 213.3 ,

par. 2). La Corte di giustizia può, su istanza del Consiglio e della Commissione,

pronunciare le dimissioni d'ufficio dei membri della Commissione in caso di violazione

dei loro obblighi.

Mandato: i membri della Commissione durano in carica cinque anni (art. 214). Può

terminare anticipatamente per: dimissioni individuali o collettive, pronuncia della Corte

di giustizia e dimissione d'ufficio, approvazione della mozione di censura da parte del

Parlamento (art. 201 TCE).

Procedura di nomina (art. 214 TCE): in passato dominata dagli Stati membri, con il

Trattato di Nizza è stata ricondotta nell'ambito istituzionale. Essa distingue tra la

posizione del Presidente della Commissione rispetto agli altri membri. Procedura:

- prima fase: designazione del solo Presidente della Commissione compiuta dal

Consiglio riunito a livello di Capi di Stato o di Governo, con decisione assunta a

maggioranza qualificata;

- seconda fase: approvazione di tale designazione da parte del Parlamento;

- terza fase: deliberazione del Consiglio (in composizione libera) a maggioranza

qualificata presa di comune accordo con il Presidente designato con la quale adotta

l'elenco delle altre persone che intende nominare membri della Commissione, redatto

conformemente alle proposte presentate da ciascuno Stato membro.

- quarta fase: Presidente e membri designati sottoposti collettivamente ad un voto di

approvazione da parte del Parlamento europeo (tuttavia il Parlamento procede ad

audizioni separate per ciascuna persona proposta come membro; notevoli innovazioni

previste dalla Costituzione circa la procedura)

Presidente della Commissione: ha un ruolo centrale. Posizione di primazia sottolineata

(oltre con riferimento alla procedura di nomina) dall'art 217 che gli attribuisce il compito

di definire (oltre agli orientamenti della Commissione) anche l'organizzazione interna

della Commissione, per garantirne la coerenza, l'efficacia e la collegialità della sua

azione. Ad egli spetta determinare le funzioni attribuite ai membri e da esercitare sotto la

sua autorità. Inoltre dispone del potere di obbligare un membro a rassegnare le

dimissioni, previa approvazione del collegio. Partecipa al Consiglio europeo.

Deliberazioni della Commissione (art. 219.2 TCE): vengono prese a maggioranza del

numero dei suoi membri. L'attività della Commissione è suddivisa in varie Direzioni

generali, per ognuna delle quali vi è un commissario responsabile (ampia delega di

funzioni).

Compiti della Commissione (art. 211 TCE):

- custode della legalità comunitaria: vigila sull'applicazione delle disposizioni del

presente trattato e delle disposizioni adottate dalle istituzioni in virtù del trattato stesso.

Compito questo esercitato nei confronti degli Stati membri (strumento del ricorso per

infrazione, artt. 226 e ss. TCE), nei confronti delle altre istituzioni (ricorsi

d'annullamento o in carenza ai sensi degli artt. 230 e 232 TCE), nei confronti delle

persone fisiche o giuridiche nella misura in cui ciò sia previsto dal TCE o da atti

derivati;

- potere generale di raccomandazione: formula raccomandazioni o pareri in settori

definiti dal presente trattato, quando questo lo preveda o quando la Commissione lo

ritenga necessario;

- potere autonomo di decisione: (poche ipotesi previste dal TCE) dispone di un proprio

potere di decisione e partecipa alla formazione degli atti del Consiglio e del Parlamento

europeo alle condizioni previste dal presente trattato;

- competenza di esecuzione di atti del Consiglio (art. 202 TCE): esercita le competenze

conferite dal Consiglio per l'attuazione delle norme da esso stabilite (art. 202.3: il

Consiglio può sottoporre l'esercizio delle competenze d'esecuzione conferite alla

Commissione a determinate modalità che devono rispondere ai principi e alle norme che

il Consiglio avrà stabilito in via preliminare. Modalità ora disciplinate dalla decisione n.

1999/468 nota come decisione sulla comitologia).

5. La Corte di giustizia.

La Corte si articola al suo interno in più rami (nonostante l'art. 5 TUE e l'art. 4 TCE

menzionino la Corte come un'unica istituzione) dotati di autonomia funzionale (piena) e

amministrativa (parziale): Corte di giustizia (in senso proprio), Tribunale di primo

grado e Camere giurisdizionali (art. 220.2).

[Art. I-29 della Costituzione distingue esplicitamente tra Corte-istituzione (denominata

Corte di giustizia dell'Unione Europea: comprendente Corte di giustizia, Tribunale di

primo grado e tribunali specializzati) e Corte-giurisdizione]

Gli organi della Corte di giustizia sono organi di individui, i cui componenti (pur

dipendendo da una nomina politica) svolgono le loro funzioni in piena imparzialità e

secondo coscienza.

Con decisione unanime della Corte i membri possono essere rimossi qualora vengano

meno ai loro obblighi.

Fonti normative che disciplinano l'attività della Corte di giustizia (e i rami in parte):

- TCE (artt. da 220 a 245) e TUE (artt. 35 e 46);

- Protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia della Comunità europea, allegato al

TCE e richiamato dall'art. 245 TCE (con cui condivide la natura giuridica);

- regolamento di procedura della Corte di giustizia: stabilito dalla Corte stessa,ma

necessita però di approvazione a maggioranza qualificata del Consiglio (art. 223.6).

Composizione (art. 221.1): è composta da un giudice per Stato membro ed è inoltre

assistita da otto avvocati generali (il numero può essere aumentato dal Consiglio, ex art.

222.1). Tra i giudici viene eletto, per tre anni, un Presidente, il cui mandato è rinnovabile

(art. 223.3).

I giudici fanno parte del collegio giudicante, che emette le decisioni. Gli avvocati

generali hanno invece una funzione ausiliaria, precisata dall'art. 222.2: presentare

pubblicamente, con assoluta imparzialità e in piena indipendenza, conclusioni motivate

sulle cause che, conformemente allo statuto della Corte di giustizia, richiedono il suo

intervento (la Corte stessa potrà decidere di fare a meno di presentare conclusioni

motivate quando ritenga che la causa non sollevi nuove questioni di diritto, ex art. 20.5

Statuto).

Le conclusioni contengono il parere dell'avvocato generale su come la Corte di

giustizia, a suo giudizio, dovrebbe decidere la causa: esse non sono vincolanti. La Corte

può discostarsene nella sentenza e senza nemmeno l'obbligo di spiegarne le ragioni. (Il

carattere non vincolante delle Conclusioni dell'avvocato generale giustifica il rifiuto

finora opposto dalla Corte alle richieste delle parti di avere la possibilità di replicare alle

conclusioni stesse - v. sentenza Emer Sugar).

Nazionalità avvocati generali: la prassi vuole che vi siano sempre quattro avvocati

generali aventi la nazionalità di ciascuno degli Stati membri maggiori (Francia,

Germania, Italia e Regno Unito) mentre i posti rimanenti sono ricoperti a rotazione da

persone degli altri Stati membri.

(Art. 223.1: stabilisce i requisiti di professionalità e di indipendenza di giudici e

avvocati: essi sono scelti tra personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza e

che riuniscono le condizioni richieste per l'esercizio, nei rispettivi paesi, delle più alte

funzioni giurisdizionali, ovvero che siano giureconsulti di notoria competenza)

Nomina: sia i giudici che gli avvocati generali sono nominati di comune accordo dai

Governi degli Stati membri (art. 223.1).

Mandato: dura sei anni ed è rinnovabile. Previsto un rinnovo parziale, ogni tre anni e

che riguarda metà dei componenti della Corte.

La Corte opera nelle seguenti formazioni di giudizio (artt. 221 TCE e 16 Statuto):

- sezioni: composta da tre o cinque giudici (è la formazione ordinaria);

- grande sezione: formata da undici giudici, tra cui il Presidente e i presidenti delle

sezioni a 5. Convocata quando lo richiede uno Stato membro o un'istituzione che è parte

giudizio;

- seduta plenaria: ad essa partecipano tutti i giudici. Convocata in ipotesi particolari

(rimozione Mediatore, membro della Commissione o della Corte dei conti) e ove la

Corte reputi che un giudizio pendente dinanzi ad essa abbia un'importanza eccezionale.

(La procedura dinanzi alla Corte di giustizia è divisa in due fasi: una fase scritta, che può

consistere nello scambio o nel deposito di memorie scritte. Una fase orale, che può

essere esclusa,consistente in un'udienza con le parti e nella lettura o deposito delle

conclusioni dell'avvocato generale. Successivamente vi è la riunione in camera di

Consiglio per deliberare, infine la lettura della sentenza in pubblica udienza).

Funzioni della Corte di giustizia:

- natura giurisdizionale (sono le principali - art. 220 TCE): la Corte di giustizia e il

Tribunale di primo grado assicurano il rispetto del diritto nell'interpretazione e

nell'applicazione del presente trattato;

- natura consultiva: esprime pareri, che hanno un valore parzialmente vincolante. Il loro

contenuto condiziona il comportamento di istituzioni e Stati membri (ipotesi più

importante è prevista dall'art. 300 TCE in materia di accordi internazionali della

Comunità).

6. Il Tribunale di primo grado e le Camere giurisdizionali.

Fonti normative che disciplinano organizzazione e funzionamento del Tribunale di

primo grado:

- TCE (artt. 224 e 225 in particolare);

- Statuto Corte di giustizia (titolo V: funzionamento e giudizi di imputazione dinanzi alla

Corte di giustizia);

- regolamento di procedura: approvato dai membri del Tribunale in concerto con la

Corte di giustizia e poi sottoposto all'approvazione del Consiglio che delibera a

maggioranza qualificata (art. 225 TCE).

(In origine la Corte di giustizia era stata concepita come giudice di prima e ultima

istanza ma la necessità di ricorso dinanzi alla Corte di giustizia si rese evidente per due

ragioni: a) migliorare il sistema comunitario di tutela giurisdizionale b) alleviare l'onere

di lavoro dalla Corte di giustizia e abbreviare così i tempi del giudizio dinanzi ad essa)

Rapporto istituzionale: Corte di giustizia e Tribunale coesistono all'interno della

medesima istituzione. Alla Corte spettava tuttavia una posizione di primazia. Il testo

previgente dell'art. 225 delineava per il Tribunale il ruolo di organo ausiliario della

Corte. Con il Trattato di Nizza viene tuttavia ridimensionata questa posizione di

dipendenza: il nuovo testo dell'art. 220 affida alla Corte e al Tribunale il compito di

assicurare il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione del presente

trattato.

Rapporto giurisdizionale: il Tribunale è subordinato alla Corte, in quanto le sue

decisioni sono soggette ad impugnazione dinanzi ad essa. La previsione del giudizio di

primo grado dinanzi al Tribunale, con riserva di ricorso alla Corte, non introduce

tuttavia nell'ordinamento comunitario il principio del doppio grado di giudizio: perché

l'impugnazione dinanzi alla Corte (ricorso) non costituisce un giudizio d'appello, esso

infatti può solo riguardare motivi di diritto (art. 225.2), ovvero mezzi relativi

all'incompetenza del Tribunale, vizi di procedura recanti lesioni di interessi delle parti,

nonché violazione del diritto comunitario. Pertanto il giudizio sul fatto si esaurisce

dinanzi al Tribunale ed è perciò oggetto di un unico grado.

Termine di ricorso: due mesi a decorrere dalla notifica della decisione impugnata.

Composizione (art. 224. 1): il Tribunale di primo grado è composto di almeno un

giudice per Stato membro e il numero dei giudici è stabilito dallo Statuto della Corte di

giustizia (art. 48 Statuto: ne stabilisce 27, tuttavia vi è la possibilità, peraltro non ancora

sfruttata, di nominarne ulteriori, superando il numero degli Stati membri).

Nomina: i giudici sono nominati di comune accordo dai Governi degli Stati membri (art.

224. 2).

Mandato: dura sei anni. Eletto anche un Presidente, in carica tre anni.

Il Tribunale non dispone attualmente di avvocati generali, tuttavia l'art. 224.1 stabilisce

che lo Statuto possa prevedere che il Tribunale sia assistito da avvocati generali.

Requisiti di professionalità: analoghi ai membri della Corte (art. 224.2) ma il livello

richiesto è meno elevato.

Formazioni di giudizio:

- sezioni: composta da tre o cinque giudici (funzionamento ordinario);

- il regolamento di procedura disciplina i casi in cui il Tribunale si riunisce in seduta

plenaria, in grande sezione o giudice unico.

Competenza di primo grado del Tribunale: la sua definizione risulta complessa

(rilevanti e ripetute modifiche). Essa incontra due limiti:

a) azioni riservate alla competenza esclusiva e in grado unico della Corte;

b) Tribunale della funzione pubblica dell'UE (TFP) (ad esso spetta la competenza di

primo grado sul contenzioso con il personale delle istituzioni e degli organi UE: in

questo settore il Tribunale è giudice di secondo grado).

Occupandoci per ora soltanto della ripartizione di competenza tra Tribunale e Corte

va da subito precisato che la competenza del Tribunale non copre tutte le azioni

sottoposte al giudizio della Corte (alcune cause sono pertanto soggette al giudizio di

unico grado della Corte). Per quanto riguarda la c.d. competenza diretta (in seguito alla

modifica dell'art. 225 TCE e 51 Statuto), attualmente il Tribunale è competente in primo

grado:

a) in generale per ricorsi proposti dalle persone fisiche o giuridiche contro le istituzioni

(salvo settori di competenza della camera giurisdizionale);

b) per i ricorsi d'annullamento (art. 230) e per inazione (art. 232) proposti dagli Stati

membri contro la Commissione (eccetto atti in materia di cooperazione rafforzata);

c) per i ricorsi d'annullamento proposti dagli Stati membri contro il Consiglio aventi ad

oggetto: decisioni adottate ai sensi dell'art. 88.3 (aiuti di Stato alle imprese), atti adottati

in forza di un regolamento relativo a misure di difesa commerciale (es. anti-dumping) ai

sensi dell'art. 133, atti di esercizio da parte del Consiglio di competenze d'esecuzione ai

sensi dell'art. 202.3 (art. 51.1 lett.a).

(Restano riservati alla competenza in unico grado della Corte di giustizia tutti gli altri

ricorsi proposti da uno Stato membro: ricorsi contro il Parlamento o contro Parlamento e

Consiglio, ricorsi per infrazione rivolti contro altri Stati membri, inoltre tutti i ricorsi

proposti da un'istituzione contro uno Stato membro o contro un'altra istituzione)

L'art. 225 par. 3 introduce la possibilità di attribuire al Tribunale anche una competenza

pregiudiziale ai sensi dell'art. 234. Lo Statuto tuttavia non prevede ancora alcuna

materia nella quale sia stabilita tale competenza, ne consegue che attualmente queste

norme non sono applicabili. (L'attribuzione di questa competenza pregiudiziale al

Tribunale comporterebbe notevoli difficoltà: prolungamento della durata della fase

pregiudiziale e perdita di autorità del giudice comunitario. V. le possibili soluzioni sul

libro).

