Diritto dell'Unione Europea - l'integrazione europea

Processo di integrazione europea

La situazione politico-economica degli stati europei alla fine del secondo conflitto mondiale era gravemente compromessa. La ricostruzione economica di questi era il problema principale di tutti gli stati del continente ma anche (e soprattutto) degli Stati Uniti d'America per due motivi:

• Profilo economico: la ripresa economica dell'Europa avrebbe permesso la creazione di nuovi mercati verso i quali orientare le esportazioni statunitensi.
• Profilo politico: non mancavano negli Stati Uniti coloro che vedevano nella ricostruzione dell'Europa una fascia di stati legati economicamente e politicamente all'America.

In questo contesto si inseriva la proposta di aiuti all'Europa avanzata degli Stati Uniti nell'immediato dopoguerra che ha trovato espressione ufficiale nel discorso pronunciato dal segretario di stato americano, generale Marshall, il 5 giugno 1947. Tale proposta incontrò il favore delle principali potenze dell'Europa occidentale (Gran Bretagna e Francia) che si fecero promotrici di una conferenza internazionale destinata a creare i presupposti per usufruire dell'aiuto economico statunitense. Al piano Marshall finirono per aderire 16 stati europei che il 16 aprile del 1948 istituirono l'OECE (Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica) con sede a Parigi.

Tale organismo mirava ad attuare le soluzioni più idonee a creare un programma di ricostruzione economica e di sviluppo della produzione industriale attraverso la liberalizzazione degli scambi commerciali internazionali tra i paesi membri. L'OECE non era in grado di fronteggiare le esigenze di una più stretta collaborazione economica fra i maggiori stati europei che era essenziale per lo sviluppo della loro economia. Esigenze avvertite maggiormente dalla Francia e dalla Germania, la quale cercava un accordo con il governo francese per riavere il controllo della produzione dell'acciaio e il carbone.

Inizialmente la Francia si dimostrava contraria ma nel 1950 il governo avanzò alla RFT la proposta di mettere in comune le risorse europee nella produzione del carbone e dell'acciaio (piano Schuman). Tale proposta era aperta a tutti i paesi europei. La Gran Bretagna rifiutò immediatamente. Belgio, Lussemburgo, Paesi Bassi e Italia aderirono.

La CECA e altre comunità europee

Il negoziato relativo al piano Schuman portò nel 1951 alla firma, tra i sei governi rappresentanti, di un trattato che istituiva la CECA (Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio) con lo scopo di porre fine all'antagonismo franco-tedesco e sviluppare la creazione del carbone e dell'acciaio creando un mercato comune senza ostacoli alle frontiere e senza impedimenti alla libera concorrenza. Il trattato istitutivo prevedeva un'Alta Autorità CECA cui era affidato il potere esecutivo ma anche normativo, una Corte di Giustizia (potere giurisdizionale), un'Assemblea con poteri consultivi e di controllo politico. Alla CECA hanno successivamente aderito Gran Bretagna, Irlanda, Danimarca, Grecia, Spagna, Portogallo, Austria, Svezia e Finlandia. Firmato per un periodo di 50 anni, il trattato CECA è pervenuto a scadenza nel 2002 e tutte le sue attività sono confluite nella CE.

Contemporaneamente alla CECA, nel 1952 a Parigi venne istituita la CED (Comunità Europea di Difesa) che prevedeva l'integrazione dei corpi d'armata dei 6 stati membri (Germania, Francia, Italia, Belgio, Lussemburgo, Paesi Bassi) sottoposti al comando di un Commissariato nominato di comune accordo e investito di poteri di controllo e di azione. Il trattato non entrò mai in vigore per la mancata ratifica da parte del Parlamento francese; soltanto con la firma del trattato di Maastricht si è tentato di rilanciare la cooperazione nel campo della politica estera e della difesa comune (PESC).

Trattati di Roma e integrazione economica

Il 12 aprile del 1956 vennero presentati due progetti:

• La creazione di un mercato comune, CEE.
• La creazione di una comunità europea dell'energia atomica, CEEA o EURATOM.

