Diritto dell'UE

Diritto dell'UE

L'unione europea: un fenomeno complesso

L'unione europea è un fenomeno complesso, a partire dalla sua collocazione giuridica. La corte di giustizia in una delle sue prime sentenze l’ha definita un fenomeno suigeneris, non corrisponde cioè a nessuno degli schemi giuridici, sociali o politici noti in precedenza. Nasce a partire dall’ordinamento internazionale come organizzazione internazionale, un insieme di più stati, insieme per un fine comune per raggiungere tale fine si dotano di organi e attuano una cooperazione intergovernativa.

La comunità economica europea (1957) nasce come organizzazione internazionale fin dai primi anni '60, questa organizzazione internazionale è diversa dalle altre. Oggi è una realtà importante, include 510 milioni di persone, ed è andata espandendosi negli anni. I 6 stati fondatori sono Italia, Francia, Germania, Lussemburgo, Olanda e Belgio.

Evoluzione dei trattati

È possibile istituire un trattato di associazione per iniziare a stringere i rapporti dello stato che vorrebbe entrare a far parte dell’UE, con l’organizzazione stessa. Nel 1951 si basava solo sul trattato di Parigi che costituiva la CEE, attualmente è in vigore il trattato di Lisbona del 2007.

Il trattato di Lisbona è soggetto a continue revisioni. Il trattato di Parigi istituisce la Comunità europea del carbone e dell’acciaio (1951). Il fattore generatore di questo fenomeno è il piano Marshall: esso prevedeva che i fondi dati all'Europa, non fossero utilizzati da un medesimo stato, ma dall’intera Europa così da riuscire a ricostruire i singoli paesi, con lo scopo materiale di poter creare una zona di influenza occidentale da contrapporre alla zona ideologica sovietica e così da garantire un mercato di sbocco al mercato americano; non vi è interesse a finanziare la ricostruzione di un unico stato.

L’utilizzo congiunto era una condizione del piano Marshall. Subito dopo la seconda guerra mondiale è stato firmato a Parigi un trattato “organizzazione europea per la cooperazione economica”, primo tentativo di unire i paesi: era un'associazione di stati aperta a tutti, che però non ha lunga vita anche a causa dello scetticismo dilagante tra gli stessi membri.

La dichiarazione Schumann e la nascita della CECA

Riparte poi grazie a Robert Schumann che propone la dichiarazione Schumann: propone alla Germania di unire i fattori produttivi più importanti, ossia carbone e acciaio (presenti nella zona della Ruhr). Questa comunità europea del carbone e dell’acciaio nasce quindi come trattato bilaterale, che successivamente considerando anche le condizioni americane, viene aperto anche agli altri stati europei, Belgio, Olanda, Lussemburgo e Italia. Questo trattato gioca un ruolo essenziale nella rinascita europea post seconda guerra mondiale.

L'importanza di tale comunità porta nel '57 (a Messina) all’idea di allargare la cooperazione economica anche però in aree diverse. Si arriva alla conclusione che però l’energia atomica sia una materia a sé con problematiche trasversali particolari, ma ogni altro settore può essere inglobato in un unico trattato: a Roma nel 1957 si firma il trattato istitutivo della comunità economica europea (CEE).

A partire dal 1 gennaio 1958, sull’area geografica degli stati fondatori sono in vigore 3 diverse comunità, che operano in ambiti specifici (Euratom, CEE (Roma), OECE (Parigi)). A Parigi nel 1951 nasce la corte di giustizia con competenza relativa ai problemi del trattato di Parigi.

Le istituzioni europee e il trattato di fusione

Nasce un parlamento, 3 consigli e 3 commissioni ciascuno stato ha 3 rappresentanti; questo porta a confusione istituzionale. Nel 1965 si pensa di riunire le istituzioni con il trattato sulla fusione degli esecutivi: primo momento in cui si manifesta la volontà degli stati di semplificare il rapporto tra le varie istituzioni dal punto di vista operativo e pratico; dalla stessa parte però si teme la maggiore integrazione e che quindi non sia chiaro il punto d’arrivo, dovendo accentrare competenze, funzioni e poteri.