Camere giurisdizionali (art. 220.2): affiancate al Tribunale e incaricate di conoscere in

primo grado talune categorie di ricorsi proposti in materia specifiche (art. 225 A). Le

camere giurisdizionali sono una novità introdotta dal Trattato di Nizza. Il Consiglio, con

delibera unanime, su proposta della Commissione o su richiesta della Corte (previa

consultazione del Parlamento, della Corte e della Commissione) può creare un ulteriore

articolazione giurisdizionale (appunto le camere giurisdizionali).

Le sentenze delle camere giurisdizionali sono impugnabili davanti al Tribunale di primo

grado; la decisione istitutiva di ciascuna camera stabilisce se l'impugnazione è limitata ai

soli motivi di diritto o anche a quelli di fatto; il riesame della decisione del Tribunale

dinanzi alla Corte di giustizia è previsto solo in casi eccezionali: qualora sussista grave

rischio per l'unità e la coerenza del diritto comunitario (art. 225.2 par. 2). In queste

ipotesi si avrebbero pertanto tre livelli di giudizio.

In forza del potere conferitogli dall'art. 225 A il Consiglio ha istituito nel 2004 il

Tribunale della funzione pubblica dell'UE (TFP): esso è competente in primo grado a

pronunciarsi in merito alle controversie tra le Comunità e i loro agenti (artt. 236 e 152

del Tr. CEEA) comprese le controversie tra gli organi e il loro personale, per le quali la

competenza è attribuita alla Corte di giustizia (art. 1 - c.d. contenzioso del personale).

(Il TFP è composto da sette giudici, con le stesse garanzie di indipendenza e di

professionalità viste per gli altri giudici. Procedimento di nomina: decisione unanime del

Consiglio previa consultazione di un comitato composto da ex giudici della Corte e del

Tribunale di primo grado. Regime di impugnazione: a simile a quello per le decisioni del

Tribunale; termine di due mesi dalla notifica della decisione, impugnazione limitata ex

art. 11 Statuto ai motivi di diritto definiti in maniera analoga all'art. 58 Statuto.Riguardo

alle decisioni del Tribunale che decidono sull'impugnazione di decisioni del TFP esse

sono soggette a riesame da parte della Corte solo in casi eccezionali, ex art. 225.2 par. 2;

la proposta di riesame può essere formulata solo dal primo avvocato generale entro un

mese dalla decisione del Tribunale. La Corte decide se riesaminare o meno; se accoglie

la proposta deve decidere sul riesame con procedura d'urgenza, se constata che la

decisione riesaminata pregiudica l'unità/coerenza del diritto comunitario, rinvia la causa

dinanzi al Tribunale che risulterà vincolato ai punti di diritto decisi della Corte salvo che

la causa non possa essere decisa direttamente dalla Corte. La Corte in caso di rinvio ha

la facoltà di indicare gli effetti della decisione del Tribunale da considerarsi definitivi

nei riguardi delle parti in causa. Il riesame è pertanto dotato di un carattere

straordinario).

7. La Corte dei conti e gli altri organi.

- Corte dei conti: organo di individui, composto (art. 247) da un cittadino di ciascuno

Stato membro. I membri sono nominati dal Consiglio con delibera unanime, previa

consultazione del Parlamento europeo. Il loro mandato dura sei anni. I requisiti sono

analoghi a quelli dei giudici della Corte.

Funzioni (artt. 246 e 248): controllare la legittimità e la regolarità di entrate e spese ed

accertare la sana gestione finanziaria. (Atti rilevanti: Dichiarazione presentata al

Parlamento su affidabilità dei conti e legittimità operazioni, relazione annuale redatta

alla chiusura dell'esercizio finanziario e trasmessa alle istituzioni).

- Altri organi che si inseriscono nel quadro istituzionale dell'Unione, con funzioni

consultive o preparatorie, che meritano di essere segnalati sono:

Comitato economico e sociale: strumento di espressione degli interessi delle varie

componenti di carattere economico e sociale della società civile organizzata. Conta

attualmente 353 membri, nominati dal Consiglio a maggioranza qualificata e su proposta

degli Stati membri. La composizione deve assicurare un'adeguata rappresentanza alle

diverse categorie.

Comitato delle regioni: composto da membri rappresentativi delle collettività regionali

(353), i quali devono essere titolari di un mandato elettorale nell'ambito di una comunità

regionale o locale, oppure politicamente responsabili dinanzi ad un'assemblea eletta (art.

263). Nomina e composizione sono analoghi al Comitato economico e sociale, entrambi

inoltre devono essere consultati dal Consiglio o dalla Commissione quando ciò sia

previsto dal TCE (parere obbligatorio ma non vincolante) o quando tali istituzioni lo

ritengano necessario.

- Vanno poi menzionati gli organi creati dal TUE nell'ambito dell'UEM:

Banca centrale europea (BCE): articolata in Comitato esecutivo (presidente,

vicepresidente e 4 membri nominati dai governi degli Stati membri su raccomandazione

del Consiglio) e Consiglio direttivo (membri Comitato esecutivo più i Governatori delle

Banche centrali nazionali degli Stati membri).

Sistema Europeo Banche Centrali (SEBC): entrambi(BCE e SEBC) sono oggetto del

Protocollo sullo Statuto del Sistema Europeo delle Banche Centrali e della Banca

Centrale Europea, allegato al TCE (art. 34: potere regolamentare; art. 249: decisioni

della BCE).

Banca Europea degli Investimenti (BEI): disciplinata dagli artt. 266 e 267 TCE e da

apposito Protocollo allegato al TCE. La BEI è dotata di propria personalità giuridica

distinta dalla comunità: ne sono membri gli Stati membri che ne sottoscrivono il

capitale. Funzioni: facilitare il finanziamento di progetti indicati ex art. 267, finalizzati

allo sviluppo del mercato comune.

- Agenzie indipendenti: create attraverso atti del Consiglio o, secondo i casi, del

Parlamento e del Consiglio. La maggior parte sono state istituite attraverso regolamenti

basati su disposizioni del TCE (Autorità europea di sicurezza alimentare e Ufficio di

armonizzazione a livello di mercato interno), ma non mancano esempi di organi dello

stesso tipo il cui atto istitutivo trova il proprio fondamento in norme del II o del III

pilastro (Centro satellitare dell'Unione Europea, Ufficio europeo di polizia,l'Eurojust).

LE PROCEDURE INTERISTITUZIONALI PER L'ADOZIONE DI ATTI

DELL'UNIONE

1. Considerazioni generali.

Con il termine procedura interistituzionale si intende la sequenza di atti o fatti

provenienti da più di un'istituzione, richiesta dai Trattati affinché la volontà dell'Unione

si possa manifestare attraverso determinati atti giuridici (il carattere interistituzionale è

dato dal fatto che gli atti giuridici risultano dalla combinazione degli interventi di più

istituzioni, in particolare di quelle politiche). I Trattati prevedono numerose procedure

interistituzionali. Alcune riguardano soltanto l'approvazione di atti specifici: la

procedura di bilancio e la procedura per la conclusione di accordi internazionali. Le

procedure più frequentemente utilizzate non si distinguono invece in funzione della

natura del potere esercitato dalle istituzioni coinvolte o in relazione al tipo di atti da

adottare. Un'identica procedura può risultare pertanto applicabile per atti di varia specie

(ad esempio stessa procedura applicabile sia ad atti di portata generale che di portata

individuale). La Costituzione corregge questo difetto d'origine prevedendo una "

procedura legislativa ordinaria ".

La distinzione tra le procedure di applicazione generale risulta piuttosto dal ruolo che in

essa spetta alle varie istituzioni in particolare al Parlamento (potere consultivo nella

procedura di base mentre potere di codecisione nella procedura omonima). Il modello di

procedura da seguire influisce anche sui modi di deliberazione delle varie istituzioni (ad

esempio quando è applicabile la procedura di codecisione il Consiglio può generalmente

deliberare a maggioranza qualificata).

Per stabilire quale procedura vada seguita di volta in volta, occorre definire la base

giuridica dell'atto che si intende adottare. Occorre cioè individuare la disposizione dei

Trattati che attribuisce alle istituzioni il potere di adottare un determinato atto. Sarà la

disposizione così individuata a indicare la procedura decisionale da seguire. La corretta

individuazione della base giuridica di ciascun atto è operazione estremamente

importante e delicata (conflitti tra istituzioni, in particolare tra Consiglio e

Parlamento/Commissione). La corretta individuazione della base giuridica dipende

dall'analisi di alcuni elementi oggettivamente rilevabili dall'atto, tra i quali soprattutto lo

scopoc e il contenuto. Secondo la Corte di giustizia infatti "la scelta del fondamento

giuridico di un atto non può dipendere solo dal convincimento di un'istituzione circa lo

scopo perseguito, ma deve basarsi su elementi oggettivi suscettibili di sindacato

giurisdizionale". Nel caso uno stesso atto persegua una pluralità di scopi o presenti

contenuti differenziati la base giuridica va dedotta dal c.d. centro di gravità dell'atto,

senza tener conto di scopi o componenti secondari. Qualora non sia possibile

determinare il centro di gravità dell'atto esso dovrà avere una base giuridica plurima,

consistente in tutte le disposizioni del Trattato corrispondenti ai suoi vari scopi o ai vari

contenuti. Se tali disposizioni prevedono procedure decisionali diverse, ai fini della

scelta della base giuridica, si dovrà: a) preferire la disposizione di portata più

generale;b) evitare di scegliere una base giuridica che pregiudichi i poteri di

partecipazione del parlamento alla procedura decisionale. Qualora l'istituzione

competente decida di definire in un atto soltanto " gli elementi essenziali dell' emananda

disciplina" (atto di base) e affidi ad un atto diverso le "disposizioni di attuazione" (atto

di attuazione), non è necessario applicare ad entrambi questi atti la procedura

decisionale prescritta dall'articolo del Trattato per l'atto di base. L'atto di base può infatti

legittimamente disporre che l'atto di attuazione sia adottato attraverso una procedura

semplificata affidata alla medesima istituzione o mediante delega alla Commissione.

2. La procedura di base.

L'art. 250, a differenza degli artt. 251-252, si limita a disciplinare i poteri rispettivi della

Commissione e del Consiglio quando il secondo è chiamato dal TCE ad adottare un atto

su proposta della prima. La combinazione dell'art. 250 e delle altre disposizioni citate

dava pertanto vita ad una sorta di procedura che, può essere detta procedura di base.

L'art. 250 trova infine applicazione ogni qual volta il TCE prevede che il Consiglio

adotti un atto su proposta della Commissione, ma non prescrive l'utilizzo di una diversa

procedura. La procedura di base è anche denominata procedura di consultazione, con

riferimento al ruolo del Parlamento che, nei casi in cui applicabile l'art. 250, si limita ad

esercitare poteri di tipo meramente consultivo. Tuttavia la consultazione del Parlamento

non è sempre prevista, per cui non sempre la procedura di base è anche procedura di

consultazione.

(Con l'inserimento nel TCE degli artt. 251 e 252, che disciplinano rispettivamente la

procedura di codecisione e quella di cooperazione, si è posto il problema di definire i

rapporti tra l'art. 250 e i citati articoli. Secondo la tesi accolta i principi contenuti nell'art.

250 non troverebbero applicazione quando il TCE richiama l'art. 251 o l'art. 252.

Tuttavia con riferimento al par. 2, dove si parla di " procedure che portano all'adozione

di un atto comunitario ", la frase sembrerebbe alludere a tutte e tre le procedure

decisionali, e ciò renderebbe applicabile anche nell'ambito delle procedure di

cooperazione e di codecisione il potere della Commissione di modificare e di ritirare la

proposta finché il Consiglio non abbia deliberato definitivamente. Non c'è dubbio invece

che il par. 1 non sia applicabile al di fuori della procedura di base).

La procedura si apre con la proposta della Commissione, alla quale il TCE riconosce un

potere generale ed esclusivo di iniziativa, essendo considerata portatrice dell'interesse

generale della Comunità. La proposta della Commissione fa dunque da contrappeso alla

deliberazione del Consiglio, che esprime gli interessi particolari dei singoli Stati

membri. L'esclusività del potere di iniziativa della Commissione è andato attenuandosi

col tempo essendo stato riconosciuto ad altre istituzioni il potere di sollecitare proposte.

L'art. 192. 2 TCE riconosce tale potere al Parlamento europeo (la mancata presentazione

di una proposta sollecitata dal Parlamento potrebbe indurlo ad approvare una mozione di

censura ai sensi dell'art. 201 TCE). Analogo potere di sollecitazione viene riconosciuto

anche al Consiglio dall'articolo 208 TCE. Proposte possono essere sollecitate anche da

parte di altri organi, ed in particolare dal Consiglio europeo. Si ricordi che le proposte

della Commissione prima di giungere al Consiglio passano attraverso il filtro del

COREPER.

L'art. 250, par. 1. TCE limita il potere del Consiglio di modifica della proposta della

Commissione. Soltanto il consenso dei rappresentanti di tutti gli stati membri consente

al Consiglio di discostarsi dalla proposta della Commissione (dal termine "

emendamento " utilizzato dall'art. 250 si può desumere la volontà di limitare il potere del

Consiglio, nel senso che questi non possa allontanarsi in maniera radicale dalla proposta.

Ciò infatti significherebbe deliberare senza proposta della Commissione, quindi

violazione di forme sostanziali e conseguente annullabilità mediante ricorso ai sensi

dell'art. 230). Il fatto che il Consiglio possa emendare la proposta della Commissione

soltanto all'unanimità, potrebbe causare una situazione di stallo (l'art. 250 par. 2 per

evitare tale rischio prevede che " fintantochè il Consiglio non ha deliberato, la

Commissione può modificare la propria proposta in ogni fase delle procedure che

portano all'adozione di un atto comunitario "). Tra i poteri riconosciuti alla Commissione

dall'art. 250 par. 2 rientra anche il potere di ritirare la proposta.

La fase della consultazione viene prevista da singole disposizioni del TCE, che

specificano di volta in volta se, per l'adozione di atti di determinate materie, il Consiglio

debba assumere il parere di un'altra istituzione o organo, ed in particolare del

Parlamento europeo. Esistono tre tipi di parere: parere facoltativo (l'ipotesi si verifica

quando la disposizione in base alla quale il Consiglio intende agire non prevede la

consultazione del Parlamento europeo ma il Consiglio ne chiede comunque il parere, il

quale è facoltativo e non vincolante potendosene quindi il Consiglio liberamente

discostarsene) parere consultivo (la consultazione del Parlamento è richiesta dalla

disposizione del Trattato rilevante. Il parere è obbligatorio ma non vincolante) parere

conforme (procedura limitata a pochi ma importanti casi, introdotta dall' AUE, in cui il

parere del Parlamento è obbligatorio e vincolante. In realtà quando è richiesto il parere

conforme del Parlamento, il potere deliberativo non appartiene più soltanto al Consiglio,

ma è condiviso con il Parlamento, come avviene nella procedura di codecisione prevista

dall'art. 251. Tuttavia nella procedura di parere conforme il Parlamento si limita ad

approvare o a respingere l'atto).

La giurisprudenza della Corte di giustizia ha contribuito ad accrescere grandemente

l'importanza della consultazione del Parlamento, affermando che essa è lo strumento che

consente al Parlamento l'effettiva partecipazione al processo legislativo della Comunità.