CEE o Comunità Economica Europea: istituita con il Trattato di Roma nel 1957, aveva come obiettivo principale l'instaurazione di un mercato comune, tra gli stati aderenti (all'epoca soltanto 6), in cui avrebbero avuto libera circolazione i vari fattori della produzione. Con il Trattato di Maastricht si è deciso di cambiare denominazione in Comunità europea per sottolineare che non si tratta solo di un'unione di tipo economico. L'approdo ad un mercato comune presupponeva la creazione di un'unione doganale tra gli stati, unione che fu realizzata nel 1968 con l'instaurazione di una tariffa doganale comune. Ciò nonostante si era ancora troppo lontani dalla effettiva libera circolazione delle merci, dei capitali, delle persone. Tale trattato a differenza della CECA, che prevedeva un termine di durata, è a tempo illimitato.

CEEA o Comunità Europea dell'Energia Atomica (detta anche EURATOM): istituita contemporaneamente alla CEE dal Trattato di Roma del '57 si propone di elaborare, nel campo degli utilizzi pacifici dell'energia nucleare, una politica comune che garantisca la sicurezza degli approvvigionamenti, la diffusione delle conoscenze e la sicurezza delle installazioni. Malgrado sia ancora operativa, la CEEA fa sentire sempre meno la sua presenza nell'ambito comunitario.

Trattato sulla fusione degli esecutivi

I trattati istitutivi delle Comunità europee avevano creato, per ciascuna organizzazione, delle istituzioni diverse, seppur con funzioni sostanzialmente simili. Soltanto con la firma del Trattato sulla fusione degli esecutivi nel 1965 si giunse alla riunificazione degli organi esecutivi (commissione CEE ed EURATOM e Alta autorità CECA) e di quelli legislativi (i tre Consigli). Il Parlamento Europeo e la Corte di Giustizia, invece, sono già nati come organi comuni alle tre organizzazioni.

Ampliamento e crisi negli anni '70

Negli anni '70 il processo di integrazione europea è stato caratterizzato dall'adesione alla Comunità di altri stati quali la Danimarca, la Gran Bretagna e l'Irlanda, alcune delle quali avevano già provato ad entrare nella CE ma ebbero risposta negativa perché appartenenti ad un'associazione di libero scambio creata nel 1959: l'EFTA.

* La Gran Bretagna decise di non partecipare ai negoziati del 1950 che seguirono al piano Schuman e che portarono alla nascita della CECA. Solo nel 1961 il governo decise di avanzare una domanda di adesione che si scontrò con il veto di De Gaulle (per ben 2 volte, nel '63 e nel '67), preoccupato delle relazioni troppo strette con gli Stati Uniti. L'adesione della Gran Bretagna infatti avrebbe accentuato l'influenza americana in Europa. La concezione gaullista che privilegiava un'Europa delle patrie rispetto alla creazione di un'Europa federale, portò a un duro confronto con le istituzioni comunitarie che culminò nella cosiddetta crisi della sedia vuota (assenza e boicottaggio delle sedute degli organi comunitari con l'arresto dell'attività della Comunità. Si protrasse per 6 mesi). La crisi fu formalmente risolta dal Compromesso di Lussemburgo: stabilì che il principio dell'unanimità avrebbe sostituito il criterio del voto di maggioranza tutte le volte in cui sarebbero stati in gioco interessi molto importanti anche per uno solo degli stati membri. Si evitò di specificare chiaramente quali interessi potevano essere definiti come "molto importanti", lasciando agli stati un ampio margine di libertà di scelta.

Nel 1980 si aggiunse anche la Grecia la cui proposta fu immediatamente presa in considerazione nonostante continuassero a sussistere gravi difficoltà di ordine economico. Nel 1985 aderirono Spagna e Portogallo nonostante fu difficile accertare le loro condizioni economiche.

Atto unico europeo e trattato di Maastricht

Atto Unico Europeo: firmato a Lussemburgo il 17 febbraio 1986 da nove Stati membri e il 28 febbraio 1986 dalla Danimarca, dall'Italia e dalla Grecia, costituisce la prima modifica sostanziale del trattato che istituisce la Comunità economica europea (CEE). L'AUE è entrato in vigore il 1° luglio 1987. L'obiettivo più importante era la realizzazione entro il 31 dicembre 1992 del mercato interno, cioè di uno spazio senza frontiere interne nel quale fosse assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali. L'atto Unico ha previsto modifiche istituzionali, fra cui:

