Diritto dell'Asia Orientale (Cina), Parte Generale

La prima fase del diritto socialista cinese (1949-1957)

Le istituzioni della nuova Cina

Alcuni mesi prima della fondazione della Repubblica Popolare Cinese, nel febbraio 1949, il Comitato Centrale del Partito Comunista Cinese abrogò l’intera legislazione nazionalista e dispose che fossero applicati nelle aree liberate i programmi politici e le decisioni del governo popolare e dell’esercito popolare di liberazione.

Tra le prime leggi della Cina comunista va ricordato un documento programmatico chiamato Programma Comune, che delineava i principi organizzativi del nuovo Stato Socialista. Furono anche adottate alcune leggi, dette leggi organiche, relative agli organi centrali e locali, e una Legge sul Matrimonio (1950), che riaffermava il principio della parità tra i coniugi, e una Legge di riforma agraria (1951), con cui vennero confiscati i terreni a proprietari terrieri e si definirono i criteri per la redistribuzione delle terre ai contadini.

L’atto normativo che segnò la transizione dall’epoca rivoluzionaria a quella dell’edificazione della legalità socialista di stampo sovietico fu la prima Costituzione, adottata durante la prima sessione del primo parlamento popolare cinese il 20 settembre 1954. La Costituzione recepiva molti elementi del sistema costituzionale sovietico. Del PCC si accennava solo nel Preambolo, il quale indicava tra i principi fondamentali dello Stato il “ruolo direttivo preminente” del Partito stesso.

Quanto alla struttura istituzionale dello Stato, la prima costituzione della Cina popolare non riconosceva il principio “borghese” della divisione dei poteri, optando all’opposto per il principio socialista dell’unità dei poteri statali. Teoricamente, tutto il potere dello Stato era attribuito alle assemblee rappresentative popolari, poste sotto il controllo dell’Assemblea Nazionale del Popolo e strutturate su tre livelli territoriali: regionale, provinciale e comunale.

La Costituzione e una Legge organica sull’ordinamento giudiziario dello stesso anno prevedevano l’istituzione di un sistema di tribunali popolari, anch’esso strutturato su tre livelli territoriali paralleli alle assemblee rappresentative e subordinati ad esse, al cui vertice era posta la Corte Suprema del Popolo. Anche la parte dedicata ai diritti fondamentali dei cittadini mostrava evidenti analogie con il modello sovietico: vi si forniva infatti un'amplissima elencazione, nella quale figuravano tutti i diritti politici, personali ed economico-sociali e le libertà tradizionalmente riconosciuti dalla giuspubblicistica dei paesi socialisti.

Diritto ed economia

Tra le principali innovazioni introdotte nell’ordinamento cinese con la Costituzione del 1954 vi erano naturalmente quelle relative alla sfera economica, con le quali si dichiarava il carattere socialista della nuova Cina. I due cardini del progetto di transizione al comunismo erano l’abolizione della proprietà privata dei mezzi di produzione e l’introduzione della pianificazione economica centralizzata.

Per quanto riguarda il primo punto, anche la Costituzione cinese operava una basilare distinzione tra i beni che potevano o non potevano essere oggetto di proprietà dei singoli, distinguendoli in beni di consumo e mezzi di produzione. Mentre la proprietà personale dei beni di consumo era protetta dallo Stato e poteva essere trasferita, anche per successione ereditaria, quella “capitalista” delle strutture produttive era da ritenersi un residuo prerivoluzionario, che avrebbe dovuto essere gradualmente abolito al fine di realizzare l’aspirazione a una società priva di sfruttamento e che in effetti scomparve presto, con le ondate di collettivizzazione forzata che, tra il 1956 e il 1957 virtualmente cancellarono l’economia privata, con la sola marginale eccezione della piccola impresa artigianale.

Sia le imprese statali che quelle collettive furono oggetto, a partire dal 1950, di una serie di provvedimenti con i quali furono definite le regole organizzative e gestionali cui tali soggetti dovevano attenersi. Il Governo popolare si impegnò nella preparazione di un piano economico centralizzato a partire dal 1950: nel 1952 fu istituita la Commissione di Stato per la pianificazione e nel 1955 venne approvato dall’ANP il primo Piano quinquennale (1953-1957).

