Diritto del lavoro europeo

Diritto del lavoro dell’Unione Europea

Cap. 1 – Principi ispiratori ed evoluzione storica delle politiche comunitarie

Le indicazioni dei trattati comunitari sono economiche e riguardano solo indirettamente i problemi del lavoro, in quanto c’era fiducia nelle capacità spontanee del grande mercato unificato di armonizzare i sistemi sociali: un’impostazione simile era contenuta nel Trattato CECA (1951 Francia Italia Germania Ovest Belgio Lussemburgo Paesi Bassi) che costituisce il primo mercato unificato nei settori del carbone e dell’acciaio, contenente tra i suoi obiettivi incremento dell’occupazione, miglioramento del tenore di vita negli stati membri e delle condizioni di vita e lavoro della manodopera.

Il trattato però esclude competenza sovranazionale in materia sociale, e gli unici interventi riguardano la riconversione professionale nelle crisi aziendali e ristrutturazioni conseguenti al mercato unico; altro importante principio è il libero accesso alle occupazioni nei due settori senza discriminazione di nazionalità.

Carattere derivato della dimensione sociale anche nel Trattato di Roma (1957) con rilievo particolare per le seguenti norme: Art. 117. Promozione di migliori condizioni di vita e lavoro della manodopera che consenta la loro parificazione nel progresso, sempre discendenti dal funzionamento del mercato unico; Art. 3. Ravvicinamento delle legislazioni nazionali; Art. 100. Il Consiglio delibera all’unanimità su proposta della Commissione direttive volte al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri che abbiano incidenza sul mercato comune. Singole disposizioni sono: libera circolazione dei lavoratori (artt. 48-51) per favorire flussi migratori da paesi con disoccupazione strutturale verso paesi con tensioni sul mercato del lavoro, avvicinamento delle normative nazionali (art. 100) con obiettivo di attuazione verso l’alto alle condizioni e normative migliori tra quelle esistenti negli Stati membri, disposizioni sociali in senso proprio (artt. 117-122), formazione professionale (art. 128) al fine di contribuire allo sviluppo delle economie nazionali e del mercato comune, comitato economico sociale (artt. 193-198).

In seguito al Trattato di Roma si nota un excursus storico delle politiche sociali europee:

• Dal ’50 al ’60: Crescita economica e con l’attuazione della libera circolazione della manodopera sostenuta dal FSE si ha riassorbimento della disoccupazione; prime consultazioni tra sindacati e associazioni imprenditoriali.
• Fine anni ’60: Forti tensioni sociali; approvazione nel ‘74 da parte del Consiglio di un programma d’azione in materia sociale con obiettivo unione economica e monetaria; principale strumento sono le direttive, tra cui quella sulla parità uomo/donna su retribuzione, condizioni di lavoro e trattamenti previdenziali, quella sulla tutela dei lavoratori in caso di licenziamenti collettivi e quella sulla tutela della salute. Creazione del Centro Europeo per lo sviluppo della formazione professionale, ma si fallisce l’obiettivo del pieno impiego.
• Anni ’80: Shock petrolifero e indebolimento delle forze sindacali; come rimedio forme di flessibilità nei sistemi nazionali e nel mercato comune, ostacolate però da molti governi nazionali tra cui la G.B.; armonizzazione resa ancora più complicata dall’adesione di Grecia, Spagna e Portogallo, caratterizzati da condizioni retributive e di lavoro inferiori rispetto a quelle degli altri Stati membri e da alti tassi di disoccupazione.
• 1 Luglio 1987: Entrata in vigore dell’Atto Unico con quattro norme fondamentali. Art. 118 A: Armonizzazione delle condizioni di salute e sicurezza dei lavoratori con impegno per gli Stati membri di migliorare l’ambiente di lavoro a tal fine; le direttive in materia possono essere adottate a maggioranza, superando l’unanimità; Art. 100 A: L’unanimità continua a valere per disposizioni relative a diritti e interessi dei lavoratori dipendenti; Art. 118 B: Sviluppo del dialogo fra le parti sociali a livello europeo; Art. 130: Coesione economica e sociale al fine di ridurre il divario fra le diverse regioni.
• 8-9 Dicembre 1989: Approvazione della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali, con proposito di fissare una base sociale per tutti i lavoratori comunitari, cercando di impedire la concorrenza verso il basso delle condizioni di lavoro (cd. dumping sociale); diversi oppositori che hanno portato la Carta alla stregua di diritti già riconosciuti in altri documenti internazionali. Questa Carta non è vincolante ma ha un importante rilievo in sede interpretativa.
• Dicembre 1991: Conclusione Trattato di Maastricht che segna un forte progresso verso l’U.E. ed evidenzia forti contrasti tra gli Stati membri; contiene tre innovazioni contenute in un Protocollo separato che impegna 11 Stati membri esclusa la G.B.: L’Accordo sulla politica sociale (APS) che amplia i compiti comunitari nella sfera sociale e assegna tale iniziativa alla comunità e agli Stati membri congiuntamente (art. 1); l’art. 2 dell’APS amplia le materie le cui decisioni possono essere prese a maggioranza qualificata (oltre ambiente di lavoro, condiz. di lavoro, informaz. e consultaz. dei lavoratori, uguaglianza uomini/donne su opportunità nel mercato del lavoro e su trattamento sul lavoro); no diritto di associazione sindacale, sciopero e serrata, in quanto esclusi dalla competenza comunitaria; artt. 3 e 4 dell’APS che accentuano il metodo negoziale in modo che il processo di elaborazione delle iniziative comunitarie diventi triangolare con la partecipazione consultiva ma necessaria delle parti sociali.