• Il passaggio dall'unanimità alla maggioranza qualificata per le decisioni del Consiglio nel mercato interno, della politica sociale, della coesione economica.
• L'assegnazione al Parlamento europeo di un potere di parere conforme in materia di adesione e per gli accordi di associazione.
• Procedura del parere conforme: consente al Parlamento europeo di esprimere il proprio accordo o disaccordo in merito all'approvazione di determinati atti proposti dal Consiglio dell'UE. Il Consiglio non può legiferare in alcune materie se il Parlamento non concorda pienamente con il contenuto dell'atto. In mancanza di tale parere favorevole l'atto non può essere adottato.
• L'introduzione di una procedura di cooperazione tra la Commissione, il Parlamento e il Consiglio.
• Procedura di cooperazione: attribuisce al Parlamento il potere di chiedere delle modifiche alle posizioni comuni del Consiglio, sebbene a questi spetti comunque la decisione finale. La procedura di cooperazione prevede una doppia lettura del parlamento in merito agli atti che il Consiglio deve emanare.
• Durante la prima lettura, il Parlamento esamina una proposta della Commissione ed esprime un parere accompagnato da proposte di modifica. La Commissione valuta le modifiche e trasmette la proposta al Consiglio che, deliberando a maggioranza qualificata, adotta una posizione comune.
• In fase di seconda lettura il Parlamento può:
• approvare la posizione comune o non pronunciarsi entro il termine stabilito. In tal caso il Consiglio adotta l'atto conformemente alla posizione comune.
• rigettare il testo adottato dal Consiglio a maggioranza assoluta dei suoi membri.
• apportare emendamenti, a maggioranza assoluta dei suoi membri, alla posizione del Consiglio. L'obiettivo di queste modifiche mira al ripristino totale o parziale della posizione approvata dal Parlamento in prima lettura, in modo da assicurare la coerenza della sua posizione nelle due fasi.

Nell'ultimo caso, la Commissione riesamina entro un mese la posizione comune e la trasmette al Consiglio, corredata delle modifiche proposte dal Parlamento che ha ritenuto di accogliere. Il consiglio può entro tre mesi accogliere la proposta riesaminata deliberando a maggioranza qualificata, adottare (deliberando all'unanimità) l'originaria posizione senza tener conto degli emendamenti del Parlamento, modificare la proposta riesaminata e adottare l'atto all'unanimità.

• Istituzionalizzazione del Consiglio europeo
• La creazione di un Tribunale di primo grado che ha affiancato la Corte di giustizia.

Trattato di Maastricht: è il documento firmato a Maastricht nel 1992 dai rappresentanti degli stati membri, la cui denominazione ufficiale è Trattato sull'Unione europea. La portata innovativa di questo trattato risiede nella nuova struttura a tempio dell'UE, composta da tre pilastri: la dimensione comunitaria (CE), la politica estera e di sicurezza comune (PESC) e la cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni (GAI). Il primo pilastro è di tipo comunitario: l'obiettivo dell'integrazione è perseguito attraverso gli strumenti decisionali che si fondano sulla dialettica tra le istituzioni politiche (Parlamento, Commissione); il secondo ed il terzo pilastro sono, invece, intergovernativi: la cooperazione è perseguita attraverso strumenti del diritto internazionale (accordi).

* Pilastri dell'UE: espressione comunemente usata nel linguaggio comunitario per descrivere la struttura tripolare dell'UE così come delineata dal trattato di Maastricht. Sono:

• Dimensione comunitaria: disciplinata dalle disposizioni contenute nei trattati istitutivi delle comunità europee.
• PESC: è una politica volta ad incentivare una maggiore cooperazione tra gli Stati comunitari in materia di politica estera, sicurezza militare e di difesa comune. Entra a far parte degli obiettivi comunitari con il trattato di Maastricht, anche se gestita al di fuori delle strutture istituzionali delle Comunità. Gli articoli relativi alla PESC (art. 11-28) non sono integrati nei trattati istitutivi. Si prefigge diversi obiettivi:
• la salvaguardia dei valori comuni, degli interessi fondamentali, dell'indipendenza e dell'integrità dell'Unione in conformità con la carta delle Nazioni Unite
• il rafforzamento con ogni misura possibile dell'Unione
• il mantenimento della pace ed il rafforzamento della sicurezza internazionale in conformità con la carta delle Nazioni Unite
• la promozione della cooperazione internazionale
• lo sviluppo ed il consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto, il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali
• Gli strumenti attraverso i quali è attuata la PESC sono elencati all'art. 12 del Trattato sull'UE. Si tratta di: principi e orientamenti generali; strategie, azioni, e posizioni comuni; cooperazione sistematica. Il principio generale in materia di adozione degli atti relativi alla PESC è stabilito dall'art. 23, che impone sempre l'unanimità in seno al Consiglio dell'Unione, salvo limitate eccezioni (nomina di un rappresentante speciale dell'UE, decisioni relative all'attuazione di un'azione comune).
• GAI: Fu creato nel 1992 con il Trattato di Maastricht con il nome di Giustizia e affari interni (GAI): nel 1999 con il Trattato di Amsterdam trasferì le aree dell'immigrazione illegale, dei visti, dell'asilo e della cooperazione giudiziaria in materia civile nel primo pilastro (Comunità Europea). Dopo il '99 si deve parlare quindi più propriamente di "Cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale". Nel quadro dello spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia, si prefigge di garantire un livello di protezione elevato dei cittadini dell'Unione europea favorendo e rafforzando una cooperazione rapida ed efficace delle autorità giudiziarie e di polizia (articolo 29 del trattato sull'Unione europea). Essa intende prevenire ma anche lottare contro il razzismo e la xenofobia da un lato e, dall'altro, la criminalità organizzata, in particolare il terrorismo, la tratta degli esseri umani, i crimini contro i bambini e il traffico di droga e di armi, la corruzione o la frode. Viene applicata soprattutto per mezzo delle agenzie create dall'Unione nel quadro del terzo pilastro (Eurojust, Europol e la Rete giudiziaria europea).