La consultazione del Parlamento, quando richiesta dal Trattato, deve essere quindi una

consultazione effettiva e regolare. Il TCE ammette la possibilità di stabilire un

termine per l'emanazione del parere del Parlamento soltanto in materia di accordi

internazionali. Al di fuori di questa materia nessun termine è previsto. Tuttavia si deve

ritenere che, pur in mancanza di un termine previsto dal TCE, il Parlamento sia tenuto,

in osservanza al principio di leale collaborazione con le altre istituzioni, a emanare il

parere entro un termine ragionevole e a tenere conto delle eventuali richieste avanzate

dal Consiglio per ottenere una delibera urgente. L'esigenza di una consultazione effettiva

e regolare si avverte anche qualora il Consiglio intenda deliberare un atto diverso da

quello sul quale il Parlamento è stato chiamato ad esprimere il proprio parere, se quindi

la consultazione sia sufficiente o si renda invece necessaria una seconda consultazione.

Il principio è il seguente: il parere del Parlamento deve essere dato sull'atto poi

effettivamente adottato dal Consiglio. Se, pertanto, dopo la consultazione del

Parlamento, il Consiglio decide di modificare l'atto nella sostanza o la Commissione

ritira la proposta e ne presenta un'altra diversa da quella su cui il Parlamento si è

espresso, è necessaria una seconda consultazione.

3. La procedura di cooperazione.

La procedura di cooperazione è disciplinata nell'art. 252 TCE. Essa è stata introdotta nel

TCE dall'AUE. Il campo di applicazione è stato notevolmente ristretto, tant'è che oggi si

applica soltanto nel campo dell'UEM. (La descrizione tuttavia facilita la comprensione

della procedura di codecisione).

Si basa su un sistema per cui la proposta della Commissione è sottoposta ad una doppia

lettura da parte del Parlamento e del Consiglio. La prima fase si apre con una prima

lettura del Parlamento, il quale emette un parere (consultivo) sulla proposta della

Commissione, segue la prima lettura del Consiglio il quale deve limitarsi ad approvare, a

maggioranza qualificata, una posizione comune. Si passa quindi alla seconda fase dove

si susseguono una lettura del Parlamento e una del Consiglio. Il Parlamento ha tre

possibilità: 1) approvare la posizione comune od omettere di pronunciarsi nel termine di

tre mesi; 2) respingere la posizione comune; 3) proporre degli emendamenti alla

posizione comune. In quest'ultimo caso la Commissione viene nuovamente coinvolta:

dovrà formulare una proposta riesaminata che viene trasmessa al Consiglio. Nella

seconda lettura, il Consiglio ha più possibilità, a seconda di come il Parlamento ha

deliberato. Nel primo caso il Consiglio adotta definitivamente l'atto in questione in

conformità della posizione comune. Nel secondo caso il Consiglio può comunque

adottare l'atto, ma all'unanimità. Nel terzo caso, infine, il Consiglio ha tre possibilità: 1)

a maggioranza qualificata, può approvare la proposta riesaminata dalla Commissione; 2)

all'unanimità, può approvare gli emendamenti del Parlamento non accolti dalla

Commissione; 3) sempre all'unanimità, può modificare la proposta riesaminata.

Riguardo al ruolo riservato alle varie istituzioni in questa procedura, il potere

deliberativo resta saldamente nelle mani del Consiglio. Gli emendamenti parlamentari

alla posizione comune hanno effetto solo nella misura in cui essi vengono recepiti dalla

Commissione nella proposta riesaminata, dovendo il Consiglio deliberare sempre

all'unanimità per modificarla. Il ruolo della Commissione risulta alquanto indebolito

rispetto alla procedura di base.

4. La procedura di codecisione.

La procedura prevista dall'art. 251 TCE è nota come procedura di codecisione perché in

essa i poteri del Parlamento raggiungono la massima intensità, sino a condurre

all'adozione di atti che sono non più solo del Consiglio ma atti del Parlamento e del

Consiglio (art. 249 e art. 254). Essa viene disciplinata per la prima volta dal TUE,

successivamente il Trattato di Amsterdam ne estende la portata, provvedendo a

sostituirla alla procedura di cooperazione, salvo che nell'ambito dell' UEM. Lo stesso

trattato modifica, semplificandola, la procedura originaria. Lo scopo degli interventi è di

consentire la conclusione anticipata della procedura.

Anche la procedura di codecisione si fonda su un sistema di doppia lettura. La prima

fase si apre con la proposta della Commissione, la quale viene indirizzata

simultaneamente al Consiglio e al Parlamento. La prima lettura di questa istituzione

conduce alla formulazione di un parere (consultivo). Il Consiglio, se approva la proposta

della Commissione con tutti gli eventuali emendamenti contenuti nel parere

parlamentare, adotta definitivamente l'atto. In caso contrario, il Consiglio adotta, a

maggioranza qualificata, una posizione comune.Inizia quindi la seconda fase. Al termine

della sua seconda lettura, il Parlamento ha a sua disposizione le stesse possibilità viste

nella procedura di cooperazione: 1) approvare la posizione comune o omettere di

deliberare entro il termine di tre mesi; 2) respingere la posizione comune; 3) proporre

emendamenti. Nel primo caso la procedura ha termine e l'atto si considera adottato "in

conformità della posizione comune". Anche nel secondo caso la procedura termina

perché l'atto si considera non adottato. La seconda lettura del Consiglio segue soltanto

nel terzo caso, nel quale la Commissione emette un parere. Il Consiglio, a maggioranza

qualificata, può: a) approvare gli emendamenti del Parlamento; b) non approvare tutti gli

emendamenti. Nel primo caso l'atto è definitivamente approvato, nel secondo invece si

apre la terza fase e viene convocato un comitato di conciliazione, composto dai membri

del Consiglio o loro delegati ed altrettanti membri del Parlamento europeo, con il

compito di elaborare un progetto comune sulla base della posizione comune e degli

emendamenti parlamentari, con la collaborazione della Commissione. Se il comitato non

riesce ad approvare un progetto comune entro il termine di sei settimane, l'atto si

considera non adottato. Se invece il comitato approva un progetto comune, l'atto dovrà

poi essere definitivamente approvato (terza lettura) dal Parlamento ed al Consiglio. In

mancanza dell'approvazione di uno dei due l'atto si considera non adottato.

Riguardo al ruolo assegnato le varie istituzioni si osserva che rispetto la procedura di

cooperazione il Parlamento gode di poteri notevolmente maggiori. Può infatti bloccare

un atto che non corrisponde ai suoi orientamenti (ha due possibilità). Inoltre ha maggiori

possibilità di incidere sul contenuto dell'atto nel corso dei negoziati con il Consiglio e la

Commissione nell'ambito del comitato di conciliazione, potendo minacciare il rigetto del

progetto comune. Il ruolo della Commissione, invece, risulta ancora meno incisivo.

D'accordo, il Parlamento e il Consiglio possono approvare un atto che costituisce un

emendamento della proposta della Commissione senza ricorrere al voto unanime del

Consiglio (derogando al principio del art. 250). Qualora l'accordo non si sia già formato,

la Commissione ritorna in gioco, ma soltanto per esprimere un parere, il cui contenuto

però condiziona la maggioranza deliberativa in seno al Consiglio. Nella terza fase infine

la Commissione svolge un ruolo di semplice mediazione. Occorre segnalare che in

origine, la procedura di codecisione era stata legata alla possibilità per il Consiglio di

deliberare, almeno in alcuni casi, a maggioranza qualificata. Tuttavia con il Trattato di

Amsterdam e soprattutto con quello di Nizza sono state introdotte ipotesi di applicazione

della procedura di codecisione, per le quali è prescritto che il Consiglio deliberi

all'unanimità in tutte le fasi della procedura.

5. Le procedure del secondo e del terzo pilastro.

Il primo pilastro dell'Unione si distingue nettamente dai pilastri relativi alla PESC e alla

Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale proprio per l'utilizzo del metodo

comunitario:

a) ruolo degli organi di individui assai rilevante;

b) principio maggioritario accolto largamente;

c) carattere vincolante di molti atti adottati dalle istituzioni;

d) controllo di legittimità sugli atti produttivi di effetti giuridici vincolanti da parte della

Corte di giustizia.

In origine queste caratteristiche erano completamente assenti nei pilastri non comunitari.

Con il Trattato di Amsterdam e di Nizza, tuttavia, è avvenuta una certa

"contaminazione" del secondo e del terzo pilastro da parte del primo. Importanti

differenze permangono tuttora:

a) delibere del Consiglio prese in prevalenza all'unanimità (le deliberazioni a

maggioranza qualificata sono previste per l'adozione di atti di secondo grado). Sono

inoltre presenti clausole di salvaguardia, che consentono agli Stati membri contrari di

evitare una delibera a maggioranza qualificata;

b) presenza del Consiglio europeo (nella PESC);

c) potere di iniziativa della Commissione non esclusivo e limitata consultazione del

Parlamento, diverse tipologie di atti adottabili, competenza della Corte di giustizia quasi

inesistente nei due pilastri.

Riguardo alla PESC, il Consiglio europeo non si limita a dettare i principi e gli

orientamenti generali di essa, ma adotta anche dei veri e propri atti giuridici: le strategie

comuni (art. 13, par.2). Le deliberazioni del Consiglio in ambito PESC sono disciplinate

dall'art. 23 TUE. Come regola generale si segue il principio dell' unanimità. Posto che le

astensioni non escludono l'unanimità si è cercato di indurre i membri contrari alla

proposta ad astenersi, piuttosto che esprimere voto contrario. L'art. 23 introduce l'istituto

dell'astensione costruttiva, che consiste in una deroga al principio secondo cui le

delibere del Consiglio obbligano tutti gli Stati membri, anche quelli che si sono astenuti.

Quindi la delibera del Consiglio è validamente assunta, ma l'atto adottato non vincola lo

Stato membro astenuto, che rimane escluso dall'ambito di applicazione personale della

delibera (altro esempio di Europa a più velocità). Il meccanismo diviene tuttavia

inapplicabile allorquando il numero degli Stati membri che vi hanno fatto ricorso è

rilevante (1/3 dei voti secondo la ponderazione di cui all'art. 205).

L'art. 23 par. 2, prevede la possibilità che talune deliberazioni vengano assunte dal

Consiglio a maggioranza qualificata, per l'ipotesi in cui manchi la proposta della

Commissione (infatti mai necessaria nel settore PESC). Ciò può avvenire in tre casi:

a) quando adotta azioni comuni, posizioni comuni o quando adotta decisioni sulla base

di una strategia comune;

b) quando adotta decisioni relative all'attuazione di un'azione comune o di una posizione

comune;

c) quando nomina un rappresentante speciale ai sensi dell'art. 18 par. 5.

Le prime due ipotesi riguardano casi in cui si tratta di adottare atti che costituiscono

attuazione di un atto adottato all'unanimità (strategia comune adottata all'unanimità dal

Consiglio europeo nella prima ipotesi e azione comune o posizione comune adottata

autonomamente dal Consiglio all'unanimità nella seconda ipotesi). Analogamente il

trattato di Nizza ammette che il Consiglio possa deliberare a maggioranza qualificata

anche riguardo agli accordi internazionali, "quando l'accordo sia previsto per attuare

un'azione comune o una posizione comune".

Peraltro la pur limitata possibilità di assumere le deliberazioni a maggioranza qualificata

può essere paralizzata grazie alla clausola di salvaguardia prevista dal secondo comma

dell'art 23 par. 2 . Con la dichiarazione di opposizione da parte di un membro del

Consiglio, giustificata da importanti motivi di politica nazionale, si impedisce al

Consiglio di adottare l'atto a maggioranza qualificata e gli consente soltanto, con la

stessa maggioranza, di deferire la questione al Consiglio europeo, il quale delibererà

all'unanimità (non è tuttavia da escludere che esso possa spingersi fino all'approvazione

formale dell'atto). Per quanto riguarda il ruolo della Commissione l'articolo 27 TCE

dispone che essa sia pienamente associata ai lavori nel settore della PESC.Tuttavia il

potere di proposta viene condiviso con gli Stati membri, ai sensi dell'articolo 22. Anche

il ruolo del Parlamento europeo è molto ridotto: la consultazione è limitata alle sole

scelte fondamentali della PESC, pertanto non è sistematica.

Riguardo al pilastro relativo alla Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia

penale, va ricordato che esso originariamente contemplava anche disposizioni relative

alla cooperazione nei settori della giustizia civile e degli affari interni, materie ora

incluse nel primo pilastro, quindi di competenza della CE. Anche in questo pilastro

troviamo alcune delle caratteristiche già evidenziate con riguardo alla PESC, ma a

differenza di questa, nel terzo pilastro non viene riconosciuto un ruolo specifico al

Consiglio europeo. Analoga è invece la disciplina riguardante le deliberazioni del

Consiglio. L'unanimità è la regola di base ed è richiesta per l'adozione di quattro tipi di

atti: posizioni comuni, decisioni quadro, decisioni e convenzioni tra gli Stati membri. A

maggioranza qualificata sono invece approvate soltanto le misure necessarie

all'attuazione delle decisioni.

Come nella PESC il potere di proposta della Commissione è condiviso con gli Stati

membri. Il ruolo del Parlamento europeo risulta invece accresciuto rispetto a quanto

previsto nella PESC, anche se inferiore al pilastro comunitario. A differenza del pilastro

comunitario, il Parlamento europeo esprime il suo parere entro un termine che il

Consiglio può fissare; tale termine non può essere inferiore a tre mesi. In mancanza di

parere entro detto termine, il Consiglio può deliberare.

6. La cooperazione rafforzata.

Istituto sviluppatosi in occasione del Trattato di Amsterdam. Rappresenta la piena

accettazione della concezione dell'Europa a più velocità. Scopo della cooperazione

rafforzata è di consentire ad un gruppo di Stati membri di utilizzare le istituzioni, le

procedure ed i meccanismi decisionali previsti dal TCE o dal TUE per instaurare tra loro

forme di cooperazione non condivise da tutti gli Stati membri. La disciplina dell'istituto

è piuttosto articolata. Accanto alle disposizioni generali (articoli 43 a 45 TUE) esistono

disposizioni specifiche relative al terzo pilastro e al pilastro comunitario. Il trattato di

Amsterdam non prevedeva la cooperazione rafforzata per il secondo pilastro, ma questa

lacuna è stata colmata dal Trattato di Nizza. Molti sono i requisiti per istituire una

cooperazione rafforzata (vedi libro). La disciplina dell'autorizzazione all'instaurazione di

una cooperazione rafforzata diverge da pilastro a pilastro e riflette la ripartizione di ruoli

tra istituzioni propria di ciascuno di essi. La composizione delle istituzioni, le modalità

deliberative e le procedure decisionali applicabili sono quelle ordinarie. L'unica

particolarità riguarda Consiglio, nel quale i membri rappresentanti di Stati membri non

partecipanti, non potranno votare. La Costituzione conferma l'istituto della cooperazione

rafforzata, e ne introduce uno analogo nell'ambito della politica europea di sicurezza e

difesa (PESD), detto cooperazione strutturata.