L’introduzione della pianificazione centralizzata di stampo sovietico ebbe profondi e duraturi effetti sul sistema socioeconomico cinese. Alle imprese era fatto obbligo di sottoscrivere contratti per la messa in atto delle disposizioni del Piano. L’oggetto di tali “contratti economici”, era predeterminato dal piano, direttamente oppure indirettamente, tramite una fitta rete di obiettivi, vincoli e parametri. Le prime disposizioni provvisorie in materia di contratti economici furono emanate nel 1950. La caratteristica principale del sistema contrattuale ivi disegnato era la pressoché totale mancanza di autonomia delle parti, che erano obbligate a sottoscrivere i negozi a loro imposti dal piano senza poterne alterare l’oggetto.

Il diritto nella Cina di Mao (1958-1976)

La politica al primo posto

Il processo di istituzionalizzazione del potere politico culminato nella Costituzione del 1954 conobbe una prima battuta d’arresto nel 1957, quando l’atteggiamento di coloro che, all’interno e all’esterno delle istituzioni, miravano a reintrodurre i contenuti del sistema giuridico borghese, cominciò ad essere duramente criticato. Molti dei principi fondamentali del modello giuridico sovietico vennero messi in discussione e la stessa nozione di legalità socialista cominciò a vacillare.

Nel 1958 Mao lanciò la campagna di mobilitazione ideologica e di collettivizzazione radicale dell’economia che prese il nome di “Grande Balzo in avanti” e che comportò tra le altre cose il decentramento delle funzioni economiche e amministrative direttive dagli organi centrali e territoriali dello stato alle neo-istituite comuni popolari e ai comitati locali del PCC.

Quello del Grande Balzo fu un periodo di marginalizzazione dell’apparato giuridico formale e di valorizzazione della linea di massa e della prospettiva di classe. I diversi progetti di codificazione in corso furono sospesi, l'attività legislativa rallentò sin quasi a fermarsi e i pochi atti normativi prodotti dagli organi dello Stato si confusero man mano con le campagne cogenti lanciate periodicamente dal Partito.

Nel 1959 fu abolito il Ministero della giustizia, mentre giudici e avvocati vennero accusati di posizioni reazionarie, allontanati dai loro compiti ed emarginati. Nel 1960, sulla scia del fallimento del Grande Balzo, Mao decise di rivedere la sua politica radicale e di consentire un certo riassestamento istituzionale. La svolta durò tuttavia pochissimo, e già nel 1962-63 la ruota era girata un’altra volta.

Il “giusnichilismo” di Mao raggiunse il parossismo durante la “Grande Rivoluzione Culturale” (1966-68): in quegli anni confusi di lotte interne alla dirigenza comunista e di agitazioni studentesche e popolari, la legalità socialista venne senza più esitazioni considerata un freno alla realizzazione del comunismo. Specifiche campagne di mobilitazione furono dirette a smantellare le istituzioni giudiziarie e ad imporre, al posto delle norme legali, i proclami ideologici pubblicati dagli organi di informazione ufficiali e dalle altre fonti dell’ortodossia maoista.

Per l'intero decennio successivo (1966-76), quello che oggi i cinesi denominano “i dieci anni di disordine”, quasi tutte le attività connesse alla produzione, all'applicazione e allo studio del diritto vennero sospese.

La fine del maoismo

Il radicalismo e le violenze dell’epoca della Rivoluzione Culturale cominciarono a diradarsi all’inizio degli anni settanta, quando l’ennesimo capovolgimento di fronte in seno alla dirigenza comunista, condusse alla fine del potere dell’ultrasinistra e alla riabilitazione delle componenti moderate del partito sopravvissute al decennio di disordine. A fianco di Mao, in particolare, si impose sopra ogni altra la figura del Primo Ministro Zhou Enlai.

Questa fase della storia della RPC - che si sarebbe conclusa nel 1978 con la presa di potere di Deng Xiaoping e l’avvio della politica di riforma economica - fu segnata, sotto il profilo interno, da un controverso processo di de-ideologizzazione e stabilizzazione politica e sociale che trovò il suo apice nell’appello di Zhou Enlai alle cosiddette quattro modernizzazioni.

Nel 1975, la promulgazione di una nuova Costituzione fu il segno della svolta che sarebbe avvenuta di lì a poco, e ciò non tanto per il contenuto della Carta, quanto per il fatto stesso che, per sanzionare ufficialmente la politica maoista del decennio di disordine, fosse stato scelto uno strumento legislativo. Il testo consisteva di soli trenta articoli. Diversamente dalla versione del 1954, in esso il PCC veniva ampiamente menzionato ed era anzi indicato come il “nucleo dirigente dello Stato”.

