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Diritto delle politiche europee

Diritto delle politiche europee

prof.ssa Giovanna Endrici

Marta Valenza

primo semestre

a.a. 2012-2013 1

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee 2

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee 24 settembre 2012

Le lezioni di divideranno in diversi blocchi tematici:

1. Introduzione all'UE (due settimane): nascita e istituzioni dell'UE. Testo consigliato: Profili

costituzionali dell'UE. È un po' datato (2009). Vanno bene anche manuali di diritto dell'UE.

2. Politiche economiche: politica della concorrenza, ruolo del mercato nella costruzione comunitaria,

normativa sugli aiuti di stato, processi di liberalizzazione. Questo gruppo di norme è applicato da

molto tempo e non vi sono modifiche sostanziali

3. L'Europa di fronte la crisi: argomenti di attualità, molto recenti. Per questo blocco c'è una

selezione di letture di quest'anno. È richiesto un minimo di competenze economiche.

4. Politica ambientale (una settimana): è un tema che ha molta affinità con le politiche economiche.

5. Le ultime due settimane verrà in qualità di visiting professor un funzionario della banca europea

degli investimenti (BEI), che ci illustrerà il funzionamento della Bei ed integrerà parte dei temi

affrontati nel blocco della crisi.

Non nelle prime settimane (introduzione), ma poi è molto apprezzata la partecipazione a lezione. Allo

stesso modo è bene seguire l'attualità su giornali (sole24ore) e riviste, anche portandole in classe. Per

avere le letture si può scaricarle da internet (ad esempio gli articoli specialistici pubblicati dal mulino) o

andare alla copisteria di via broccaindosso.

Alcune parti dei trattati vanno lette direttamente sul trattato stesso (sito eurolex). Possedere il trattato di

Lisbona.

L'unione europea opera prevalentemente attraverso politiche che sono regolate dal diritto.

C'è una geografia dei poteri che si viene definendo alla luce della crisi non coincidente con quella

che i trattati prevedono: anche l'assetto istituzionale risente della crisi.

Principali tappe del processo di integrazione europea

Vi sono dei momenti puntuali (es. stipulazione dei trattati) ma in generale si tratta di un processo in

fieri: l'Europa è in continua evoluzione dal momento della sua istituzione, e proprio per questo è

difficile capire come evolverà. C'è un parallelismo tra l'integrazione istituzionale, quella economica

e l'espansione delle politiche. Il processo di allargamento (da 6 stati a quasi 28), la progressiva

espansione delle politiche (dalla Pac a oggi) rendono l'evoluzione dell'Unione Europea un processo

progressivo per sua stessa natura.

La costituzione (intesa come assetto) comunitaria è qualcosa di assolutamente originale sia rispetto

agli stati sia rispetto agli ordinamenti internazionali. Le politiche dell'UE hanno ad oggetto sia gli

stati sia i cittadini. L'ordinamento comunitario viene definito sovranazionale proprio per

distinguerlo dai vari ordinamenti nazionali.

Il germe dell'istituzione comunitaria è l'istituzione della CECA nel 1951. Questa nasce con

l'intenzione di mettere in comune le principali risorse strategiche (carbone e acciaio) che avevano

generato conflitti tra Germania e Francia prima delle guerre mondiali. La CECA era quindi

un'autorità competente a regolare queste risorse ad un livello sovranazionale, in modo del tutto

originale rispetto a prima (quando i rapporti tra gli stati erano regolati solo dai trattati).

Nel 1957 con il trattato di Roma si estendono gli scopi della CECA a tutti i settori economici, con la

creazione della CEE: l'obiettivo dei sei paesi fondatori diventa quello della costruzione di un

mercato comune (MEC). Nello stesso anno viene costituita anche l'EURATOM. Dal 1965 in poi le

tre comunità iniziali sono regolate dagli stessi organi. Nel 2002 la CECA viene sciolta (assorbita

dall'UE).

I sei stati fondatori erano Belgio, Paesi Bassi, Lussemburgo, Francia, Italia e Germania.

La libertà di circolazione all'interno del mercato comune si applica alle persone, alle merci e ai

capitali. Per realizzare l'integrazione occorrono operazioni molto complesse di avvicinamento delle

legislazioni. Per alcune materie è molto semplice, per altre molto meno (es. libera circolazione dei

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Diritto delle politiche europee

servizi). Agli scopi originari se ne aggiungono progressivamente altri. Contemporaneamente si

estendono anche le politiche comuni: la Pac (che da sola assorbe circa metà degli organi

comunitari), i trasporti... .

Al nucleo originario se ne vengono progressivamente accostando altre, e questo processo

incrementale di formazione di nuove politiche è ancora in atto: con ogni trattato si inserisce un

nuovo tema e quindi una nuova politica. L'assunzione della politica monetaria è emblematica del

processo di integrazione europea e del passaggio di sovranità da parte degli stati. La moneta è infatti

uno degli attributi della sovranità.

Una politica tira l'altra: la politica ambientale è tirata dentro dal mercato, è coinvolta dalla libertà di

circolazione dei prodotti e delle merci. Rimangono per altro delle asimmetrie, delle politiche che

rimangono in mano agli stati membri, anche se influenzano o sono influenzate pesantemente da

altre politiche comunitarie (es. moneta unica-unione fiscale).

Vi sono state 5 modifiche dei trattati (Atto Unico, Maastricht, Amsterdam, Nizza, Lisbona).

Nell'evoluzione dell'Unione Europea si possono identificare diverse fasi:

• La prima fase (anni '50-'60) è un periodo di rapida crescita, bassa disoccupazione,

l'allargamento degli scambi si rivela un fattore dinamico per le varie economie, anche da un

punto di vista tecnologico.

• Con gli anni '70 si incappa in un primo periodo di grossa crisi dovuta allo shock petrolifero:

la crisi energetica mette in ginocchio la comunità. Gli stati reagiscono in modo diverso con

misure protezionistiche e vengono meno alcuni dei buoni frutti del periodo precedente.

Nonostante le difficoltà economiche negli anni '70 avvengono alcuni passi significativi sotto

il profilo istituzionale: si crea lo SME (serpente monetario europeo), che prevedeva una

banda di oscillazione limitata nel cambio delle monete europee. È il primo passo verso la

creazione di un'unione monetaria. Un'altra innovazione significativa di questo decennio è

l'introduzione dell'elezione diretta del parlamento europeo. Fino al 1979 il parlamento era un

organo marginale, eletto dai parlamenti nazionali e con poche mansioni. Dopo l'elezione

diretta il parlamento europeo ha espanso i suoi poteri che sono poi divenuti significativi.

• Nel 1985 la Commissione presenta il Libro bianco sul completamento del mercato interno:

questo prevedeva ben 300 misure. Quando fu introdotto il parlamento europeo era stato

avviato il piano della ripresa basato sui costi della non Europa. Il tema era “cosa ci costa

NON fare l'Europa”.

Dal 1985 inizia il processo di riavvio dell'integrazione che aveva registrato un momento di

stallo negli anni '70. Questo si concretizza con l'Atto Unico europeo, dà una forte spinta alla

costruzione del mercato comune – che implicava l'eliminazione delle barriere fisiche, fiscali,

amministrative etc tra i vari stati – e in questo processo la corte di giustizia assume un ruolo

molto importante, introducendo criteri e principi che hanno molto contribuito al processo

stesso di integrazione. Da questo momento le modifiche non hanno più sosta, con un nuovo

trattato ogni 5 anni circa.

Parallelamente a questo processo di espansione delle politiche si allarga l'unione anche da un punto

di vista geografico: Stati Ingresso nell'Unione europea

Francia, Germania, Belgio, Paesi Bassi, 23 luglio 1952 (CECA)

Lussemburgo 1º gennaio 1958 Comunità Europea

(allora CEE, CEEA)

Danimarca, Irlanda, Regno Unito 1973

Grecia 1981

Portogallo, Spagna 1986 4

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Diritto delle politiche europee

Austria, finlandia, Svezia 1995

Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, 2004

Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria

Bulgaria, Romania 2007

Croazia 2013

Si comincia, negli anni 80, ad uscire dalla politica del solo mercato, includendo anche la politica

estera e non solo. In questa circostanza vengono modificate alcune procedure istituzionali.

Il Compromesso di Lussemburgo siglato il 30 gennaio 1966 è stato un accordo politico informale tra gli stati

membri della CEE. Pose fine alla cosiddetta "crisi della sedia vuota" apertasi il 30 giugno 1965 con la decisione del

presidente francese Charles De Gaulle di boicottare le riunioni del Consiglio dei ministri della CEE, di fatto

bloccando l'attività della CEE.

La decisione di De Gaulle fu una risposta alla proposta avanzata dalla Commissione della CEE nel 1965, che

suggeriva modifiche alla politica agricola comune, un rafforzamento del Parlamento europeo e della Commissione

e l'estensione del ricorso a votazioni a maggioranza qualificata (e non più all'unanimità) in seno al Consiglio dei

ministri. La proposta della Commissione andava nel senso di un rafforzamento dell'integrazione europea e del

carattere supranazionale della CEE, a cui De Gaulle si opponeva. Vista la difficoltà di giungere a un compromesso

tra la Francia, la Commissione e gli altri stati membri, il 30 giugno 1965 De Gaulle decise di boicottare le attività

della CEE in segno di protesta, attuando la cosiddetta politica della “sedia vuota”.

Con il compromesso raggiunto a Lussemburgo nel gennaio 1966 i governi degli stati membri della CEE decisero

che anche nei casi in cui era prevista una votazione a maggioranza qualificata e non all'unanimità, ciascuno stato

avrebbe comunque potuto porre una sorta di veto. Di fatto venne dunque mantenuto il metodo di votazione

all'unanimità, che assicurava influenza a ciascun governo degli stati membri. Venne dunque deciso di rallentare il

processo di costruzione di un'Europa sovranazionale e federale e di favorire invece verso una concezione

intergovernativa della CEE, in cui gli stati mantenessero ampi poteri.

A causa della crisi della sedia vuota, alla scadenza del mandato della Commissione Hallstein II a inizio 1967 i

governi degli stati membri della CEE decisero di non rinnovare il mandato di presidente della Commissione

europea a Walter Hallstein.

Il compromesso viene poi gradualmente superato e con l'Atto Unico si inserisce il meccanismo del

voto a maggioranza qualificata. Con l'Atto Unico Europeo entrato in vigore nel 1987, si reintroduce

il ricorso alle votazioni a maggioranza qualificata in alcuni ambiti e viene istituzionalizzato il

consiglio europeo, che prima era solo un organo de facto. Il mercato unico viene trasformato in

mercato interno. La differenza non è solo nel nome: con “interno” si intende un mercato che è

comune ad un livello più profondo. Nonostante ci stiamo lavorando da 50 anni il mercato non è

ancora completamente armonizzato, non esiste ancora un mercato comunitario compatto come sono

quelli nazionali.

Il principio del mutuo riconoscimento è uno degli strumenti dell'integrazione.

Principio del mutuo riconoscimento: implica l’accettazione, da parte di ogni Stato della Comunità, dei prodotti

legalmente o lealmente fabbricati negli altri Stati membri, anche se secondo prescrizioni diverse da quelle

nazionali, purché i prodotti in questione rispondono in maniera adeguata alle esigenze normative dello Stato

importatore.

Il principio del mutuo riconoscimento trova il suo fondamento nella reciproca fiducia tra Stati che, pur

presentando tradizioni culturali e normative diverse, sono legati da vincoli di affinità dettati dall’appartenenza alla

Comunità. Tali vincoli sono in grado di giustificare la fiducia che ogni Stato può riporre nei confronti della

legislazione degli altri Stati contraenti.