7. La procedura per la conclusione degli accordi internazionali.

La procedura per negoziare e concludere accordi internazionali della Comunità con Stati

terzi o con altre organizzazioni internazionali è disciplinata dall'art. 300 TCE. Il

negoziato si apre in seguito ad autorizzazione del Consiglio decisa a maggioranza

qualificata, su raccomandazione della Commissione. Esso viene svolto dalla

Commissione stessa, la quale deve attenersi alle direttive che il Consiglio può impartire.

La firma, l'eventuale applicazione provvisoria, la conclusione e la sospensione

dell'accordo sono decise dal Consiglio con le stesse modalità di voto. Non è precisato il

tipo di atto necessario per la conclusione. Con l'eccezione degli accordi di politica

commerciale comune, il Parlamento è sempre consultato dal Consiglio. Il parere è

meramente consultivo, ma assume carattere di parere conforme nei seguenti casi: a)

accordi di associazione b) accordi che organizzano procedura di cooperazione c) accordi

che hanno ripercussioni finanziarie considerevoli sulla Comunità d) accordi che

implicano una modifica di un atto adottato secondo la procedura di cui all'articolo 251.

Il Parlamento, il Consiglio, la Commissione o uno Stato membro possono domandare il

parere della Corte di giustizia sulla compatibilità di un accordo previsto con le

disposizioni del presente trattato.

L'ORDINAMENTO COMUNITARIO

1. Considerazioni generali.

La Comunità Europea è un ente portatore di un proprio ordinamento giuridico.

L'ordinamento comunitario infatti si distingue sia dall'ordinamento internazionale sia da

quello interno degli Stati membri. Anche l'ordinamento comunitario si fonda su un

sistema di fonti di produzione del diritto, all'interno del quale la distinzione

fondamentale è quella tra fonti di diritto primario e fonti di diritto secondario o

derivato. Fonti di diritto primario sono il TCE le altre fonti cui il TCE riconosce pari

natura. Fonti di diritto secondario o derivato sono gli atti che le istituzioni della

Comunità hanno il potere di adottare in virtù del TCE. Tra i due livelli si collocano le

fonti intermedie, la cui giuridicità deriva dal TCE, ma esse prevalgono sul diritto

secondario (categoria assai eterogenea: principi generali del diritto, norme di diritto

internazionale generale, accordi internazionali).

Tra le fonti di diritto derivato figurano categorie di atti molto diversi, in particolare

l'articolo 249 TCE contempla tre categorie di atti vincolanti (regolamenti, direttive e

decisioni) ma non prevede alcuna gerarchia tra di loro. Tuttavia molto spesso il TCE

specifica, materia per materia, il tipo di atto che può essere adottato, evitando così

conflitti tra atti appartenenti a categorie diverse.

Una distinzione importante è quella tra atti di base e atti di esecuzione (o di

attuazione), distinzione che rileva non solo dal punto di vista della procedura decisionale

applicabile, ma ha anche un valore gerarchico (l'atto di attuazione deve rispettare l'atto

di base).

Gli atti di diritto derivato si distinguono anche in funzione dell'istituzione o delle

istituzioni dalle quali sono adottati. L'articolo 249 prevede infatti che gli atti delle

categorie ivi previste possono essere emanati dal Parlamento, congiuntamente con il

Consiglio, dal Consiglio o dalla Commissione (oltre che dalla BCE).

Al di fuori dell'ipotesi di atti che diano attuazione ad atti di base, manca una regola,

ancorché implicita, che stabilisca la prevalenza degli atti adottati da un'istituzione

rispetto a quelli adottati da un'altra. L'eventuale conflitto tra due atti indipendenti l'uno

dall'altro ma adottati da istituzioni diverse andrà pertanto risolto in termini di corretta

individuazione della base giuridica di ciascun atto.

(La Costituzione modificherà notevolmente la tipologia delle fonti di diritto derivato,

prevedendo non soltanto atti con denominazione e caratteristiche nuove, ma anche

introducendo una netta differenziazione tra atti legislativi e atti di altra natura).

2. Le fonti di diritto primario: in particolare il Trattato CE.

Le fonti di diritto primario comunitario sono in massima parte contenute nel TCE, come

emendato dai Trattati di revisione e modificato dai Trattati di adesione che si sono

succeduti nel tempo. Natura di fonti primarie hanno anche i Protocolli allegati al TCE.

(articolo 311 TCE). È da ritenersi che pari natura abbiano anche i Protocolli allegati non

soltanto al TCE ma contemporaneamente anche ai trattati CECA e CEEA, nonché quelli

allegati al TCE e al TUE insieme. Per prassi, l'atto finale delle CIG, convocate per

approvare i Trattati di revisione del TCE e del TUE, reca in allegato alcune

Dichiarazioni, aventi ad oggetto una o più disposizioni del Trattato. Ne esistono almeno

di tre tipi: a) dichiarazioni della Conferenza, cioè di tutti gli Stati membri; b)

dichiarazioni di uno o più Stati membri; c) dichiarazioni di una o più istituzioni. Alle

prime può riconoscersi un ruolo importante per quanto riguarda l'interpretazione delle

disposizioni alle quali si riferiscono. Esse tuttavia non costituiscono per l'interprete un

vero e proprio vincolo. Minore rilevanza hanno le altre due tipologie,tuttavia, non si

esclude che anche queste possano essere prese in considerazione dall'interprete(in

particolare dalla Corte di giustizia).

Questione centrale nello studio dell'integrazione europea è l'individuazione della natura

giuridica del TCE. Il Trattato va considerato:

1) come trattato istitutivo di un'organizzazione internazionale;

oppure

2) come carta costituzionale di un'entità di tipo statuale.

A sostegno della prima soluzione si può addurre che il TCE (come pure i successivi

Trattati di revisione, compreso il TUE) è stato concluso nelle forme e secondo i

procedimenti propri di un normale trattato internazionale. Gli articoli inoltre sono stati

redatti in un linguaggio che risulta essere tipico dei trattati internazionali, prevalendo

infatti norme che hanno come destinatari gli Stati membri. In questa prospettiva la

Comunità costituirebbe nient'altro che un'organizzazione internazionale tra Stati sovrani,

benché di nuovo tipo, considerate le non comuni caratteristiche di autonomia. Gli Stati

membri manterrebbero la propria sovranità, il cui esercizio sarebbe soltanto delegato

agli organi comunitari. Infatti, ai sensi dell'articolo 48 TUE, il potere di revisione è

riservato alla comune volontà degli Stati membri.

Tuttavia non si può negare che il TCE assolve ad una funzione di natura costituzionale,

definendo la struttura istituzionale della Comunità, le procedure per l'adozione degli atti

di diritto derivato e le caratteristiche di tali atti, nonché i principi e le regole di base

applicabili ai vari settori sottoposti alla competenza comunitaria (tuttavia ciò non è

sufficiente a trasformare la natura del Trattato in quella di una carta costituzionale di

tipo statuale).

Ciò che invece fa del TCE qualcosa di diverso da un mero trattato internazionale sono le

caratteristiche dell'ordinamento che dal Trattato trae origine. Le norme di cui

l'ordinamento comunitario si compone non si limitano infatti a disciplinare rapporti

giuridici tra soggetti di diritto internazionale, ma regolano anche rapporti tra soggetti

degli ordinamenti interni degli Stati membri (in altre parole l'ordinamento delineato dal

Trattato riconosce come soggetti anche i soggetti degli ordinamenti nazionali).

(Nella nota sentenza 5 febbraio 1963,Van Gend & Loos, la Corte afferma: " la Comunità

costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto

internazionale a favore del quale gli Stati hanno rinunciato sia pure in settori limitati, ai

loro poteri sovrani, ordinamento che riconosce come soggetti non soltanto gli Stati

membri, ma anche i loro cittadini").

L'affermazione della soggettività giuridica comunitaria dei soggetti degli

ordinamenti interni rende dunque impossibile configurare il TCE come un semplice

trattato internazionale.

La Corte di giustizia considera e tratta il TCE come una costituzione ("il trattato CEE,

benché sia stato concluso in forma d'accordo internazionale, costituisce la carta

costituzionale di una comunità di diritto"). Tale concezione si riflette nei criteri

interpretativi seguiti dalla Corte, che si discostano da quelli utilizzati per i trattati

internazionali (la Corte tende a dare un rilievo non decisivo al dato testuale delle norme

da interpretare e ricorre invece con grande libertà a criteri di tipo contestuale e

teleologico: per esempio le norme del Trattato sulle quattro libertà di circolazione sono

sempre interpretate estensivamente; mentre le norme che consentono agli Stati membri

di adottare provvedimenti derogatori rispetto alle regole generali sono oggetto di

interpretazione restrittiva). Un altro criterio interpretativo applicato alle norme del

Trattato è quello detto dell'effetto utile. Tra le varie interpretazioni possibili, la Corte

preferisce quella che consente di riconoscere alla norma la maggiore effettività possibile,

in maniera che gli scopi a cui la norma è rivolta possano essere raggiunti più

compiutamente (esempio di ciò è offerto dalla giurisprudenza che riconosce l'efficacia

diretta delle direttive).

Il TCE può essere modificato ricorrendo alla procedura di revisione disciplinata

dall'articolo 48 TUE (procedura comune al TCE, al TUE e al trattato CEEA). La

procedura si suddivide in due fasi:

1) fase preparatoria: si svolge all'interno dell'apparato istituzionale dell'Unione. Essa

ruota intorno al Consiglio, chiamato ad esprimere parere favorevole circa la

convocazione di una conferenza tra i rappresentanti degli Stati membri, per deliberare su

eventuali modifiche (CIG). Il parere viene reso sulla scorta di un progetto presentato dal

Governo di qualsiasi Stato membro o dalla Commissione, sul quale vengono consultati il

Parlamento europeo, se del caso la Commissione (iniziativa proveniente da Stato

membro) nonché la Banca centrale europea (modifiche istituzionali nel settore

monetario). Una volta che il Consiglio abbia espresso parere favorevole, la CIG viene

convocata dal Presidente del Consiglio.

2) fase deliberativa: la CIG si svolge secondo le regole classiche delle conferenze

internazionali. Non è previsto alcun ruolo per le istituzioni. Le modifiche ai Trattati

devono essere stabilite all'unanimità. Esse entrano in vigore dopo essere state ratificate

da tutti gli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali. L'esito della

procedura di revisione è pertanto rappresentato da un nuovo trattato, che entra in vigore

soltanto dopo la ratifica da parte di tutti gli Stati membri.

(La prassi ha comportato un certo allontanamento dalla disciplina contenuta nell'articolo

48. Anzitutto le istituzioni giocano un ruolo importante ed attivo durante tutto il corso

della procedura. Il Parlamento viene tenuto informato ed esprime un parere sul testo

finale adottato dalla CIG, mentre determinanti sono poi gli interventi del Consiglio

europeo, il quale approva il testo finale prima di sottoporlo alla firma dei rappresentanti

degli Stati membri. Importante novità è costituita dalla decisione presa dal Consiglio

europeo di Laeken di convocare una Convenzione sul futuro dell'Europa. Essa segna

un importante passo da una procedura di revisione svolta secondo un metodo puramente

intergovernativo, ad un metodo più trasparente e democratico. Il metodo convenzionale

inaugurato dal Consiglio europeo di Laeken peraltro è fatto proprio dalla Costituzione).

Per quanto riguarda i limiti intrinseci al potere di revisione, l'articolo 48 non prevede

nulla a riguardo. Tuttavia secondo la Corte l'introduzione di norme che pregiudichino il

sistema giurisdizionale previsto dal Trattato, alterando la funzione giurisdizionale della

Corte o restringendo la portata della competenza della stessa , non sarebbe consentita,

nemmeno ricorrendo alla procedura di revisione di cui all'articolo 48 TUE. Si ritiene che

siano parimenti immodificabili le norme che costituiscono il "nocciolo duro"

dell'ordinamento comunitario quali quelle sulla libertà di circolazione e sulla

concorrenza e quelle che sono espressione di principi generali del diritto comunitario.

Escludendo i limiti appena citati, la procedura di revisione ha portata generale, potendo

quindi essere utilizzata per modificare qualsiasi disposizione dei Trattati. Accanto ad

essa, i Trattati prevedono delle procedure semplificate di revisione, applicabili soltanto

per la modifica di specifici articoli. L'elaborazione e l'approvazione del testo delle

modifiche è riservata al Consiglio o, talvolta, al Consiglio europeo. Il testo così definito

entra in vigore soltanto in seguito alla ratifica da parte di tutti i Parlamenti nazionali.

(Esempio di procedura di revisione semplificata è offerto dall'articolo 22 TCE, che

autorizza il Consiglio con deliberazione unanime, su proposta dalla Commissione e

previa consultazione del Parlamento, ad adottare disposizioni intese a completare i diritti

spettanti ai cittadini dell'Unione, raccomandandone l'adozione da parte degli Stati

membri, conformemente alle loro rispettive norme costituzionali. Accanto alla

procedura di revisione ordinaria la Costituzione prevede anche due procedure di

revisione semplificate).

Altro modo per modificare i Trattati è previsto dall'articolo 49 TUE, che disciplina la

procedura di adesione all'Unione da parte di nuovi Stati. Ai sensi di tale articolo può

presentare domanda di adesione all'Unione: a) ogni stato europeo (condizione

geografica) b) che rispetti i principi sanciti dall'articolo 6 par. 1 (condizione politica).

Anche la procedura di adesione si articola in due fasi:

1) prima fase: si svolge all'interno dell'apparato istituzionale. La domanda di adesione è

approvata all'unanimità dal Consiglio, previa consultazione della Commissione e su

parere conforme del Parlamento europeo.

2) seconda fase: affidata gli Stati membri. Essa ha il solo scopo di stabilire le condizioni

per l'ammissione e gli adattamenti da apportare ai Trattati. In proposito viene concluso

tra gli Stati membri e lo stato candidato un trattato di adesione, che deve essere ratificato

da tutti gli stati contraenti. Attraverso questa procedura possono quindi essere apportati

soltanto degli adattamenti, delle modifiche minoris generis, che normalmente consistono

in un ampliamento della composizione delle istituzioni e degli organi per assicurare la

rappresentanza del nuovo Stato membro.

(Anche nel caso della procedura di adesione la prassi ha dato vita ad una procedura

alquanto diversa da quanto previsto dall'articolo 49. In particolare, le due fasi si

svolgono contemporaneamente. Negli ultimi due allargamenti si è affermata una fase

preliminare, detta dei negoziati di pre-adesione, nel corso della quale lo Stato candidato

deve dimostrare di rispondere ad alcuni criteri. Soltanto quando la Commissione attesta

la capacità dello Stato candidato di rispettarli al momento dall'adesione, il Consiglio

europeo autorizza l'apertura dei veri e propri negoziati di adesione. I criteri da verificare

sono stati fissati dal Consiglio europeo di Copenhagen del giugno 1993. Si tratta di

criteri politici, economici e criteri relativi all'acquis comunitario. La procedura di

adesione all'Unione disciplinata dalla Costituzione rispecchia molto quella prevista

dall'articolo 49. Interessante innovazione consisterà nella possibilità di recesso

dall'Unione (unilaterale)).

