Diritto costituzionale

Lezioni di diritto costituzionale II A.A. 2013/2014

Lezione 1 - 2 ottobre 2013 (Agosta)

Dunque, il corso si articolerà in questa maniera. Il corso consiste in 48 ore di lezioni frontali e solitamente con la mia collega, la prof.ssa Sorrenti, ce le "spartiamo" a metà, per cui le prime 24 ore di corso le farò io. Per intenderci verosimilmente, se tutto va bene, noi entro fine ottobre dovremmo finire il primo modulo; dopodiché dai primi di novembre sino a fine novembre, la Sorrenti attaccherà con il suo. La spartizione che abbiamo fatto è una spartizione tematica; il testo consigliato è questo: Costanzo, Mezzetti, Ruggeri, "Lineamenti di diritto costituzionale dell'Unione Europea"; l'ultima edizione dovrebbe essere la terza, è della Giappichelli ed è del 2010.

Anche se non lo avete a portata di mano, vi dico io come stanno le cose. Il testo si compone di otto capitoli; con me, se tutto va bene, faremo sino al quinto capitolo compreso. Noi innanzitutto non seguiremo in realtà alla lettera l'indice del libro, perché il capitolo I del vostro testo cerca di rispondere a una domanda fondamentale che è quella se esista una Costituzione europea; io per una scelta di metodo però questa domanda preferirei pormela e porvela, non all’inizio ma alla fine del corso.

Anche perché se ci pensate bene la domanda è abbastanza retorica; se dal punto di vista giuridico qualcuno dovesse chiedervi se esiste una Costituzione europea, la risposta è senz'altro no. Questo per un motivo piuttosto semplice, che forse sapete; il trattato che istituiva la Costituzione europea è stato un trattato dalla sorte abbastanza sfortunata perché è stato firmato con il suono delle trombe della fanfara nel 2004, però è stato inevitabilmente insabbiato poco dopo perché necessitava della ratifica da parte di tutti gli Stati membri, ratifica che non è arrivata. Alcuni Stati, senza entrare nel merito, non hanno ratificato il Trattato che quindi di fatto è rimasto congelato.

Formuliamo meglio questa domanda, ma comunque ne parleremo alla fine. Dobbiamo chiederci se esiste una Costituzione europea materiale. Non so se vi ricordate la distinzione tra Costituzione in senso formale ed in senso materiale dagli studi di diritto Costituzionale I; perché la Costituzione europea in senso formale non esiste per una motivazione piuttosto banale, se volete, perché il Trattato non è stato ratificato. Quindi ripeto: la Costituzione europea in senso formale non sarà oggetto del nostro studio perché il Trattato non è entrato in vigore; è rimasto, potremmo dire, ai blocchi di partenza (non so se avete visto qualche gara di Formula 1, quando partono alcune macchine ed altre restano ferme). Ecco, potremmo dire così che il trattato che istituiva la Costituzione europea è rimasto fermo con il motore acceso, ma non è mai partito.

L'interrogativo è dunque se esiste una Costituzione europea in senso materiale; per Costituzione europea in senso materiale il vostro testo intende un patrimonio di principi e di valori comuni agli Stati membri dell'UE. Un costituzionalista direbbe un "nucleo duro" (o a chi piace l'inglese un "hard core", nucleo duro appunto) di principi e valori fondamentali; e quello ha una vita propria, cioè non segue le sorti di una Costituzione in senso formale. Può darsi benissimo che una Costituzione formale non esista però che vi sia una Costituzione in senso materiale. Non so se mi sono spiegato.

Capite bene che per rispondere a questa domanda complessa abbiamo un po' di cose da studiare prima di rispondere a questa domanda; ecco perché vi dico che io comincerò non dal capitolo primo ma dal capitolo secondo del vostro libro che riguarda le tappe della edificazione comunitaria.

Edificazione comunitaria

Questa parola "edificazione" rende secondo me l'idea, perché edificare vuol dire costruire qualcosa che non c'è, ma anche effettuare un'opera di manutenzione; è quello che fanno i muratori quando costruiscono una casa (anche la più solita del mondo necessita come potete immaginare di manutenzione). Quindi in questa parola edificazione io ci metterei dentro non solo la costruzione di qualcosa che non c'è, ma anche la manutenzione di quello che si è costruito; e le modifiche ai trattati degli ultimi tempi hanno avuto proprio questo scopo, di manutenere quello che era stato costruito, ripulirlo dalle "incrostazioni".