Corollario del principio dell’“accettazione dei prodotti legalmente e lealmente fabbricati nella Comunità” è il

principio del mutuo riconoscimento delle regole tecniche, prescrizioni e certificati richiesti dagli Stati diversi da

quello importatore, purché il livello di tutela dell’obiettivo perseguito sia equivalente.

Ulteriore limitazione è data dal rispetto del principio di proporzionalità, in omaggio al quale deve esserci

congruità tra gli obiettivi da raggiungere e gli strumenti appropriati per il perseguimento degli stessi. In altre

parole, uno Stato membro non potrebbe imporre agli altri un livello di tutela eccessivo rispetto all’obiettivo da

raggiungere. 5

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee

Questo principio si applicherà poi anche ai corsi di studi, ai prodotti alimentari, al franchising... .

L'integrazione si fa da varie angolature, non solo con le politiche ma nono solo con il mercato. 6

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Diritto delle politiche europee 25 settembre 2012

I trattati spesso recepiscono una situazione di fatto che già si è concretizzata.

Maastricht 1992: è una “tappa pesante”, sia perché incide sull'architettura istituzionale che

introduce, sia per il cambiamento di prospettiva, sancito dal passaggio dalla CEE alla CE: si allarga

l'orizzonte, che non è più legato strettamente al mercato comune, ma comprende anche politiche più

ampie.

Maastricht è a tre pilastri: CE, GAI, PESC. Ai diversi pilastri corrispondono diverse modalità di

funzionamento: il pilastro comunitario funziona secondo le procedure comunitarie, con il metodo

che le è proprio, mentre gli altri due pilastri agiscono con metodo intergovernativo. I diversi stati

sono quindi pronti a cooperare in sede intergovernativa anche sulle politiche di giustizia, affari

interni e politica estera, settori particolarmente delicati e tradizionalmente propri della sovranità

statale. La differenza di metodo tra i tre pilastri è fondamentale: il metodo intergovernativo è

proprio delle organizzazioni internazionali, mentre il metodo comunitario è originale e proprio della

Comunità Europea.

Maastricht sdogana certe politiche che gli stati membri vedono gelosamente come proprie

affidandole al secondo e al terzo pilastro.

Un'altra importante innovazione di Maastricht consiste nel fatto che si pongono le basi per una

moneta unica. Si fissano alcuni parametri (60% del … rispetto al PIL, 3% del … ) che saranno poi

alla base della creazione dell'euro e della sua adozione successiva da parte di altri stati che

entreranno nell'eurozona in seguito.

Con Maastricht si introducono anche novità quali la cittadinanza europea, che è uno staus giuridico

che implica determinate prerogative. Il suo riconoscimento consente ai cittafini europei di votare ed

essere votati alle elezioni locali in qualsiasi paese si risieda, di votare ed essere votati al parlamento

europeo in qualsiasi paese dell'Unione (anche fuori dal proprio), di accedere a qualsiasi sede

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Diritto delle politiche europee

diplomatica dei paesi membri e di ricorrere al mediatore, tra le altre cose.

Vi sono quindi molti elementi nel trattato di Maastricht che costituiscono un superamento del mero

mercato comune verso un'Unione più completa.

Il trattato di Amsterdam del 1997 prevede meno innovazioni di Maastricht; rafforza alcune

acquisizioni del trattato di Maastricht (alcune competenze che erano affidate ai pilastri

intergovernativi passano al pilastro comunitario), viene rafforzata la politica sociale... Il presidente

della Commissione da questo momento dev'essere approvato dal parlamento europeo, mentre fino a

quel momento era semplicemente nominato dai governi dei paesi membri. Si introduce un altro

istituto con grande potenziale: l'istituto delle cooperazioni rafforzate. A fronte di un'europa

diseguale quanto a sviluppo economico, sistemi di welfare, attenzione all'ambiente e non solo, la

cooperazione rafforzata vorrebbe offrire lo strumento con cui alcuni stati membri (allora 8, oggi 9)

fanno un passo avanti da soli (o più precisamente con un gruppo più ristretto – composto da almeno

8/9 paesi – che porta avanti una determinata politica o un determinato progetto).

Con il trattato di Nizza (2000) ci si pone il problema di regolare il sistema di voto in modo che non

vi siano disparità eccessive: uno stato grande e popoloso come la Germania non può avere lo stesso

voto di Malta; la soluzione individuata è nel voto ponderato, con cui gli stati medio-grandi hanno 27

voti, la Germania ne ha 29 e gli altri via via meno fino a Malta che ne ha 3.

L'allargamento avrebbe dovuto portare alla revisione di certe politiche (fondi strutturali, politica

agricola...), che interessano i nuovi entranti e sono fortemente influenzate dall'ingresso degli stati

dell'est.

La costituzione europea ambiva a dare un'identità costituzionale all'europa, a costruire un

organismo con una costituzione in senso proprio. È stata approvata nel 2004 ma è incappata nel

voto contrario di Francia e Olanda, due paesi fondatori. La Francia è contraria all'aspetto simbolico

della costituzione (come della bandiera, del motto – uniti nella diversità – o dell'inno).

Nel 2007 si è ripresa la costituzione, eliminando il

nome costituzione, togliendo il termine legge ai

regolamenti e si firma il trattato di Lisbona che

entra in vigore il 1° dicembre del 2009. Questo

elimina i tre pilastri di Maastricht ed introduce

l'Unione Europea. Il vecchio trattato viene

scorporato in due trattati: il TUE (Trattato

sull'Unione Europea) ed il Trattato sul

funzionamento dell'Unione, molto più dettagliato,

specifica le politiche, le istituzioni... . Le modifiche

sono significative. Il trattato di Lisbona introduce il

Presidente del Consiglio dell'Unione Europea, che

sta in carica due anni e mezzo rinnovabili, quindi

potenzialmente come il parlamento e la

commissione; prima vi era il meccanismo della

rotazione semestrale della presidenza, che non dava alcuna stabilità politica.

Un'altra novità è stata l'introduzione dell'Alto Rappresentante per la Politica Estera (Mr PESC):

è un ulteriore passo per attribuire all'unione una competenza specifica in materia.

Il trattato inoltre modifica il sistema di voto, prevedendo che a partire dal 2014 vi sarà un duplice

criterio: 55% degli stati che corrispondono al 50% della popolazione. Nei fatti il consiglio decide

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Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee

quasi sempre per consensus, senza andare ai voti.

Un'altra importante novità di Lisbona è stato il riconoscimento della carta di Nizza, una carta che

comprende i diritti. La carta non è incorporata nel trattato, ma viene riconosciuta, per cui ha oggi

valore costituzionale, pur essendo tecnicamente un trattato (per la felicità della Francia). Di fatto la

carta di Nizza contiene diritti che tutte le costituzioni nazionali già prevedevano anche se spesso

sono messi up to date. La differenza consiste nel fatto che grazie al riconoscimento della carta la

corte di giustizia adesso può decidere anche questioni non solo economiche.

Il parlamento europeo è l'organo che ha subito più modifiche in questi anni: da organo consultivo a

decisionale. La procedura ordinaria di decisione, con Lisbona, diventa la codecisione, che prevede

che partecipino sia il consiglio sia il parlamento alla procedura decisionale.

S 'U

TRUTTURA ISTITUZIONALE DELL NIONE

Come tutto in Europa è in divenire, anche le istituzioni hanno natura fortemente evolutiva, ne sono

cambiati i pesi relativi, ed è cambiata la forma di governo (rapporto che intercorre tra gli organi

titolari di funzioni di indirizzo politico) dell'Unione.

Il Consiglio Europeo (distinto dal Consiglio dei Ministri, o Consiglio) è composto dai capi di stato

o di governo dei diversi paesi; questa distinzione rimanda alle forme di governo dei singoli stati

(semipresidenziale, presidenziale, parlamentare). Ne fa parte anche l'Alto Rappresentante per gli

Affari Esteri. È presieduto dal Presidente del Consiglio Europeo, in carica per due anni e mezzo

rinnovabili, in seguito all'adozione del trattato di Lisbona. Ha acquisito il rango di istituzione

comunitaria con il trattato di Maastricht.

Inizialmente era previsto che si riunisse almeno due volte l'anno, poi almeno due volte al semestre.

È l'organo di indirizzo politico, non partecipa all'iter legislativo, ma è anche l'organo che ha più

natura intergovernativa (lo è di fatto e per definizione). È il vero cuore politico dell'europa, quello

che stabilisce l'agenda politica e istituzionale dell'unione. Normalmente decide per consensus, anche

se in alcuni casi è previsto che decida secondo determinate procedure di votazione.

Il carattere ibrido è un carattere dell'Unione Europea, che è essa stessa un ibrido.

L'assetto comunitario non riproduce la tripartizione di Montesquieu: il giudiziario è separato, ma il

legislativo e l'esecutivo sono “mischiati”.

Il Consiglio dei ministri o Consiglio tout court è l'organo più sfaccettato, perché ha più

formazioni; si riunisce nelle diverse formazioni a seconda degli argomenti da trattare: vi sono tanti

consigli quante sono le politiche. Questo comporta che il Consiglio funzioni in maniera settoriale e

mai unitaria; teoricamente le diverse funzioni dovrebbero essere coordinate dal Consiglio Affari

Generali (una delle diverse formazioni), ma nella pratica ha un funzionamento molto settoriale, che

non riflette la realtà: quando si parla di agricoltura, ad esempio, le politiche si ripercuotono

sull'ambiente... .

Il Consiglio è l'organo che su sollecitazione della commissione è chiamato ad adottare la maggior

parte della legislazione comunitaria,secondo varie procedure che coinvolgono in vario modo il

Parlamento. In ogni caso il ruolo del Consiglio è determinante. Ha poteri di nomina, di

coordinamento delle politiche nazionali... .

Fino al 2014 le votazioni del consiglio saranno basate sul voto ponderato, mentre da quel momento

in poi si adotterà il doppio criterio: perché una decisione sia adottata sarà necessario il voto

favorevole del 55% degli stati che rifletta almeno il 50% della popolazione.

Nei fatti, però, nonostante i complessi sistemi di voti si segue generalmente la regola del consensus;

anche così, però, i negoziati sono favoriti perché gli stati sanno che se non andranno a buon fine si

dovrà ricorrere al voto. In ogni caso se ai livelli più bassi non si trova un accordo tra gli stati, la

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Diritto delle politiche europee

decisione non arriva in Consiglio; di conseguenza anche in Consiglio sarà il negoziato lo strumento

usato più del voto.

Il complesso compito di coordinamento della macchina del Consiglio è svolto dal commisario

generale che ha la funzione di memoria dell'organo (?). Con il trattato di Lisbona si era cercato di

ridurre le formazioni settoriali, ed il non essere riusciti in questo intento rappresenta una delle

principali lacune del trattato di Lisbona. Il Consiglio è l'organo meno toccato dal trattato.

La minoranza di blocco è disciplinata dal trattato, che prevede che debba esserci un numero minimo

di stati che siano daccordo perché una decisione sia bloccata.

Art. 15 TUE:

1. Il Consiglio europeo dà all'Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le

priorità politiche generali. Non esercita funzioni legislative.

2. Il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal suo presidente e dal

presidente della Commissione. L'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza

partecipa ai lavori.

3. Il Consiglio europeo si riunisce due volte a semestre su convocazione del presidente. Se l'ordine del giorno lo

richiede, i membri del Consiglio europeo possono decidere di farsi assistere ciascuno da un ministro e, per quanto

riguarda il presidente della Commissione, da un membro della Commis sione. Se la situazione lo richiede, il

presidente convoca una riunione straordinaria del Consiglio europeo.