Armonizzazione normativa al coordinamento per obiettivi: indebolimento dell’attività normativa europea con riduzione degli effetti della direttiva; in questo cambiamento, il coordinamento per obiettivi è realizzato nelle forme del soft law, cioè strumenti regolativi non vincolanti, nonché con sanzioni dissuasive per gli stati che si discostino dagli orientamenti comunitari; strumenti tipici del soft law sono le linee guida (Guidelines). Le prime linee guida sull’occupazione sono sancite formalmente dal Trattato di Amsterdam (1997) e allargate dal Consiglio Europeo di Lisbona del 2000 e riferite a tutte le aree principali di politica sociale; al metodo viene assegnato il nome di Metodo Aperto di Coordinamento (MAC).

• 1997 – Trattato di Amsterdam: Inserimento del Tit. VIII sull’occupazione che determina la costituzionalizzazione delle politiche occupazionali; incorpora tutte le disposizioni dell’APS e precisa norme già esistenti. Obiettivi occupazionali, ma le competenze restano in capo agli Stati membri; viene costituito un Comitato per l’occupazione con compiti consultivi e di elaborazione.
• Dal Trattato di Amsterdam alla Carta di Nizza: Accresciuta competizione globale, accelerazione delle innovazioni tecnologiche e processo di allargamento a paesi dell’Est europeo; una risposta a tutto ciò nel Consiglio europeo di Lisbona del 2000 con la cd. Agenda economica e sociale Europa 2010 che ha un duplice obiettivo: competizione che generi una crescita sostenibile e modernizzazione del modello sociale europeo, investendo nelle persone e combattendo l’esclusione. Da segnalare una rinnovata attenzione ai diritti fondamentali che porta alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (cd. Carta di Nizza), poi incorporata nel Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa del 2004, mai entrato in vigore per l’esito negativo delle consultazioni referendarie francese ed olandese; continua però l’inadeguatezza degli strumenti di attuazione.
• Trattato di Lisbona: 2007, entra in vigore il 1/12/2009 con una serie di novità: inserimento di valori quali dignità uguaglianza solidarietà e parità uomini/donne; economia sociale fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale; riconoscimento ai diritti stabiliti dalla Carta di Nizza dello stesso valore dei Trattati; modifiche del quorum per approvare misure di sicurezza sociale funzionali all’effettiva libertà di circolazione dei lavoratori migranti; inclusione della social policy tra le materie di competenza concorrente Unione/Stati membri; formazione professionale che rientra tra le competenze di sostegno; rafforzamento ruolo della Commissione per il coordinamento e la promozione delle politiche sociali, per incoraggiare la cooperazione tra gli Stati; importanza del ruolo delle parti sociali e del metodo tripartito nella definizione politiche sociali.

Cap. 2 – Fonti e rapporto tra le fonti. Diritto dell’Unione e diritto del lavoro

Per adottare normative europee è necessaria la disposizione di un trattato in grado di costruirne il fondamento di legittimità giuridica (cd. base giuridica). Nel Trattato di Roma poche basi giuridiche se non l’art. 118 che riconosceva alla Commissione il potere di promuovere la cooperazione tra gli Stati membri; altri quattro ambiti fondamentali erano poi la libera circolazione dei lavoratori (art. 45 TFUE), l’istituzione e il funzionamento del FSE (art. 162 TFUE), la formazione professionale (art. 166 TFUE), la parità retributiva uomo donna (art. 157 TFUE).

