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Diritto del turismo, introduzione e seminari

Appunti di diritto del turismo basati su appunti personali del publisher presi alle lezioni della prof. Sau dell’università degli Studi Libera Università di Lingue e Comunicazione - Iulm, facoltà Comunicazione relazioni pubbliche e pubblicità. Scarica il file in formato PDF!

Esame di Diritto del turismo docente Prof. A. Sau

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ESTRATTO DOCUMENTO

INTRODUZIONE ALLE LEGGI

LA LEGGE

Anzitutto bisogna capire che le regole non sono tutte uguali: differiscono per valore e per

capacità di vincolare i destinatari. Quando ci si trova davanti ad un testo di legge, è utile capire che

tipo di atto sia, perché le disposizioni saranno più o meno vincolanti rispetto ad un determinato

modo di agire.

Partendo dalla legge ordinaria, quella del Parlamento, si può iniziare la misura della

rilevanza e del peso delle diverse regole che ci si trova davanti. La legge è un termine che fa

riferimento solo a un particolare tipo di atto scritto, adottato solo da determinati soggetti e organi.

Nell’ordinamento italiano i soggetti che dono legittimati ad approvare gli atti che hanno la

forma e la forza di legge sono 2: il Parlamento e le Regioni (eccezion fatta per le Provincie

autonome di Trento e Bolzano).Pur essendo entrambe leggi primarie, hanno una forza diversa

perché la legge del Parlamento (quindi dello Stato) si applica a tutti i cittadini italiani in qualsiasi

territorio dello Stato, mentre la legge regionale ha valore solo nell’ambito territoriale della Regione

che ha creato la legge.

Le Leggi Statali

Le leggi statali, cioè quelle approvate dal Parlamento, vengono definite anche leggi

ordinarie. Quando vengono scritte prendono il nome di “legge n° - data di emanazione”.

All’interno della gerarchia delle fonti le leggi statali si trovano sotto la Costituzione, le leggi

costituzionali e le leggi di revisione costituzionale. Per quanto riguarda le fonti comunitarie, le leggi

statali sono a metà tra la scala di gerarchia e di competenza: il Parlamento deve adeguarsi alle

materie di competenza comunitarie (Stato è gerarchicamente inferiore) ma al contempo l’Unione

Europea può amministrare solo alcune materie (Stato ha maggiore competenza).

La legge ordinaria è una fonte primaria e sullo stesso gradino ci sono anche il decreto legge,

il decreto legislativo, i referendum abrogativi e i regolamenti parlamentari. La legge ordinaria, il

decreto legge e il decreto legislativo sono tutti e 3 atti aventi forza di legge di pari livello; la loro

unica differenza riguarda il diverso procedimento con cui vengono creati.

La legge ordinaria rappresenta una fonte a carattere generale, ovvero è abilitata a

disciplinare tutti gli oggetti e i temi che non siano espressamente riservati dalla Costituzione ad altre

fonti. Le leggi ordinarie vengono approvate secondo una maggioranza relativa o semplice (50% +

1 dei votanti), tuttavia ci sono materie che non possono essere di competenza delle leggi ordinarie,

per tanto sono richiesti diversi tipi di maggioranza e un diverso coinvolgimento dei soggetti votanti

(es. il funzionamento delle Camere).

La legge è espressione della funzione legislativa che la Costituzione, con l’Art. 70, ha

attribuito all’esercizio congiunto delle due Camere. Si tratta della Camera dei Deputati e Senato

della Repubblica, entrambe elette dai cittadini dello stato italiano e quindi l’espressione della

sovranità popolare.

Le Camere devono operare collettivamente: un progetto per diventare legge deve essere

approvato nell’identico testo sia dalla Camera che dal Senato. Attraverso questo sistema di

approvazione, se in una delle due Camere ci fosse anche una minima modifica nel testo, esso

dovrebbe ritornare all’altra Camera per essere riapprovato. Lo Stato italiano vanta quindi un

bicameralismo perfetto.

L’INIZIATIVA LEGISTLATIVA

Per quanto riguarda l’approvazione di una legge, solo le Camere sono titolari di tale potere,

nessun altro organo può intervenire. Diversamente, l’avvio del procedimento, chiamato “iniziativa

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legislativa”, non è un potere esclusivo del Parlamento: la Costituzione, all’Art. 71, riconosce il

potere di iniziativa legislativa, ovvero il diritto di mettere in moto il procedimento che potrà portare

all’approvazione di una legge. I soggetti che hanno questo diritto sono espressamente indicati dalla

Costituzione e si tratta di:

Popolo sotto forma di 500.000 elettori= i cittadini possono presentare alla Camera o al Senato

• una proposta di legge scritta come testo formale (con titolo, articoli e commi). Dopo averla

sottoscritta e presentata, le Camere prenderanno la proposta in esame.

Consiglio Nazioni dell’Economia e del Lavoro (CNEL)= si tratta di un organo con funzioni

• consultive e propositive in materia dell’economia e del lavoro. Attualmente ha il potere di

iniziativa legislativa simile a quello del popolo (presentazione alle Camere di un testo formale).

Regioni.