4. Il Consiglio europeo si pronuncia per consenso, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente.

5. Il Consiglio europeo elegge il presidente a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo,

rinnovabile una volta. In caso di impedimento o colpa grave, il Consiglio europeo può porre fine al mandato

secondo la medesima procedura.

6. Il presidente del Consiglio europeo:

a) presiede e anima i lavori del Consiglio europeo;

b) assicura la preparazione e la continuità dei lavori del Consiglio europeo, in cooperazione con il

presidente della Commissione e in base ai lavori del Consiglio «Affari generali»;

c) si adopera per facilitare la coesione e il consenso in seno al Consiglio europeo;

d) presenta al Parlamento europeo una relazione dopo ciascuna delle riunioni del Consiglio europeo.

Il presidente del Consiglio europeo assicura, al suo livello e in tale veste, la rappresentanza esterna dell'Unione

per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le attribuzioni dell'alto rappresentante

dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

Il presidente del Consiglio europeo non può esercitare un mandato nazionale.

Il Parlamento Europeo è l'organo che è più cresciuto nell'evoluzione dell'Europa. È composto dai

rappresentanti dei popoli (mentre il Consiglio dai rappresentanti dei governi); in principio erano

rappresentanti di secondo grado, dal 1979 i membri del Parlamento sono eletti direttamente dal

popolo con sistema proporzionale: i singoli stati possono applicare il sistema elettorale che

preferiscono purchè sia applicato il proporzionale.

Perché non si può fare una procedura (un sistema elettorale) uniforme? Perché, dato che i diversi

paesi hanno diversi sistemi elettorali si potrebbero avere effetti politicamente dirompenti se organi

nazionali venissero eletti con un sistema molto diverso da quello europeo (perché lo scarto potrebbe

essere molto ampio, con esiti anche profondamente diversi a distanza di poco tempo). Questo

fenomeno ha una conseguenza negativa: non facilita la formazione di partiti politici europei; quelli

attualmente esistenti non sempre hanno corrispondenze nei partiti nazionali, sono gruppi di

collegamento che difficilmente possono essere riconosciuti come partiti. In secondo luogo manca la

possibilità di individuare una maggioranza ed un'opposizione, non c'è un rapporto di alternanza ma

due grossi gruppi che devono mettersi d'accordo per raggiungere il quorum richiesto per le

decisioni. Il parlamento europeo funziona come tutti i parlamenti, ma non opera in senso

maggioritario, perché non c'è una classe politica europea rappresentata in parlamento (ma solo una

sommatoria di parlamentari eletti dai cittadini).

Vi è un tentativo di avvicinamento al modello classico di parlamento: può nominare una

commissione di inchiesta (caratteristica dei parlamenti nazionali), approva l'adesione di nuovi stati,

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Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee

partecipa al potere legislativo attraverso diverse procedure (consultazione -parere non vincolante-,

cooperazione e codecisione). Per le varie politiche possono essere stabilite procedure diverse.

Il parlamento partecipa al legislativo con il procedimento di codecisione, che prevede che alla fine

siano d'accordo il consiglio ed il parlamento. Mentre nei parlamenti nazionali il singolo

parlamentare o gruppo può avere iniziativa, nel parlamento europeo questa possibilità non è data

perché l'iniziativa è riservata esclusivamente alla Commissione(?). Recentemente è stata introdotta

l'iniziativa popolare: un milione di cittadini europei possono proporre una legge.

Si sta formando una sorta di bicameralismo, in cui una camera è rappresentante degli stati (il

Consiglio) ed una del popolo (il Parlamento).

Oggi il parlamento ha il potere di approvazione del Commissario Generale.

Il parlamento non è valorizzato come organo. In Italia non usiamo mandare al parlamento il fior

fiore della classe politica, come invece fanno altri paesi, e siamo concentrati sulla politica nazionale

anche al momento della campagna elettorale per il parlamento europeo.

Può votare una mozione di censura della Commissione. 11

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee 26 settembre 2012

La Commissione Europea è l'organo che originariamente, nel trattato di Roma, era concepito come

neutrale. Questo è ancora vero ma la Commissione ha subito un'evoluzione che la ha

progressivamente politicizzata. Oggi si prevede che la nomina della commissione sia fatta tenendo

conto delle elezioni politiche (del parlamento europeo?). Nasce come garante e come motore degli

atti dell'Unione.

Il fatto che i commissari siano aumentati via via che aumentavano gli stati crea problemi: dal 2014

(a norma del trattato di Lisbona) i membri della commissione dovranno essere 2/3 degli stati

aderenti all'Unione. Il presidente della commissione è nominato dal consiglio europeo con

l'approvazione del parlamento. I membri della commissione sono nominati dai governi ed approvati

dal parlamento. Ovviamente un'approvazione parlamentare implica la politicizzazione della

Commissione.

Art. 17 TUE:

1. La Commissione promuove l'interesse generale dell'Unione e adotta le iniziative appropriate a tal

fine. Vigila sull'applicazione dei trattati e delle misure adottate dalle istituzioni in virtù dei trattati. Vigila

sull'applicazione del diritto dell'Unione sotto il controllo della Corte di giustizia dell'Unione europea. Dà

esecuzione al bilancio e gestisce i programmi. Esercita funzioni di coordinamento, di esecuzione e di gestione,

alle condizioni stabilite dai trattati. Assicura la rappresentanza esterna dell'Unione, fatta eccezione per la

politica estera e di sicurezza comune e per gli altri casi previsti dai trattati. Avvia il processo di

programmazione annuale e pluriennale dell'Unione per giungere ad accordi interistituzionali.

2. Un atto legislativo dell'Unione può essere adottato solo su proposta della Commissione, salvo che i

trattati non dispongano diversamente. Gli altri atti sono adottati su proposta della Commissione se i trattati lo

prevedono.

3. Il mandato della Commissione è di cinque anni.

I membri della Commissione sono scelti in base alla loro competenza generale e al loro impegno europeo e tra

personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza.

La Commissione esercita le sue responsabilità in piena indipendenza. Fatto salvo l'articolo 18, paragrafo 2, i

membri della Commissione non sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo, istituzione, organo o

organismo. Essi si astengono da ogni atto incompatibile con le loro funzioni o con l'esecuzione dei loro

compiti. 4. La Commissione nominata tra la data di entrata in vigore del trattato di Lisbona e il 31 ottobre 2014

è composta da un cittadino di ciascuno Stato membro, compreso il presidente e l'alto rappresentante

dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che è uno dei vicepresidenti.

5. A decorrere dal 1o novembre 2014, la Commissione è composta da un numero di membri,

compreso il presidente e l'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza,

corrispondente ai due terzi del numero degli Stati membri, a meno che il Consiglio europeo, deliberando

all'unanimità, non decida di modificare tale numero.

I membri della Commissione sono scelti tra i cittadini degli Stati membri in base ad un sistema di rotazione

assolutamente paritaria tra gli Stati membri che consenta di riflettere la molteplicità demografica e geografica

degli Stati membri. Tale sistema è stabilito all'unanimità dal Consiglio europeo conformemente all'articolo 244

del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

6. Il presidente della Commissione:

a) definisce gli orientamenti nel cui quadro la Commissione esercita i suoi compiti;

b) decide l'organizzazione interna della Commissione per assicurare la coerenza, l'efficacia e la collegialità

della sua azione;

c) nomina i vicepresidenti, fatta eccezione per l'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica

di sicurezza, tra i membri della Commissione.

Un membro della Commissione rassegna le dimissioni se il presidente glielo chiede. L'alto rappresentante

dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza rassegna le dimissioni conformemente alla procedura

di cui all'articolo 18, paragrafo 1, se il presidente glielo chiede.

7. Tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo e dopo aver effettuato le consultazioni

appropriate, il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza qualificata, propone al Parlamento europeo un

candidato alla carica di presidente della Commissione. Tale candidato è eletto dal Parlamento europeo a

maggioranza dei membri che lo compongono. Se il candidato non ottiene la maggioranza, il Consiglio 12

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee

europeo, deliberando a maggioranza qualificata, propone entro un mese un nuovo candidato, che è eletto dal

Parlamento europeo secondo la stessa procedura.

Il Consiglio, di comune accordo con il presidente eletto, adotta l'elenco delle altre personalità che propone di

nominare membri della Commissione. Dette personalità sono selezionate in base alle proposte presentate dagli

Stati membri, conformemente ai criteri di cui al paragrafo 3, secondo comma e al paragrafo 5, secondo

comma.

Il presidente, l'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e gli altri membri

della Commissione sono soggetti, collettivamente, ad un voto di approvazione del Parlamento europeo. In

seguito a tale approvazione la Commissione è nominata dal Consiglio europeo, che delibera a maggioranza

qualificata.

8. La Commissione è responsabile collettivamente dinanzi al Parlamento europeo. Il Parlamento

europeo può votare una mozione di censura della Commissione secondo le modalità di cui all'articolo 234 del

trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Se tale mozione è adottata, i membri della Commissione si

dimettono collettivamente dalle loro funzioni e l'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica

di sicurezza si dimette dalle funzioni che esercita in seno alla Commissione.

La centralità del ruolo della commissione si è un po' attenuata, ma d'altra parte questo è normale in

un momento di crisi quale quello che stiamo attraversando.

Il compito di vigilanza è importante, la commissione può sanzionare lo stato membro inadempiente

o portarlo davanti alla corte di giustizia (procedura di infrazione). La commissione ha poteri di

bilancio, poteri nella gestione dei fondi (anche strutturali).

Art.10 TUE:

Il funzionamento dell'Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa.

I cittadini sono direttamente rappresentati, a livello dell'Unione, nel Parlamento europeo.

Gli Stati membri sono rappresentati nel Consiglio europeo dai rispettivi capi di Stato o di governo e nel Consiglio

dai rispettivi governi, a loro volta democraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali o dinanzi ai

loro cittadini.

Ogni cittadino ha il diritto di partecipare alla vita democratica dell'Unione. Le decisioni sono prese nella maniera

il più possibile aperta e vicina ai cittadini.

I partiti politici a livello europeo contribuiscono a formare una coscienza politica europea e ad esprimere la

volontà dei cittadini dell'Unione.

Il parlamento di per se non è pienamente rappresentativo, ma i membri della Commissione e del

Consiglio (?) sono responsabili dinnanzi ai loro parlamenti nazionali. È stata predisposta la

procedura di coinvolgimento dei parlamenti nazionali per cercare di concepirli come soggetti

(indirettamente) coinvolti nella forma comunitaria. La comunità si preoccupa del deficit

democratico, e la risposta che può dare è questa.

In Consiglio le decisioni arrivano spesso preconfezionate: a volte dal Coreper (Comitato dei

Rappresentanti Permanenti), un organo composto da rappresentanti permanenti, appunto,

rappresentanti dei vari stati.

Tra gli stati membri e l'Europa si è creato uno strato di comitati con funzioni preparatorie o

esecutive delle decisioni del consiglio. Perché nasce la c.d. comitologia? Già nel 1962, quando si

avvia la Pac, ci si rende conto che per fare una Pac è necessario adottare anche misure di dettaglio,

non bastano principi generali. Assumere decisioni di dettaglio significa sottrarre agli stati nazionali

una loro prerogativa (in questo caso la competenza in materia di agricoltura). In risposta a ciò gli

stati hanno chiesto una maggiore presenza in campo europeo per garantire che fossero tutelate le

istanze nazionali in ambito comunitario. La fitta rete di collegamenti tra stati e Comunità composta

dai comitati è un altro elemento innovativo dell'UE, che permette il funzionamento di quest'organo

originale e multiforme.