I trattati di Roma (con ambito di competenza molto più ampio), nascono come trattato chiuso: negoziato e firmato tra determinati stati e che non prevede l’adesione immediata di altri stati. Per essere annessi, è necessario negoziare un nuovo trattato. Fin dall’inizio la Gran Bretagna era stata invitata a prendere parte di questi trattati, ma non aveva mai partecipato per motivi di orgoglio nazionale legati alla conclusione della seconda guerra mondiale e perché la concezione alla base della CEE è molto lontana da ciò che la Gran Bretagna ritiene. La CEE pone a fondamento della propria struttura, un mercato comune in cui i fattori di produzione, quindi merci e lavoro, possano liberamente circolare, con regole di concorrenza tra imprese senza sostegno statale, un mercato libero con nessun dazio doganale e un mercato comune con soprattutto un’unica frontiera doganale, tutti gli stati hanno medesime regole di politica commerciale estera, e stesse regole per i commerci esterni.

La resistenza della Gran Bretagna e l'istituzione dell'EFTA

Questo modello è mal visto dalla Gran Bretagna, che nel 1959 promuove l’istituzione dell’EFTA, un’organizzazione internazionale che ora non esiste più, ma che all’epoca bilanciava la CEE anch’essa basata sui medesimi principi della CEE, ma ogni stato manteneva la propria sovranità nei confronti di stati terzi. Non c’è una barriera doganale comune, la politica commerciale nazionale nei confronti degli stati esterni all’EFTA è differente da stato a stato (questo modello risponde agli interessi inglesi che ha rapporti internazionali con molti stati come India, Africa, USA, Australia, Nuova Zelanda, per cui la gestione di questi rapporti non poteva essere accentrata nelle mani di un soggetto terzo).

Dal punto di vista economico, questo modello non regge perché ad esempio se un prodotto entra dalla Nuova Zelanda con una politica commerciale differenziata da stato a stato, il prodotto entra in uno stato ma può circolare nell’intera comunità degli stati dell’EFTA. Il produttore neozelandese negozierà solo con lo stato che pagherà maggiormente il prodotto e non con quello con cui avrebbe un trattamento di favore (es. Gran Bretagna) perché lo pagherebbe meno, quindi la Gran Bretagna perderebbe opportunità di commercio; colui che acquista a un prezzo basso (quindi Gran Bretagna), farà circolare il prodotto in altri stati che se attivassero trattative con il venditore iniziale pagherebbero di più avendo dazi doganali più forti. La concorrenza dell’area sarebbe falsata dalle politiche doganali, tutti gli operatori devono essere messi nelle medesime condizioni di mercato. Il valore del prodotto non rispecchia l’efficienza dell’operatore economico, ma riflette la politica estera dello stato, la libera e non falsata concorrenza non si realizza.

Richiesta di adesione della Gran Bretagna e resistenze

Pochi anni dopo, nel 1961, il governo inglese ci ripensa e richiede l’adesione alla CEE: la richiesta cade nel vuoto, De Gaulle non accetta l’ingresso della Gran Bretagna in quanto paese profondamente diverso: troppo legata a USA e al resto del mondo del Commonwealth, e di diverso stampo giuridico. De Gaulle teme per l'Europa e in particolare teme per la forte influenza francese in Europa, quindi la domanda inglese viene rifiutata (il popolo inglese era comunque scettico riguardo l’ingresso alla CEE).

Nel 1967, Norvegia, Danimarca e Irlanda fanno domanda, così si accoda la Gran Bretagna: si pone il problema del primo allargamento, il trattato verrà firmato nel 1973. Il trattato era chiuso, quindi se ne stipula un altro e lo si rifirma e riratifica. Nasce un problema politico: se si deve rinegoziare con un partner esigente e che già rifiuta molte norme, si rischia di perdere o modificare ciò che si era raggiunto. Per evitare questo problema si inventano una formula uguale per ogni stato futuro. Il trattato di adesione è formato da un trattato di Roma come quello del '57, ma esteso ai nuovi stati, con modifiche formali dovute all’aumento degli stati parte; il secondo trattato accessorio è il trattato sulle condizioni di adesione, viene rivisto articolo per articolo ciò che è stato adottato per negoziazione della CEE al fine di concedere agli stati di nuova adesione tutti gli strumenti per conformarsi agli obblighi in capo agli stati membri.

L'aquis comunitario e gli allargamenti

Aquis, tutto ciò che è stato fatto (o anche solo programmato) vi possono essere piani di lavoro pluriennali rinnovati ogni 7 anni, piani di lavoro e progetti della comunità: l’aquis comunitario è intoccabile da parte dei nuovi membri (principio dell’aquis comunitario si trova in tutte le modifiche soggettive). Lo sviluppo progressivo della comunità, dà la possibilità di svilupparsi in avanti e mai regredire. Il trattato di Roma è cambiato molto, ma le modifiche del trattato non vengono mai fatte in occasione delle modifiche soggettive, gli allargamenti degli stati non toccano il contenuto del trattato.

