Diritto dell'informazione e della comunicazione – AGCOM

Sez. I. Dal garante del settore delle comunicazioni di massa all'autorità garante della convergenza nell'industria della conoscenza

1. L'esperienza dell'organo monocratico di garanzia

a) Nel settore della stampa, il Garante per l'attuazione della l. n. 416 del 1981. — La costituzione dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, autorità della convergenza tra il mondo delle telecomunicazioni, il mondo della radiotelevisione ed il mondo dell'informatica, segna la conclusione dell’esperienza dell'organo monocratico di garanzia nel settore delle comunicazioni di massa, che trae le sue origini dalla l. 5 agosto 1981, n. 416 ma assume i connotati propri di una «autorità» indipendente solo con la l. 6 agosto 1990, n.223.

La l. n. 416, disciplina delle imprese editrici e provvidenze per l'editoria, istituisce un apposito organo di garanzia denominato «Garante dell'attuazione della legge», un organo amministrativo straordinario, nominato dai Presidenti dei due rami del Parlamento, rispetto al quale rimane del tutto indipendente.

La legge, oltre a combattere i processi di concentrazione nel segmento dei giornali quotidiani, prevede una serie di misure di sostegno della stampa per assicurare la permanenza e la rigenerazione del pluralismo, regole sulla trasparenza proprietaria e finanziaria delle imprese editrici nonché limiti di concentrazione sia della stampa quotidiana sia delle imprese concessionarie di pubblicità sulla medesima.

Il compito di gestione della legge viene affidato al Servizio dell'editoria, che cura, tra l'altro, la tenuta del Registro nazionale della stampa, mentre il Garante si inserisce nel panorama istituzionale essenzialmente come un osservatore delle modalità di gestione delle provvidenze e dei movimenti di mercato. Egli riferisce al Parlamento - attraverso una relazione semestrale - ed ogni volta che ne sia richiesto o ne sorga la necessità. Il suo compito di controllo e vigilanza si puntualizza, in particolare, nella verifica del rispetto delle disposizioni anticoncentrative, alla quale consegue, ove del caso, la proposizione di un'azione in sede giurisdizionale per ottenere la dichiarazione di nullità degli atti determinativi di una ravvisata posizione dominante nel mercato dei giornali quotidiani (all'azione di nullità è tuttavia legittimata anche qualsiasi persona fisica o giuridica).

Il Garante è sostanzialmente privo di poteri provvedimentali e sanzionatori, ben lontano dalla configurazione delle attuali Autorità indipendenti di garanzia.

2. (Segue): b) Nel settore radiotelevisivo, il Garante per la radiodiffusione e l'editoria

La l. n. 223/90, disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato, crea il «Garante per la radiodiffusione e l'editoria», unificando in tale nuovo organo, nominato con decreto del Presidente della Repubblica su proposta congiunta dei Presidenti delle due Camere, le competenze di garanzia nel settore dell'editoria ed in quello della radiotelevisione, senza tuttavia realizzare un parallelismo di funzioni.

Diretta a disciplinare organicamente un sistema radiotelevisivo cosiddetto misto, caratterizzato da un servizio pubblico, affidato in concessione ancora a società in mano pubblica e da una molteplicità di operatori privati da titolare attraverso un apposito provvedimento amministrativo di tipo concessorio, la legge istituisce la figura del Garante come organo competente sia al controllo del rispetto delle regole strumentali alla salvaguardia di interessi generali e delle norme di presidio di valori fondamentali di dignità della persona nell'intero settore dell'attività radiotelevisiva sia alla tutela del pluralismo nel campo dell'emittenza privata.

• Assicurare la trasparenza proprietaria e finanziaria delle imprese del settore radiotelevisivo (con l'istituzione del Registro nazionale delle imprese radiotelevisive).
• Pluralismo cosiddetto esterno dello stesso settore (attraverso la determinazione di limiti al cumulo di mezzi trasmissivi).
• Pluralismo dell'intero settore dei mezzi di comunicazione di massa (attraverso la previsione di limiti all'incrocio di mezzi ed alla concentrazione delle risorse).
• Rispetto di principi fondamentali, rilevanti sul piano etico-sociale, a salvaguardia, in particolare, delle fasce deboli di utenza.