La comitologia ha il suo apogeo negli anni '80, quando si contano più di mille comitati. Negli stessi

anni, però, il parlamento andava acquistando via via più peso e cominciò ad opporsi all'uso così

diffuso dei comitati, che d'altronde non avevano una particolare legittimazione a svolgere le

13

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee

funzioni preparatorie ed esecutive.

Il trattato di Lisbona (art.290 funzionamento dell'Unione) ridimensiona l'uso dei comitati. Vi è una

sorta di controllo del Parlamento sulle procedure che contemplano l'eventuale coinvolgimento dei

Comitati.

Regolamento 182 del 2011:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:055:0013:0018:IT:PDF

Siccome però i Comitati avevano una loro utilità, c'è stato un accordo interistituzionale tra

commissione e consiglio in cui si ribadisce la necessità di consultare degli esperti nell'elaborazione

di decisioni.

Un discorso a parte vale per il Comitato delle Regioni, che è espressamente richiamato nei trattati

nello svolgimento di determinate procedure.

Originariamente l'assetto istituzionale era commissione-consiglio, oggi è consiglio-parlamento.

L'esecutivo nell'Unione è bicefalo, si divide in un esecutivo tecnico (Consiglio) ed un esecutivo

proprio (Commissione).

Continua ad essere evocato il problema della legittimazione democratica dell'Unione. Il deficit

democratico è in un certo modo bilanciato dalla legittimazione funzionale. 14

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee 1 ottobre 2012

La Corte di Giustizia Europea

Nasce in un ambito completamente diverso da quello attuale (CEE vs UE). È un organo

giurisdizionale previsto dai trattati istitutivi composto da tanti giudici quanti sono gli stati membri

(senza ponderazione). Essi sono nominati in sede intergovernativa con scelta all'unanimità del

Consiglio e rimangono in carica sei anni.

La corte di giustizia è al vertice del sistema giuridico europeo (pur non essendo l'unica corte

esistente). Ai sensi art 19 trattato sull'unione europea si occupa di vigilare sul rispetto del diritto

nell'interpretazione e applicazione dei trattati, nell'ambito di competenze attribuitele dai trattati

stessi.

In base al principio di attribuzione, decide solo sulle materie che le sono demandate; per il resto le

competenze rimangono in capo ai singoli stati.

Competenze:

– contenzioso

– non contenzioso: nessuno fa ricorso alla corte per dirimere un conflitto, ma vi è un rinvio

pregiudiziale (il giudice del caso specifico chiede un parere alla corte prima di applicare una

legge)

– consultivo: se l'UE vuole sottoscrivere un trattato serve il parere -vincolante- della corte

– controllo successivo su ricorso per violazione del principio di sussidiarietà.

Il controllo della Corte è un controllo di legittimità, rispetto ai trattati istitutivi, gli atti adottati dalla

Comunità/Unione etc che usa per controllare la legittimità di tutte le fonti dell'UE.

Si possono esperire alla Corte di Giustizia in ambito contenzioso:

– Ricorso per infrazione → serve a controllare gli inadempimenti degli stati membri. È

diretto nei confronti degli stati membri (non attuazione di una direttiva, violazione della

direttiva...). È un procedimento che dipende da valutazioni politiche. Vi è una fase

precontenziosa portata avanti dalla Commissione (non è il singolo stato a sottoporre un caso

all'attenzione della Corte) che può mettere in mora uno stato. La procedura presso la Corte

di Giustizia, nel caso venga accertato l'inadempimento, si conclude con una sentenza di

inadempimento che richiede allo stato di adempiere. Se lo stato rimane inadempiente, la

Corte può condannare lo stato ad un risarcimento.

– Ricorso per annullamento: oggetto della decisione della Corte è un atto delle istituzioni. Si

vuole richiedere l'annullamento di un atto di diritto dell'Unione Europea. I soggetti

legittimati a ricorrere alla corte sono diversi: le istituzioni comunitarie stesse (qualora

vogliano annullare l'atto di un'altra istituzione – per esempio il Parlamento cita la

Commissione), i singoli (anche se non direttamente: solo nei casi in cui il regolamento o

l'atto con portata generale vada a incidere solo sulla sfera soggettiva del singolo che non ha

altra arma che adire alla Corte). La procedura si conclude con una sentenza di annullamento

dell'atto in oggetto.

– Ricorso per carenza: serva a far valere l'inerzia di un'istituzione, che dovrebbe provvedere

con un atto giuridicamente dovuto ma non lo fa. Possono adire la Corte gli stessi soggetti

legittimati per il ricorso per annullamento. La sentenza che conclude il procedimento accerta

l'omissione; non può obbligare l'ente ad agire ma è comunque uno stimolo notevole.

Il ricorso per annullamento e per carenza sono diretti a tutelare le istituzioni comunitarie.

Il rinvio pregiudiziale è uno dei ricorsi non contenziosi. Si sviluppa come eccezione processuale in

cui si chiede alla Corte di Giustizia di dare un parere sull'interpretazione o applicazione del diritto

dell'Unione Europea. 15

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee

Art. 267 TFUE:

La Corte di giustizia dell'Unione europea è competente a pronunciarsi, in via pregiudiziale:

a) sull'interpretazione dei trattati;

b) sulla validità e l'interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi

dell'Unione.

Quando una questione del genere è sollevata dinanzi ad un organo giurisdizionale di uno degli Stati membri,

tale organo giurisdizionale puo, qualora reputi necessaria per emanare la sua sentenza una decisione su

questo punto, domandare alla Corte di pronunciarsi sulla questione.

Quando una questione del genere è sollevata in un giudizio pendente davanti a un organo giurisdizionale

nazionale, avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno, tale

organo giurisdizionale è tenuto a rivolgersi alla Corte.

Quando una questione del genere è sollevata in un giudizio pendente davanti a un organo giurisdizionale

nazionale e riguardante una persona in stato di detenzione, la Corte statuisce il più rapidamente possibile.

Il rinvio pregiudiziale crea il collegamento tra la giurisdizione nazionale e quella comunitaria. La

possibilità di ricorrere al rinvio pregiudiziale è stato il motore che ha portato alle estreme

conseguenze il piano iniziale dei trattati istitutivi. È la procedura che dà maggiori problemi ai vertici

delle giurisdizioni nazionali (es. Corte Costituzionale italiana), perché possono essere bypassate dai

giudici nell'applicazione del diritto (anche nazionale).

Per tutte le giurisdizioni quella del rinvio pregiudiziale è una facoltà; per i giudici di ultima istanza

(es. Cassazione, Consiglio di Stato - con funzioni amministrative) è un obbligo. La Corte

Costituzionale non è un organo di ultima istanza, teoricamente non è nemmeno un giudice

propriamente detto, per cui non deve adire necessariamente alla Corte. Recentemente (ordinanza

103/2008), però, si è ammesso che in alcune materie (nei procedimenti in cui la Corte

Costituzionale è l'unico giudice competente in materia) anche la Corte Costituzionale deve adire la

Corte di Giustizia Europea.

Gli effetti delle sentenze che concludono un rinvio pregiudiziale sono limitati al caso di specie

(effetto inter partes). In realtà, di fatto, non è così, perché le sentenze della Corte hanno l'autorità

dell'interpretazione: non è possibile rimandare alla corte quesiti interpretativi analoghi a quelli già

decisi. L'interpretazione della Corte, quindi, anche se espressa per un determinato caso, si estende ai

casi analoghi (a volte con effetti disastrosi, come nel caso del concetto di “embrione” - aborto VS

brevettabilità degli studi sulle staminali).

L'ordinamento dell'Unione Europea si pone a metà strada tra quello nazionale e quello

sovranazionale → disputa sulla sovranità.

• Logica gerarchica (stato nazionale) → lo stato e le sue articolazioni interne hanno

giurisdizione all'interno di un certo territorio, e sono ordinati in modo gerarchico.

• Logica sovranazionale → tutti gli stati sono pari-ordinati.

Il diritto dell'Unione Europea non afferisce a nessuna delle due categorie: appartiene ad

un'organizzazione sovranazionale ma si è dotato di suoi organi e norme, che hanno effetto sui

singoli stati e sui cittadini. Di fatto si verifica una graduale cessione di sovranità dagli stati nazionali

all'Unione (politica monetaria e non solo). I singoli stati sanno di andare verso un'integrazione

sempre maggiore ma ciò nonostante vi sono dei problemi.

Pietre miliari:

– 1962 sentenza Van Gend en Loos (caso 26/62): si trattava di una questione di compatibilità

con il diritto comunitario di una tassa sull'importazione. Effetto diretto della legge

comunitaria nell'ordinamento nazionale e supremazia del diritto comunitario su quello

nazionale.

– 1964 sentenza Costa Enel: si chiede alla Corte la compatibilità della nazionalizzazione con

i trattati. La corte afferma la supremazia del diritto comunitario su quello nazionale.

16

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee

Limitazione della sovranità nazionale.

Con queste sentenze la Corte stabilisce il primato del diritto comunitario rispetto alle legislazioni

statali. Se gli stati non applicassero il diritto unitario sarebbe un inadempimento dei trattati. Vince la

visione monista su quella dualista.

In entrambi i casi gli stati (Olanda e Italia) hanno cercato di sostenere l'invalidità del ricorso:

scontro tra visione unitaria e visione dualista. La Corte afferma che l'UE è un ordinamento giuridico

di nuovo genere, che quindi esula dalle dinamiche delle organizzazioni internazionali: ci sono

materie di competenza dell'Unione, e non degli stati nazionali.

L'Unione Europea ha personalità giuridica: può stipulare trattati. Questo fa anche si che il diritto

comunitario si integri con quelli nazionali: gli stati hanno ceduto una parte di sovranità. La

normativa europea, inoltre, prevale su quella nazionale.

Seconda innovazione: possibilità che i singoli facciano valere diritti soggettivi acquisiti con i

trattati: la possibilità di adire la corte è data agli stati E ai cittadini. Nel momento in cui una

normativa europea da degli obblighi, riconosce anche dei diritti in capo ai singoli cittadini, che

quindi devono essere tutelati. Tutti gli interessi microsettoriali, che non rientravano tra gli interessi

delle lobbies, godono così di maggiore tutela. In questo modo la Corte ha creato uno strumento

fondamentale di integrazione, dando maggiore effettività all'ordinamento.

L'applicabilità dei diritti soggettivi trova limite nei casi.

Se c'è una direttiva che prevede che i lavoratori possano avere tutela in caso di datore di lavoro

inadempiente e un singolo stato è inadempiente perché non l'ha applicata, il singolo lavoratore può

adire il giudice e fare in modo che la direttiva sia applicata anche nel suo stato e quindi nel suo

caso. Il giudice però non può applicare direttamente la direttiva, perché essa può essere recepita dai

singoli stati in modo molto diverso.

La norma, per potere essere direttamente applicata dal giudice, deve avere determinate

caratteristiche: essa dev'essere precisa, chiara e non condizionata, non deve lasciare margine

all'intervento di un altro organo, dev'essere scaduta e riconoscere diritti soggettivi in capo ai singoli.

Una norma di questo tipo si dice che ha effetto diretto. Altra cosa è l'applicabilità diretta di alcune

fonti come i regolamenti, che sono immediatamente obbligatori e vincolanti per gli stati membri

(quindi ancora una volta non per il singolo).