Le funzioni statali erano svalutate: persino l’ANP, veniva posta sotto la direzione del Partito. L’istituzione delle procure popolari era abolita e le loro competenze attribuite agli organi della pubblica sicurezza, mentre l’unico articolo dedicato ai tribunali popolari li sottoponeva direttamente alla direzione politica dei comitati rivoluzionari e li esortava al rispetto della linea di massa. Nel 1976 morirono, a pochi mesi di distanza l'uno dall'altro, Zhou Enlai e Mao Zedong, i “dieci anni di disordine” avevano così fine.

Due anni dopo, il 5 marzo del 1978, l’ANP approvò una nuova Costituzione, più lunga e dettagliata della precedente, meno insistente sul ruolo dirigente del PCC e più nettamente rivolta alla ricerca di una certa efficienza amministrativa, ma non sostanzialmente innovativa né dal punto di vista della struttura dello Stato, né da quello dei diritti fondamentali dei cittadini.

La riforma giuridica

La ricostruzione dell’ordinamento giuridico (1979-1989)

La necessità di rifondare e trasformare radicalmente le istituzioni nazionali, ormai obsolete e ridotte in macerie dal “decennio di disordine”, fu uno tra gli effetti più importanti e carichi di implicazioni dell'adozione della politica di riforma da parte della nuova dirigenza. La rivalorizzazione della legalità socialista fu infatti dettata proprio dall’esigenza di regolare e proteggere la modernizzazione, ponendovi a fondamento regole giuridiche conoscibili, prevedibili e uniformi, interpretate e applicate in modo imparziale dagli organi dello Stato.

Tra il 1978 e il 1979 tutte le principali istituzioni statali furono riattivate. I ministeri e le commissioni centrali e gli enti pubblici locali furono riorganizzati, i tribunali, le università e gli studi legali ricominciarono a svolgere le loro attività, e riapparvero le prime pubblicazioni specializzate. Agli inizi, la situazione era scoraggiante da ogni punto di vista: l’apparato legislativo versava in una condizione disastrosa, dopo vent’anni di inazione del legislatore.

Per far fronte alle necessità più urgenti, il Comitato Permanente dell’ANP riesumò immediatamente la legislazione degli anni cinquanta, peraltro mai formalmente abrogata. Subito dopo, tra il 1979 e il 1982, l'Assemblea riprese la propria attività, approvando una ventina di nuove leggi. Tra queste, possono essere qui ricordate, per la loro importanza sistematica, la Legge penale e quella di procedura penale, le Leggi organiche sulle Assemblee Popolari, sui Consigli Popolari, sui Tribunali Popolari e sulle Procure Popolari, la Legge sulle joint-ventures sino-estere, la Legge sul matrimonio, la Legge sull’imposta sui redditi individuali, la Legge sui contratti economici e la Legge di procedura civile (provvisoria).

Nel 1982 fu approvata anche una nuova Costituzione, con la quale si ristabilì ufficialmente in Cina la legalità socialista.

Diritto e socialismo di mercato

Nella primavera del 1989, a dieci anni dall'avvio della riforma, le istanze di legalità e democrazia provenienti dal popolo condussero a diffuse agitazioni e, in ultimo, il 4 giugno, alla repressione del movimento studentesco di piazza Tiananmen. I pur limitati diritti di espressione e le garanzie personali concesse dalle nuove leggi ai cittadini furono oggetto di gravi restrizioni.

L’incertezza, tuttavia, non durò a lungo, e in qualche modo proprio i fatti di piazza Tiananmen costituirono il momento della svolta tra la prima, incerta fase della riforma, e la rapida liberalizzazione del quindicennio successivo. Meno di due anni dopo Tiananmen la linea riformista venne riaffermata con un vigore senza precedenti. La propaganda cominciò a parlare apertamente di “socialismo di mercato”, inaugurando, con tale fortunato ossimoro, una formula politica che avrebbe trovato una prima conferma istituzionale con il XIV Congresso del PCC (ottobre 1992).

L’opera legislativa che ha accompagnato e ancora sta accompagnando la seconda fase della riforma si differenzia nettamente da quella precedente, della quale ha anche superato molte delle debolezze.

La Costituzione del 1982

La Costituzione del 1982, in vigore nella RPC, è il risultato di un iter legislativo, cominciato nel 1954 con la prima Carta formale, e continuato con l’approvazione delle Costituzioni transitorie del 1975 e del 1978. La Costituzione del 1954 è stata la prima della Cina popolare ed è stata approvata dall'Assemblea Nazionale il 20 settembre di quell’anno.

