Appunti di Diritto dell'Unione Europea

DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA

INTRODUZIONE: LE ORIGINI E LO SVILUPPO DEL

PROCESSO D’INTEGRAZIONE EUROPEA

PARTE I: IL QUADRO ISTITUZIONALE

PARTE II: LE PROCEDURE DECISIONALI

PARTE III: L’ORDINAMENTO DELL’UNIONE

EUROPEA

PARTE IV: DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA E

SOGGETTI DEGLI ORDINAMENTI INTERNI

PARTE V: IL SISTEMA DI TUTELA

GIURISDIZIONALE

PARTE VI: LE COMPETENZE DELL’UNIONE

EUROPEA

INTRODUZIONE: LE ORIGINI E LO SVILUPPO DEL

PROCESSO D’INTEGRAZIONE EUROPEA

Il processo d’integrazione europea si avvia subito dopo la II guerra mondiale e nasce sia per evitare

conflitti interni che avrebbero potuto generare una nuova serie di scontri e di guerre, sia per

contrapporsi maggiormente al blocco filo-sovietico che raggiunse ben presto una stabilità sotto il

profilo economico, tramite il Comecon, ed una stabilità sotto il profilo militare, tramite la firma del

Patto di Varsavia.

L’integrazione europea segue due metodi: uno TRADIZIONALE ed uno più innovativo, definito come

COMUNITARIO.

Il metodo tradizionale si fonda sulla “cooperazione intergovernativa”, basata a sua volta su 3 principi:

• Prevalenza di organi di Stati: organi in cui siedono soggetti direttamente dipendenti nonché

appartenenti al potere politico (e quindi al governo) dello Stato di appartenenza;

• Prevalenza del metodo decisionale dell’unanimità: ogni Stato quindi può porre il veto su una

determinata decisione;

• Assenza o rarità di atti vincolanti ed obbligatori: vi sono per lo più atti raccomandatori.

Seguendo il metodo tradizionale, la cooperazione intergovernativa si applicherà in 3 diversi campi:

1. CAMPO MILITARE:

• UEO (UNIONE EUROPA OCCIDENTALE): trattato di Bruxelles del 17 marzo 1948; vi

parteciparono membri a pieno titolo, membri osservatori e membri partner. Organo

fondamentale era il Consiglio, che decideva all’unanimità ed era composto da rappresentanti

permanenti dei vari Stati. Attuò per un determinato periodo la PESC;

• NATO (ORGANIZZAZIONE DEL TRATTATO NORD ATLANTICO): trattato di Washington del 4

aprile 1949; organizzazione non solo europea sotto il profilo geografico, data la partecipazione

di Stati Uniti e Canada. Organo principale: Consiglio del Nord Atlantico, cui partecipano i

membri permanenti di ogni Stato, accompagnati dai ministri degli esteri e della difesa. Le

decisioni vengono prese all’unanimità e non hanno carattere vincolante.

occorreva dare applicazione al piano Marshall, il piano di aiuti economici da

2. CAMPO ECONOMICO:

parte degli USA nei confronti di un Europa distrutta dalla guerra.

• OECE (ORGANIZZAZIONE EUROPEA PER LA COOPERAZIONE ECONOMICA): trattato di Parigi

del 16 aprile 1948. Organo principale: Consiglio, formato da un rappresentante per ogni Stato.

Esso decide all’unanimità o a maggioranza, qualora quest’ultima sia stata deliberata comunque

da tutti gli Stati. Tra l’altro agli Stati contrari non si applica tale disciplina (NO CARATTERE

VINCOLANTE). Esaurita la funzione originaria, l’OECE sarebbe dovuta diventare una zona di

libero scambio, il che avvenne per alcuni Stati, tra cui AUS-SVI-UK-SVE-NOR-DAN-POR, i quali

diedero vita all’AELE (ASSOCIAZIONE EUROPEA LIBERO SCAMBIO), anche detta EFTA. Altri

Stati invece, tra cui GER-ITA-FRA-BEL-OLA-LUX decisero di ampliare la cooperazione e diedero

vita alle 3 Comunità europee, alle quali aderiranno in seguito anche gli Stati dell’AELE. L’OECE,

invece, si trasformerà con il trattato di Parigi del 1960 in OCSE (ORGANIZZAZIONE PER LA

COOPERAZIONE E LO SVILUPPO ECONOMICO).

nacque l’esigenza di collaborare e di unirsi anche sotto

3. CAMPO POLITICO/SOCIALE/CULTURALE:

una serie di principi comuni, di salvaguardare alcuni interessi fondamentali e di favorire il

progresso.

