Appunti Diritto dei servizi di pubblica utilità

Diritto dei servizi di pubblica utilità

Introduzione ai servizi di pubblica utilità

I servizi di pubblica utilità rispondono a bisogni comuni alla generalità dei consociati, indispensabili all'esistenza umana. Si tratta di servizi di cui beneficia non un singolo ma una pluralità di soggetti e che sono essenziali per l'esistenza. Il concetto è dinamico e cambia in quanto varia ciò che viene considerato di pubblica utilità; ad esempio, la telefonia è un servizio che si è inserito nelle necessità umane.

Il servizio dei trasporti è stato uno dei primi a essere definito essenziale. Un servizio è una prestazione materiale e questi servizi non possono essere privi di regole; ci deve essere un quadro giuridico.

Segmentazione dei servizi

I servizi devono essere concepiti in maniera segmentata e possono cambiare nel tempo. Inoltre, sono scomponibili al loro interno, con caratteristiche diverse nei singoli segmenti. Ad esempio, il settore dell'energia elettrica si appoggia sul bene energia e si manifesta in diverse attività come la produzione dell'energia, il dispacciamento e la trasmissione, che sono necessariamente gestiti da un servizio pubblico, mentre la distribuzione può essere affidata a società non necessariamente pubbliche. Alcuni segmenti devono essere svolti necessariamente da un soggetto pubblico perché questo offre garanzie nei confronti dell'interesse che è alla base del servizio.

Monopolio legale

Il monopolio legale impone a un unico soggetto di svolgere una determinata attività e questo soggetto deve essere necessariamente pubblico. Il comune non è un servizio, ma è un soggetto che può offrire un servizio. L'INPS e l'INAIL sono servizi di pubblica utilità? Sono enti pubblici che offrono un servizio.

In passato, solo gli enti pubblici potevano offrire servizi di pubblica utilità, secondo un'impostazione panpubblicista (tutto era pubblico e solo determinati soggetti potevano offrire servizi). Questo sistema è andato in crisi negli anni Novanta a causa di problemi di economicità: il servizio offerto dallo Stato risultava diseconomico poiché costava troppo.

Influenza del diritto UE

Il diritto UE vincola le nostre scelte in materia di diritto di pubblica utilità sin dal 1957 con il Trattato di Roma. Tuttavia, fino agli anni Novanta, il diritto UE non incideva pesantemente sugli Stati membri. Una norma del Trattato di Roma affermava che era irrilevante se un'impresa fosse pubblica o privata, purché rispettasse le regole della concorrenza. Tali regole potevano essere derogate se ostacolavano la missione pubblica.

Dagli anni Novanta, il diritto UE è diventato più incisivo, richiedendo di cambiare impostazione e adottare la figura del monopolio pubblico solo in casi particolari.

Servizi sociali ed economici

I servizi sociali, come scuola, sanità e prevenzione, non devono avere un tratto commerciale come caratteristica principale. Per lungo tempo non erano caratterizzati da economicità nella loro gestione; solo dagli anni Novanta si è introdotta un'impostazione aziendalistica, mantenendo però un carattere sociale per la prestazione offerta.

I servizi economici, come energia e trasporti, hanno sempre avuto un elemento di economicità poiché si paga un prezzo per il servizio. La prestazione viene fornita la maggior parte delle volte con un contratto.

Sistema giuridico dualistico

Nel nostro ordinamento giuridico esiste un sistema dualistico, cioè due distinte categorie di giudici, che si contrappone a un sistema monistico, con una sola categoria di giudici. Nella maggior parte dei casi, quando uno dei soggetti della controversia è pubblico, si deve ricorrere al giudice amministrativo. Questo accade quando un soggetto pubblico esercita un potere non su un piano di parità rispetto al privato.

Il giudice amministrativo non è unico, ma esiste un complesso della giustizia amministrativa per rispettare il principio del doppio grado di giudizio. In primo grado ci sono i TAR (Tribunali Amministrativi Regionali) e in appello abbiamo il Consiglio di Stato, unico e con sede a Roma.

Se una controversia riguarda solo privati, competente è il giudice ordinario, che si distingue in giudice civile e giudice penale. I soggetti sono posti su un piano di parità giuridica. Anche per i giudici ordinari è assicurato il doppio grado di giudizio. Inoltre, esiste la Cassazione come ultimo grado di giudizio, che decide solo sulle questioni di diritto, non sulle questioni di fatto.

Relazioni tra PA e privati

La Pubblica Amministrazione (PA) non esercita sempre un potere, né si trova sempre in posizione di supremazia; talvolta intrattiene relazioni con i privati su un piano di tendenziale parità. In questi casi si sfruttano prevalentemente regole di diritto civile, ma non esclusivamente. Per esempio, se il Comune di Milano non svolge manutenzione sul manto stradale e un cittadino si fa male, la relazione è diversa rispetto al caso in cui la PA esercita un potere, perché manca l’atto che cagiona danno, manca il provvedimento. In tal caso, la relazione è governata dal diritto privato, non da quello pubblico, e ciò comporta una conseguenza giurisdizionale; se le regole del rapporto tra amministrazione e privato sono di diritto civile, avrà giurisdizione il giudice civile.

Esistono determinati rapporti in cui è difficile determinare se siano governati dal diritto pubblico o privato, sollevando il problema di individuare il giudice competente che ha la giurisdizione.

Evoluzione storica del giudice amministrativo

La differenza temporale è significativa: nel 1889, con la nascita del giudice amministrativo, si presupponeva che la PA non potesse avere torto, in un regime di presunzione di legittimità che era comune in ogni ordinamento giuridico, non solo in Italia. Gli atti della PA sono diventati poi giustiziabili, anche se la PA non voleva essere giudicata. La creazione del giudice amministrativo è stata una soluzione compromissoria, cercando di bilanciare gli interessi del privato di ottenere giustizia e l’esigenza che la PA non fosse mescolata con i privati per la sua specificità.

Il giudice amministrativo è profondamente diverso dal giudice civile. Nel 1889 non esisteva ancora il doppio grado di giurisdizione e si “creava” il Consiglio di Stato. Prima dell’unificazione dell’Italia, esisteva già un organo chiamato Consiglio di Stato, con funzione consultiva nei confronti del sovrano, costituito dai suoi più stretti collaboratori. Nel 1889, si istituisce la Quarta Sezione del Consiglio di Stato, affiancando una sezione giurisdizionale alle precedenti sezioni consultive. Il Governo nominava i consiglieri che avrebbero giudicato le controversie in materia, e attualmente un terzo dei consiglieri è nominato dal Governo. I TAR vengono istituiti nel 1948, previsti dalla Costituzione, come le Regioni.