• Governo= è il principale titola del potere di presentare iniziative legislative, chiamate anche

• disegni di legge (DDL).

Per Governo si intende il Consiglio de Ministri, un organo collegiale al cui vertice vi è il

Presidente del Consiglio, che coordina e indirizza i ministri, che sono nominati dal Presidente della

Repubblica.

In realtà quasi tutte le leggi approvate dal Parlamento sono leggi partite da un’iniziativa del

Governo: esso è il soggetto che più esercita l’iniziativa legislativa e anche quello cui le iniziative

proposte divengono effettivamente legge. Ciò è dovuto al fatto che il Governo è il luogo dove

sempre più spesso si definiscono le politiche pubbliche, per cui da organo di esecuzione delle

decisioni sta mutando in luogo di elaborazione e promozione delle politiche pubbliche stesse,

lasciando al Parlamento il compito di accogliere o meno le iniziative.

Appare chiaro che indipendentemente da ciò, la forza del Governo è legata alla sua stessa

composizione: se i membri del Governo fanno parte di un partito o di una coalizione con un’ampia

base parlamentare, sarà stabile e le iniziative verranno approvate; al contrario non avrà successo se

è espressione di partiti che hanno una limitata presenza nelle Camere.

Come Funziona l’Iniziativa Legislativa

Quando uno dei soggetti legittimati presenta e deposita il progetto di legge, lo porta alla

Camera o al Senato e inizia l’iter: la legge verrà approvata prima nella camera dove è stata

presentata, poi subentrerà l’altra.

Il progetto di legge viene presentato come un testo composto da uno o più articoli, preceduto

da un relazione illustrativa, ovvero pagine dove si spiegano i contenuti di questa proposta e, non

appena è stato incardinato, viene assegnato ad una commissione parlamentare: il Parlamento, al

suo interno, è organizzato in commissioni e i parlamentari scelgono, in base agli interessi e alle

competenze, a quale commissione partecipare.

A seguito della proposta possono avvenire delle modifiche, chiamate emendamenti

(correzioni e modifiche del testo), presentate da parte dei parlamentari e discussi nella

commissione. Il testo può arrivare con una relazione di maggioranza o minoranza; nel primo caso la

commissione ha approvato il testo, nel secondo caso può non essere d’accordo e presentare la

propria idea e analisi critica in merito al testo.

Anche se questo è il normale compito delle commissioni, esse possono avere incarichi più

importanti nel procedimento legislativo, come ad esempio può avere il compito di riscrivere

completamente un testo di legge e portarlo alla camera in uno stadio avanzato di elaborazione. Un

compito molto importante può essere quello di lavorare in sede legislativa, ovvero la commissione

approva definitivamente un progetto di legge creando, di fatto, un “piccolo Parlamento”.

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Le commissioni parlamentari sono il cuore del lavoro del Parlamento, possono scambiarsi il

lavoro o cooperare, si tratta di un modo fluido di lavorare; esse sono infatti composte da poche

persone, perché non si può lavorare ad un’istruttoria in un’aula con troppe persone.

Quando un testo di legge è approvato da una camera passa all’altra, ma se c’è una modifica

ritorna alla prima per essere revisionato finché non è identico. Quando si giunge all’approvazione di

un testo uguale, allora la legge è pronta per essere promulgata dal Presidente della Repubblica che

ne effettua prima un vaglio di controllo e legittimità costituzionale.

Il Presidente può rinviare la legge alle camere motivando la scelta (es. come legge non

conforme alle norme della Costituzione) e il suo rinvio ha un effetto sospensivo: le Camere devono

farne una seconda deliberazione, ma se non apportano modifiche, il Presidente è obbligato a

promulgare la legge.

La promulgazione è la data in cui il Presidente pone la firma (data che darà il nome alla

legge) e, a seguito della promulgazione, la legge viene inserita nella raccolta degli atti e norme della

Repubblica e pubblicata sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica. La legge entrerà in vigore 15

giorni dopo la sua pubblicazione in gazzetta, salvo eccezioni specificate.

DECRETO LEGGE

Si tratta di atti aventi forza di legge. Sono atti primari emanati dal Governo con l’intervento

del Parlamento: vengono deliberati dal Consiglio dei Ministri ed emanati dal Presidente della

Repubblica.

Come già spiegato, il decreto legge ha lo stesso valore delle leggi ordinarie, pertanto non

può modificare la Costituzione e non può essere modificato da una fonte secondaria.

Il decreto legge nasce come atto normativo: introduce e produce delle regole nell’ordine

giuridico. La fonte che disciplina i decreti legge è l’Art.77 della Costituzione.

Il decreto legge è un atto di disciplina che il Governo può adottare in casi straordinari e

d’urgenza; si tratta di provvedimenti provvisori da prendere solo in casi in cui è richiesta una

reazione immediata che non può aspettare i tempi del Parlamento. Il decreto legge poi viene

immediatamente firmato dal Presidente della Repubblica. La condizione è che deve essere

presentato il giorno stesso alle camere con un DDL (disegno di legge).