• CONSIGLIO D’EUROPA: nacque con il trattato di Londra del 5 maggio 1949. Organo principale:

Comitato dei ministri, formato dai ministri degli esteri dei vari Stati. Strumento d’azione del

Comitato sono le Convenzioni internazionali, tra cui la più importante fra tutte è sicuramente

la CONVENZIONE PER LA SALVAGUARDIA DEI DIRITTI DELL’UOMO E DELLE LIBERTA’

FONDAMENTALI firmata a Roma il 4 novembre del 1950 (nacque anche la Corte europea dei

diritti dell’uomo).

Il metodo tradizionale, benché molto utile, presentava però delle importanti debolezze proprio nei

suoi punti chiave. Ecco perché si decise di applicare un metodo più innovativo, definito come

COMUNITARIO.

Il metodo comunitario si basa su 3 principi:

1. Presenza di organi di individui ≠dagli organi di Stati presenti nel metodo tradizionale: i

soggetti rappresentano se stessi e sono indipendenti dallo Stato di appartenenza;

2. Prevalenza del metodo decisionale maggioritario e presenza di atti vincolanti ed obbligatori

per tutti, anche per coloro in minoranza;

3. Presenza di un organo giurisdizionale di controllo di legittimità degli atti scaturenti dai vari

organi.

PROFILO STORICO METODO COMUNITARIO

Il metodo comunitario ed il concetto di Europa fortemente legata sotto diversi profili nacque con la

DICHIARAZIONE SCHUMAN del 9 maggio 1950. Schuman, l’allora ministro degli esteri francese, parlò

nel suo discorso di “Europa dei piccoli passi”, un’Europa più unita e coesa nei fatti che nelle parole e

propose di porre sotto il controllo di un’Alta Autorità, con potere vincolante ed indipendente, il settore

carbo-siderurgico francese e tedesco.

A tale accordo avrebbero potuto aderire anche altri Stati. In realtà la Francia mirava a diventare il

partner ideale degli Stati Uniti, sostituendo così il Regno Unito.

Inoltre gli USA premevano per un veloce riarmo tedesco per fronteggiare il blocco filo-sovietico, fatto

preoccupante per la Francia, dato che proprio dal riarmo della Germania era partita la Seconda Guerra

Mondiale.

Si arrivò quindi nel 1951 al Trattato istitutivo della CECA (Comunità Europea per il Carbone e

l’Acciaio), cui aderirono Francia, Germania, Belgio, Lussemburgo, Olanda ed Italia (la quale non voleva

rimanere fuori dagli stretti rapporti che sarebbero scaturiti da tale accordo). Si ebbe così il concetto di

PICCOLA EUROPA.

La CECA prevedeva un mercato comune carbo-siderurgico e si presentava come un ENTE

SOVRANNAZIONALE, ossia con potere di vincolare anche soggetti privati di quel settore.

Presentava, inoltre, 4 istituzioni:

1. L’ALTA AUTORITA’, organo di individui (un membro per ogni Stato) con il compito di applicare

il Trattato e con il potere di emanare atti vincolanti in tutti i loro elementi (direttive) o solo

negli scopi (raccomandazioni);

2. il Consiglio Speciale dei Ministri, che contava un rappresentante per ogni Stato ed aveva

funzione consultiva, con il solo potere di fornire PARERE VINCOLANTE su alcune materie

all’Alta autorità;

3. l’Assemblea Comune, formata dai rappresentanti dei Parlamenti nazionali, che aveva funzione

consultiva;

4. la Corte di Giustizia, organo adibito al controllo giurisdizionale degli atti dell’Alta autorità.