Per quanto riguarda la modifica dei Trattati al di fuori della procedura di revisione o

delle altre procedure previste a questo scopo, se si tiene conto della funzione

costituzionale svolta dal Trattato, ne consegue che la procedura prevista dall'articolo 48

TUE non può non essere considerata obbligatoria e che eventuali modifiche che si tenti

di introdurre senza rispettarla sono prive di qualsiasi valore giuridico (ad esempio il

Compromesso di Lussemburgo sebbene incida sulle norme del TCE va considerato

come un accordo di natura esclusivamente politica). La Corte di giustizia non ha mai

avuto occasione di pronunciarsi espressamente riguardo ciò, tuttavia è da presumersi

che, la risposta della Corte sarebbe negativa. In proposito va ricordata la ripetuta e netta

presa di posizione della Corte contro il riconoscimento della possibilità che il Trattato

venga modificato da una prassi difforme degli Stati membri o delle istituzioni.

3. I principi generali del diritto.

Tra le fonti intermedie si segnalano anzitutto i principi generali del diritto,

comprensivi dei principi relativi alla tutela dei diritti fondamentali dell'uomo. Questi

svolgono un ruolo più importante negli ordinamenti di più recente formazione o in quelli

nei quali il sistema di produzione di norme è poco efficiente. La tipologia dei principi

generali è ampia.

Una prima categoria è costituita dai principi generali del diritto comunitario. Tali

principi trovano espressione in determinate norme del TCE, alle quali vengono assegnati

grande importanza e carattere assolutamente imperativo e inderogabile.

Un esempio è dato dal principio di non discriminazione, il quale trova specifica

applicazione in diverse disposizioni del TCE: l'articolo 12 (vieta le discriminazioni

legate alla nazionalità), articolo 13(discriminazioni fondate su sesso,razza,origine

etnica,religione etc), articolo 34 e articolo 141. Secondo la Corte di giustizia le

disposizioni citate sono specifiche applicazioni del principio generale di non

discriminazione e vanno pertanto interpretate in maniera ampia. Riguardo alla

definizione della portata della nozione di discriminazione, alle discriminazioni palesi o

dirette sono state infatti assimilate le discriminazioni occulte o indirette. Anche il campo

d'applicazione del principio di non discriminazione è stato interpretato in senso

estensivo. L'aver stabilito che quello di non discriminazione è un principio generale ne

consente anche l'applicazione ad ipotesi che non sono espressamente contemplate da

alcuna delle norme richiamate (autonomia del principio di non discriminazione). La

Corte invece non ritiene che rientrino nel campo d'applicazione del principio generale di

non discriminazione, le discriminazioni alla rovescia (situazioni che si creano quando

norme di uno Stato membro prevedono per i propri cittadini un trattamento deteriore

rispetto quello riservato ai cittadini di altri Stati membri).

Tra gli altri principi generali del diritto comunitario vanno annoverati: il principio di

libera circolazione, e il principio della tutela giurisdizionale.

(Sono talvolta considerati tali anche i principi previsti dall'articolo 5 TCE: il principio

della competenza di attribuzione, il principio di sussidiarietà, il principio di

proporzionalità. In questi casi l'attributo "generale" serve a sottolinearne l'importanza e

l'inderogabilità, ma non significa che tali principi possono trovare applicazione in

contesti diversi. Semmai, è possibile considerare alcuni dei principi enunciati

dall'articolo 5 come specifiche applicazioni di principi più generali).

Una seconda categoria è costituita dai principi generali del diritto comuni agli

ordinamenti degli Stati membri. Si tratta di principi che vengono desunti non dal

diritto comunitario, ma dall'esame parallelo dei vari ordinamenti nazionali. Essi

assumono rilevanza nell'intero campo d'applicazione del Trattato e vengono utilizzati

soprattutto quando si tratta di verificare la legittimità del comportamento delle istituzioni

o degli Stati membri in relazione alla posizione dei singoli. Si segnalano soprattutto

alcuni principi inerenti all'idea stessa di Stato di diritto: il principio di legalità, il

principio della certezza del diritto, il principio del legittimo affidamento, il principio del

contraddittorio, il principio di proporzionalità (questo riveste particolare importanza:

implica che gli interventi della pubblica autorità limitativi della libertà o dei diritti dei

singoli, per essere legittimi, a) devono essere idonei a raggiunger l'obiettivo di interesse

pubblico perseguito e b) devono essere necessari a questo fine, evitando di imporre ai

privati sacrifici superflui).

4. Segue: i principi attinenti alla protezione dei diritti fondamentali.

Tra i principi generali comuni agli ordinamenti degli Stati membri è compresa

un'ulteriore tipologia di principi , che data la loro importanza, vengono normalmente

trattati come una categoria parte. Si tratta dei principi attinenti alla protezione dei diritti

fondamentali dell'uomo. In origine, il Trattato, non si preoccupava di sancire a favore

dei cittadini determinati diritti fondamentali e quindi inviolabili, né prevedeva un

apposito sistema di protezione.

Una reazione a tale situazione venne dalle corti costituzionali italiana e tedesco-federale

(in due pronunce del 1973 e del 1974). Entrambe partono dal presupposto che le norme

costituzionali che hanno permesso all'Italia e alla Germania federale di aderire alla

Comunità (articolo 11 Cost. per l'Italia), non consentono di derogare a quelle altre norme

costituzionali che definiscono e proteggono i diritti fondamentali della persona umana.

Tali norme dunque devono essere rispettate anche dagli atti adottati dalle istituzioni

comunitarie. (In caso di contrasto le due corti assicurano la prevalenza delle norme

costituzionali, impedendo che l'atto comunitario trovi applicazione nell'ordinamento

interno).

(Nella sentenza del 1973 la Corte italiana alludeva alla possibilità di dichiarare

l'illegittimità costituzionale della legge recante l'autorizzazione alla ratifica dell'ordine

d'esecuzione del Trattato, nella misura in cui tale legge permette l'ingresso

nell'ordinamento italiano di un atto comunitario lesivo dei principi fondamentali

dell'ordinamento o dei diritti fondamentali della persona umana. La Corte esclude,

invece, di poter operare il proprio controllo direttamente sugli atti comunitari in

questione, in quanto essi non rientrano nel novero degli atti contemplati dall'articolo 134

Cost. Al contrario la Corte Tedesca allude ad un controllo diretto sull'atto comunitario in

causa, sottolineandone tuttavia il carattere provvisorio).

La soluzione prospettata dalle due Corti costituzionali comporta un grave attentato al

carattere unitario del diritto comunitario e più in generale essa evidenzia una grave

lacuna dell'ordinamento comunitario, che giustifica una sua non piena accettazione da

parte dei giudici degli Stati membri.

Sul fronte comunitario, si cerca di porre rimedio a questa situazione in due modi. Da un

lato le manifestazioni solenni di adesione ai diritti fondamentali da parte delle istituzioni

politiche della Comunità (si segnala la Dichiarazione comune adottata a Lussemburgo

nel 1977, che però è priva di valore giuridico). D'altro lato, la Corte di giustizia recupera

in via giurisprudenziale una forma comunitaria di tutela dei diritti fondamentali. La

soluzione elaborata dalla Corte si basa su due postulati: a) rifiuto di ammettere che la

validità di un atto di un'istituzione possa essere vagliata alla luce di norme nazionali,

benché di rango costituzionale ("la validità degli atti delle istituzioni può essere stabilita

unicamente alla luce del diritto comunitario"); b) la Corte riconduce la tutela dei diritti

fondamentali ai principi generali del diritto che le istituzioni comunitarie devono

rispettare e la cui osservanza è sottoposta al controllo della Corte.

Secondo l'impostazione della Corte: 1) i diritti fondamentali vanno tutelati

nell'ordinamento comunitario in quanto rientranti nei principi generali del diritto; 2) al

fine di definire il contenuto di tali diritti e la portata della tutela che deve essere

accordata ad essi, la Corte utilizza, quale fonti di ispirazione i) le tradizioni

costituzionali comuni agli Stati membri e ii) i trattati internazionali in materia di

tutela dei diritti dell'uomo.

In quanto mere fonti di ispirazione, le tradizioni costituzionali comuni e i trattati

internazionali non hanno valore normativo immediato nell'ordinamento comunitario,

non vincolanti quindi direttamente la Corte. Ciò vale anche per quanto riguarda la

Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà

fondamentali firmata a Roma nel 1950. Benché la Corte l'abbia eletta a riferimento

privilegiato e quasi inevitabile per il proprio controllo sul rispetto dei diritti

fondamentali, la Convenzione non è in quanto tale vincolante per la Comunità, non

essendo la Comunità stessa parte contraente.

(Numerose sono state le proposte miranti a permettere l'adesione alla Convenzione

europea di salvaguardia da parte della Comunità, tutte però ci sono arenate La

Costituzione supererà la posizione assunta dalla Corte, con una norma che conferirà

espressamente all'Unione la competenza a negoziare la propria adesione alla citata

Convenzione).

La soluzione elaborata dalla giurisprudenza comunitaria è stata poi recepita e consacrata

dall'articolo 6 TUE. La formalizzazione in una norma di diritto primario del richiamo

alla Convenzione europea di salvaguardia non ne comporta il recepimento formale

nell'ordinamento comunitario. D'altra parte, la circostanza che soltanto la Convenzione

citata sia menzionata nell'articolo 6 par. 2, non può non accrescere l'importanza di tale

strumento.

Il fatto di considerare i diritti fondamentali come rientranti nei principi generali del

diritto comunitario comporta che alla Corte è riservato un ruolo determinante. Ad essa

spetta il compito non soltanto di individuare quali diritti siano da considerare

fondamentali, ma anche di delineare il contenuto e la portata dei diritti così individuati.

La circostanza che la Corte non sia tenuta ad applicare un testo scritto, attribuisce un

elevato grado di flessibilità ai suoi interventi in materia di diritti umani. Da un lato

questo le consente di adattare alla realtà di un ente sopranazionale come la Comunità,

norme redatte per essere applicate all'azione di Stati, ma dall'altro accrescere

l'imprevedibilità dei risultati cui la Corte perviene di volta in volta. Proprio per ovviare a

questo difetto, il Consiglio europeo di Colonia (giugno 1999) decide di promuovere

l'elaborazione di una Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea che sancisca

"l'importanza capitale e la portata" di tali diritti. La Carta è attualmente priva di valore

normativo autonomo, ma la solennità del processo di elaborazione e l'ampiezza di

consensi che il suo testo ha riscosso ne fanno comunque uno strumento interpretativo

privilegiato per ricostruire la portata dei diritti fondamentali protetti nell'ambito

dell'ordinamento comunitario. La giurisprudenza si è mantenuta fedele a questa

impostazione. Invero il Tribunale di primo grado ha più volte evocato alcuni articoli

della Carta, mentre l'atteggiamento della Corte di giustizia si era caratterizzato in passato

per una particolare cautela. Ogni formale richiamo alla Carta veniva infatti evitato.

(Secondo gli ultimi precedenti la Carta assumerebbe carattere vincolante non di per sé

ma in virtù dell'intenzione espressa dal Consiglio, nel preambolo, di volerla rispettare).

Occorre segnalare come l'impostazione data dalla giurisprudenza della Corte di giustizia

al problema della tutela dei diritti fondamentali nell'ordinamento comunitario non

sembra avere del tutto soddisfatto le corti costituzionali italiane e tedesco federale e non

le ha indotte a rinunciare alla pretesa di assicurare un autonomo controllo sul rispetto di

tali diritti da parte delle istituzioni.

La mancata adesione formale della Comunità alla Convenzione europea di salvaguardia

solleva inoltre il problema della responsabilità degli Stati membri di fronte a gli

organi della Convenzione in conseguenza di attività delle istituzioni comunitarie

ovvero di attività poste in essere dagli Stati membri in esecuzione di norme comunitarie.

Il problema è stato affrontato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo in numerose

pronunce. La Corte ha anzitutto ribadito che gli Stati membri i quali abbiano trasferito a

un'organizzazione sopranazionale come la CE taluni poteri sovrani non sono sottratti,

per quanto riguarda l'esercizio dei poteri sovrani oggetto del trasferimento, all'obbligo di

rispettare i diritti tutelati dalla Convenzione. La Corte tuttavia non intende esercitare il

proprio controllo riguardo ad ogni e qualsiasi attività intrapresa da uno Stato in

attuazione degli obblighi derivanti dalla sua appartenenza a una tale organizzazione. In

proposito la Corte distingue tra a) casi in cui gli Stati membri si limitano ad attuare atti

della CE (in questi casi manca ogni discrezionalità in capo agli Stati membri e la

Corte considera in linea di principio il suo intervento non necessario. Infatti secondo la

Corte, la CE tutela i diritti fondamentali in maniera almeno equivalente a quella della

Convenzione. Presunzione tuttavia passibile di prova contraria);b) casi in cui gli Stati

membri godono di un certo margine di discrezionalità nel dare attuazione agli

obblighi CE (intervento necessario, lo stato risulta essere pienamente responsabile nei

confronti della Convenzione).

5. Segue: la funzione dei principi generali del diritto.

Essi assolvono ad una funzione strumentale, in quanto influiscono sull'applicazione di

norme materiali derivanti da altre fonti.

I principi generali del diritto vengono in rilievo in primo luogo come criteri

interpretativi delle altre fonti del diritto comunitario: tanto le norme del trattato, quanto

le norme contenute negli atti delle istituzioni devono essere interpretate alla luce dei

principi generali. L'interprete deve ispirarsi ad essi per individuare il corretto significato

di ciascuna norma comunitaria. In presenza di più interpretazioni possibili, dovrà

scegliere la soluzione più coerente con i principi generali.

In secondo luogo fungono da parametro di legittimità per gli atti delle istituzioni.

Questi possono essere annullati o dichiarati invalidi per violazione dell'uno o dell'altro

dei principi innanzi indicati.

In terzo luogo essi operano indirettamente da parametro di legittimità per alcuni

comportamenti degli Stati membri. Qualora gli interventi degli Stati membri non

siano conformi ai principi generali, essi sono altresì incompatibili rispetto alla norma

comunitaria che li autorizza o li prescrive e vanno pertanto disapplicati.

(In genere i diritti fondamentali intesi come principi generali del diritto comunitario,

vengono invocati dai singoli per opporsi a provvedimenti assunti dagli Stati membri in

violazione di tali diritti e dunque, indirettamente , anche della norma comunitaria che si

occupa di provvedimenti statali del genere. Non è però escluso che talvolta i ruoli si

invertano e siano gli Stati membri ad invocare i diritti fondamentali per giustificare i

propri provvedimenti).

Perché ad uno Stato membro possa essere contestata la violazione di un principio

generale, è necessario che sussista un collegamento tra il comportamento dello Stato

membro e il diritto comunitario. In mancanza di ciò, l'obbligo per lo Stato membro di

rispettare i diritti fondamentali non è ricollegabile ai principi generali del diritto

comunitario e la Corte di giustizia non può esercitare la propria competenza per

assicurare l'osservanza di tali principi. I comportamenti degli Stati membri confliggenti

con i diritti dell'uomo, anche se privi di collegamento con il campo d'applicazione del

Trattato, possono nondimeno essere oggetto della procedura di controllo e sanzione

prevista dall'articolo 7 TUE, nel caso di "rischio di violazione grave" o di "violazione

grave persistente" di uno o più dei principi di cui all'articolo 6 par. 1 dello stesso trattato.