Nonostante il suo utilizzo andrebbe limitato agli effettivi casi di urgenza, negli anni è

diventato il principale strumento del Governo nella creazione di regole.

Il limite del decreto legge è la sua durata: per continuare ad esistere, deve essere convertito

in legge entro 60 giorni tramite un’approvazione del Parlamento, altrimenti perderà ogni sua

efficacia. Le Camere hanno inoltre la facoltà di fare delle variazioni, poiché il Governo presenta

anche il disegno di legge per la conversione in legge. Siccome i decreti legge hanno validità

immediata e precedenza su altri provvedimenti, la scadenza di 60 giorni è il mezzo del Parlamento

per non causare squilibri.

Un escamotage che veniva usato per bypassare la problematica della mancanza di firma

delle Camere era quello di ripresentare ogni 60 giorni un nuovo decreto contenente lo stesso testo,

al fine allungarne la vita nonostante il limite temporale. Questo procedimento è stato dichiarato

incostituzionale, per cui oggi a volte il Governo quando presenta il DDL per la conversione,

presenta anche la questione della fiducia, minacciando di far cadere il Governo stesso se il decreto

non venisse firmato.

Quando un decreto legge viene trasformato, si parla di conversione in legge con

modificazioni del decreto legge, al fine di ricordare che tale legge è nata come decreto.

! 13

TURISMO CULTURALE: ALCUNE CONSIDERAZIONI A MARGINE DELLE NUOVE

COMPETENZE DEL MIBACT (Articolo di A. Sau)

LA MATERIA TURISMO NELL’ORDINAMENTO GIURIDICO:

DALL’ACCENTRAMENTO ALLA REGIONALIZZAZIONE DELLE FUNZIONI

Anzitutto bisogna comprendere che la materia turismo è trasversale: è talmente poliedrica e

interconnessa con altri ambiti da risultare quasi sfuggente nei suoi elementi costitutivi. A questo va

aggiunto il fatto che la connotazione territoriale deve anche fare i conti con una dimensione

nazionale ed internazionale.

Oggi la materia turismo è di competenza residuale esclusiva delle Regioni, ma queste ultime

hanno avuto un ruolo solo a partire dagli anni ’70, quando sono state istituite le Regioni a statuto

ordinario. Da quel momento si affidarono sempre più funzioni a livello regionale e alle autonomie

locali. Nonostante questa posizione centrale, le Regioni hanno incontrato numerosi ostacoli nella

figura del legislatore nazionale e, per quanto la Corte costituzionale formalmente non abbia mai

messo in dubbio la competenza legislativa esclusiva delle Regioni, in numerose sentenze ha

circoscritto l’ambito della materia turismo, giustificando l’intervento statale. È molto ricorrente,

infatti, l’affermazione “della necessità di un intervento unitario del legislatore in materia turismo al

fine di valorizzare al meglio il settore turistico sul piano economico interno e internazionale”.

Tale criterio di attrazione in sussidiarietà è stato utilizzato dal legislatore statale anche

nell’adozione del Codice del Turismo, tuttavia in questo caso si è andati oltre la legge delega che

consentiva in realtà solo un mero coordinamento formale ed alla ricomposizione logico-sistematica

di settori omogenei di legislazione statale. A causa di questo eccesso di delega, la Corte

costituzionale ha dichiarato l’illegittimità di molte disposizioni del Codice: il legislatore non poteva

ridisciplinare ex novo i rapporti tra Stato e Regioni.

L’ORGANIZZAZIONE PUBBLICA DEL TURISMO: LE NUOVE COMPETENZE DEL

MIBACT

La sentenza della Corte non ha travolto le disposizioni del Codice riguardanti

l’organizzazione statale del turismo, che descrivono la centralità del ruolo che lo Stato si è riservato

nel settore. All’interno del Codice vi è, infatti, un articolo che tratta del Dipartimento per lo

Sviluppo e la Competitività del Turismo, cioè la struttura di supporto delle politiche di governo per

l’esercizio delle competenze riconosciute allo Stato.

Il Dipartimento è stato però soppresso e le sue funzioni sono state trasferite all’Ufficio per le

politiche del turismo presso il Dipartimento per gli Affari regionali, il turismo e lo sport, che a sua

volta articolato in quattro servizi:

Servizio per la promozione, la programmazione delle politiche turistiche;

• Servizio per i rapporti con le Regioni e per i progetti di sviluppo;

• Servizio per le relazioni comunitarie ed internazionali;

• Servizio per la vigilanza sugli enti.

• Con il d.p.c.m. del 21 ottobre 2013 l’Ufficio per le politiche del turismo è passato al

MIBACT (Ministero dei beni e attività culturali e del turismo), in cui sono trasferite tutte le

funzioni in materia di turismo.

L’organizzazione pubblica centrale del turismo è completata da 3 enti diversi:

1. La Conferenza nazionale del turismo= organo consultivo che esprime gli orientamenti per la

definizione e gli aggiornamenti delle linee guida del piano strategico nazionale;

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2. Comitato permanente di promozione del turismo in Italia svolge funzioni di coordinamento

ed orientamento delle politiche turistiche nazionali;

3. Agenzia nazione del turismo (ex ENIT)= ente a cui è attribuita la funzione di promozione

all’estero dell’immagine unitaria dell'offerta turistica nazionale.