La carenza di basi giuridiche specifiche è superata dall’utilizzo di basi giuridiche generali e, nell’area del diritto del lavoro, si utilizzano due norme fondamentali, l’art. 115 TFUE che consente l’adozione di direttive volte al ravvicinamento delle disposizioni degli Stati membri che abbiano incidenza sul mercato (dir.: 75/117 su parità di retribuzione uomo/donna – 75/129 su licenziamenti collettivi – 77/187 su mantenimento diritti dei lavoratori in caso di trasferimento d’impresa), e l’art. 352 TFUE che consente l’adozione di regole comunitarie quando necessarie per raggiungere uno degli obiettivi di cui ai Trattati (dir.: 76/207 su attuazione parità di trattamento in materia di condizioni di lavoro – 79/7 su attuazione parità di trattamento in materia di sicurezza sociale).

L’ampliamento delle competenze sociali dell’U.E. di cui ai Trattati di Maastricht e Amsterdam è temperato da alcune cautele; infatti gli artt. 151 e 153 TFUE indicano che tali competenze sono concorrenti con quelle degli Stati membri, devono tener conto delle diversità delle prassi nazionali e vanno esercitate nel rispetto sia del principio di sussidiarietà, che detta le condizioni per l’intervento dell’U.E. nelle aree di competenza concorrente, sia del principio di proporzionalità, che detta condizioni per determinare l’intensità e l’ampiezza dell’intervento anche nelle aree di competenza esclusiva, intervento che deve rivestire la forma più semplice possibile e realizzarsi solo per quanto necessario.

La Corte di Giustizia ha avuto un ruolo cruciale nello sviluppo del diritto comunitario del lavoro; è competente a giudicare sia sulla base di ricorsi diretti, quando cioè la Commissione attivi una procedura d’infrazione per contestare ad uno Stato membro il mancato adeguamento alle prescrizioni del diritto dell’U.E., sia sulla base di questioni pregiudiziali concernenti l’interpretazione del diritto dell’U.E., fase attivata da giudici nazionali e non dalle parti della causa.

Le fonti del diritto dell’U.E. sono enucleate dall’art. 288 TFUE in:

• Fonti vincolanti:
  • Regolamento: atto normativo di portata generale, direttamente applicabile negli ordinamenti nazionali;
  • Direttiva: atto normativo che vincola gli Stati al raggiungimento di obiettivi, liberi di sceglierne le modalità di perseguimento;
  • Decisione: atto normativo obbligatorio solo per i destinatari da essa designati.
• Fonti non vincolanti:
  • Raccomandazione
  • Parere

La teoria del primato si fonda su tre pilastri: Efficacia diretta delle direttive: si attribuì ad altre fonti un tipo di efficacia giuridica assimilabile a quella dei regolamenti, riconoscendo il carattere della diretta efficacia ad alcune norme del Trattato espresse in termini chiari, precisi ed incondizionati, e alle disposizioni delle direttive, che siano attributive di diritti enunciate in maniera incondizionata e con un grado di sufficiente precisione. (Ricorda caso Marshall I riguardante un licenziamento discriminatorio per ragioni di sesso). La natura cogente della direttiva, sulla quale è basata la possibilità di farla valere dinanzi al giudice nazionale, esiste solo nei confronti dello Stato membro cui è rivolta (cd. efficacia diretta verticale).

Obbligo di interpretazione conforme: i giudici nazionali devono interpretare il proprio diritto nazionale alla luce della direttiva, a prescindere dalla circostanza che la relativa normativa nazionale sia precedente o successiva all’adozione della direttiva.

Responsabilità risarcitoria dello Stato membro: fondamentale la sentenza Francovich, dalla quale emerge che per la Corte sarebbe messa a repentaglio la piena efficacia delle norme comunitarie e lesa la tutela dei diritti da esse riconosciuti se i singoli non avessero la possibilità di ottenere un risarcimento ove i loro diritti siano lesi da una violazione del diritto comunitario imputabile ad uno Stato.

Alle direttive, in pendenza del termine per la loro trasposizione, si deve riconoscere la cd. efficacia impeditiva delle scelte dei legislatori nazionali: la direttiva entra in vigore alla data stabilita o, in mancanza di indicazione, nel 20^° giorno successivo alla data di pubblicazione sulla G.U. La trasposizione di una direttiva nel diritto interno richiede un contesto giuridico generale, che però ne garantisca la piena applicazione in modo chiaro e preciso; in concreto però la Corte ha ristretto tale possibilità, che non è disponibile in paesi come il nostro privi di un sistema di contrattazione collettiva ad efficacia generale.