I principi generali del diritto e in particolare quelli relativi alla tutela dei diritti

fondamentali valgono anche per il I e II pilastro della UE. Essi pertanto vincolano tanto

le istituzioni, quanto gli Stati membri quando agiscono in forza delle disposizioni del

Titolo V e del Titolo VI TUE.

(In favore di tale soluzione o può citarsi l'articolo 6 paragrafo 1 e 2 il quale afferma

solennemente l'impegno dell'Unione a rispettare i diritti fondamentali, senza distinguere

tra le materie del I e quelle del II e del III pilastro. Quanto agli Stati membri può citarsi

l'articolo 51 della Carta dei diritti fondamentali. L'articolo cit. conferma, a contrario, che

il rispetto dei diritti fondamentali previsti dalla Carta impone agli Stati membri, quando

attuano il diritto dell'Unione, indipendentemente dal se si tratti di atti del I, del II o del

III pilastro. Nella misura in cui la sua competenza si estende ad atti diversi da quelli del

pilastro comunitario, la Corte di giustizia è chiamata ad assicurare anche in questo

ambito il rispetto dei principi generali, in particolare quelli attinenti alla protezione dei

diritti fondamentali).

6. Il diritto internazionale generale e gli accordi internazionali.

La Comunità costituisce un soggetto di diritto internazionale autonomo rispetto gli Stati

che nessuno membri. In quanto tale, essa gode delle prerogative delle persone giuridiche

internazionali. L'articolo 281 TCE, dispone infatti che "la Comunità ha personalità

giuridica".

In quanto soggetto di diritto internazionale la Comunità è tenuta a rispettare le norme di

diritto internazionale generale. Un comportamento delle istituzioni assunto in violazione

di una tale norma costituirebbe pertanto un illecito internazionale. È bene precisare che

le norme di diritto internazionale generale vincolano la Comunità soltanto nei confronti

di soggetti terzi. Gli Stati membri non possono invece invocare tali principi nei loro

rapporti reciproci, quando agiscono nel campo d'applicazione del Trattato. La Corte ha

più volte affermato che uno Stato membro non può invocare la violazione di un obbligo

comunitario da parte di un altro Stato membro per giustificare, a sua volta, la violazione

dello stesso o di altri obblighi comunitari (principio inadimplenti non est adimplendum).

Le norme di diritto internazionale generale applicabili alla Comunità fanno parte

dell'ordinamento giuridico comunitario. Esse sono utilizzate per l'interpretazione delle

norme comunitarie, comprese quelle del Trattato. Inoltre costituiscono un parametro per

verificare la legittimità degli atti di diritto derivato. In questa duplice funzione esse

possono essere invocate dai soggetti degli ordinamenti interni e debbono essere

utilizzate dai giudici degli Stati membri quando si trovano a giudicare su controversie

che coinvolgono norme comunitarie.

Gli accordi internazionali con Stati terzi che vengono in rilievo rispetto all'ordinamento

comunitario sono di tre tipi:

a) accordi internazionali conclusi dagli Stati membri: generalmente non fanno parte

dell'ordinamento comunitario, ma assumono rilevanza soltanto nella misura in cui un

accordo del genere, può essere invocato dallo Stato membro contraente come causa di

giustificazione per il mancato rispetto di obblighi comunitari. Tale possibilità vale

anzitutto per quanto riguarda gli accordi conclusi da uno Stato membro con uno stato

terzo prima della data in cui il trattato è entrato in vigore rispetto allo Stato membro in

questione. Pertanto il trattato concluso da due Stati non può essere emendato, né

tantomeno abrogato per l'effetto della successiva conclusione di altro trattato tra due

Stati, di cui uno soltanto sia parte anche del primo trattato. Il principio comporta che lo

Stato che ha concluso tanto il primo quanto il secondo trattato resta tenuto a rispettarli

entrambi. Riconoscendo l'esistenza di tale principio, l'articolo 307 TCE contiene

un'apposita clausola di compatibilità. Nel caso di accordi con Stati terzi conclusi

anteriormente al Trattato e aventi ad oggetto materie comprese nella competenza

esclusiva della Comunità, è stata configurata una sorta di sostituzione della Comunità

dei diritti e negli obblighi che gli Stati membri contraenti traevano dagli accordi in

questione (fenomeno di sostituzione si è verificato rispetto al GATT e con riferimento

alla Carta delle Nazioni Unite). È bene osservare che la clausola di compatibilità

consente allo Stato membro interessato di sottrarsi agli d'obblighi derivanti dal Trattato

soltanto nella misura strettamente necessaria per permettergli di rispettare gli obblighi

assunti nei confronti dello stato terzo;

b) accordi internazionali conclusi dalla comunità con Stati terzi o con altre

organizzazioni internazionali: occupano un posto molto importante all'interno

dell'ordinamento comunitario. In quanto soggetto autonomo di diritto internazionale la

Comunità ha senza dubbio la capacità di concludere accordi internazionali senza dover

passare attraverso i propri Stati membri. Tuttavia la competenza esterna della Comunità

non ha portata limitata. Essa infatti soggiace al principio della competenza

d'attribuzione. Inoltre la soggettività di diritto internazionale della Comunità coesistere

con quella degli Stati membri;

c) accordi internazionali conclusi dalla comunità e dagli Stati membri (accordi misti):

sono molto diffusi. Questo strumento si è rivelato utile di fronte ad ipotesi di accordi

riguardanti anche materie che non rientravano affatto nella competenza comunitaria

ovvero materie sottoposte alla competenza concorrente di comunità e Stati membri.

L'articolo 300 paragrafo 7 dispone che gli accordi conclusi sono vincolanti per le

istituzioni della Comunità e per gli Stati membri. Le istituzioni non possono quindi

adottare atti che non rispettino un accordo concluso dalla Comunità. In caso contrario

l'atto confliggente può essere annullato o essere dichiarato invalido. Esiste però

un'eccezione all'utilizzabilità degli accordi internazionali per mettere in discussione la

validità di atti delle istituzioni: gli accordi allegati all'accordo istitutivo

dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC), i quali non sono presi in

considerazione a tal fine a causa della loro natura flessibile.

7. Gli atti delle istituzioni.

L'articolo 249 TCE contiene un'elencazione degli atti più importanti delle istituzioni (atti

tipici). Alcuni articoli del Trattato prevedono l'emanazione di atti diversi, altri

autorizzano le istituzioni ad adottare atti rispondenti ad una delle denominazioni

utilizzate dall'articolo 249, ma con caratteristiche proprie (atti atipici). (Es. del primo

tipo è costituito dal bilancio della Comunità, es. del secondo l'istituzione di camere

giurisdizionali di primo grado).

Accanto agli atti atipici vanno annoverati alcuni tipi di atti alcuni tipi di atti affermatisi

soltanto in via di prassi, soprattutto nel settore della disciplina della concorrenza e degli

aiuti di Stato alle imprese. In entrambi questi settori la Commissione gode di poteri

diretti di controllo e di sanzione, ma anche di un ampio margine di discrezionalità. Per

orientare i comportamenti dei destinatari di tali poteri la Commissione pubblica

periodicamente delle comunicazioni, le quali, pur non avendo un vero e proprio valore

normativo, sono considerate dalla giurisprudenza come atti attraverso cui la

Commissione definisce i limiti del proprio potere discrezionale. Ne consegue che la

Commissione non può discostarsene nella valutazione dei casi concreti.

Gli atti tipici descritti nell'articolo 249 sono 5: regolamenti, direttive, decisioni,

raccomandazioni e pareri. Essi si dividono in:

a) atti vincolanti: regolamenti direttive e decisioni. Attraverso i quali le istituzioni hanno

il potere di porre nuovi obblighi a carico dei destinatari (istituzioni comunitarie, Stati

membri o soggetti degli ordinamenti interni). Gli atti vincolanti si distinguono

ulteriormente in atti normativi (producono un'innovazione dell'ordinamento comunitario

e negli ordinamenti interni degli Stati membri), tra cui regolamenti e direttive, e atti

amministrativi, tra cui le decisioni, che hanno portata individuale e sono utilizzate

soprattutto nei settori in cui le istituzioni hanno poteri di gestione diretta.

b) atti non vincolanti: raccomandazioni e pareri. Attraverso i quali le istituzioni mirano

ad ottenere che i destinatari orientino spontaneamente il proprio comportamento in una

maniera che viene giudicata conforme all'interesse generale della Comunità.

L'art. 249.2 precisa che gli atti vengono adottati dalle istituzioni per l'assolvimento dei

loro compiti e alle condizioni fissate dal presente trattato. Questo significa che, per

sapere quale tipo di atto le istituzioni possono adottare in una determinata materia, è

necessario far riferimento alle singole norme del Trattato applicabili. Talune norme

danno alle istituzioni la possibilità di scegliere tra atti di più tipi, altre non forniscono

alcuna precisazione al riguardo. In questi casi le istituzioni hanno disposizione l'intero

ventaglio di atti previsti dal art. 249, compreso il regolamento.

Le ipotesi in cui è previsto il potere di adottare regolamenti sono numericamente poche,

rispetto quelle in cui possono essere emesse direttive. In particolare in nessuno dei

settori di competenza comunitaria aggiunti a partire dall'AUE è contemplata la

possibilità di emanare soltanto regolamenti.

8. I regolamenti.

Il regolamento viene descritto nel secondo comma dell'art. 249 TCE: "il regolamento ha

portata generale. Esso è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in

ciascuno degli Stati membri".

La caratteristica della portata generale indica che il regolamento ha natura normativa.

Esso pone regole di comportamento rivolte alla generalità dei soggetti.

La seconda caratteristica è l'obbligatorietà integrale: il regolamento deve essere

rispettato in tutti i suoi elementi, cioè nella sua interezza. Nell'indicare tale caratteristica

l' art. 249.2 si rivolge soprattutto agli Stati membri (non possono infatti lasciare

inapplicate talune disposizioni del regolamento o limitarne il campo d'applicazione).

L'ultima caratteristica del regolamento è la diretta applicabilità in ciascuno degli Stati

membri. Tale caratteristica presenta due profili: a) in primo luogo la diretta applicabilità

riguarda l'adattamento degli ordinamenti interni degli Stati membri o meglio i modi

attraverso cui l'adattamento deve avvenire. Il TCE ha inteso disciplinare uniformemente

tale importante aspetto, prescrivendo che l'adattamento degli ordinamenti interni al

regolamento avviene direttamente (immediatamente ed automaticamente), senza che sia

necessario e nemmeno consentito agli Stati membri subordinare l'applicazione del

regolamento ad uno specifico atto interno di adattamento o di attuazione. Nello stesso

momento in cui entrano in vigore nell'ordinamento comunitario, i regolamenti sono

applicabili anche all'interno di ciascuno Stato membro. L'eventuale atto nazionale di

recepimento sarebbe, non soltanto superfluo, ma anche incompatibile con l'art.249.2. (La

diretta applicabilità non esclude però che gli Stati membri siano chiamati ad adottare

provvedimenti nazionali integrativi. Talvolta è il regolamento stesso che richiede agli

Stati membri l'adozione di misure di questo tipo. Può trattarsi di provvedimenti specifici

ovvero di provvedimenti genericamente descritti. In altri casi, la necessità di

provvedimenti nazionali integrativi, pur non essendo espressamente prevista, è implicita

e discende dal principio di leale collaborazione sancito dal art. 10 TCE);

b) in secondo luogo l'applicabilità diretta dei regolamenti implica la loro capacità di

produrre effetti diretti all'interno degli ordinamenti degli Stati membri (efficacia diretta).

Ne discende che il regolamento, alla stregua di qualsiasi fonte normativa di diritto

interno, è atto ad attribuire ai singoli dei diritti che i giudici nazionali devono tutelare.

(Requisiti formali: il regolamento deve essere motivato e fare riferimento alle proposte e

ai pareri previsti obbligatoriamente. Esso è firmato dal Presidente del Parlamento e dal

Presidente del Consiglio, se adottato congiuntamente da entrambi, ovvero dal solo

Presidente del Consiglio, se adottato dal solo Consiglio. È pubblicato nella gazzetta

ufficiale dell'europea ed entra in vigore venti giorni dopo la pubblicazione, salvo che sia

disposto diversamente).

9. Le direttive.

Art. 249.3 TCE: " la direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda

il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito

alla forma e i mezzi".

La direttiva pur essendo un atto vincolante ha portata individuale. Essa infatti ha dei

destinatari definiti in ciascuna direttiva, consistenti in uno più Stati membri. (Spesso la

direttiva è rivolta tutti gli Stati membri, in questo caso si parla di direttive generali). In

prevalenza le direttive mirano ad ottenere il ravvicinamento delle disposizioni

legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in determinate materie.

Esse rappresentano uno strumento di normazione in due fasi: la prima accentrata livello

comunitario, dove vengono fissati gli obiettivi e i principi generali, la seconda decentrata

a livello nazionale, dove ciascuno Stato membro attua, attraverso strumenti normativi

completi e dettagliati, gli obiettivi e i principi generali fissati dalla direttiva.

Come il regolamento, essa è obbligatoria in tutti i suoi elementi (obbligatorietà

integrale) ma differenza di quello, la direttiva si limita ad imporre agli Stati membri un

risultato da raggiungere, lasciandoli liberi di scegliere le misure di adattamento

necessarie per realizzare il risultato prescritto.

Quanto alla diretta applicabilità, occorre distinguere tra i due profili individuati a

proposito dei regolamenti. La direttiva non gode della diretta applicabilità: il

meccanismo descritto nel terzo comma dell'articolo 249 richiede che la direttiva riceva

attuazione da parte degli Stati membri attraverso apposite misure. Gli Stati membri sono

dunque tenuti ad adattare l'ordinamento interno in modo da assicurare che il risultato

voluto dalla direttiva sia raggiunto. In mancanza, l'atto comunitario non è in grado, da

solo, di ottenere il risultato voluto. Si tratta quindi di uno strumento che risponde ad una

visione internazionalistica dei rapporti tra ordinamenti. Quanto al secondo profilo,

perché possa parlarsi di efficacia diretta di una direttiva è necessario che siano

soddisfatte alcune condizioni temporali e sostanziali individuate dalla giurisprudenza

della Corte. Inoltre l'efficacia diretta delle direttive ha una ridotta portata ratione

personarum.

L'attuazione da parte degli Stati membri costituisce quindi un momento centrale e

problematico per ciascuna direttiva. L'obbligo di attuazione di una direttiva è assoluto

per ciascuno Stato membro al quale la direttiva rivolta (salvo che l'ordinamento interno

non sia già perfettamente conforme alla direttiva, unica ipotesi in cui lo Stato membro

può omettere di attivarsi). L'obbligo va adempiuto entro il termine di attuazione fissato

dalla direttiva stessa, il quale, può variare a seconda dell'importanza della materia

oggetto della direttiva e delle difficoltà che gli Stati membri possono incontrare

nell'attuazione. Il termine è imperativo è perentorio.