Tuttavia, la strada da percorrere per il rilancio dell’offerta turistica complessiva del Paese

non può essere quella dell’ulteriore trasferimento di competenze al centro, bensì quella della

cooperazione inter-istituzionale, del coordinamento fra i diversi livelli di governo.

Va poi ricordato che il ruolo da protagonista delle Regioni nella governance del sistema

turistico deve fare i conti con l’attrazione verso il basso che la potestà amministrativa regionale

subisce, per espressa previsione costituzionale, in favore delle autonomie locali, cui spetta in

concreto l’esercizio delle attività amministrative connesse al comparto turistico.

L’eccessiva differenziazione amministrativa nel settore del turismo ha però elevati costi

d’impatto e rischia di tradursi in un’eccessiva differenziazione delle normative, che

rappresenterebbe un ostacolo per gli operatori del settore. Per questo sarebbe consigliabile non tanto

un accentramento delle competenze amministrative, quanto il rafforzamento del coordinamento

regionale, lasciando al centro solo funzioni d’indirizzo, coordinamento e impulso.

È in questa direzione che sono indirizzate le competenze attribuite alla Direzione generale

del turismo per quanto concerne la riorganizzazione del MIBACT. Il direttore generale, infatti, si

occupa dell’elaborazione e della promozione di iniziative finalizzate all’incremento dell’offerta

turistica; dell’attivazione di reti e percorsi di valorizzazione del patrimonio culturale; della

promozione di progetti di valorizzazione del paesaggio al fine di promuovere la realizzazione di

circuiti nazionali di eccellenza.

Anche se la scelta di fondo del d.p.c.m. è quella della collaborazione interistituzionale tra

apparati centrali e periferici, tale modello si troverà a fare i conti con i limiti di un’organizzazione

ministeriale che rimane verticale, settoriale e fortemente accentrata.

IL TURISMO CULTURALE, DAL RUOLO DELLO STATO ALLO SPAZIO PER I

PRIVATI

L’attenzione al settore del turismo culturale s’inserisce in un contesto di rinnovato interesse

per il ruolo della cultura, che contribuisce alla realizzazione della crescita intelligente e sostenibile

delineata dalla Commissione Europea nella strategia “Europa 2020”.

Il Consiglio europeo, in merito alla governance culturale, ritiene che la valorizzazione del

patrimonio culturale sia tra i principali strumenti per la promozione e lo sviluppo. Per questo

motivo incoraggia le autorità locali e regionali a integrare i settori “culturale” e “creativo” nelle

proprie strategie di specializzazione intelligente e suggerisce alle imprese di soggetti pubblici e

privati di apportare sostenibilità agli investimenti nei medesimi settori.

Riguardo la promozione di iniziative di valorizzazione a fini turistici del patrimonio

culturale, è espressamente dedicato l’art. 25 del Codice del Turismo (circuiti nazionali di

eccellenza), che rimette agli strumenti di programmazione negoziale l’adozione di misure

finalizzate a:

Promuovere, in chiave turistica, iniziative di valorizzazione del patrimonio;

• Garantire, ai fini dell'incremento dei flussi turistici che il patrimonio sia completamente

• accessibile al pubblico;

Assicurare la effettiva fruibilità del patrimonio attraverso la predisposizione di materiale

• ! 15

informativo redatto obbligatoriamente nelle lingue.

Il ricorso agli strumenti della programmazione negoziata in materia di beni culturali non

rappresenta certo una novità: le premesse per il suo utilizzo, nell’ambito della valorizzazione, sono

infatti già presenti nel Codice dei beni culturali. L’unica novità è apportata dalle finalità più

restrittive attribuite agli strumenti di programmazione negoziata all’interno del Codice del Turismo.

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I NUOVI MUSEI STATALI (Articolo di P. Forte)

SCENARIO

Il MIBACT è il ministero che gestisce i beni e le attività culturali (e più recentemente anche

il turismo). Questo ministero è uno di quelli che nell’ultimo ventennio ha subito molte modifiche:

una vera e propria massa d’interventi di riforma nei suoi confronti, nel tentativo di renderlo più

attuale e competente. Alcune di queste modifiche riguardano l’approccio con i beni culturali e le

opere d’arte.

Sta, infatti, profondamente cambiando il modo con cui si producono, si commercializzano,

si tutelano, si espongono e si fruiscono le opere d'arte e i prodotti culturali in genere; ciò influisce

sui musei e sui loro tratti organizzativi: acquisire, conservare, tutelare le opere d’arte oggi richiede

apparati, strumenti e strutture molto diversi rispetto al passato.

Nel contesto attuale comincia ad essere chiaro quanto la produzione culturale sia centrale

per le condizioni di sviluppo economico e non stupisce che stia aumentando la consapevolezza del

ruolo della cultura in ogni settore economico.

Anche se la cultura sta diventando sempre più centrale, Il decreto del Presidente del

consiglio dei ministri 29 agosto 2014, n. 171e gli altri atti (sia antecedenti che conseguenti), non

sono che un segno di quanto il ministero sia arrugginito e fatichi a collocarsi nel punto centrale che

la materia invece merita.