L'effetto diretto viene riconosciuto dalla Corte di giustizia e giustificato come conseguenza

dell'effetto utile, principio che consegue al principio di leale collaborazione: gli stati devono

adottare tutte le misure che hanno a disposizione per dare esecuzione agli obblighi derivanti dai

trattati o da altri atti. Il principio di effetto utile, che ne discende, prevede che l'interpretazione

della norma comunitaria deve avere un effetto utile al raggiungimento degli obiettivi che si pone la

norma stessa. Il principio anche anche un effetto latu sensu sanzionatorio: se non si riconoscesse al

giudice la possibilità di applicare direttamente la norma comunitaria, lo stato sarebbe giovato dal

proprio inadempimento.

La possibilità che hanno i singoli di adire alla Corte Europea ha validità solo verticale, non

orizzontale: non posso fare valere un diritto che mi discende dalle norme comunitarie nei confronti

di un altro singolo ma solo di uno stato.

Sentenza Francovich (1990): il singolo può chiedere allo stato i danni derivanti dalla non

applicazione del diritto comunitario → discende dal principio di leale collaborazione.

Perché ciò sia possibile è necessario che l'inadempimento dello stato comporti un'attribuzione di un

diritto, che questo diritto sia desumibile dalla norma comunitaria e che tra il danno subito e

l'inadempimento vi sia un nesso di causalità. 17

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee

Il risarcimento copre non solo i casi di inadempimento totale, ma anche i casi di cattiva ricezione

del diritto comunitario da parte dello stato. Il risarcimento è dovuto anche in caso di applicazione

impropria o scorretta del diritto da parte degli organi giurisdizionali (quando ad esempio

l'interpretazione non è conforme alla ratio della legge dell'unione), in quanto essi sono considerati

come enti statali. 18

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee 2 ottobre 2012

Competenze dell'Unione

Ci sono vari tipi di competenza in relazione agli stati membri e a seconda del tipo di competenza di

un ente, anche la politica potrà essere declinata di conseguenza. L'ordinamento comunitario opera

secondo il principio di attribuzione: mentre gli ordinamenti statali sono a fini generali lo stesso

non vale per l'ordinamento comunitario (che agisce appunto secondo il principio di attribuzione).

Art.4 TUE:

1. In conformità dell'articolo 5, qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nei trattati appartiene

agli Stati membri.

2. L'Unione rispetta l'uguaglianza degli Stati membri davanti ai trattati e la loro identità nazionale

insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e

regionali. Rispetta le funzioni essenziali dello Stato, in particolare le funzioni di salvaguardia dell'integrità

territoriale, di mantenimento dell'ordine pubblico e di tutela della sicurezza nazionale. In particolare, la

sicurezza nazionale resta di esclusiva competenza di ciascuno Stato membro.

3. In virtù del principio di leale cooperazione, l'Unione e gli Stati membri si rispettano e si assistono

reciprocamente nell'adempimento dei compiti derivanti dai trattati.

Gli Stati membri adottano ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l'esecuzione degli

obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell'Unione.

Gli Stati membri facilitano all'Unione l'adempimento dei suoi compiti e si astengono da qualsiasi misura che

rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell'Unione.

Art. 5 TUE:

1. La delimitazione delle competenze si basa sul principio di attribuzione. I compiti sono suddivisi secondo il

principio di sussidiarietà.

2. In virtù del principio di attribuzione, l'Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le

sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi

competenza non attribuita all'Unione nei trattati appartiene agli Stati membri.

3. In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l'Unione

interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura

sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della

portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione.

Le istituzioni dell'Unione applicano il principio di sussidiarietà conformemente al protocollo sull'applicazione

dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. I parlamenti nazionali vigilano sul rispetto del principio di

sussidiarietà secondo la procedura prevista in detto protocollo.

4. In virtù del principio di proporzionalità, il contenuto e la forma dell'azione dell'Unione si limitano a

quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati.

Le istituzioni dell'Unione applicano il principio di proporzionalità conformemente al protocollo

sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità.

Sulle competenze il trattato di Lisbona è significativamente innovativo. Anche prima c'era la

distinzione tra competenze esclusive e concorrenti, ma era una categoria introdotta in via

giurisprudenziale (dalla Corte di Giustizia in occasione di casi che le venivano sottoposti). Il trattato

di Lisbona introduce invece queste competenze in modo esplicito. In particolare individua tre macro

aree:

1. competenze esclusive

2. competenze concorrenti → il trattato elenca “le principali”: prevede quindi che ne possano

essere aggiunte altre.

3. competenze di complemento, coordinamento e sostegno 19

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee

Art. 2 TFUE:

1. Quando i trattati attribuiscono all'Unione una competenza esclusiva in un determinato settore, solo

l'Unione può legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli Stati membri possono farlo

autonomamente solo se autorizzati dall'Unione oppure per dare attuazione agli atti dell'Unione.

2. Quando i trattati attribuiscono all'Unione una competenza concorrente con quella degli Stati

membri in un determinato settore, l'Unione e gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente

vincolanti in tale settore. Gli Stati membri esercitano la loro competenza nella misura in cui l'Unione non ha

esercitato la propria. Gli Stati membri esercitano nuovamente la loro competenza nella misura in cui l'Unione

ha deciso di cessare di esercitare la propria.

3. Gli Stati membri coordinano le loro politiche economiche e occupazionali secondo le modalità

previste dal presente trattato, la definizione delle quali è di competenza dell'Unione.

4. L'Unione ha competenza, conformemente alle disposizioni del trattato sull'Unione europea, per

definire e attuare una politica estera e di sicurezza comune, compresa la definizione progressiva di una politica

di difesa comune.

5. In taluni settori e alle condizioni previste dai trattati, l'Unione ha competenza per svolgere azioni

intese a sostenere, coordinare o completare l'azione degli Stati membri, senza tuttavia sosti tuirsi alla loro

competenza in tali settori.

Gli atti giuridicamente vincolanti dell'Unione adottati in base a disposizioni dei trattati relative a tali settori

non possono comportare un'armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri.

6. La portata e le modalità d'esercizio delle competenze dell'Unione sono determinate dalle

disposizioni dei trattati relative a ciascun settore.

Quando la competenza è esclusiva gli stati, semplicemente, non possono intervenire.

Competenze esclusive (art. 3):

– unione doganale

– regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno

– politica monetaria dei paesi area euro

– conservazione delle risorse biologiche del mare

sono settori un po' eterogenee: se la politica monetaria è facilmente individuabile, le regole di

concorrenza lo sono meno e gli stati possono voler dire la loro sul tema.

Materie concorrenti – gli stati membri possono intervenire se la comunità non esercita la sua

competenza e per dare attuazione alla normativa comunitaria; l'intervento della comunità è molto

elastico: può intervenire molto e legiferare, o poco e dare solo un quadro all'interno del quale gli

stati possono esercitare un potere più ampio; dipende dalle materie e dai momenti. È un elenco più

ampio delle competenze esclusive ma meno tassativo (“principali seguenti settori”):

– mercato interno

– politica sociale (solo alcuni aspetti contemplati dal trattato)

– coesione economica e territoriale

– agricoltura e pesca

– ambiente

– protezione dei consumatori

– energia

– spazio

Alcune (es. agricoltura) sono materie “forti” della comunità, altre sono materie che non hanno avuto

un ruolo fondamentale per la comunità.

Competenze di complemento, coordinamento e sostegno: ci sono due livelli istituzionali entrambi

competenti che non interferiscono tra loro. Le materie con competenza parallela sono:

– ricerca scientifica 20

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee

– cooperazione e sviluppo

Spesso le materie sono intersecate tra loro, è difficile che una materia sia regolabile senza inferire

nelle competenze di un'altra.

Sin dall'inizio era contemplato un articolo (nel testo 308, oggi 352) che consente alla comunità di

svolgere azioni politiche e perseguire fini che non sono espressamente previsti ma che sono

funzionali al perseguimento degli scopi dell'unione stessa. I costituenti comunitari si rendevano

conto del fatto che un'istituzione che nasce con scopi funzionalistici può avere bisogno in un

momento successivo di altri poteri non previsti alla sua nascita. Ovviamente ci dev'essere una

relazione tra le competenze che la comunità si attribuisce ed i fini che intende perseguire (per

“costituzione”).

Art. 352 (clausola di flessibilità): “Se un'azione dell'unione appare necessaria nel quadro delle politiche definite

dai trattati per realizzare uno degli obiettivi previsti dai trattati (…) il Consiglio, deliberando all'unanimità su

proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni ...ate.”

Non si può, per questa via, modificare i trattati (è prevista un'apposita procedura), ma si possono

introdurre nuove politiche (come di fatto è stato fatto diverse volte, appellandosi alla clausola di

flessibilità.

Principio di sussidiarietà

Il principio di sussidiarietà è sancito nei trattati dall'art. 5 TUE. Nella nostra Costituzione è stato

recepito con l'art. 118.

Art. 118 Cost.:

Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano

conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà,

differenziazione ed adeguatezza.

I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle

conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del

secondo comma dell'articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela

dei beni culturali.

Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e

associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

Serve a garantire agli stati che l'intervento dell'unione si verificherà solo nel caso in cui sia meglio

esercitare alcune competenze a livello comunitario, e quindi la sovranità statale non è lesa. La

comunità può e deve fare solo le cose che è meglio allocare a livello comunitario. Quando è in

gioco il principio di sussidiarietà gli organi comunitari devono comunicare precedentemente ai

parlamenti nazionali cosa intendono fare. Se i parlamenti bloccano la procedura, si inizia una nuova

procedura (più complessa).

Altro principio connesso è quello di proporzionalità: il contenuto e la forma dell'azione

dell'unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi nei limiti dei trattati.

I parlamenti nazionali sono quelli che più hanno perso nel processo di integrazione: l'unione dialoga

con i governi e legifera su molte materie. Sono quindi decenni che ci si pone il problema di come

coinvolgere maggiormente i parlamenti. Fino agli anni '80, però, il nostro parlamento ha avuto un

ruolo del tutto marginale, anche sul piano dell'attuazione della normativa comunitaria (spesso

delegava il governo a fare un decreto attuativo). Con la legge La Pergola si impongono obblighi di

informazione al parlamento e si obbliga il governo a discutere in parlamento le politiche che si

sosterranno a Bruxelles. 21

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee

Con la legge 11/2005 si stabilisce come il parlamento nazionali e le regioni partecipano al processo

legislativo. La legge prevede la c.d. riserva di esame parlamentare, ovvero la possibilità per il

governo, di bloccare la decisione in sede comunitaria per chiedere un blocco di 20gg in cui

rimandare ai parlamenti nazionali la discussione per la questione in esame. Anche le regioni

possono chiedere questa “pausa”. La riserva mira a potenziare la riserva di indirizzo delle camere.

La legge specifica che l'informazione al parlamento e alle regioni dev'essere tempestiva e

qualificata.

A livello comunitario invece c'è un protocollo del 2004 sul ruolo dei parlamenti nazionali ed uno

sull'applicazione del principio di sussidiarietà. Il principio è che se si rafforzano i parlamenti, si

riduce il deficit democratico. Ma così facendo si aprono nuove aree problematiche:

– contrasto tra parlamenti e governi

– si sminuisce il ruolo del parlamento europeo (mentre si cerca di valorizzarlo).

Comitato interministeriale affari comunitari (CIACE): cerca di ovviare al problema comunitario

di decidere per settori. Nel 1989 era nata la COSAC (conferenza organi specializzati affari

comunitari), ma non ha avuto un gran seguito.