Gli Stati membri sono competenti quanto alla scelta delle forme e dei mezzi di

attuazione. La scelta non è peraltro del tutto libera. È infatti anzitutto necessario che gli

strumenti scelti dal legislatore nazionale siano idonei a produrre la modificazione degli

ordinamenti interni voluta dalla direttiva. Nella scelta si deve quindi tenere conto della

gerarchia delle fonti di diritto interno. In secondo luogo, devono essere scelti strumenti

di attuazione che garantiscano trasparenza e certezza del diritto (evitando procedure

agevolate di attuazione, come circolari o semplici istruzioni rivolte agli uffici

amministrativi).

Per quanto riguarda il contenuto delle direttive, come si è visto, il meccanismo previsto

dal art. 249 TCE si articola intorno al binomio risultato/ forme e mezzi. Tuttavia

determinati risultati non possono essere definiti limitandosi ad indicare obiettivi i

principi generali, ma richiedono l'elaborazione di un quadro normativo alquanto

dettagliato, che lascia alla libera determinazione degli Stati membri soltanto interventi

limitati ad aspetti di secondaria importanza. Si parla a tal proposito di direttive

dettagliate, le quali, benché simili nel contenuto e regolamenti, non soltanto mantengono

la struttura di qualsiasi direttiva (obbligo d'attuazione e termine) ma si giustificano in

base al risultato voluto (adottate fino a gli anni '80, soprattutto nel campo

dell'armonizzazione delle legislazioni tecniche, caratterizzate da una disciplina

particolarmente precisa e particolareggiata).

(Requisiti formali: sono gli stessi di quelli previsti per i regolamenti. Con una differenza:

le direttive a) adottate congiuntamente dal Parlamento e dal Consiglio e b) adottate dal

solo Consiglio o dalla Commissione rivolte tutti gli Stati membri sono pubblicate nella

gazzetta ufficiale dell'Unione Europea ed entrano in vigore dopo venti giorni dalla

pubblicazione. Le altre direttive sono notificate ai loro destinatari e danno efficacia in

virtù della notificazione).

10. Le decisioni.

Art. 249.4: "la decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi per i destinatari da essa

designati".

La decisione coniuga due caratteristiche, l'una propria dei regolamenti e l'altra delle

direttive. Come il regolamento è obbligatoria in tutti i suoi elementi, come la direttiva

non ha portata generale, vincolando i soli destinatari da essa designati. A differenza

della direttiva può essere rivolta non solo agli Stati membri, ma anche ad altri soggetti,

compresi i singoli.

Le decisioni rivolte agli Stati membri sono nella sostanza simili alle direttive, qualora

impongano un obbligo di facere. Tuttavia l'obbligo di facere è spesso molto più

specifico dell'obbligo di attuare una direttiva che lascia quindi allo Stato membro un

margine di discrezionalità molto più ristretto. Esistono anche decisioni che si limitano a

prescrivere un obbligo di non facere. In questo caso lo Stato membro destinatario è

tenuto ad astenersi dall'attività vietata. (Ad esempio le decisioni della Commissione in

materia di aiuti statali delle imprese possono avere l'uno e l'altro contenuto).

Le decisioni possono poi essere rivolte ai singoli. I casi più importanti sono rappresentati

dalle decisioni che la Commissione adotta nell'ambito della disciplina della concorrenza,

e che possono prevedere anche la comminazione di sanzioni pecuniarie a carico delle

imprese. In quest'ultimo caso le decisioni costituiscono titolo esecutivo ai sensi

dell'articolo 256 TCE (previa apposizione della forma esecutiva da parte dell'autorità

designata dallo Stato membro in cui s'intende ottenere l'esecuzione, è quindi possibile

procedere alla loro esecuzione forzata).

(Requisiti formali: sono uguali a quelli previsti dal art.254 per le direttive diverse da

quelle rivolte a tutti gli Stati membri: sono notificate ai loro destinatari ed hanno

efficacia in virtù della notificazione).

11. Gli atti del secondo e del terzo pilastro.

Abbiamo già visto che le istituzioni possono adottare atti anche nell'ambito del secondo

e del terzo pilastro. Si tratta di atti, tuttavia, che rispondono a denominazioni e

caratteristiche diverse dagli atti previsti dal art. 249 TCE.

Atti del terzo pilastro: presentano analogie più marcate rispetto agli atti comunitari. L'art

34 par. 2 TUE elenca quattro tipi di atti (tutti del Consiglio):

1) posizioni comuni: definiscono l'orientamento dell'Unione in merito ad una questione

specifica. Sono atti tipici della cooperazione intergovernativa. Si limitano a fissare le

linee direttrici che l'Unione e gli Stati membri devono seguire su una determinata

questione.

2) decisioni- quadro: adottate per il ravvicinamento delle disposizioni legislative e

regolamentari degli Stati membri. Tipo di atto che si ispira chiaramente al modello delle

direttive comunitarie. Sussista però un importante differenza, in quanto le decisioni-

quadro non hanno efficacia diretta.

3) decisioni: sono vincolanti e non hanno efficacia diretta. Anche le decisioni del terzo

pilastro sembrano godere di obbligatorietà integrale. Attraverso una decisione può essere

perseguito qualsiasi altro scopo coerente con gli obiettivi del presente titolo. Non viene

invece precisato quali siano i possibili destinatari di esse. Ulteriore differenza tra le

decisioni e le decisioni- quadro: mentre le prime vengono attuate mediante misure

adottato dal Consiglio, l'attuazione delle decisioni- quadro è affidata agli Stati membri.

4) convenzioni: di esse il Consiglio raccomanda l'adozione agli Stati membri secondo le

rispettive norme costituzionali. Non si tratta di un vero e proprio atto dell'Unione: il

Consiglio si limita ad approvare nel testo. Per entrare in vigore, la Convenzione deve

essere ratificata dai singoli Stati membri. L'entrata in vigore delle convenzioni non è

subordinata alla ratifica da parte di tutti gli Stati membri, essendo sufficiente che esse

vengano adottate da almeno la metà degli Stati (ovviamente in questo caso l'entrata in

vigore è limitata agli Stati ratificanti). Le misure di applicazione di queste convenzioni

sono adottate in seno al Consiglio a maggioranza dei due terzi delle Parti contraenti.

Ricordiamo che l'art. 24 estende al terzo pilastro la possibilità di concludere accordi

internazionali.

Atti del secondo pilastro: sono molto diversi dagli atti comunitari. Sono previste le

seguenti tipologie:

1) strategie comuni: previste dal art. 13 TUE. Si tratta di atti decisi dal Consiglio

europeo, su raccomandazione del Consiglio, il quale poi le attua. Sono atti di altissima

politica, che definiscono le linee guida su cui Unione deve muoversi nel settore della

politica estera. Fissano i rispettivi obiettivi, la durata di mezzi che l'Unione e gli Stati

membri devono mettere a disposizione.

2) azioni comuni: disciplinate dal art. 14 TUE. Esse affrontano specifiche situazioni in

cui si ritiene necessario un intervento operativo dell'Unione. A differenza delle strategie

comuni, si estrinsecano in un'azione concreta dell'Unione nel settore della politica estera.

Hanno un valore vincolante nei confronti degli Stati membri, i quali non se ne possono

discostare nelle loro prese di posizioni e nella conduzione della loro azione.

3) posizioni comuni: previste dal art. 15 TUE. Si limitano a definire l'approccio

dell'Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica. Non sembrano

essere vincolanti (si dice "gli Stati membri provvedono affinché le loro politiche

nazionali siano conformi alle posizioni comuni", quindi la forma verbale "provvedere"

risulta essere sinonimo di non cogenza).

4) accordi internazionali: l'articolo 24 TUE prevede infine la possibilità di concludere

accordi internazionali con uno o più Stati od organizzazioni internazionali.

12. Gli atti delle istituzioni nella Costituzione.

Le innovazioni che il progetto di Costituzione introduce riguardo alla tipologia degli atti

delle istituzioni sono notevoli. La nuova tipologia è contenuta nell' art. I-33, che elenca

le seguenti categorie di strumenti giuridici: legge europea, la legge quadro europea, il

regolamento europeo, la decisione europea, raccomandazioni e pareri.

Subito differenzia gli atti legislativi dagli atti di altra. Tale differenziazione si ripercuote

anche sulle istituzioni, cui è riservata l'approvazione di atti legislativi e sulla procedura

applicabile.

1) atti legislativi: a loro voltasi distinguono in:

a) leggi europee: hanno le stesse caratteristiche degli attuali regolamenti comunitari;

b) leggi quadro europee: corrispondono alle direttive. Essere vincolalo tutti gli Stati

membri destinatari. Da ciò potrebbe desumersi che una legge quadro

deve rivolgersi a tutti gli Stati membri e non potrebbe avere come destinatari Stati

membri definiti. (Contrariamente al regolamento europeo).

2) atti non legislativi: a loro voltasi distinguono in:

a) regolamenti europei: atti normativi di secondo grado. Hanno portata generale che

sono rivolti a dare attuazione agli atti legislativi ovvero a specifiche disposizioni della

Costituzione. Può essere configurato come un attuale regolamento comunitario, in

questo caso è obbligatorio in tutti su elementi e direttamente applicabile. Può invece

essere configurato come un attuale direttiva, in questo caso vincola lo Stato membro

destinatario circa risultato da raggiungere. I regolamenti europei possono essere adottati

tanto dal Consiglio, quanto dalla Commissione, oltre che dalla BCE, ove previsto. I

regolamenti europei delegati sono emanati dalla Commissione in forza di una delega

contenuta in una legge europea o in una legge quadro europea. Possono infatti

completare o modificare determinati elementi non essenziali della legge o legge quadro.

I regolamenti europei d'esecuzione contengono misure necessarie per l'attuazione di atti

giuridicamente obbligatori dell'Unione, quando si sia ritenuto che gli stessi richiedano

condizioni uniformi di esecuzione. Sono adottati dalla Commissione, su autorizzazione

conferita nell'atto da eseguire, o dal Consiglio in casi specificatamente motivati;

b) decisioni europee: obbligatoria in tutti i loro lamenti. A differenza di quelle previste

dal art. 249.4 TCE, esse non hanno sempre destinatari specifici. In questo senso la sua

obbligatorietà e generale. Qualora invece siano designati dei destinatari, la decisione è

obbligatoria soltanto nei confronti di questi. Possono essere adottate dal Consiglio, dalla

Commissione, ma anche dal Consiglio europeo, nei casi specificatamente previsti, e

dalla BCE. Le decisioni europee possono essere anche di secondo grado: ciò avviene

quando la decisione di base attribuisce alla Commissione o al Consiglio la competenza

ad adottare misure uniformi d'esecuzione attraverso una decisione europea d'esecuzione.

Aspetti positivi della nuova tipologia:

- la scelta di distinguere anche dal punto di vista formale gli atti legislativi da quelli di

altra natura;

- il riconoscimento di un tipo di decisioni che non hanno nulla a che fare con le decisioni

di portata individuale di cui parla l'art.249.4 TCE.

Aspetti negativi:

- la previsione di un unico atto normativo, ma non legislativo (il regolamento europeo);

- la distinzione tra regolamenti delegati e regolamenti d'esecuzione.

13. L'adattamento dell'ordinamento italiano al diritto comunitario.

Come si è visto i Trattati si presentano nella forma di normali trattati internazionali. Più

precisamente l'ordine di esecuzione di ciascun trattato è stato dato con la medesima

legge con cui il Parlamento ha autorizzatola ratifica del trattato stesso da parte del Capo

dello Stato, ai sensi dell'art. 80 Cost. Il ricorso ad una legge ordinaria per eseguire

trattati così importanti come quelli europei ha dato luogo difficoltà. La legge

costituzionale 18 ottobre 2001 n.3 si limita a dare già per acquisitala partecipazione

italiana alla Comunità. Il nuovo art. 117 Cost. stabilisce infatti che la potestà legislativa

è esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli

derivanti dall'ordinamento comunitario e da gli obblighi internazionali (altri Stati

membri hanno invece modificato la propria Costituzione Nazionale, inserendo apposite

"clausole europee"). In assenza di una norma costituzionale specifica, si è ritenuto di

poter ricondurre l'adesione italiana alla Comunità e poi all'Unione all'art. 11 Cost.

Questa possibilità ha trovato conferma nella giurisprudenza della Corte costituzionale,

secondo la quale l'articolo 11 non è solo una norma permissiva, ma è anche una norma

procedurale: consente di accettare limitazioni di sovranità, senza necessità di procedere

ad una revisione costituzionale.

Più difficile è risultato il compito di assicurare l'attuazione in Italia del diritto

comunitario secondario o derivato. In Italia inizialmente si ricorreva allo strumento della

delega legislativa al Governo, ai sensi dell'art. 76 Cost. Un nuovo e più efficiente

meccanismo di attuazione degli atti comunitari è stato adottato con la legge 9 marzo

1989 n. 86, nota come Legge La Pergola, ora sostituita dalla legge 4 febbraio 2005 n. 11

(sono entrambe leggi ordinarie ed in questo stati loro limite, in quanto possono essere

abrogate da leggi ordinarie successive). La novità introdotta dalla Legge La Pergola è

l'introduzione di un meccanismo legislativo annuale: ogni anno, il Parlamento approva

una legge comunitaria, che contiene provvedimenti volti a rendere conforme

l'ordinamento italiano a tutti gli obblighi comunitari, che vengono a maturazione entro

l'anno di riferimento. In particolare si tratta degli obblighi che conseguono:

a) all'emanazione di ogni atto comunitario e dell'Unione europea che vincoli della

Repubblica italiana ad adottare provvedimenti di attuazione;

b) all'accertamento giurisdizionale, con sentenza della Corte di giustizia delle Comunità

europee, della incompatibilità di norme legislative e regolamentari dell'ordinamento

giuridico nazionale con le disposizioni dell'ordinamento comunitario;

c) all'emanazione di decisioni- quadro e di decisioni adottate nell'ambito della

cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

(Dopo la riforma del titolo V alcune Regioni hanno introdotto nella rispettivo

ordinamento meccanismi analoghi, che prevedono l'adozione di vere proprie leggi

comunitarie regionali).

Vengono previsti tre metodi principali, attraverso i quali la legge comunitaria opera per

rendere l'ordinamento italiano conforme agli obblighi sopra citati:

1) attuazione diretta: la stessa legge comunitaria abroga o modifica disposizioni statali

vigenti. Può essere seguito in due casi:

a) disposizioni statali vigenti in contrasto con gli obblighi specificati dall' art.1 cit.;

b) disposizioni statali vigenti oggetto di procedure di infrazione avviate dalla

Commissione delle Comunità europee nei confronti della Repubblica italiana. Si tratta

del procedimento più dispendioso. Esso viene utilizzato per adempimenti puntuali e di

semplice definizione oppure quando vi sono motivi di urgenza.

2) delega legislativa al Governo: ai sensi del art. 76 Cost. la legge comunitaria, può

avere (in parte) il contenuto di una legge delega. In questo caso essa prevede i criteri per

l'attuazione delle norme comunitarie da parte del Governo, mediante decreti legislativi.

3) attuazione in via regolamentare e amministrativa: rappresenta l'elemento di maggior

rilievo introdotto dalla legge La pergola. La legge comunitaria può contenere

disposizioni che autorizzano il Governo ad attuare in via regolamentare le direttive a

norma del art. 11. Il regolamento emanato in forza della citata disposizione è perciò in

grado di modificare norme di legge preesistenti, grazie all'espressa autorizzazione data

dal Parlamento nella legge comunitaria. Si opera pertanto la delegificazione delle

materie interessate.