Un passo avanti nello sviluppo della GAI, necessario per costruire lo "Spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia" dell'Unione, si avrà con l'adozione della Costituzione Europea che prevede l'abolizione dei tre pilastri e la "comunitarizzazione" della GAI che funzionerà con il Metodo comunitario. Importantissima, inoltre, l'introduzione dell'Unione Economica e Monetaria che ha portato in meno di dieci anni (il 1 gennaio 2002) all'introduzione di una moneta unica per i 12 paesi che a tale unione hanno poi aderito: l'Euro. Al suo timone si è collocata la Banca Centrale europea. Gli stati che hanno aderito il 1° maggio '04 non adotteranno, per il momento, l'euro come moneta nazionale. Il loro ingresso è rimandato fino a quando non dimostreranno di poter rispettare pienamente i criteri di convergenza stabiliti a Maastricht.

Gli indicatori di rispetto dei criteri di convergenza sono:

• Inflazione, il tasso di inflazione rilevato in tutti gli stati membri non può superare di 1,5% quello dei 3 stati membri con il più basso tasso rilevato su base annua;
• Finanze pubbliche, l'indebitamento della pubblica amministrazione non deve essere superiore al 3% del PIL;
• Tassi di interesse, non devono essere superiori del 2% rispetto a quelli che possono vantare la migliore performance in termini di stabilità di prezzi;
• Monetaria, nei due anni precedenti alla verifica dei criteri di convergenza la moneta nazionale non deve aver subito svalutazioni volontarie.

Cittadinanza europea e innovazioni politiche

Altre innovazioni molto significative sono: l'istituzione della cittadinanza europea (diritto di ogni cittadino dell'UE di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli stati membri), l'affermazione del principio di sussidiarietà, l'ampliamento delle politiche comunitarie (sanità pubblica, educazione e cultura), la revisione dei poteri attribuiti ad alcune istituzioni comunitarie –in particolare- l'ampliamento delle funzioni del Parlamento europeo (procedura di codecisione).

* Procedura di codecisione: rappresenta un'assoluta novità in campo legislativo, per la prima volta, il Parlamento europeo e il Consiglio dell'UE sono posti sullo stesso piano. Tale iter si articola in diverse fasi:

• 1° fase. Secondo l'art. 251 la proposta legislativa della Commissione viene presentata al Consiglio e al Parlamento europeo, che formula un proprio parere. Se il parere non contiene emendamenti al testo iniziale o se il Consiglio accetta tutte le modifiche proposte, l'atto può essere immediatamente adottato. Se ciò non avviene il Consiglio delibera a maggioranza qualificata una posizione comune che verrà sottoposta all'esame del Parlamento.
• 2° fase. Il Parlamento può entro tre mesi:
  • a) approvare o non pronunciarsi. In ogni caso il Consiglio adotterà l'atto.
  • b) emendare la posizione comune, a maggioranza assoluta. Il Consiglio, entro tre mesi, può approvare gli stessi (a maggioranza qualificata se sono stati accettati dalla Commissione altrimenti all'unanimità) oppure avviare una procedura di conciliazione.
  • c) respingere la posizione comune