In seguito si cercò di attuare la medesima cooperazione anche nel settore della difesa, tramite la

creazione della CED (Comunità Europea Difesa), all’interno della quale un’istituzione, definita come

Commissione, avrebbe avuto lo stesso ruolo dell’ Alta Autorità. In realtà il trattato sulla CED non venne

mai ratificato, specialmente dalla Francia.

Non avendo un potere politico comune alle spalle, la CED non avrebbe mai potuto garantire in egual

misura la difesa dei vari territori. Inoltre i singoli Stati avrebbero perso la propria sovranità,

rinunciando al supremo potere di comando.

Nella Conferenza di Messina del 1955 venne istituito un apposito Comitato con il compito di ampliare

l’esperienza della CECA anche ad altri ambiti.

Nel 1957 si arrivò, dunque, alla firma dei Trattati di Roma, definiti come TRATTATI DELLA

COMUNITA’ EUROPEA (TCE) con i quali vennero istituite la CEE (COMUNITA’ ECONOMICA EUROPEA)

e la CEEA (COMUNITA’ EUROPEA PER L’ENERGIA ATOMICA, anche detta Euratom).

Furono previste 4 istituzioni: la COMMISSIONE, corrispondente all’Alta Autorità della Ceca, il

CONSIGLIO, con ampio potere normativo, l’ASSEMBLEA PARLAMENTARE e la CORTE DI GIUSTIZIA.

I due trattati istitutivi della CECA e della CEE erano ben diversi tra loro. Il trattato istitutivo della CECA

era un trattato-legge, all’interno del quale era già prevista l’intera disciplina che, un organo

amministrativo, ossia l’ALTA AUTORITA’, avrebbe semplicemente dovuto applicare.

Il trattato della CEE, invece, era un trattato-quadro, ossia fissava semplicemente dei principi che, un

organo legislativo, ossia il CONSIGLIO, avrebbe dovuto meglio disciplinare. Ecco perché anche la stessa

Corte di Giustizia assunse due ruoli diversi: nei confronti della CECA era un giudice amministrativo,

mentre verso la CEE si presentava come organo di controllo della conformità degli atti legislativi del

Consiglio con il trattato-quadro.

In seguito si cercò di unificare le 3 Comunità, senza però mai riuscirci.

Già con i Trattati di Roma del 1957 si unificarono 2 istituzioni: l’Assemblea Parlamentare e la Corte di

giustizia.

Con il Trattato di Bruxelles del 1965 si unificarono le altre 2: Commissione e Consiglio (sparì quindi

l’Alta Autorità, sostituita in tutto e per tutto dalla Commissione).

Ovviamente, però, le istituzioni assumevano diversi ruoli di operatività a seconda della Comunità con

la quale si rapportavano. Va, inoltre, ricordato che la CECA è scomparsa nel 2001, benché ci fosse la

possibilità di rinnovarla.

ALLARGAMENTO DEI PAESI MEMBRI

Col passare del tempo il processo di integrazione ha coinvolto un numero sempre maggiore di Stati: si

è passati dai 6 membri originari (Piccola Europa) a ben 27 Stati (gli ultimi dei quali sono stati la

Romania e la Bulgaria nel 2007).

Altri Paesi, inoltre, hanno lo status di “candidati” e sono la Turchia, la Croazia e la Repubblica

indipendente di Macedonia.

PROBLEMA DEL DEFICIT DEMOCRATICO

Benché il metodo comunitario sia stato adottato sempre maggiormente dalla Comunità Europea ,

permane il mancato rispetto del principio della democrazia parlamentare: il Consiglio, che è l’organo

di maggior rilievo, è formato dai rappresentanti dei governi degli Stati, non dei loro parlamenti.

Sarebbe bastato dare maggior rilievo all’Assemblea Parlamentare, invece che al Consiglio.

Nel tempo, però, il ruolo ed i poteri dell’Assemblea Parlamentare sono notevolmente cresciuti.