I successivi allargamenti con medesime problematiche, sono quelli per la Grecia nell’81 e nell’85 per la Spagna e il Portogallo. Nell’86 si è raddoppiato il numero di membri da 6 a 12. La disciplina della comunità è disciplina per favorire la libera circolazione del lavoratore (1986). I vari allargamenti non hanno toccato la struttura del trattato di Roma.

Verso una comunità europea politica

Negli anni '70 si sviluppa terrorismo nazionale, c’è crisi economica e all’interno della comunità, si comincia a pensare che questa organizzazione debba andare oltre la semplice organizzazione economica; siamo negli anni '80. Italia e Germania rilanciano l’idea del dialogo politico, Gänscher e Colombo (ministri degli esteri) dichiarano che questa comunità europea deve svilupparsi oltre l'aspetto economico, sviluppando forme di cooperazione politica, nella convinzione di risolvere problematiche comuni partendo da medesimi valori e idee degli stati.

Negli anni '70 nasce la consuetudine dei capi di stato e di governo, di ritrovarsi con lo scopo di discutere dei problemi comuni: questa cosa diventa così frequente che decidono di istituzionalizzare questi incontri e dire che accanto alla riunione del consiglio, c’è un vertice cui partecipano vertici (capo di stato / capo di governo a seconda di quale figura ha questa competenza estera), con lo scopo di far sviluppare la CEE. A partire dagli anni '80 si decide di rendere fissi almeno 2 incontri l’anno. La volontà politica di riunirsi in vertici, è ciò che poi porta alla nascita della comunità europea durante il vertice di Stoccarda (1983) si inizia muovere l’idea di sviluppare la CEE verso queste altre forme di cooperazione.

Nel 1985 si ha il vertice di Milano nel corso del quale si decide di aprire una conferenza intergovernativa che porti a modifiche istituzionali del trattato di Roma e una seconda conferenza discute delle cooperazioni in materia di politica estera. Da qui vengono redatti due trattati firmati a Lussemburgo e all’Aia nel 1986 trattato sull’atto unico europeo. Questi trattati (il trattato di Roma del '57 modificato firmato a Lussemburgo, e l’altro riguardo la cooperazione in politica estera, firmato all’Aia) sono i precursori del trattato sull’unione, il secondo del trattato sul funzionamento.

L'atto unico europeo

Novità è il trattato sulla collaborazione in ambito di politica estera, ha pochi articoli, non c’è nulla di vincolante, l’unico obbligo è di condurre consultazioni e informarsi reciprocamente su determinate materie.

Atto unico europeo, segna l’apertura verso l’unione europea; articolo 1: le comunità europee e la cooperazione politica europea perseguono a far contribuire l’unione europea non si cita nessun ente, si persegue un unificazione di stati si dimostra la volontà politica nello sviluppare l’unione. Questo atto porta con sé obblighi molto generici sempre in tema di politica estera, l’unica novità che inserisce è l’etichetta data alla prassi internazionale (iniziata nel 1974 a Parigi) dei vertici la riunione era di stampo informale, non era prevista dalla CEE. Sul piano diplomatico si discute di qualsiasi argomento, al di là di paletti di procedura, competenze e controlli, anche di argomenti che non entrano nelle competenze della comunità europea. Lo sviluppo della comunità avviene sul piano del diritto internazionale, mediante conferenze intergovernative, che negoziano un trattato che viene successivamente ratificato. L’atto è del 1986, ratificato nell’87.

La caduta del muro di Berlino e nuove integrazioni

Nel 1989 cade il muro di Berlino che porta cambiamenti economici e politico sociali sostanziali. Con il boom economico si delinea l’idea di aumentare l’integrazione avendo come volano di sviluppo non solo la politica estera, ma anche quella economica, in particolare quella monetaria. Nel 1990 inizia la prima fase dell’unione economica monetaria, con la liberalizzazione dei capitali, contemporaneamente si pensa a qualcosa che possa sviluppare questa integrazione in termini più ampi e quindi vengono convocate due conferenze intergovernative: la prima tratta di nuove strutture istituzionali (es. ipotesi di banca centrale), la seconda rafforza le istituzioni comunitarie già esistenti e riordina l’atto unico europeo specificando cosa si intenda per cooperazione politica.