Il sistema incontra il limite dovuto ad un'impostazione sostanzialmente repressiva, per la quale il Garante finisce per essere un vigilante che punisce i trasgressori dei divieti posti dalla legge. Nessuno strumento è ad esso attribuito per tradurre i principi conclamati nell'art. 1 - espressivi del cosiddetto pluralismo interno — nella possibilità di concreti interventi di attuazione dei valori da garantire. Solo un potere sanzionatorio accompagna le prescrizioni specifiche di tutela, in materia sia di pubblicità sia di intrattenimento in generale e di informazione.

Di particolare rilievo sono i poteri attribuiti al Garante in ordine alla definizione del conflitto circa la fondatezza di una richiesta di rettifica insorto tra un'emittente, pubblica o privata, e chiunque si ritenga leso nei suoi interessi morali o materiali da una trasmissione contraria a verità. Al Garante non sono peraltro attribuiti poteri generali di mediazione nella dialettica dei diversi e contrapposti interessi che vengono in rilievo nel settore; a fronte della domanda di garanzia spesso può intervenire solo sul piano della moral suasion.

Un ruolo propriamente di regolazione viene svolto dal Garante solo nei limitati periodi delle campagne elettorali e per lo specifico segmento della comunicazione politica, in collegamento con l'interesse, fondamentale in un sistema democratico, di realizzare, attraverso la regolamentazione di una pari opportunità di accesso ai mezzi di comunicazione da parte delle forze in competizione, le (pre)condizioni di una scelta di voto consapevole ed informata, non indotta da comportamenti manipolativi.

Nel sistema così complessivamente delineato il Garante, la cui vigilanza si rivolge essenzialmente ai programmi ed alla proprietà-controllo dei mezzi, rimane totalmente estraneo alla pianificazione ed ai vari aspetti tecnici della disciplina relativa ai mezzi trasmissivi, che nella l. n. 223/90, è comunque limitata agli impianti di trasmissione via etere terrestre.

3. L'inattuazione della l. n. 223 del 1990; la sentenza della Corte costituzionale del dicembre 1994

Nel disegno della l. n. 223/90, la disciplina transitoria di tipo autorizzatorio-legittimatrice richiedeva come momento essenziale l'approvazione di un piano di assegnazione delle radiofrequenze destinate all'attività radiotelevisiva. Il piano di assegnazione delle frequenze per radiodiffusione «televisiva», approvato con d.P.R. 20 gennaio 1992, trova un'attuazione limitata all'emittenza in ambito nazionale, mentre non viene operata una pianificazione delle frequenze per radio diffusione «sonora».

Nel dicembre del 1994 ha occasione di intervenire la Corte costituzionale che, ribaditi i suoi precedenti moniti ed insegnamenti sull'indefettibilità di un'idonea disciplina di prevenzione della formazione di posizioni dominanti e sul pluralismo delle fonti come connotazione costituzionale del diritto all'informazione, dichiara l'illegittimità del comma 4 dell'art. 15 l. n. 223, cit., che consentiva la titolarità, da parte di uno stesso soggetto privato, di tre reti televisive nazionali su nove assentibili ai privati (secondo il piano di assegnazione delle frequenze approvato il 20 gennaio 1992) con un conseguente esorbitante vantaggio nell'utilizzazione delle risorse e nella raccolta della pubblicità.

Tale pronunzia non determina peraltro un immediato vuoto di disciplina, stante la connotazione di provvisorietà della legge 223/90, «destinata improrogabilmente ad avere fine a breve». Conseguenza immediata della sentenza della Corte è l'istituzione a pochi giorni dalla pubblicazione, il 14 dicembre dello stesso anno, di una Commissione speciale della Camera dei deputati per il riordino del settore radiotelevisivo. Ma ormai i mutamenti tecnologici aprono prospettive diverse ed i problemi dell'informazione vengono a coniugarsi con quelli delle telecomunicazioni.

4. La politica europea in materia di telecomunicazioni

Nel settore delle telecomunicazioni lo scenario tradizionale, viene a modificarsi tanto profondamente quanto rapidamente per lo sviluppo delle nuove tecnologie. Nel quadro di una politica di sostegno e di governo del fenomeno, la Commissione europea assume un ruolo trainante nella trasformazione del settore, spingendo verso obiettivi di liberalizzazione di infrastrutture e servizi, nonché di armonizzazione delle modalità di prestazione di questi.