Nel 1970 e nel 1975 si sono avuti, rispettivamente, il Trattato di Lussemburgo e quello

PRIMA TAPPA:

di Bruxelles, definiti come Trattati Bilancio: all’interno di essi è stato previsto il sistema delle RISORSE

PROPRIE, ossia l’Europa gode di un proprio bilancio e non di singoli finanziamenti da parte degli Stati

membri.

Inoltre il Bilancio delle Comunità deve essere approvato non solo dal CONSIGLIO, ma anche

dall’Assemblea Parlamentare, seppur in modo diverso. Si è osservato, infatti, che debba essere un

organo rappresentativo del popolo a provvedere all’approvazione delle spese.

In realtà sino all’entrata in vigore del del 2007, avvenuta nel dicembre 2009, il

Trattato di Lisbona

Consiglio poteva approvare SPESE OBBLIGATORIE E NON, mentre l’Assemblea poteva approvare solo

le SPESE NON OBBLIGATORIE, potendo solo proporre delle modifiche alle SPESE OBBLIGATORIE e

salvo il diritto di RIGETTARE L’INTERO BILANCIO X IMPORTANTI MOTIVI. Il ha

trattato di Lisbona

eliminato tale differenza.

si decise di dare applicazione ad una norma del TCE che prevedeva l’elezione a

SECONDA TAPPA:

suffragio universale diretto dei parlamentari europei, diversamente da ciò che avveniva in precedenza,

quando erano i Parlamenti nazionali a nominare i parlamentari europei.

nel 1986 venne firmato l’AUE (ATTO UNICO EUROPEO) con il quale:

TERZA TAPPA:

• L’Assemblea Parlamentare mutò il proprio nome in PARLAMENTO EUROPEO;

• Venne introdotta la procedura del PARERE CONFORME: occorreva l’assenso del Parlamento x

alcuni atti del Consiglio;

• Venne introdotta la procedura di COOPERAZIONE: il Parlamento proponeva delle modifiche ad

alcuni atti del Consiglio che, se NON ACCETTATE, avrebbero obbligato lo stesso a decidere

all’UNANIMITA’.

partendo dal progetto Spinelli del 1984, venne firmato il TRATTATO SULL’UNIONE

QUARTA TAPPA:

EUROPEA (TUE) il 7 febbraio 1992 a Maastricht, il quale introdusse la PROCEDURA DI

COODECISIONE: nessuna Istituzione avrebbe potuto imporre qualcosa ad un’altra.

Va sottolineato però che in due PILASTRI dell’Unione Europea, la PESC e la CGAI, il Parlamento ha

conservato poteri molto limitati, almeno sino all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona.

LA RESIDUA ESISTENZA DEL METODO TRADIZIONALE

Nonostante l’ampliamento dei poteri del Parlamento Europeo, è sempre esistita una tendenza al

metodo tradizionale. E’ sufficiente pensare alla nascita del CONSIGLIO EUROPEO nel 1961, nato per

ovviare alle mancanze del Consiglio delle Comunità, incapace molto spesso di dare nuovi impulsi.

Al Consiglio Europeo prendono parte i capi di Stato o di governo dei vari Paesi, accompagnati dai

ministri degli esteri ed esso non è un organo delle Comunità, bensì dell’UNIONE.

Le proprie deliberazioni avvengono all’unanimità, o al massimo PER CONSENSUS, ossia senza

l’opposizione di alcuno.

Oppure possiamo sottolineare la continua opposizione di diversi Stati al metodo comunitario: la

Francia nel 1965 decise di non partecipare più alle riunioni del Consiglio delle Comunità Europee,

creando la cosiddetta CRISI DEL SEGGIO VUOTO.

In quell’occasione fu necessario il COMPROMESSO DI LUSSEMBURGO del 1966, che garantì, agli Stati

contrari ad una decisione del Consiglio per motivi d’interesse nazionale, una discussione più lunga per

raggiungere un accordo. Col tempo ciò si trasformò in un vero e proprio diritto di veto, prima di cadere

in desuetudine.

Poi vi fu il problema della MINORANZA DI BLOCCO, ossia del numero di voti utili per evitare la

formazione della MAGGIORANZA QUALIFICATA e bloccare una determinata decisione. Si temeva,

infatti, una scarsa salvaguardia dei diritti degli Stati contrari.