IL CONTESTO DELL’INTERVENTO SUI MUSEI

Le Principali Misure di Riforma del 2014

Il decreto sopra citato vuole perseguire innovazioni organizzative del MIBACT, tra cui:

1. Rivedere gli uffici di diretta collaborazione verificando gli atti da sottoporre alla firma del

ministro;

2. Regolazione dell'Organismo indipendente di valutazione della performance, dotato di una

struttura tecnica permanente per la misurazione della performance;

3. Ridisegno della struttura amministrativa del ministero;

4. Completamente ripensata la presenza del ministero sul territorio; nascita dei segretariati

regionali dei beni e delle attività culturali e del turismo; nascita della Commissione regionale

per il patrimonio culturale,

5. Ridisegno della catena decisionale, orientata in termini più verticali, con molte necessità di

raccordo orizzontale in singole decisioni.

La Figura del Segretario Generale

Gli uffici dirigenziali sono imperniati intorno alla figura del segretario generale. Questa

figura è stata profilata in coerenza con lo sviluppo del principio di distinzione tra politica ed

amministrazione. Possiede compiti di responsabilità e coordinamento dei vertici dirigenziali,

nonché di connessione con gli indirizzi provenienti dal vertice politico.

Egli non è però dotato di competenze propriamente amministrative, infatti prima della

riforma non veniva collocato come un superiore gerarchico della struttura ministeriale. Con l’art. 11

della riforma, si attribuisce al segretario generale proveniente dal MIBACT dei poteri vagamente

gerarchici nei confronti dei direttori generali.

Le Direzioni Generali

La riforma si caratterizza per il ridisegno dei comparti del ministero nella ripartizione degli

uffici direzionali in generali e non generali poi suddivisi in centrali e locali.

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Gli Organi Consultuvivi

Gli organi consultivi post riforma sono:

Sette comitati tecnicoscientifici;

• Consulta per lo spettacolo;

• Comitato consultivo permanente per il diritto di autore;

• Comitato permanente per la promozione del turismo in Italia.

LA DISCIPLINA DEI MUSEI STATALI; UN PROBLEMA NON NUOVO DI FONTI

In linea tendenziale, l'articolazione generale dei ministeri è disposta con appositi

regolamenti governativi, tuttavia quest’impostazione è stata leggermente modificata con

l’introduzione della riforma.

Con il d.p.c.m. 171/2014,inoltre, il MIBACT rimette a decreti ministeriali l'assegnazione ai

musei dotati di autonomia speciale, prevedendo inoltre che con decreto del ministro siano

organizzati anche uffici di direzione generale.

Il problema del discostamento non è nuovo, tuttavia in questo caso trova alcune attenuanti,

poiché la gran parte della disciplina delle direzioni generali è già contenuta nella legge o nel

regolamento, e dunque il decreto del ministro compie al riguardo una sorta di sistemazione e di

adeguamento di coerenza.

TEMI ORGANIZZATIVI

La struttura che presiede ai musei statali è stata completamente innovata, per esempio ad un

museo dotato di autonomia speciale possono essere assegnati archivi o biblioteche (non aventi

qualifica di ufficio di livello dirigenziale).

Va comunque ricordato che i rinnovati musei statali sembrano rispondere a diversi modelli,

spiegati in seguito.

Innovazione Attenuata

Per primo si può considerare il modello che presenta maggiori vicinanze alla situazione

preesistente. I musei statali sembrano effettivamente rimanere parti di un ufficio - organo del

ministero, così come lo erano in precedenza, in relazione alle sovrintendenze.

Questo particolare modello ha concorso alla peculiare identità del nostro Paese, tuttavia la

mole dei compiti gestionali ed operativi delle sovrintendenze ne ha ostacolato il lavoro di tutela,

rallentandone l'operatività e la delicata lucidità che il loro compito richiede; ciò ha inibito lo

sviluppo di una gestione professionale ed aggiornata dei luoghi della cultura e le conseguenze che

ne sono risultate si sono perciò via via aggravate.

La gestione dei musei statali si è come arrestata, costretta ad affrontare con una struttura

inadatta e non specializzata le continue innovazioni che la materia invece richiede. Gli uffici delle

sovrintendenze sono stati infatti chiamati a doversi occupare di marketing e comunicazione, di

ristoranti, caffetterie e punti vendita, di mostre ed altri interventi, spesso dovendosi però rivolgere a

soggetti di mercato, con la conseguenza di dover gestire anche la complessità di appalti e

concessioni.

Per quanto concerne i musei in parola, vengono oggi rimessi ad polo regionale e, dunque,

non sembrano organi: è il polo, con il relativo direttore, a gestire questi musei. Il direttore del

museo singolo (all’interno di un polo regionale) è nominato dal direttore del polo stesso. Egli non è

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un dirigente perché è il direttore del polo che cura il progetto culturale di ciascun museo in

collaborazione con il relativo direttore.

Innovazione Spinta

Questo tipo di innovazione riguarda la costituzione di musei dotati di speciale autonomia.