Essa si poneva come obiettivo quello di realizzare una società più avanzata ed evoluta e copriva due materie principali: diritti fondamentali e organizzazione dello Stato. Quest’ultima si basava sul principio dei soviet russi ed era quindi organizzata attraverso Assemblee dei Rappresentanti. Questo modello rimane in vigore per una ventina d’anni, passando attraverso il periodo del Grande Balzo in Avanti (dal 1958 al 1961) e della Rivoluzione Culturale (1966).

Con l’approvazione della Costituzione del 1975, durante la IV Assemblea nazionale, furono consolidati i risultati politici raggiunti nella precedente epoca. Questa Costituzione è molto breve ed è composta da 30 articoli, i quali riaffermano la funzione di guida del Partito comunista dello Stato, nonostante queste due entità rimangano nettamente separate e legate da relazioni informali. I diritti e i doveri dei cittadini elencati in questa Carta si trovano solamente in quattro articoli, tra cui si trovano il diritto e il dovere di appoggiare il Partito comunista cinese, il sistema socialista e di attenersi alla Costituzione della Repubblica Popolare Cinese.

Pochi anni dopo viene approvata la Costituzione del 1978, che si pone come obiettivi principali quelli di abbandonare il sistema politico instaurato negli anni precedenti e riformulare le basi del sistema giuridico vigente. Rimasta in vigore solo per quattro anni, questa Carta lasciò spazio a quella attuale del 1982, molto più lunga, articolata e puntuale nella descrizione dell’organizzazione dello Stato.

L'assemblea nazionale del popolo e le fonti del diritto

L’ultima e vigente Costituzione cinese è stata approvata dall’ANP il 4 dicembre 1982 ed è da allora stata modificata quattro volte: nel 1988, 1993, 1999 e 2004. Quasi tutte le modifiche introdotte hanno riguardato la sfera economica, segnando, via via che la società mutava, le tappe principali della riforma.

In particolare, la prima revisione, approvata il 12 aprile 1988, ha riguardato gli artt. 10 e 11, rispettivamente relativi all’iniziativa economica privata e alla proprietà del suolo nazionale. Con tali modifiche, da un lato si sono estesi all’impresa privata tout court il riconoscimento e la tutela che precedentemente erano garantiti solo all’iniziativa economica artigianale e commerciale individuale, dall’altro si è ammesso che i suoli possano essere oggetto anche di amplissimi e durevoli “diritti d’usufrutto”.

La seconda revisione, del 29 marzo 1993, ha riguardato il preambolo e sette articoli. Gli interventi, perlopiù di carattere lessicale, hanno toccato anche in questo caso soprattutto i principi economici. Le modifiche più rilevanti riguardano gli artt. 15 e 16, comportando tra l’altro l’abolizione dei riferimenti alla pianificazione economica e al sistema economico maoista e la loro sostituzione con quelli del socialismo di mercato, con la presenza di soggetti privati che operano in condizioni di concorrenza.

L’art. 16 viene modificato attribuendo alle imprese statali il diritto di gestire e controllare le proprie attività in modo autonomo, al contrario del precedente testo nel quale era previsto che le imprese statali potessero agire entro i limiti previsti dalla pianificazione e dalle direttive unitarie dello Stato. La terza revisione, del 15 marzo 1999, ha sancito, con l’aggiunta di un comma all’art. 5, l’adozione del principio di legalità quale metodo e fine di governo. La modifica del 1999 ha ulteriormente enfatizzato, mediante ritocchi terminologici, la protezione concessa al settore privato.

L’ultima, sostanziosa revisione del 14 marzo 2004, ha comportato la modifica di ben quattordici articoli, tra i quali l’art. 33, cui è stato aggiunto un comma che recita: “Lo Stato rispetta e protegge i diritti umani”. Questa aggiunta è da intendersi pensando all’entrata della Cina in organizzazioni internazionali per i diritti umani e considerando la diversa concezione dei diritti e dei doveri, presente in Asia, la quale prevede un contemperamento di quest’ultimi e facendo sì che ad ogni diritto corrisponda un dovere. L’11 marzo 2018, la I sessione della XIII Assemblea Nazionale del Popolo Cinese (ANP) ha approvato una legge di revisione della Costituzione della RPC.