Per tale motivo si decise, con il COMPROMESSO DI IOANNINA del 1994, che dinanzi ad una minoranza

rilevante, benché non sufficiente ad evitare la formazione di una maggioranza qualificata, non si

passasse subito al voto, ma si discutesse per un tempo ragionevole.

INTRODUZIONE DELL’UNIONE EUROPEA

Con il passare del tempo l’esigenza di aumentare i settori di cooperazione tra i vari Stati europei ha

portato molto spesso alla modifica dei TCE. Nuove competenze furono attribuiti anche dall’AUE del

1986 e dal TUE del 1992. Il tutto, però, è sempre stato assoggettato al metodo comunitario, SALVO

CHE X ALCUNI ASPETTI, quali la POLITICA ESTERA: il TCE attribuiva competenza comunitaria solo

agli scambi internazionali commerciali.

Per quanto riguardava, invece, gli scambi di tipo NON commerciale occorreva che gli Stati stringessero

tra loro accordi specifici. Questo fino a quando l’AUE non disciplinò la CPE (COOPERAZIONE NEL

SETTORE DELLA POLITICA ESTERA).

Inizialmente CPE e CEE avevano organi e ruoli indipendenti. Il TUE, però, trasformò la CPE in PESC

(POLITICA ESTERA DI SICUREZZA COMUNE), creando un TERZO SETTORE, ossia la CGAI

(COOPERAZIONE NEL SETTORE DELLA GIUSTIZIA E DEGLI AFFARI INTERNI).

3 CE + PESC + CGAI = sono i 3 pilastri dell’UNIONE EUROPEA, configurata come un tempio, il cui

frontone è costituito dalle disposizioni comuni contenute nel TUE, mentre il basamento è costituito

dalle disposizioni finali, specialmente quelle contenute negli articoli 48 e 49, inerenti rispettivamente

le procedura di modifica dei trattati e l’adesione di nuovi Stati.

I tre pilastri hanno istituzioni uniche: Consiglio, Parlamento e Commissione. Le ultime due, però,

hanno scarsa importanza all’interno della PESC e della CGAI.

Con i trattati di Amsterdam (1996) e di Nizza (2001) molte materie del pilastro GAI (diritto d’asilo,

visti, immigrazione) sono confluite nel primo pilastro e quindi sono state comunitarizzate. All’interno

dei GAI rimane solo la COOPERAZIONE IN MATERIA DI POLIZIA E GIUDIZIARIA IN MATERIA PENALE.

Il metodo della maggioranza qualificata è stato introdotto anche nel II e III pilastro. All’interno di

quest’ultimo è stata inserita anche la Corte di Giustizia.

col è sparita del tutto la distinzione tra I & III PILASTRO, unificati

NOTA BENE: Trattato di Lisbona

nel TF (TRATTATO SUL FUNZIONAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA), mentre il II PILASTRO è rimasto

indipendente (nuovo testo TUE).

EUROPA A GEOMETRIA VARIABILE

Il passaggio dal metodo tradizionale a quello comunitario ha fatto in modo che quest’ultimo, nel

tempo, si modificasse notevolmente, accogliendo diverse soluzioni intergovernative:

• L’accrescimento del ruolo del Consiglio Europeo.

• 2. Forme di COOPERAZIONE DIFFERENZIATA, che hanno creato il concetto di EUROPA A

GEOMETRIA VARIABILE O EUROPA A PIU’ VELOCITA’: quando i Paesi membri si rendono

conto che, per poter inglobare un nuovo settore nella competenza comunitaria, occorrerebbe

la modifica di un trattato e quindi l’approvazione di tutti gli Stati membri e che alcuni di essi

potrebbero non essere d’accordo, OPTANO per accordi tra i singoli Stati, ai quali più in là nel

tempo potranno aderire tutti:

= ACCORDO DI SCHENGEN tra GER-FRA-BEL-OLA-LUS per eliminare i controlli alle

ESEMPIO 1

frontiere e coordinare la politica d’immigrazione (la disciplina è stata in