Essi sono retti da una struttura che assomiglia a quella di un ente pubblico: hanno infatti una

pluralità di "organi" propri, dotati di un’autonomia decisionale significativa. Questi musei

possiedono:

Soprintendenze speciali;

• 7 uffici organo di livello dirigenziale generale;

• 13 uffici organo di livello dirigenziale non generale.

Trasparenza, Legittimazione e Reputazione

Importanti restano i bilanci dei musei, che servono per la valutazione dell'adeguatezza

dell'assetto economico. Si tratta di documenti che evidenziano la pianificazione e i risultati della

gestione finanziaria e contabile. Dopo la redazione, vengono pubblicati in rete poiché si tratta di una

misura di trasparenza espressamente richiesta a tutte le amministrazioni pubbliche.

CARATTERISTICHE GENERALI DELL’AUTONOMIA SPECIALE: UN’AUTONOMIA

TRATTENUTA

L’Autonomia Normativa: Gli Statuti dei Musei Autonomi

Nel definire l'autonomia di questa nuova formula, la normativa omette di riconoscere ai

musei statali anche una capacità regolamentare. Inoltre, l'autonomia di questi musei non contempla

la potestà regolamentare. Tutte le altre "regole" dei musei statali sono rimesse ad altre fonti

normative, possono eventualmente essere adottate con lo statuto.

Resta di grande importanza il contenuto identitario dello statuto perché, l’impostazione

statutaria al riguardo non potrà non essere considerata per gli atti di gestione.

I Musei Organi Complessi

I musei dotati di autonomia speciale hanno uno statuto rinforzato: possiedono una notevole

autonomia finanziaria e contabile. Il bilancio è redatto in forma scritta e viene in seguito pubblicato

sui siti internet del museo.

La novità sostanziale è la sperimentazione, che rende possibili operazioni sinora

sostanzialmente impedite per generare ricavi propri, ma anche per sostegni che genereranno legami

relazionali e reputazionali di grande importanza.

La principale differenza tra un soggetto dotato di propria personalità giuridica e un

organo dotato di speciale autonomia è che il primo riesce a raccogliere quasi la metà del proprio

fabbisogno economico annuo tramite la gestione con ricavi propri, mentre il secondo deve registrare

il ritorno alla propria disponibilità in maniera inferiore rispetto ai incassi effettivamente registrati al

proprio botteghino. ciò è dovuto alla notevole differenza di standing economico tra le due tipologie:

solo pochi musei statali generano ricavi capaci di coprire tutti i propri costi.

I Consigli di Amministrazione

Il decreto musei ha affidato la funzione di affiancare il direttore nell’opera gestionale e

amministrativa al consiglio di amministrazione. La presidenza del cda, tuttavia, spetta allo stesso

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direttore del museo: quest’anomalia rende piuttosto incerta la relazione tra consiglio di

amministrazione e direttore.

Un’altra anomalia è rappresentata dalla disposizione che stabilisce che la partecipazione al

cda dei musei statali autonomi "non dà titolo a compenso, gettoni, indennità o rimborsi”. Viene

quindi imposto un lavoro gratuito che presenta responsabilità notevoli.

I Comitati Scientifici

I comitati scientifici, anch'essi presieduti dal direttore del museo, hanno funzioni consultive

del direttore, salvo per due rilevanti competenze, ovvero:

Verificare e approvare politiche di prestito e di pianificazione delle mostre;

• Valutare e approvare i progetti editoriali del museo.

• Per i musei che possiedono questi comitati, l'expertise scientifico sarà rimesso ad appositi

organi propri, che potranno concorrere a definire lo sviluppo identitario e la presenza sociale del

museo.

L’Organizzazione e il Problema del Personale

La nuova riforma prevede la presenza obbligatoria di alcune aree funzionali: oltre alla

direzione, è richiesta almeno una unità di personale responsabile della cura e gestione marketing,

del fundraising e della gestione delle risorse umane.

La questione dell’ordine alla didattica, alla ricerca, al marketing, al fundraising è molto

delicata: qui risiede il cuore dell'uso attivo del patrimonio museale. Può perciò essere rilevante che

ogni museo statale sia stazione appaltante, e che al direttore sia esplicitamente incaricato di disporre

l'affidamento (diretto o in concessione) delle attività e dei servizi pubblici di valorizzazione del

museo. Resterà da verificare se spetti al direttore stesso, o forse invece al consiglio di

amministrazione, il compito che sta a monte di tale operazione, nonché la scelta di quali attività

gestire in-house e quali in via esternalizzata.

___IL DIRETTORE DEL MUSEO STATALE

L’Individuazione

Un’importante novità della consiste nell'aver allargato la platea dei candidati a dirigere i

musei autonomi, attraverso l'avvio di una procedura di selezione pubblica. Il bando musei, infatti,

avvia una vera e propria procedura formalmente concorsuale.