Livello comunitario (2005):

• Protocollo I → ruolo dei parlamenti nazionali

• Protocollo II → applicazione del principio di sussidiarietà

• Protocollo I → ruolo dei parlamenti nazionali

La commissione avvia il processo decisionale, ma tutti i documenti che emette devono essere

comunicati ai parlamenti nazionali. Quello italiano non fa nulla, ma in teoria può inviare al

presidente del PE un protocollo motivato in cui si afferma la contrarietà al principio di sussidiarietà.

Se i parlamenti nazionali che reagiscono sono più di uno si complica la procedura legislativa. In

ogni caso intercorrono otto settimane tra la comunicazione ai parlamenti e l'avvio del processo

decisionale comunitario.

• Protocollo II → applicazione del principio di sussidiarietà

Il comitato delle regioni è composto da 345 membri (l'Italia ne ha 24: 12 per le regioni e 12 per gli

enti locali). Serve per permettere alle regioni di informarsi e di interagire direttamente con la

comunità.

Legge comunitaria: legge con la quale il parlamento adegua l'ordinamento interno a quello

comunitario → è il parlamento che decide come dare attuazione alle direttive comunitarie. In pochi

casi può farlo direttamente, ma per lo più fa deleghe al governo che da loro attuazione con decreto

legislativo. La normativa comunitaria può essere recepita anche con regolamento del governo e

direttamente dalle regioni in materie di competenza esclusiva. 22

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee 3 ottobre 2012

dott. Gatti

Profili giuridici dell'azione esterna dell'Unione Europea

L'azione esterna come politica estera incompleta: l'attribuzione di competenze

L'UE non agisce in tutti i settori, le competenze sono materialmente limitate: alcune politiche sono

gestite dall'UE (politica commerciale) altre no, come la difesa (es. Libia) o il riconoscimento di stati

terzi (es. Palestina). L'attribuzione ha un altro effetto: la limitazione teleologica (degli obiettivi

perseguibili). Gli obiettivi dell'UE sono determinati dai trattatie si dividono in obiettivi generali

(art.21 TUE) e settoriali (artt. 206 e 208 TFUE).

L'azione esterna dell'UE è una forma di politica estera che potrebbe essere simile a quella di uno

stato tranne che per il fatto che è limitata rispetto agli obiettivi (solo quelli previsti dai trattati). A

chi compete la politica estera? Stati nazionali o unione? Quali organi dell'unione se ne devono

occupare?

Organi legislativi:

– consiglio

• organo (co)legislativo ed esecutivo

• organo di stati

• a composizione variabile

• competente per l'intera azione esterna

• si avvale del supporto del COREPER e dei gruppi di lavoro diplomatici e tecnici che

preparano, a loro volta, il lavoro del COREPER

– Parlamento

• organo co-legislativo e superviore dell'esecuzione

• quasi escluso dalla PESC

• tradizionalmente poco coinvolto, ma con crescente controllo politico: legittimità

democratica VS posizione dell'UE

Organi giudiziari:

– Corte di Giustizia

• organo giurisdizionale

• controlla a compatibilità degli atti dell'UE con i trattati e l'uniformità dell'applicazione

del diritto nell'UE

Organi esecutivi:

– la Commissione Europea

– l'alto rappresentante per gli affari esteri

• mandatario del consiglio

• funzioni:

✔ coordinamento (partecipa a consiglio e commissione): non vota ma può influenzare

il dibattito

✔ iniziative e esecuzione PESC

✔ rappresentanza PESC

✔ capo della diplomazia europea: ambito sconosciuto ma dall'importanza cruciale

– servizio Europeo per l'Azione Esterna 23

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee

• non gestisce l'intera AE ma sostiene ed assiste l'Alto Rappresentante nelle sue funzioni:

✔ iniziativa, esecuzione e rappresentanza della pesc

✔ dialogo con la commissione e presidenza working group

• è un servizio “indipendente”, formato da funzionari europei e diplomatici nazionali

– missioni diplomatiche

• è un termine inappropriato: non si tratta di uno SN

• prime delegazioni negli anni '50

• ora 132 delegazioni presso stati terzi e 8 delegazioni presso organizzazioni

internazionali: le delegazioni presso stati terzi pagano i progetti di cooperazione

internazionale

• forma parte del SEAE

• rappresentano l'UE e ne eseguono le politiche

Le politiche esterne dell'UE

Sono di due categorie: comunitarie e intergovernative

metodo comunitario

iniziativa: commissione

decisione: consiglio e parlamento

esecuzione:commissione

rappresentanza: commissione

giurisdizione: Corte di Giustizia UE

POLITICA COMMERCIALE

L'unione europea è il primo o secondo importatore mondiale, e primo o secondo (servizi/beni)

esportatore mondiale: ha un ruolo fondamentale nel commercio internazionale. I servizi hanno un

ruolo ancora più fondante dei beni: l'UE è il primo attore nel commercio internazionale di servizi.

L'UE ha competenza esclusiva nella politica commerciale, sia per merci che per servizi: l'UE è

membro dell'OMC, non gli stati che la compongono. Non ha competenza, invece, per la

promozione commerciale.

L'UE gestisce i flussi di beni e servizi tra l'unione e l'esterno.

Obiettivo di questa politica è contribuire allo sviluppo del commercio internazionale e all'abolizione

delle barriere commerciali (art. 206 TFUE).

La politica commerciale viene gestita con il metodo comunitario, con procedura legislativa

ordinaria (ma il parlamento è escluso dagli accordi commerciali, per ragioni storiche e pratiche: il

parlamento è più sensibile alle spinte che vengono dal basso, per cui sarebbe più incline a non

approvare alcune mozioni).

Responsabile della politica commerciale è il Commissario per il Commercio e le decisioni vengono

prese dal Consiglio Affari Esteri (presidente: C. Ashton, Alto Rappresentante) e dalla Commissione

Commercio del Parlamento.

COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO

L'unione europea contribuisce, sommata agli stati membri, a circa il 50% della cooperazione allo

sviluppo a livello mondiale.

La base giuridica della cooperazione allo sviluppo si rinviene nell'art. 209 TFUE. L'UE ha in

materia competenza legislativa concorrente: anche se ha emesso una norma in materia, gli stati

possono emetterne altre. Anche la cooperazione allo sviluppo è gestita con metodo comunitario.

Responsabile politico è il commissario allo sviluppo, le decisioni vendono prese dal consiglio e

24

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee

dalla commissione sviluppo del parlamento (DEVE).

Aspetti esterni delle politiche interne

Competenza:

• generalmente concorrente (es. ambiente, LSG)

• generalmente con pre-emption (se ha legiferato l'UE non lo fanno gli SM) (eccezione:

ricerca)

• talvolta di mero coordinamento (es. protezione civile)

La Politica Esterna e di Sicurezza Comune (PESC).

Ha assunto questo nome con il trattato di Maastricht (1992). È gestita con metodo intergovernativo

(post Lisbona): l'iniziativa è data agli Stati Membri o all'Alto Rappresentante, decidono gli stati

membri (unanimità), esegue l'Alto Rappresentante (su mandato degli Stati Membri), che ne ha

anche la rappresentanza. Il controllo giurisdizionale e democratico sulla PESC è estremamente

limitato.

La PESC si divide in politica comune di sicurezza e difesa ed altri …

Sotto l'aspetto della politica comune di sicurezza e difesa l'UE ha svolto negli ultimi 20 anni

missioni di gestione di crisi (peace keeping). A termine, la PCDS può portare a difesa comune.

Le missioni di peace keeping sono missioni dell'unione europea gestite dagli stati (perché è una

politica gestita con metodo intergovernativo): le risorse umane e materiali sono fornite dagli stati

membri su base volontaria (se lo stato non vuole contribuire non lo farà): anche questo è un

corollario del metodo intergovernativo. Le risorse finanziarie sono pagate tramite bilancio UE

eccetto le spese strettamente militari.

Il “resto” della PESC riguarda “ogni aspetto di politica estera” (art. 24 TUE). La competenza è

concorrente senza pre-emption (ma gli stati membri sono vincolati dalla posizione PESC). La

procedura è intergovernativa.

Contrariamente a quello che si dice di solito, l'unione europea ha una politica estera, che esclude

molte competenze degli stati nazionali. 25

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee 8 ottobre 2012

Originalità della costruzione comunitaria → mentre gli stati federali si costruiscono attraverso la

distinzione/divisione delle competenze, la costruzione sovranazionale dell'europa procede per

accomunamento delle politiche e delle competenze sulla base di un certo sperimentalismo giuridico

e politico. Questo “sperimentalismo” (Maria Rosaria Ferrarese) non ha esaurito le sue possibilità:

l'Europa anche davanti alla crisi cerca di attingere ed inventare nuovi strumenti. Oggi è stato varato

il fondo salva stati.

Molti nutrono dubbi sulla riuscita dello sperimentalismo europeo. Questo metodo incrementale, con

la sua flessibilità, può effettivamente portare ad un risultato?

Integrazione nell'uniformità ed integrazione nella diversità → Il motto dell'Europa “uniti nella

diversità” pone due poli del problema: l'Europa va unita, ma garantendo le diversità. Non è solo un

motto, ma un modo per capire come funziona l'Europa. Ci sono politiche comuni a tutti ed altre che

salvaguardano la diversità. Ai due antipodi troviamo la politica della concorrenza (uniforme) e le

politiche sociali (oggetto di coordinamento – soft law).

Esaurita la fase dell'integrazione negativa (fino al …) è iniziata la fase dell'integrazione positiva, in

cui si mettevano a disposizione strumenti per l'integrazione in maniera differenziata a seconda dei

settori. Ci sono politiche cui aderiscono alcuni stati ma non tutti (es. politica monetaria), ce ne sono

altre che prevedono l'opting out...

Le fonti normative comunitarie sono regolamenti e direttive (non le decisioni, che non sono

normative).

I regolamenti hanno portata generale,obbligatorietà integrale e diretta applicabilità. Superando il

filtro dell'ordinamento nazionale lo penetrano senza atti di adattamento → principale differenza con

gli ordinamenti internazionali.

Le direttive non sono direttamente applicabili; fissano degli obiettivi e spetta poi agli stati membri

stabilire come attuare gli indirizzi in esse contenuti. Mentre il regolamento pone condizioni

uniformi in tutti gli SM, la direttiva pone degli obiettivi comuni a tutti ma non è uniforme

l'applicazione del principio nelle diverse leggi nazionali. La direttiva armonizza le discipline degli

stati membri, ma non li uniforma (come fanno invece i regolamenti).

Nell'ambito della PESC ci sono le decisioni quadro (simili alle direttive, ma propri della PESC) e

gli orientamenti generali.

La Corte di Giustizia ha stabilito con la sua giurisprudenza alcuni principi:

– Primato del diritto comunitario → se c'è un'antinomia tra una norma interna ed una

comunitaria il giudice è tenuto ad applicare la comunitaria e disapplicare quella interna, che

non viene però abrogata: rimane silente (se la norma comunitaria scompare quella interna si

riespande).

– Principio dell'interpretazione conforme → quando i giudici interpretano una norma

devono farlo in modo conforme al diritto comunitario

– Principio dell'effetto diretto → è diverso dalla diretta applicabilità (che è una potenzialità

astratta della norma). Significa che se una norma comunitaria attribuisce ai cittadini alcuni

diritti, è possibile fare direttamente ricorso ai giudici senza aspettare un adattamento

dell'ordinamento nazionale. In questo modo si crea una sorta di alleanza tra cittadini e

istituzioni comunitarie che “mettono in mora” gli stati inadempienti nella recezione delle

norme. La norma, per potere essere direttamente applicata dal giudice, dev'essere precisa,

26

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee

chiara e non condizionata, non deve lasciare margine all'intervento di un altro organo,

dev'essere scaduta e riconoscere diritti soggettivi in capo ai singoli.