La legge La pergola e ora la legge 4 febbraio 2005 n. 11 si occupano anche

dell'attuazione del diritto comunitario da parte delle Regioni. L' attuale sistemazione

della materia riconosce un ruolo sempre più ampio alle Regioni, salvo restando il

principio della responsabilità del solo Stato nei confronti delle istituzioni comunitarie.

Le regioni e le province autonome, delle materie di loro competenza provvedono

all'attuazione e all'esecuzione degli atti dell'Unione Europea, nel rispetto delle norme di

procedura stabilite con legge dello Stato, che disciplina le modalità d'esercizio del potere

sostitutivo in caso di inadempienza (art. 117). In attuazione di tale principio l'articolo 16

della legge n. 11/ 2005 prevede che le regioni e le province autonome, nelle materie di

loro competenza, possano dare immediata attuazione alle direttive comunitarie. Esse

possono provvedere non appena la direttiva entra in vigore e diventa pertanto

obbligatoria per lo Stato. (Ciò non esclude del tutto l'intervento dello Stato. In primo

luogo, nelle materie di competenza concorrente, è compito dello Stato la determinazione

dei principi fondamentali in secondo luogo gli artt. 117.5 e 120.2 Cost. prevedono a

favore dello Stato un potere sostitutivo nel caso di inadempimento regionale riguardante

la normativa comunitaria. Per quanto riguarda l'attuazione di atti normativi comunitari,

la legge n. 11/2005 ribadisce il sistema precedente, consistente in un meccanismo di

sostituzione preventiva. Lo Stato in pratica adotta decreti legislativi o regolamenti di

attuazione anche riguardo a direttive che ricadono nelle materie di competenza

regolamentare o legislativa delle regioni o delle province autonome. Tali provvedimenti

hanno natura cedevole. Una procedura di sostituzione successiva, disciplinata

dall'articolo 8, prevede la messa in mora preventiva della Regione che versi in situazione

di mancato rispetto della normativa comunitaria, con l'assegnazione di un congruo

termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari. Decorso invano detto termine, il

Consiglio dei ministri provvederà direttamente o nominando un'apposita commissione.

Alla riunione del Consiglio, partecipa il Presidente della Giunta regionale o provinciale

interessata).

FONTI COMUNITARIE E SOGGETTI DEGLI ORDINAMENTI INTERNI

1. Considerazioni generali.

Abbiamo visto come la caratteristica propria dell'ordinamento comunitario, consiste nel

riconoscere come titolari di soggettività giuridica non solo gli Stati membri, ma anche

coloro ai quali tale soggettività spetta nell'ambito degli ordinamenti interni degli Stati

membri. Tale caratteristica comporta che le norme comunitarie presentano due

dimensioni:

- dimensione internazionale: sono di tipo internazionalistico i rapporti giuridici che il

diritto comunitario fa sorgere in capo agli Stati membri e alla Comunità. Il contenuto di

tali rapporti è costituito da una serie di diritti e obblighi che la Comunità, o lo Stato

membro può far valere nei confronti di un altro Stato membro o istituzione. Nell'ambito

di tali rapporti, lo Stato membro interessato si presenta in maniera unitaria,

analogamente a quanto avviene nell'ordinamento internazionale.

I rapporti di tipo internazionalistico sfociano, in caso di controversia, nei procedimenti

giudiziari di soluzione, il più importante dei quali è disciplinato dagli artt. 226 e 227

TCE.

- dimensione interna: appartengono ad una dimensione interna all'ordinamento di

ciascuno Stato membro, i rapporti giuridici interessati dal diritto comunitario che

coinvolgono soggetti di tali ordinamenti. Talvolta si tratta di rapporti orizzontali

(contrapposti sono soggetti privati), più spesso si tratta di rapporti verticali (sorgono tra

un soggetto privato e un soggetto pubblico). Il diritto comunitario può intervenire su tali

rapporti con intensità variabile.

In primo luogo, può darsi che il diritto comunitario fornisca la disciplina di tali rapporti.

Ciò avviene, in particolare, nel campo d'applicazione dei regolamenti, i quali, essendo

direttamente applicabili, disciplinano un'intera materia e si sostituiscono alle eventuali

norme interne preesistenti (effetto di sostituzione). Tale effetto, seppur su scala più

limitata, può derivare anche da altre fonti di diritto comunitario.

In secondo luogo il diritto comunitario può interessare la disciplina di un rapporto

giuridico dettando principi o regole che si limitano ad impedire l'applicazione di norme

interne ad esse contrarie (effetto di opposizione). In questi casi, la disciplina del

rapporto resta soggetta al diritto interno, dal quale vengono eliminate soltanto le norme

incompatibili con il diritto comunitario.

In entrambi i casi precedenti si suole dire che la norma comunitaria produce effetti

diretti ovvero gode di efficacia diretta negli ordinamenti interni (non è possibile definire

a priori il contenuto degli effetti diretti che una norma comunitaria può produrre,

essendo questi strettamente legati al contenuto della norma stessa e al contesto in cui la

norma è invocata).

L'efficacia diretta di una norma comunitaria implica che il soggetto nei cui confronti la

norma produce effetti favorevoli può pretenderne il rispetto da parte dell'altro soggetto

del rapporto (efficacia diretta in senso sostanziale). In caso di mancato rispetto,

l'efficacia diretta comporta anche l'invocabilità in giudizio: i soggetti favoriti della

norma comunitaria possono chiedere al giudice nazionale l'applicazione in giudizio della

norma stessa, ottenendone la corrispondente tutela giurisdizionale.

Occorre rilevare che in passato, la Corte usava indistintamente i termini efficacia diretta

e applicabilità diretta. In realtà l'applicabilità diretta in senso stretto è riservata dall' art.

249 TCE ai soli regolamenti. L'efficacia diretta è invece una caratteristica che può essere

presente anche in altre fonti comunitarie, appare quindi opportuno distinguere le due

nozioni ed utilizzare soltanto il termine efficacia diretta per riferirsi all'oggetto della

presente Parte.

Non sempre le norme comunitarie presentano le caratteristiche necessarie per produrre

effetti diretti (persino di regolamenti).

L'efficacia diretta non costituisce tuttavia l'unica forma attraverso cui le norme

comunitarie assumono rilevanza normativa interna. In presenza di norme prive della

capacità di produrre effetti diretti, la giurisprudenza ha individuato almeno due forme di

efficacia indiretta:

- interpretazione conforme: riconoscere che il diritto comunitario, anche non

direttamente efficace, ha un valore interpretativo cogente rispetto alle norme interne. I

giudici nazionali sono infatti soggetti ad un obbligo di interpretazione conforme.

- risarcimento del danno: riconoscere che la mancata attuazione di una norma non

direttamente efficace fa sorgere, in capo coloro che sono stati danneggiati dalla mancata

attuazione, il diritto al risarcimento del danno a carico dello Stato membro responsabile.

2. I presupposti dell'efficacia diretta

Già si è detto che l'efficacia diretta non è una caratteristica propria di ogni norma

comunitaria. Pertanto il giudice nazionale, qualora intenda trarre da una norma

comunitaria effetti diretti al fine di risolvere una controversia, ha l'onere di verificare

d'ufficio se la norma presenti le caratteristiche necessarie, avvalendosi, se del caso, del

rinvio pregiudiziale di cui al art. 234 (è una questione infatti che attiene

all'interpretazione della norma stessa e rientra pertanto nella competenza pregiudiziale

della corte di giustizia).

Per stabilire se una norma comunitaria abbia o meno efficacia diretta, la Corte mira ad

individuare nella norma in questione alcune caratteristiche sostanziali che la rendano

suscettibile di essere applicata dal giudice. Le caratteristiche richieste sono espresse con

formule variabili ma che ruotano sempre intorno al concetto di sufficiente precisione e

in incondizionatezza della norma. (V. sentenza Van Gend & Loos).

1)Sufficiente precisione: ha riguardo alla formulazione della norma: essa deve contenere

un precetto sufficientemente definito perché i soggetti destinatari possano comprenderne

la portata e il giudice possa applicarlo nei giudizi di propria competenza. La norma

comunitaria deve specificare almeno tre aspetti:

a) il titolare dell'obbligo;

b) il titolare del diritto;

c) il contenuto del diritto-obbligo creato dalla norma stessa.

(V. sentenza Francovich e sent. CIA Security International).

La diretta efficacia si determina anche in funzione del contenuto del diritto che si

intende azionare (v. sentenza Johnston e sent. von Colson).

2) incondizionatezza: attiene all'assenza di clausole che subordinino l'applicazione della

norma ad ulteriori interventi normativi da parte degli Stati membri o delle istituzioni

comunitarie, ovvero consentano agli Stati membri un certo margine di discrezionalità

dell'applicazione (v. sentenza Becker). L'esistenza di norme che consentono agli Stati

membri di derogare all'applicazione di un'altra norma per determinati motivi non esclude

di per sé l'efficacia diretta di quest'ultima (sentenza Van Duyn).

Inoltre ai fini della verifica dell'efficacia diretta, la destinatarietà formale della norma

non ha alcun rilievo. In particolare la circostanza che la norma si rivolga agli Stati

membri o alle istituzioni non comporta necessariamente che sia priva di efficacia diretta

(v. sentenza Defrenne).

In linea di massima, i presupposti dell'efficacia diretta sono gli stessi qualunque sia il

tipo di norma comunitaria rispetto alla quale il problema si pone. Le caratteristiche

proprie di ciascuna fonte portano ad alcune differenze di approccio e, talvolta, a

soluzioni particolari.

- Disposizioni del Trattato: alcune di esse si riferiscono espressamente singoli.

Esempio importante è dato dalle norme in materia di concorrenza (in particolare gli artt.

81 e 82), le quali sono senz'altro direttamente efficaci, nel senso che sono direttamente

opponibili alle imprese interessate (v. sentenza Pronumptia e sentenza Manfredi). Quindi

anche norme del Trattato formalmente rivolte agli Stati membri possono produrre effetti

diretti qualora siano dotate delle caratteristiche della sufficiente precisione e della

incondizionatezza (v. sentenza Van Gend & Loos,Defrenne,Van Duyn e Reyners). Le

norme del Trattato producono effetti diretti tanto nei rapporti verticali, quanto nei

rapporti orizzontali. Si parla pertanto di efficacia diretta verticale e di efficacia diretta

orizzontale (v. sentenza Angonese e sentenza Deliège).

- Accordi internazionali conclusi dalla Comunità (art. 300): anche per essi si pone il

problema dell'efficacia diretta. È infatti possibile che soggetti privati siano interessati a

far valere la disciplina contenuta in tali accordi, per contestare la legittimità di

comportamenti o di provvedimenti degli Stati membri o delle istituzioni (v. sentenza

Kupferberg e sentenza Sevince). La verifica svolta dalla Corte per decidere circa

l'efficacia diretta delle disposizioni contenute in accordi internazionali si caratterizza per

una particolare attenzione rivolta al contesto. Dapprima occorre dimostrare che la natura

e la struttura dell'accordo permettono di riconoscere effetti diretti alle sue disposizioni in

generale. Successivamente, è necessario provare che la specifica disposizione invocata

presenti le caratteristiche della sufficiente precisione e della incondizionatezza (v.

sentenza Kupferberg).

- Regolamenti: per essi il problema dell'efficacia diretta ha scarsa consistenza. Infatti la

caratteristica della diretta applicabilità implica che, normalmente, le disposizioni dei

regolamenti siano anche capaci di produrre effetti diretti. Il principio subisce una certa

attenuazione nel caso di regolamenti che richiedono l'emanazione da parte degli Stati

membri di provvedimenti di integrazione o di esecuzione. In mancanza quindi dei

provvedimenti nazionali, non si può fare a meno di verificare che la disposizione

regolamentare in questione presenti i presupposti della sufficiente precisione e della

incondizionatezza (v. sentenza Leonesio e sentenza Azienda Agricola Monte Arcosu).

Anche i regolamenti producono effetti diretti tanto nei rapporti verticali (efficacia diretta

verticale) quanto in quelli orizzontali (efficacia diretta orizzontale).

3. Segue: il caso delle direttive e delle decisioni.

- Direttive: per quanto riguarda i presupposti sostanziali, anche le direttive per essere

direttamente efficaci, devono presentare le caratteristiche della sufficiente precisione ed

incondizionatezza (v. sentenza Marshall). Le differenze dai casi precedenti riguardano

invece il momento a partire dal quale l'efficacia diretta si produce e i soggetti nei cui

confronti può essere fatta valere.

1) portata temporale: per sua natura la direttiva non è concepita come fonte di effetti

diretti. La disciplina dei rapporti giuridici interni rientranti nel suo oggetto viene posta

dalle norme di attuazione emanate da ciascuno Stato membro (hanno un'efficacia

normativa interna meramente indiretta o mediata). Tuttavia, capita spesso che gli Stati

membri attuino le direttive in ritardo oppure in forme non corrette o sufficienti, in modo

da impedire il raggiungimento del risultato voluto. Solo in casi del genere si pone il

problema di stabilire se, nonostante la mancanza o l'insufficienza delle misure nazionali

d'attuazione, la direttiva possa produrre effetti diretti. Quindi di effetti diretti di una

direttiva non può parlarsi se non dopo la scadenza del termine per l'attuazione concesso

agli Stati membri. Prima di questo momento l'unico effetto giuridico che produce è

quello di obbligare gli Stati membri ad attuarla. (L'unico caso di efficacia diretta

anticipata potrebbe darsi nell'ipotesi di attuazione completa effettuata prima della

scadenza del termine. V. sentenza Inter-Environnement Wallonie, sentenza Mangold e

sentenza Adeneler).

2) portata soggettiva dell'efficacia diretta di una direttiva: la giurisprudenza ha seguito

un percorso argomentativo alquanto vario, ma coerente nel sottolineare il nesso tra

efficacia diretta e violazione dell'obbligo d'attuazione che grava sugli Stati membri.

(Inizialmente, la Corte ha puntato sul carattere obbligatorio della direttiva, avvicinandola

in tal modo al regolamento, ma anche sulla teoria dell'effetto utile, che porta ad

interpretare le norme comunitarie in maniera da consentire che esse esplichino i loro

effetti nella maggior misura possibile.V. sentenza Van Duyn.- Successivamente la Corte


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anita K

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DESCRIZIONE APPUNTO

Riassunto per l'esame di Diritto dell'Unione Europea, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente Diritto dell'Unione Europea, Daniele. Analisi dei seguenti argomenti: le esperienze di integrazione secondo il metodo della cooperazione intergovernativa, le origini e lo sviluppo del processo di integrazione europea (cooperazione intergovernativa, cooperazione politica, culturale e sociale), il metodo comunitario, l'unificazione del quadro istituzionale e l'allargamento a nuovi Stati membri, la riduzione del deficit democratico, il Consiglio europeo, il Compromesso di Ioannina.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2009-2010

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher anita K di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto dell'unione europea e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Guido Carli - Luiss o del prof Daniele Luigi.

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