L'unica prova vera e propria è un colloquio, mentre il resto della selezione è operato sul

curriculum e su una "lettera di motivazione" dei candidati. Il lavoro di selezione, quindi, si svolge

innanzitutto valutando titoli, esperienze, competenze speciali e intenti. Questa prima fase tende a far

emergere i candidati (al massimo dieci) che verranno inviati al colloquio, al termine del quale la

commissione proporrà al ministero 3 candidati per ciascun ufficio.

La Preposizione ed il Rapporto con il Ministro

Il ministro individua i direttori di musei di direzione generale tra i 3 proposti. Ha,

ovviamente, il potere d’indirizzo politico amministrativo anche in merito ai musei statali.

Il ministro ha inoltre capacità di valutare il lavoro dei direttori dei musei autonomi, mentre

per quelli non autonomi la valutazione è rimessa al direttore generale Musei.

Le Responsabilità

Il decreto musei la qualifica la responsabilità dei direttori in termini omnicomprensivi,

stabilendo che essi siano responsabili "della gestione del museo nel suo complesso, nonché

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dell'attuazione e dello sviluppo del suo progetto culturale e scientifico".

Ciò aumenta ulteriormente la responsabilità propriamente dirigenziale, già allargatasi negli

ultimi anni in proporzione all'aumento dei poteri decisionali dei dirigenti dell'amministrazione

pubblica statale. A ciò occorre aggiungere le specificità del dirigere un organo dotato di autonomia

speciale, e dunque spetta al direttore presiedere il consiglio di amministrazione ed il comitato

scientifico.

Vi sono poi alcuni compiti non esplicitamente menzionati, ma usuali nella direzione di

musei, si pensi ai fenomeni delle sponsorizzazioni, alle assicurazioni, alle misure di sicurezza dei

dipendenti, dei visitatori e di chiunque abbia contatto con le attività del museo.

Analizzando la distribuzione delle competenze si può comprendere che il museo autonomo

può davvero provvedere in proprio alla ricezione di cose o beni.

In quanto dirigenti di ufficio, i direttori di museo non hanno tuttavia la possibilità di

esercitare per intero la gestione del personale, anche se hanno capacità direzionale nei confronti del

personale assegnatoli.

ORIZZONTALITA’ E VERTICALITA’

Tutti i musei statali autonomi sono sottoposti a vigilanza ad opera di direzioni generali

centrali, ma non vi è alcuna disposizione in ordine agli organi ed al funzionamento in generale, per

questo occorre tenere insieme le capacità di vigilanza.

I musei statali non rimangono comunque esclusi dalla restante struttura del ministero, e

dunque sono molte le circostanze nelle quali il direttore deve relazionarsi con altri organi e uffici.

I musei autonomi hanno infine la responsabilità di mantenere una stretta relazione con il

territorio, per promuovere organizzazioni di sostegno e curare le relative relazioni. Attualmente

sembrano essere in grado di svolgere attività di comunicazione e promozione in proprio.

La Novità della Direzione Generale Musei

La direzione generale Musei è una delle principali innovazioni della riforma, che completa il

distacco dei musei statali dalle soprintendenze. Ha comprensibili funzioni di coordinamento del

sistema ed è il vertice amministrativo per i musei che non sono direzioni generali e per quelli

facenti parte di un polo regionale.

Ad essa spetta la cura delle collezioni dei musei ed è probabile che al suo direttore competa

ogni decisione in ordine all’allocazione ed ai movimenti delle collezioni nonché all'accettazione

delle donazioni.

La Novità della Direzione Generale Educazione e Ricerca

La riforma punta sulla capacità del ministero di usare le proprie risorse per finalità di

ricerca, e dispone per questo di un’apposita direzione generale centrale, cui affida anche il compito

di educazione e formazione.

La vera e propria funzione di ricerca dovrà essere messa a punto con la pratica. Questa

direzione generale è inoltre chiamata a predisporre annualmente un rapporto sull'attuazione

dell'articolo 9 della Costituzione.

I Sistemi Museali

La riforma reca un’importante e complessa ambizione, poiché in più momenti fa riferimento

ad un "sistema museale" la cui realizzazione sarà una scommessa tutta da costruire.

Già dal punto di vista concettuale, l’idea "sistema" va attuata da zero: le impostazioni, i

metodi, le relazioni, gli obbiettivi e gli strumenti possono infatti essere molto diversificati; sarà

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inoltre rilevante stabilirne il sistema decisionale.

L'impostazione comunque si limita ad articolare il sistema in più livelli, affidando quello

nazionale al coordinamento della direzione generale Musei, che dovrà definirne modalità di

organizzazione e funzionamento.

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

La riforma prova ad affrontare molti dei nodi rimasti irrisolti negli ultimi decenni in ordine

alla situazione dei musei statali, e già questo è un merito notevole dell'intervento.

La mossa più significante resta l'aver avviato un percorso che punta sulla gestione dei musei

in termini propri, non distaccandoli dal loro territorio, ma predisponendo alcuni strumenti che ne

possono consentire un vero e proprio management.

Per i musei, è determinante l'elemento identitario, e le due mosse compiute al riguardo

dalla riforma (la previsione dello statuto e di un direttore) sono davvero rilevanti. L'organizzazione

dei musei, perciò, è implicata da una molteplicità di discipline utili ed appropriate e ha bisogno di

usare i saperi e le invenzioni provenienti dalle scienze, poiché tutto ciò ormai incide sulla

formazione, la conservazione, l'organizzazione e la gestione delle cose e dei fatti della cultura.

