Diritto degli enti locali - Appunti

Diritto degli enti locali

Gli enti locali

Un ente locale è un ente pubblico la cui competenza è limitata a una determinata circoscrizione territoriale e che persegue interessi pubblici propri di tale circoscrizione. Agli enti locali si contrappongono gli enti nazionali che sono organi la cui competenza si estende su tutto il territorio nazionale o che, pur essendo destinati ad operare in un ambito territoriale limitato, perseguono nondimeno interessi pubblici di portata nazionale.

Nell'ambito degli enti pubblici si fanno alcune distinzioni:

• Ente territoriale: l'ente territoriale è un ente pubblico che ha tra i suoi elementi costitutivi il territorio, il quale è quindi essenziale per l'esistenza dell'ente (stato).
• Ente istituzionale, o non territoriale: quest'ente si contrappone a quello precedente per il semplice motivo, che in questo caso il territorio è solo l'ambito in cui la loro azione si può svolgere.
• Enti necessari e non necessari (comunità montane).
• Enti dipendenti (azienda speciale rispetto allo stato), strumentali (ISTAT) e ausiliari.
• Enti autonomi o indipendenti (enti territoriali locali).

Autarchia e autonomia

L'autarchia, letteralmente, è la capacità di governarsi da sé; in questo contesto è la capacità degli enti, diversi dallo stato, di possedere delle potestà pubbliche per il perseguimento dei propri interessi. Un esempio possono essere la possibilità di agire tramite provvedimenti amministrativi con la stessa efficacia di quelli emessi dallo stato oppure il potere di determinare la propria organizzazione interna.

L'autonomia invece, è la capacità degli enti di emanare provvedimenti che hanno valore sul piano dell'ordinamento generale, alla stessa stregua di quelli dello stato, impugnabili davanti al giudice amministrativo [art.5 cost.: “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo...” art.114 cost.: “La Repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle città metropolitane, dalle regioni e dallo stato. I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla costituzione.”]

Tipi di autonomia

Esistono diversi gradi e tipi di autonomia che sono attribuiti dalle leggi agli enti pubblici:

• Autonomia normativa: riconosce all'ente il potere di darsi norme rilevanti per il sistema generale delle fonti del diritto. Per gli enti territoriali, le tipologie di atti garantita da tale autonomia sono gli statuti (autonomia statutaria), le leggi regionali e i regolamenti (autonomia regolamentare).
• Autonomia organizzativa: indica la possibilità di un ente di definire il proprio assetto strutturale interno, per la parte non definita da una norma primaria, nonché le regole per il proprio funzionamento.
• Autonomia finanziaria: è il potere dell'ente di imporre dei tributi e di impiegare le risorse finanziarie così ottenute, secondo i criteri contenuti nel bilancio predisposto ed approvato dai propri organi interni di direzione per il soddisfacimento degli interessi e dei bisogni della collettività. [art. 119 cost.: “I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa e hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la costituzione...”]
• Autonomia di gestione: l'ente ha un proprio bilancio, un patrimonio separato, un proprio personale e gestisce le proprie attività finanziarie.
• Autonomia politico-amministrativa: l'ente può nominare, in piena autonomia, i propri amministratori ovvero la possibilità per l'ente di perseguire un proprio indirizzo politico indipendentemente dalle direttive del parlamento e del governo centrale.

Autonomia statutaria

A seguito della riforma del titolo V della costituzione, l'autonomia statutaria ha trovato riconoscimento nell'articolo 114 che stabilisce che i comuni, le province e le città metropolitane sono enti autonomi con propri statuti, e consiste nel potere dell'ente di dotarsi di uno strumento giuridico che ne informi l'autonomia, ne plasmi l'organizzazione e ne stabilisca le linee di sviluppo dell'attività.

Lo statuto presenta i seguenti caratteri:

• Necessità; nel senso che nessun ente locale può rinunciare ad avere un proprio statuto.
• Unicità ed esclusività.
• Veridicità delle indicazioni.
• Stabilità.
• Normatività.
• Specialità, nel senso che lo statuto comunale prevale, come norma speciale, sulla norma di diritto comune, cioè sulla legge.

L'articolo 6 del dlgs 267/2000 individua il contenuto minimo dello statuto ovvero gli aspetti essenziali e fondamentali per la vita dell'ente connessi alla sua organizzazione burocratica e politico istituzionale. In particolare lo statuto deve specificare:

• Attribuzioni degli organi.
• Forme di rappresentanza e di partecipazione delle minoranze.
• Criteri generali in materia di organizzazione dell'ente.
• Forme di collaborazione tra comuni e province.
• Forme di decentramento.
• Segni distintivi dell'ente locale.

Nello statuto troviamo anche un contenuto facoltativo in cui è possibile non solo sviluppare ed articolare lo stesso contenuto obbligatorio, ma anche valorizzare le caratteristiche di specificità dell'ente. Lo statuto è approvato dal consiglio con delibera votata in seduta pubblica e con voto palese. La delibera deve ottenere il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri previsti per l'ente.