Normativa sul ravvicinamento (artt. 114-115 TFUE) → la fase positiva dell'integrazione richiede

che le normative degli SM siano ravvicinate.

Art. 114:

1. Salvo che i trattati non dispongano diversamente, si applicano le disposizioni seguenti per la

realizzazione degli obiettivi dell'articolo 26. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la

procedura legislativa ordinaria (CODECISIONE) e previa consultazione del Comitato economico e sociale,

adottano le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative

degli Stati membri che hanno per oggetto l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno.

2. Il paragrafo 1 non si applica alle disposizioni fiscali, a quelle relative alla libera circolazione delle

persone e a quelle relative ai diritti ed interessi dei lavoratori dipendenti.

3. La Commissione, nelle sue proposte di cui al paragrafo 1 in materia di sanità, sicurezza, protezione

dell'ambiente e protezione dei consumatori, si basa su un livello di protezione elevato, tenuto conto, in

particolare, degli eventuali nuovi sviluppi fondati su riscontri scientifici. Anche il Parlamento europeo ed il

Consiglio, nell'ambito delle rispettive competenze, cercheranno di conseguire tale obiettivo.

4. Allorché, dopo l'adozione di una misura di armonizzazione da parte del Parlamento europeo e del

Consiglio, da parte del Consiglio o da parte della Commissione, uno Stato membro ritenga necessario mantenere

disposizioni nazionali giustificate da esigenze importanti di cui all'articolo 36 o relative alla protezione

dell'ambiente o dell'ambiente di lavoro, esso notifica tali disposizioni alla Commissione precisando i motivi del

mantenimento delle stesse.

5. Inoltre, fatto salvo il paragrafo 4, allorché, dopo l'adozione di una misura di armonizzazione da parte del

Parlamento europeo e del Consiglio, da parte del Consiglio o da parte della Commissione, uno Stato membro ritenga

necessario introdurre disposizioni nazionali fondate su nuove prove scientifiche inerenti alla protezione dell'ambiente o

dell'ambiente di lavoro, giustificate da un problema specifico a detto Stato membro insorto dopo l'adozione della misura di

armonizzazione, esso notifica le disposizioni previste alla Commissione precisando i motivi dell'introduzione delle stesse.

6. La Commissione, entro sei mesi dalle notifiche di cui ai paragrafi 4 e 5, approva o respinge le disposizioni

nazionali in questione dopo aver verificato se esse costituiscano o no uno strumento di discriminazione arbitraria o una

restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri e se rappresentino o no un ostacolo al funzionamento del mercato

interno.

In mancanza di decisione della Commissione entro detto periodo, le disposizioni nazionali di cui ai paragrafi 4 e 5 sono

considerate approvate.

Se giustificato dalla complessità della questione e in assenza di pericolo per la salute umana, la Commissione può notificare

allo Stato membro interessato che il periodo di cui al presente paragrafo può essere prolungato per un ulteriore periodo di

massimo sei mesi.

7. Quando uno Stato membro è autorizzato, a norma del paragrafo 6, a mantenere o a introdurre disposizioni

nazionali che derogano a una misura di armonizzazione, la Commissione esamina immediatamente l'opportunità di proporre

un adeguamento di detta misura.

8. Quando uno Stato membro solleva un problema specifico di pubblica sanità in un settore che è stato

precedentemente oggetto di misure di armonizzazione, esso lo sottopone alla Commissione che esamina immediatamente

l'opportunità di proporre misure appropriate al Consiglio.

9. In deroga alla procedura di cui agli articoli 258 e 259, la Commissione o qualsiasi Stato membro può adire

direttamente la Corte di giustizia dell'Unione europea ove ritenga che un altro Stato membro faccia un uso abusivo dei poteri

contemplati dal presente articolo.

10. Le misure di armonizzazione di cui sopra comportano, nei casi opportuni, una clausola di salvaguardia che

autorizza gli Stati membri ad adottare, per uno o più dei motivi di carattere non economico di cui all'articolo 36, misure

provvisorie soggette ad una procedura di controllo del l'Unione.

Art. 115:

Fatto salvo l'articolo 114, il Consiglio, deliberando all'unanimità secondo una procedura legislativa speciale e

previa consultazione del Parlamento europeo e del Comitato economico e sociale, stabilisce direttive volte al

ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che abbiano

un'incidenza diretta sull'instaurazione o sul funzionamento del mercato interno.

Non si tratta solo di norme, ma in generale di tutto ciò che ha a che fare con la realizzazione del

mercato interno. C'è anche la possibilità che stati più “virtuosi” vogliano avanzare oltre i livelli

minimi richiesti dall'UE (riguardo alcuni standard, non politiche vere e proprie). In questo caso gli

stati possono legiferare senza creare problemi all'UE. L'unico problema potrebbe essere legato alla

27

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee

circolazione di merci prodotte con leggi diverse, con la quale queste norme non possono e non

devono interferire.

Clausola di flessibilità (art.352) → deroghe al principio di attribuzione che consentono di adattare

le politiche dell'unione a esigenze e fini non contemplati dal trattato ma funzionali al perseguimento

di determinati obiettivi.

Teoria dei poteri impliciti → poteri che possono essere esercitati anche se non espressamente

previsti.

Se un'azione dell'unione appare necessaria per realizzare i fini posti dai trattati, ma questi non hanno

stabilito gli strumenti, si applica la clausola di flessibilità.

Principio del mutuo riconoscimento (sentenza Cassis de Dijon del 1979)→ l'Europa si fa non

uniformando tutto ma trovando il modo di gestire le differenze. I beni possono circolare in tutta

l'unione purché siano prodotti in modo legale nel paese di origine (home country control).

Nelle professioni il mutuo riconoscimento non ha ancora dispiegato il suo effetto. Per molte

professioni è ancora richiesta una validazione del titolo conseguito nel paese d'origine. La libertà di

circolazione dei servizi comporta problematiche ancora maggiori.

Con il mutuo riconoscimento viene a cadere la coincidenza tra disciplina dello stato membro e

mercato dello stato stesso, perché la disciplina può valere anche per prodotti destinati altrove: ciò

che va bene a me deve andar bene a tutti. È uno strumento che si è rivelato importantissimo per le

due libertà di circolazione dei prodotti e di stabilimento, ma ci sono ancora campi più complessi, e

sui quali il principio non è stato ancora esteso.

Il ravvicinamento ed il mutuo riconoscimento si integrano vicendevolmente (il mutuo

riconoscimento dev'essere sempre fatto sulla base di un'armonizzazione minima, altrimenti

verrebbero favorite le legislazioni più permissive).

1

Cooperazioni rafforzate (artt. 20-22 TUE )→ la cooperazione rafforzata è stata introdotta per

superare il divario tra allargamento e approfondimento dell'Unione (il primo diventava un ostacolo

per il secondo e creava sempre maggiori difficoltà ad un'integrazione uniforme): la cooperazione

rafforzata crea una sorta di avanguardia tra stati (almeno 9) omogenei dal punto di vista delle

finalità che intendono perseguire e degli strumenti politico-normativi che intendono utilizzare. È un

sistema utilizzato per eliminare il complesso sistema di veti e di blocchi delle decisioni comunitarie.

Consente lo sviluppo di un'Europa “a geometria variabile”, in cui gli stati più virtuosi vanno avanti

senza essere “appesantiti” dagli stati più lenti. La cooperazione rafforzata può essere portata avanti

solo in materie non di esclusiva competenza comunitaria.

Deroghe → nei diversi allargamenti è possibile che gli stati che entrano chiedano deroghe a

specifiche parti dei trattati (es. Belgio e Italia su vincolo del 60% nel trattato di Maastricht)

Metodo Aperto di Coordinamento (MAC) → introdotto nelle aree delle politiche di welfare che

tendono a rimanere attributi degli SM. Anche in quelle però c'è bisogno di armonizzazione. Si è

adottato lo strumento più leggero (il MAC), che consta nella definizione di obiettivi da parte degli

organi comunitari, confronto da parte degli SM e peer review tra gli stati, che valutano chi

raggiunge meglio i risultati. È uno strumento di governance ratificato a Lisbona su una procedura

già introdotta ad Amsterdam per l'occupazione.

Questi strumenti di soft law non hanno forza cogente (legale), sono misure di coordinamento che

1 La professoressa ha detto 126-132 TFUE, ma non c'entra nulla. 28

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee

però dev'essere fatto su base spontanea, con l'accordo dei soggetti che vi partecipano. Anche le

opinioni dei commentatori si dividono. Laddove la giuridicità è così evanescente lo scambio delle

best practices è più difficile. C'è chi ritiene però che il confronto e la collaborazione abbiano degli

effetti positivi, anche se in alcuni settori non è stato molto efficace. D'altra parte questo strumento

che sembrava cosi labile nella sua cogenza e capacità di sortire effetti positivi mantiene le

differenze tra gli stati ma cerca di farle convergere verso comuni obiettivi.

Ancora una volta la crisi e l'Europa di fronte la crisi hanno dovuto inventare strumenti nuovi. Hanno

rafforzato il soft law del MAC. Il six pack è un pacchetto di sei provvedimenti europei che puntano

a avvicinare le politiche fiscali e sociali, proprie degli stati membri per farle convergere con gli

obiettivi del risanamento della finanza pubblica. Come la MAC, che nasce come misura di soft law,

viene rafforzata di fronte le esigenze della crisi perché prevede delle procedure e degli obiettivi che

tendono a convergere per il risanamento finanziario. D'altra parte è evidente che la politica

pensionistica sia stata condizionata significativamente dagli indirizzi europei (riforma Fornero).

Qui torna in gioco il principio di sussidiarietà, che vuole garantire gli SM all'interno del quadro

comunitario.

Il MAC, a prescindere dal six pack, si applica nelle politiche “di interesse comune”. 29

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee 9 ottobre 2012

Il modello di costituzione economica (rapporto stato-economia nella Costituzione) era un modello

di economia mista: affermava la libertà di iniziativa economica ma prevedeva che la legge

determina i programmi e controlli opportuni affinché l'economia sia indirizzata a fini sociali.

:

Art.41 Cost. L'iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in

modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La legge determina i programmi e i

controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini

.

sociali

L'intervento statale nell'economia può essere più o meno ampio (mediazione tra comunisti e

democrazia cristiana). Diffidenza dei costituenti nei confronti del mercato, confermata anche

dall'art. 43(che prevede la possibilità di espropri e nazionalizzazioni, che a fronte di monopoli o

oligopoli non prevede interventi correttivi del mercato ma, appunto, nazionalizzazione (caso enel,

nazionalizzato nel '62 in seguito a sentenza ai sensi dell'art. 43).

Art.43 Cost.: A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante

espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate

imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di

.

monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale

La crisi del '29 ha avuto delle conseguenze simili a quelle che ritroviamo oggi. In quell'occasione le

banche avevano capitale azionario di imprese che, andate in crisi, rischiavano di trascinare le

banche.

In quell'occasione lo stato è intervenuto ricapitalizzando le imprese e rimettendole nel mercato

(fondazione IRI – Istituto di Ricostruzione Industriale nel 1931). Dopo la seconda guerra mondiale

le industrie belliche sono state riconvertite (EFIN). Negli anni '50 l'Italia si imbarca nell'avventura

petrolifera e cerca idrocarburi, fondando l'ENI (Ente Nazionale Idrocarburi) con il compito

specifico di cercare il petrolio in Italia.