La prima conclude il lavoro in maniera completa e solida, con un chiaro percorso il cui scopo è quello di creare un’unità economica e monetaria; la seconda conferenza invece si conclude in maniera opposta non arrivando a nessuna conclusione pratica.

Il trattato di Maastricht

Nel 1992 si conclude a Maastricht il trattato istitutivo dell’unione europea, che segna una svolta e non ha carattere transitorio come l’atto unico europeo: istituisce l’unione europea, sostenendo che sia fondata sulle comunità europee integrate da politiche e forme di cooperazione instaurate dal presente trattato fondata su un pilastro comunitario (CEE, CECA, EURATOM), su un pilastro di politica estera per la sicurezza comune (PESC) e su giustizia e affari interni (GAI): queste forme di cooperazione sono state discusse dai capi di governo, al di fuori delle competenze comunitarie che erano solo di stampo economico (es: trattato Schengen risale al 1980 e aveva ad oggetto le persone, fino a quel momento le competenze comunitarie che riguardavano la libera circolazione delle persone era estesa solo alla categoria dei lavoratori).

Maastricht porta altre novità: il vertice dei 3 pilastri è il consiglio europeo, formato dai vertici. Questo è inserito nell’unione europea, con l’aggiunta del presidente della commissione europea. Il consiglio conferisce unità al sistema, ed è la centrale di coordinamento dell’unione.

Inoltre, questo trattato è una svolta sia dal punto di vista della struttura dei trattati, sia per quanto riguarda il concetto di un mercato non solo interno ai singoli stati, ma l’unione politica dei popoli che si esprime mediante conferimento ed estensione di una cittadinanza europea. Maastricht sostiene che il cittadino degli stati membri è anche cittadino europeo titolare di diritti. I trattati di Roma prendono il nuovo nome di trattato della comunità europea, tralasciando “economica” come segno di un ampliamento di competenze europee. Maastricht sviluppa e regola le successive fasi dell’unione europea, tra cui l’idea di una moneta unica.

La Groenlandia entra e poi esce dall’unione europea, perché la Danimarca concede libertà politiche molto ampie all’isola, che decide di uscire dall’unione con il 51% dei groenlandesi contro, l’isola abbandona l’unione tramite trattato che la Danimarca firma con l’unione.

Nuove richieste di adesione e il trattato di Amsterdam

Dopo la caduta del muro, vi furono altri due cambiamenti: 4 stati (Austria, Finlandia, Svezia e Norvegia) chiedono di entrare nell’unione europea, quella a sinistra del serpentone non entra. Nel 1995 nuova conferenza intergovernativa in previsione dell’entrata degli altri stati, nel 1997 si firma il trattato di Amsterdam stipulato tra 15 stati nel pieno dello sviluppo economico politico. Articolo 6: l’unione si fonda su libertà, democrazia, rispetto dei diritti fondamentali dello stato di diritto.

La condizione per essere parte dell’unione non è solo convergenza di criteri economici, ma convergenza e applicazione di valori condivisi (libertà, democrazia, diritti fondamentali, stato di diritto). Non si modifica il fatto dei pilastri fondamentali, ossia non vi è ancora chiarezza su cosa si intenda.

Il trattato è così limitato che lo si ratifica e subito dopo ne si fa un altro: nuova conferenza intergovernativa nel 1999, che firma nel 2001 il trattato di Nizza (in vigore fino al 2009), si modifica il funzionamento delle istituzioni ma Nizza è ricordata maggiormente per la Carta dei diritti fondamentali di Nizza (non è un trattato atto vincolante, è solo un documento politico osservato dalle istituzioni dell’unione, che fino ad allora non aveva nessun obbligo in questo senso).

Tra '95 e '96 arrivano 10 richieste di entrata, richieste che non possono essere ignorate in forza anche del principio di democrazia, la tutela dei diritti fondamentali, che l’unione si impegna a proteggere e rispettare nel mondo intero. Partono 10 anni di trattative, avvicinamento all’unione europea, passando in rassegna ogni ambito dello stato candidato all’ammissione, nel 2004 si firma il trattato di Atene.

2005 Bulgaria e Romania, 2013 Croazia. Il trattato dopo Nizza è quello che mira ad elaborare una costituzione europea, ma ancora non la si...