Autonomia regolamentare

La potestà regolamentare è stata definitivamente costituzionalizzata dalla legge 3/2001, ed attribuisce ai regolamenti degli enti locali la funzione di disciplinare, nel rispetto delle norme statutarie, l'organizzazione degli enti medesimi. Ad essi è riservata la disciplina dell'organizzazione, dello svolgimento e della gestione delle funzioni comuni. La potestà regolamentare dei comuni e delle province è anche regolata dall'articolo 7 del TU. Le materie di loro competenza sono:

• L'organizzazione ed il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione.
• Il funzionamento degli organi e degli uffici.
• L'esercizio delle funzioni.

Ogni regolamento del comune o della provincia dev'essere deliberato dal consiglio provinciale o comunale. I regolamenti degli enti locali, come si è detto, sono atti formalmente amministrativi, pertanto possono essere trattati alla pari di qualsiasi altro atto amministrativo, essere illegittimi, cioè viziati per incompetenza, eccesso di potere o violazione di legge.

Decentramento

Indica il trasferimento di autorità e di responsabilità delle funzioni pubbliche dal governo centrale a organizzazioni governative subordinate o semi-indipendenti. Si distinguono diverse tipologie di decentramento [art.5 cost.]:

• Decentramento autarchico, quando le funzioni vengono trasferite ad enti diversi dallo stato e dotati autarchia, vale a dire della capacità di porre in essere atti amministrativi che abbiano la stessa efficacia degli atti statali.
• Decentramento burocratico, quando agli uffici periferici vengono trasferite potestà decisionali (con relative responsabilità) e non soltanto compiti preparatori o esecutivi.
• Decentramento funzionale, quando determinate funzioni vengono attribuite a strutture compiute, che pur rimanendo assorbite nell'organizzazione complessiva dell'ente di riferimento, godono di una certa autonomia operativa, finanziaria e contabile.

Evoluzione dell'ordinamento degli enti locali

L'Italia si configura come un sistema di tipo regionale. Esistono tre livelli di governo sub-nazionale: regioni, province e comuni. Province e comuni formano quello che si chiama il governo locale. La loro struttura risale all'unità d'Italia ed è copiata sul modello francese.

La prima legge sull'ordinamento locale dopo l'unificazione, votata nel 1865, sancì la scelta di un modello accentrato in cui gli enti locali, province e comuni, erano sottoposti a un rigido controllo da parte dell'amministrazione centrale attraverso le sue diramazioni nelle province, rappresentate dai prefetti. Quest'ultimi, oltre ad essere presidenti degli esecutivi delle province, controllavano la legittimità delle deliberazioni comunali e potevano anche sospendere i sindaci, che erano di nomina regia. Essi svolgevano anche funzioni statali, oltre a quelle di fornitura di servizi propriamente locali.

È del 1903 la prima legge sulla municipalizzazione dei servizi pubblici, che permette ai comuni di ampliare considerevolmente la propria sfera di attività attraverso la creazione di aziende speciali.

Il periodo fascista vede il completamento di questo processo di ricentralizzazione con l'abolizione dell'elettività delle cariche locali nel 1926, l'istituzione dei potestà di nomina regia al posto dei sindaci e la trasformazione, nel 1928, dei segretari comunali da impiegati comunali in impiegati statali.

La costituzione repubblicana del 1948 ha cercato di capovolgere l'ordinamento centralistico. Tra i principi fondamentali della repubblica venne riconosciuto quello dell'autonomia (art.5 cost.).

La costituzione prevedeva l'introduzione delle regioni nell'ordinamento italiano, ma è stato necessario attendere fino al 1970, per assistere alla creazione delle regioni ordinarie. Solo quattro regioni furono create tra il '45-'48: Valle d'Aosta, Trentino Alto Adige, Sicilia e Sardegna; a cui si aggiunse nel '63 il Friuli Venezia Giulia.

Solo a partire dai primi anni '90 si assiste però a grandi riforme dell'ordinamento dello stato:

• Legge 142/1990 “ordinamento delle autonomie locali”, che ha regolato in modo completo l'organizzazione, i poteri e le funzioni dei comuni e delle province oltre alla creazione di un nuovo ente di governo delle grandi aree urbane, la città metropolitana.
• Legge 59 e 127 del 1997, rispettivamente Bassanini 1 e 2. La prima ha previsto una massiccia attribuzione di funzioni amministrative a regioni ed enti locali sulla base del richiamo del principio di sussidiarietà. Funzioni e risorse sono state attribuite a regioni ed enti locali attraverso una serie di decreti delegati attuativi, ma il processo è ancora in via di completamento. La Bassanini 2 integra in parte la precedente, stabilisce importanti innovazioni nell'ordinamento degli enti locali ampliandone l'autonomia decisionale e organizzativa e introduce numerosi strumenti di...