A quel punto si è inventato un modello di economia che si avvalesse degli enti pubblici per

raggiungere gli obiettivi di politica economica. Istituzione del ministero delle partecipazioni statali,

che da l'indirizzo di settore agli enti in modo che questi possano poi implementare le politiche.

Questo modello italiano era oggetto di interesse all'estero, perché univa la dimensione privatista con

l'intervento del governo in economia. Negli anni del boom economico il pubblico ed il provato

interagivano con sinergie molto vantaggiose.

In seguito è iniziato un processo involutivo legato soprattutto alla pervasività della politica nel

sistema. Il sistema è diventato un'idrovora di risorse pubbliche senza efficienza gestionale.

Il sistema delle partecipazioni statali è stato alla fine la risposta italiana all'intervento dello stato in

economia, più delle nazionalizzazioni o dell'intervento statale previsti dalla costituzione.

All'inizio degli anni '90 il sistema viene eroso e viene abolito il ministero con referendum, insieme

allo stritolamento dei partiti. La logica della concorrenza del mercato si afferma anche attraverso

due strumenti europei: il divieto di aiuti statali e le liberalizzazioni. All'UE interessa che il sistema

sia concorrenziale, non importa la proprietà (che può quindi essere privata o pubblica).

Lo stato era quindi imprenditore (impiantava aziende) e finanziatore (forniva accesso agevolato al

credito, detrazioni ed esenzioni fiscali, prolungamento del credito...). Quasi tutti i settori beneficia-

vano di finanziamenti pubblici. Questo era incompatibile con l'UE, che non accetta i finanziamenti

di stato. L'Europa comincia a “guardare dentro” il sistema degli aiuti, evidenziando quali fossero

legali e quali no. 30

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee

Il modello di rapporto stato-economia cambia quindi radicalmente negli anni '90 in conseguenza di

– globalizzazione → fa si che non ci sia più una corrispondenza tra stato e mercato

– liberalizzazioni europee → travolgono l'impresa pubblica e l'assetto dei rapporti tra lo stato e

l'economia

– tecnologia → molti stati europei si basavano sul principio che le risorse scarse debbano

essere amministrate dalle imprese pubbliche. Questo è valso per molto tempo per le

telecomunicazioni e le televisioni. Con il moltiplicarsi delle reti non si giustificava più

l'intervento pubblico, per cui quei settori sono stati liberalizzati. Conseguenza di questo

processo sono stati

– sul versante UE la centralità

– del mercato

– del principio di concorrenza

– sul piano nazionale

– la disciplina antitrust,

– disciplina dei mercati finanziari,

– ridimensionamento dello stato finanziatore e

– liberalizzazioni.

Il diritto della crisi (nuovi interventi posti in essere a fronte della crisi) ripropone vecchi strumenti:

• aiuti alle imprese in crisi

• atti di autorità che limitano la libertà di imprese

• ritorno allo stato , in generale.

Il modo in cui il centro destra ha cercato di modificare l'art.41 Cost. è molto retorico, perché

quell'articolo è già di fatto superato a causa dell'integrazione dei sistemi normativi nazionale e

comunitario.

L'art. 3 TFUE prevede tra le competenze esclusive la disciplina del mercato e della concorrenza. La

sana concorrenza è uno degli obiettivi primari del trattato e della comunità, sul presupposto che la

concorrenza costituisca uno degli elementi più importanti per l'unità del mercato. Aderendo alla

comunità si aderisce a quella scelta di sistema, per cui si riducono le possibilità offerte dalla

costituzione.

Il grande mercato europeo dovrebbe consentire alle imprese di competere tra loro ad armi pari sul

presupposto che questo venga a beneficio anche dei consumatori. La disciplina sulla concorrenza è

una reazione ai fallimenti del mercato, che garantisce la concorrenza ed evita monopoli e

comportamenti anticoncorrenziali. La legge antitrust statunitense è di circa 100 anni più vecchia

dell'italiana. Lì la reazione ai fallimenti del mercato è stata l'autorità antitrust, qui l'intervento

statale.

Artt.101-109 TFUE → Questa parte del trattato, che è relativa alla disciplina della concorrenza,

comprende tre gruppi di norme:

– norme destinate alle imprese → artt.101 - 10

– norme riferite alle imprese pubbliche →

– norme sugli aiuti (destinate agli stati, non alle imprese) → artt. 107 - 109

ne esula la PAC, che è disciplinata a parte. 31

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee

Le fattispecie contemplate dalla disciplina antitrust (artt. 101 – 106) sono tre:

– intese restrittive della concorrenza → art. 101

– abuso di posizioni dominanti → art. 102

– concentrazioni restrittive della concorrenza

Le intese e l'abuso di posizione dominante sono direttamente disciplinate all'interno del trattato,

mentre le concentrazioni sono disciplinate nel regolamento del 1984 perché costituiscono un

problema per la concorrenza solo se portano ad una situazione monopolistica. Negli altri casi sono

addirittura ben viste.

Art. 101 TFUE (ex art. 81 TCE)

1. Sono incompatibili con il mercato comune e vietati tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di

associazioni di imprese e tutte le pratiche concordate che possano pregiudicare il commercio tra Stati membri e

che abbiano per oggetto e per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all'interno del

mercato comune ed in particolare quelli consistenti nel:

a) fissare direttamente o indirettamente i prezzi d'acquisto o di vendita ovvero altre condizioni di transazione;

b) limitare o controllare la produzione, gli sbocchi, lo sviluppo tecnico o gli investimenti;

c) ripartire i mercati o le fonti di approvvigionamento;

d) applicare, nei rapporti commerciali con gli altri contraenti, condizioni dissimili per prestazioni equivalenti,

così da determinare per questi ultimi uno svantaggio nella concorrenza;

e) subordinare la conclusione di contratti all'accettazione da parte degli altri contraenti di prestazioni

supplementari, che, per loro natura o secondo gli usi commerciali, non abbiano alcun nesso con l'oggetto dei

contratti stessi.

2. Gli accordi o decisioni, vietati in virtù del presente articolo, sono nulli di pieno diritto.

3. Tuttavia, le disposizioni del paragrafo 1 possono essere dichiarate inapplicabili:

- a qualsiasi accordo o categoria di accordi fra imprese,

- a qualsiasi decisione o categoria di decisioni di associazioni di imprese,

e

- a qualsiasi pratica concordata o categoria di pratiche concordate,

che contribuiscano a migliorare la produzione o la distribuzione dei prodotti o a promuovere il progresso tecnico

o economico, pur riservando agli utilizzatori una congrua parte dell'utile che ne deriva, ed evitando di

a) imporre alle imprese interessate restrizioni che non siano indispensabili per raggiungere tali obiettivi;

b) dare a tali imprese la possibilità di eliminare la concorrenza per una parte sostanziale dei prodotti di cui

trattasi.

I cartelli sono intese restrittive della concorrenza. L'art.101 fa un elenco di situazioni che

denunciano la presenza di un'intesa, ma è un elenco aperto. Qualsiasi soggetto che esercita attività

economica è un soggetto di impresa (anche i bar o i piccoli professionisti). Sono vietati gli accordi,

ovvero qualsiasi tipo di accordo tra due o più soggetti economici: è necessario che i soggetti siano

plurimi e indipendenti; una società madre e una figlia non rientrano in questa fattispecie. Non è

necessario che ci sia un atto giuridicamente significativo, basta che gli atti ed i comportamenti

facciano intendere che ci sia un'intesa volta a limitare la concorrenza. Chiaramente l'autorità di

vigilanza dev'essere in grado di dimostrare che certi comportamenti sono stati concordati.

Il comportamento diventa illecito quando c'è pregiudizio nel commercio tra gli stati membri,

indipendentemente dal fatto che il pregiudizio sia stato oggetto o effetto dell'accordo. Non rileva

nemmeno se le imprese appartengono ad un solo stato, se gli effetti ci sono su tutto il mercato

europeo. Se l'accordo ha effetti minimi non viene perseguito; ne consegue che le autorità vigilanti

hanno un forte potere discrezionale.

Gli accordi possono essere sia orizzontali (tra diversi produttori o venditori di un medesimo bene)

che verticali (lungo la filiera produttiva). Può avere ad oggetto anche la distribuzione di determinati

prodotti.

Un'intesa o un accordo volti a limitare la concorrenza sono considerati giuridicamente nulli in

quanto illeciti. Lo stesso trattato prevede esenzione dall'illicità rispetto alle intese, perché in alcuni

32

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee

casi prevalgono gli aspetti di vantaggio piuttosto che di svantaggio (art.101, comma 3°): quando

l'intesa va a vantaggio del progresso tecnologico, della distribuzione o dei consumatori. 33

Marta Valenza 2012-2013

Diritto delle politiche europee 10 ottobre 2012

Articolo 102 TFUE (ex art. 82 TCE)

È incompatibile con il mercato comune e vietato, nella misura in cui possa essere

pregiudizievole al commercio tra Stati membri, lo sfruttamento abusivo da parte di una o più imprese di una

posizione dominante sul mercato comune o su una parte sostanziale di questo.

Tali pratiche abusive possono consistere in particolare:

a) nell'imporre direttamente od indirettamente prezzi d'acquisto, di vendita od altre condizioni di

transazione non eque;

b) nel limitare la produzione, gli sbocchi o lo sviluppo tecnico, a danno dei consumatori;

c) nell'applicare nei rapporti commerciali con gli altri contraenti condizioni dissimili per prestazioni

equivalenti, determinando così per questi ultimi uno svantaggio per la concorrenza;

c) d) nel subordinare la conclusione di contratti all'accettazione da parte degli altri contraenti di prestazioni

supplementari, che, per loro natura o secondo gli usi commerciali, non abbiano alcun nesso con l'oggetto dei

contratti stessi.

Articolo 103 TFUE (ex art. 83 TCE)

1. I regolamenti e le direttive utili ai fini dell'applicazione dei principi contemplati dagli articoli 81 e 82

sono stabiliti dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione e previa

consultazione del Parlamento europeo.

2. Le disposizioni di cui al paragrafo 1 hanno, in particolare, lo scopo di:

a) garantire l'osservanza dei divieti di cui all'articolo 81, paragrafo 1, e all'articolo 82, comminando

ammende e penalità di mora;

b) determinare le modalità di applicazione dell'articolo 81, paragrafo 3, avendo riguardo alla necessità

di esercitare una sorveglianza efficace e, nel contempo, semplificare, per quanto possibile, il controllo

amministrativo;

c) precisare, eventualmente, per i vari settori economici, il campo di applicazione delle disposizioni

degli articoli 81 e 82;

d) definire i rispettivi compiti della Commissione e della Corte di giustizia nell'applicazione delle

disposizioni contemplate dal presente paragrafo;

e) definire i rapporti fra le legislazioni nazionali da una parte e le disposizioni della presente sezione

nonché quelle adottate in applicazione del presente articolo, dall'altra.

Articolo 104 TFUE (ex art. 84 TCE)

Fino al momento dell'entrata in vigore delle disposizioni adottate in applicazione dell'articolo 83, le

autorità degli Stati membri decidono in merito all'ammissibilità di intese e allo sfruttamento abusivo di una

posizione dominante nel mercato comune, in conformità del diritto nazionale interno e delle disposizioni

dell'articolo 81, in particolare del paragrafo 3, e dell'articolo 82. 34

Marta Valenza 2012-2013


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in relazioni internazionali
SSD:
Università: Bologna - Unibo
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher morninglilith di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto delle politiche europee e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Bologna - Unibo o del prof Endrici Giovanna.

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