Inoltre le raccomandazioni, pur non essendo vincolanti, non devono ritenersi prive di valori giuridici, visto che devono essere valorizzate dal giudice nazionale in funzione interpretativa del diritto europeo o nazionale. In tema di sanzioni per violazioni del diritto europeo esse sono fondate su principi generali; un’ipotesi sanzionatoria è prevista dalla direttiva 78/2000 che stabilisce che siano gli Stati membri a prevederle, purché siano effettive, proporzionate e dissuasive.

Nell’intreccio tra diritto del lavoro e diritto dell’U.E. è importante l’interpretazione del principio di sussidiarietà, inteso come criterio regolatore dell’esercizio delle competenze fra U.E. e stati membri, che permette l’intervento delle istituzioni U.E. quando è necessario un intervento di più ampio raggio per la risoluzione di una determinata problematica che il singolo Stato membro non ha la capacità di risolvere.

In merito al rapporto tra le fonti, la Corte è a favore della tesi dell’interdipendenza progressista delle norme internazionali ed europee in materia di lavoro, secondo la quale eventuali contrasti dovrebbero potersi superare facendo ricorso al “principio del trattamento più favorevole”.

Le direttive comportano obbligazione di risultato, ferma restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi, ma va tenuto conto che le normative nazionali di trasposizione devono misurarsi nell’area del diritto del lavoro con le implicazioni del principio di “non regresso”, che non comporta comunque un divieto assoluto di modifiche peggiorative rispetto al livello di tutela acquisito al momento dell’attuazione della direttiva: eventuale riforma in pejus deve essere fondata su motivi di politica sociale diversi dall’obbligo di trasposizione, ovvero può ammettersi solo quando non è in alcun modo collegata con l’esigenza di dare attuazione a quelle regole nell’ordinamento interno.

Il rispetto dei diritti fondamentali costituisce un criterio di giudizio sulla validità degli atti adottati dalle istituzioni U.E. e si impone come un limite alla discrezionalità dei legislatori nazionali; la Corte ha affermato che tra i diritti fondamentali figura il principio di uguaglianza e non discriminazione e che quando viene accertata una discriminazione, incompatibile col diritto europeo, e finché non siano ripristinate le parità di trattamento, l’osservanza del principio di uguaglianza può essere garantita solo concedendo alle persone sfavorite i vantaggi di cui beneficiano le categorie privilegiate. Quindi spetta al legislatore nazionale disapplicare qualsiasi disposizione nazionale discriminatoria.

La CEDU, che non ha carattere vincolante, oggi ha guadagnato importanza per via dei richiami in diverse direttive, tant’è vero che è poi stata istituita l’Agenzia dell’U.E. per i diritti fondamentali, che fornisce assistenza e consulenza a istituzioni, organi, uffici e agenzie dell’U.E. e agli Stati membri.

Cap. 3 – Libera circolazione dei lavoratori

Le quattro libertà fondamentali dell’U.E. sono la libera circolazione delle merci, dei servizi, dei capitali e dei lavoratori. Per questo motivo, le persone vanno intese come soggetti economici, ossia lavoratori subordinati (titolari del diritto di libera circolazione) e lavoratori autonomi o persone giuridiche (beneficiarie della libertà di stabilimento e del diritto di libera prestazione di servizi). Questo principio ha trovato pieno riconoscimento nell’art. 48 del Trattato (ora art. 45 TFUE).

La prima disciplina si ebbe con il Regolamento 15/1961 che ha sancito che ogni cittadino di uno Stato membro è autorizzato ad occupare un impiego in un altro Stato membro; per questo era necessario un permesso di lavoro. Con il Regolamento 38/1964 è stato esteso l’elenco dei soggetti beneficiari di questo diritto, mentre la completa realizzazione del principio si è avuta con il Regolamento 1612/1968 e con la direttiva 360/1968, sostituite da una direttiva del 2004 che oggi è confluita nel Regolamento 492/2011 che ha esteso questo principio anche a lavoratori precari e calciatori, nonché alle prostitute. Le norme in materia di libera circolazione (artt. 45-48 TFUE) si riferiscono esclusivamente al lavoro subordinato e si applicano anche alla tipologia del lavoro atipico, come il part-time. La Corte ha sostenuto la più ampia interpretazione del diritto.