Seguendo le impostazioni che provengono dai documenti internazionali, lo sviluppo di

questa riforma può condurre ad anteporre la persona e le sue esperienze anche nella concezione

stessa della funzione dei musei.

La fruizione del patrimonio museale statale deve diventare la ragione per la quale è

giustificato l'intervento pubblico nella materia della cultura; rendere socialmente attivo questo

patrimonio può infine incidere sull'evoluzione dei meccanismi costitutivi della dominanza culturale,

che partono dall'offerta di conoscenza, contatto, istruzione e consapevolezze, per aumentare il

numero e l'autorevolezza dei sistemi di critica dei prodotti culturali selezionati.

I musei sono parti importanti di questo complesso fenomeno, che non solo ha più rilievo

economico e produttivo: ormai è anche significativo e soprattutto genera egemonie culturali.

! 22

SEMINARIO: IMPRESE TURISTICHE E STRUTTURE RICETTIVE

C’è una differenza tra le strutture ricettive, intese come imprese turistiche, e il generale

concetto d’impresa da codice civile. Si fa questa distinzione perché essere considerato imprenditore

anche civile comporta delle conseguenze di disciplina applicabili completamente diverse.

Alle origini la legge quadro 217 del 1983 faceva coincidere le strutture ricettive con il

concetto di impresa turistica e l’idea era quella che l’impresa turistica fosse una particolate tipo

dell’impresa civile quindi, e che quindi dovevano essere assoggettate alla medesima disciplina.

Successivamente, con la legge 135 del 2001, tutto questo sistema è cambiato: si ha finalmente una

definizione d’impresa turistica molto più ampia rispetto alla precedente degli anni ’80, definizione

che tra l’altro viene ripresa in modo identico dall’Art.4 del Codice del Turismo. La definizione è:

“Sono imprese turistiche quelle che esercitano attività economiche organizzate per la produzione,

la commercializzazione e la gestione di prodotti e servizi, tra cui gli stabilimenti balneari, di

infrastrutture, e tra gli esercizi sono compresi quelli di somministrazione facenti parte dei sistemi

turistici locali concorrenti alla formazione dell’offerta turistica”.

Oggi possono essere inserite in questa definizione molte altre attività come agenzie viaggi e tour

operator.

Il concetto d’impresa generica, invece, è disciplinato dal Codice Civile nell’Art. 2082, in

cui ci sono requisiti propri, per cui se un’impresa turistica ha anche i requisiti dell’Art. 2082 potrà

essere sia impresa turistica che impresa civile. Nel caso contrario, sarà soggetta solo alla

legislazione turistica. La definizione del Codice Civile afferma:

“È imprenditore chi esercita un’attività in modo professionale, un’attività economico-organizzata,

al fine delle produzione e dello scambio di beni o servizi”.

Un d.p.c.m. del 2002 ha rimesso alle Regioni il compito d’identificare le tipologie di

strutture ricettive e di classificarle, di identificarne gli standard minimi e i criteri di classificazione

delle stesse, purché le Regioni lo facciano concordemente tra loro. Tuttavia esse non hanno accolto

questo invito, per questo il legislatore statale aveva redatto il Codice del Turismo, anche se gran

parte di questo è stato dichiarato incostituzionale.

Nonostante l’incostituzionalità di molte disposizioni del Codice, oggi per agevolare la

disposizione si fa comunque riferimento alla classificazione delle tipologie di strutture ricettive

presente al suo interno. Questo perché in realtà il legislatore per questa sotto-materia si era limitato

ad un’opera di sintesi e di ricerca di tutti i modelli presenti nelle legislazioni regionali.

Per comprendere quali siano oggi le principali tipologie di strutture disciplinate

dall’ordinamento, è necessario partire dalla legge quadro 217/1983, che seguiva un approccio

casistico, perché ci dava una definizione per elenchi delle strutture ricettive; dava la definizione di

alcune strutture ricettive che all’epoca erano le più diffuse e lasciava libere le Regioni di prevedere

diverse tipologie in base alle diverse necessità regionali.

Dopo la legge quadro tutte le Regioni hanno esercitato la propria potestà legislativa e hanno

emanato le proprie leggi regionali in materia, specificando in dettaglio le strutture e tipologie già

definite dalla legge oppure creandone delle nuove per rispondere meglio a particolari tipi di

turismo.

Il Codice del Turismo aveva l’obiettivo di razionalizzare il sistema, e quindi creare in un

codice nazionale uguale per tutti, dando un’identificazione delle principali tipologie di strutture

ricettive con relativa definizione. Per comodità di classificazione, il Codice incasella il lungo elenco

di strutture ricettive in delle categorie comuni, che sono:

Strutture ricettive alberghiere e para alberghiere;

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in turismo, cultura e sviluppo del territorio
SSD:

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher f.cena di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto del turismo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Libera Università di Lingue e Comunicazione - Iulm o del prof Sau Antonella.

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