In ciò «cavalca» le opportunità offerte dalla stessa evoluzione tecnologica, che, orientata alla convergenza di prodotti e operatori per l'integrazione delle tecniche delle telecomunicazioni, della radiotelevisione e dell'informatica - della rivoluzione digitale e delle infrastrutture a larga banda - porta oggettivamente al progressivo superamento delle ragioni tecniche, economiche e sociali alla base dei regimi di monopolio, indirizzando all'apertura dei mercati.

Nello scenario di una competizione di mercato che supera ormai ogni barriera nazionale e continentale e tende a procedere per concentrazioni in una prospettiva di globalizzazione, la considerazione dell'importanza strategica del settore e la consapevolezza dell'esigenza di concertare gli sforzi comuni per promuovere e disciplinare lo sviluppo tecnologico in ambito comunitario sono alla base della politica delle telecomunicazioni delle Istituzioni comunitarie, di progressiva generalizzazione della concorrenza che trova espressione in una serie di direttive attraverso le quali vengono affermati:

• Il principio dell'apertura delle reti, con la separazione tra gestione dell'infrastruttura di rete ed erogazione dei servizi.
• Il generale diritto di accesso alla rete a condizioni trasparenti, eque e non discriminatorie.
• Il generale diritto di accesso al mercato dei servizi e delle infrastrutture.
• L'esigenza di condizioni non discriminatorie ed essenzialmente tecniche per il rilascio di licenze ed autorizzazioni.
• La necessità di una chiara separazione tra le attività di gestione e fornitura e le funzioni di vigilanza e controllo, da affidare ad enti indipendenti.
• L'abolizione dei diritti speciali ed esclusivi incompatibili.
• Il progressivo superamento del concetto di servizio pubblico, sostituito da quello di servizio universale necessità di una specifica normativa per l'interconnessione.

5. Lo scenario italiano in materia di telecomunicazioni

Il sistema normativo delle telecomunicazioni in Italia, organizzato nel codice postale e delle telecomunicazioni di cui al d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, era fondato sulla riserva integrale alla mano pubblica delle attività di infrastrutture e di servizi per assicurare una gestione più idonea alla realizzazione degli interessi generali, sul presupposto economico di un monopolio naturale del settore (dati gli elevati costi di investimento in relazione alla dimensione del servizio) e per le connesse esigenze sociali sia di evitare emarginazioni, rispetto a località e fasce di utenza non convenienti da servire sotto un profilo esclusivamente imprenditoriale, sia di tutela tariffaria e di qualità del servizio, in un contesto per definizione non competitivo, non stimolato a politiche di costi e di innovazione.

Tutte le attività in materia erano concentrate in società a partecipazione pubblica, concessionarie di servizi per i vari segmenti di mercato. Un processo di riorganizzazione del settore viene avviato, ma solo con la l. 14 novembre 1995 n. 481, in linea con le prescrizioni comunitarie circa la separazione delle funzioni operative da quelle di regolazione e controllo ma ancora in un quadro di larga inattuazione delle direttive sul piano della disciplina di sistema, viene prevista per il settore delle telecomunicazioni un'apposita Autorità, di cui è predicata la piena autonomia ed indipendenza di giudizio e valutazione.

La legge, dettati alcuni principi generali di obiettivi, organizzazione e funzionamento, istituisce le Autorità di regolazione di servizi di pubblica utilità competenti, rispettivamente, per l'energia elettrica e il gas e per le telecomunicazioni. Viene previsto, in particolare, che all'Autorità per le telecomunicazioni possano essere attribuite competenze su altri aspetti del sistema delle comunicazioni, tenuto conto del quadro complessivo del medesimo. Tuttavia, mentre l'Autorità per l'energia elettrica e il gas viene nominata in data 7 ottobre 1996, non viene invece costituita l'Autorità per le telecomunicazioni.

6. I disegni di legge del luglio 1996

Agli inizi della XIII legislatura, il 19 ed il 31 luglio 1996 vengono presentati al Senato due disegni di legge il primo dei quali prevede l'istituzione di un'Autorità di garanzia competente sia in materia di telecomunicazioni che di stampa e radiotelevisione nonché alcune norme base sui relativi sistemi, mentre il secondo reca una nuova disciplina del sistema delle comunicazioni. Non è comunque possibile tradurre in legge il primo disegno di legge (n. 1021) prima della scadenza (il 27 agosto 1996) del triennio di transizione configurato dal d.l. n. 323 del 1993.