Ed è importante questa parte, ve lo dico perché poi quando fate gli esami è troppo tardi; guardate che non facciamo storia del diritto dell'UE ma se non capiamo esattamente da dove l'UE è venuta non capiremo le fattezze di oggi. Per farla breve, parlare dell'edificazione comunitaria sarà come sfogliare indietro l'album di fotografia dell'UE, da quando era bambina o adolescente ad oggi che è adulta; se vogliamo usare questa immagine, lo scopo di questo capitolo è proprio quello di sfogliare le foto dell'Unione.

Solo una volta che ci siamo chiariti un po' le idee su questo punto, passeremo ad occuparci dei principi costituzionali e della forma dell'Unione. E qua dobbiamo chiarirci subito, perché ogni volta che viene chiesto ai vostri colleghi di parlare della forma dell'Unione ci sono forme di isteria collettiva e suicidi di massa. Noi ce lo chiariamo subito che cosa vuol dire forma dell'Unione.

Peraltro il vostro testo al capitolo III parla di "forma dell'Unione", mentre al capitolo IV parla di "forma di governo" dell'Unione, per cui il fraintendimento è facile. Per capirlo, perché su questo punto il vostro testo non è chiaro, vi invito a ricordare la differenza tra forme di governo e forme di stato quando avete studiato diritto costituzionale. All' epoca avete studiato che la forma di governo è una species di un genus molto più grande che è rappresentato dalla forma di stato; ripeto il rapporto tra forma di stato e forma di governo è un rapporto di genere a specie, nel più grande (forma di stato) è contenuto il più piccolo (forma di governo).

Questo parallelismo (forma di stato-forma di governo) noi lo possiamo utilizzare per diritto Costituzionale II perché in fondo è sempre lo stesso; anche qui quindi quando vedete "forma dell'Unione" è come se ci fosse scritto "forma di stato dell'Unione". Gli autori del libro non avrebbero neanche potuto scrivere diversamente perché l'UE non è uno Stato; quindi se avessero scritto "forma di stato dell'UE" avrebbero preso una cantonata.

La forma di stato dell'UE assomiglia un po' a ciò che avete studiato in diritto costituzionale I; riguarda i rapporti, anche se nel vostro libro non vi viene detto, tra i governanti ed i governati, tra eletti ed elettori trattandosi comunque di una forma democratica. Questo purtroppo il vostro libro lo dà per scontato.

La forma di governo dell'Unione (capitolo IV) riguarda solo i governanti, ecco perché una species; non riguarda più il rapporto tra governanti e governati, ma solo i governanti; in particolare, se volessimo dare una definizione, potremmo dire che riguarda il modo in cui i poteri (dunque le rispettive attribuzioni) sono distribuiti tra gli organi dell'UE. Molti di voi, se avete già dato diritto dell'UE, sapete quali sono gli organi dell'UE: il consiglio europeo, il consiglio dei ministri, la commissione, il parlamento.

Anche qui però vi invito, dato che è la prima lezione, non fate lo stesso errore che fanno molti di portare all'esame di costituzionale II tutte le cose che vi ricordate a memoria di diritto dell'UE. Poi lo vedrete quando lo spiegheremo, che noi cercheremo di cogliere degli aspetti diversi rispetto a ciò che avete già studiato; guarderemo relativamente a questi organi con gli occhiali del costituzionalista, come leggere lo stesso libro con degli occhiali diversi che ci consentono di leggere delle cose che la prima volta non avevamo letto.

Da ultimo anche questo capitolo che fa sempre strage degli innocenti è il capitolo V che riguarda le odiatissime Corti; questa tematica la divideremo in due parti, entrambe importanti ed entrambe vi potrebbero essere chieste all'esame. In una prima parte ci dovremo domandare quali sono le fonti europee e scopriremo che le fonti più importanti sono i regolamenti e le direttive comunitarie. In un secondo momento, nel campo delle fonti, studieremo una cosa ancora più complicata e cioè cosa succede in caso di antinomie tra fonti comunitarie e fonti interne ed il modo per ricomporle. La parola ricomposizione perché mi fa pensare a qualcosa che si frantuma e che poi bisogna cercare di rimettere insieme.

Ovviamente invece io non mi occuperò della Corte di Giustizia, della Carta di Nizza e dei rapporti tra l'Unione Europea e le autonomie territoriali, perché altrimenti pesterei i piedi alla mia collega; però vedrete come inevitabilmente ci saranno dei richiamo a quello che farete con la Sorrenti e viceversa.

La faticosa emersione dell'UE

Se non ci sono dubbi, possiamo cominciare proprio dalla edificazione. Edificazione cui peraltro proprio di recente si è aggiunta la Croazia (luglio 2013), quale Stato membro. Siccome mi piace cambiare il nome alle cose, questa edificazione potremmo ribattezzarla come la "faticosa emersione dell'UE", la travagliata emersione dell'Unione; questi due aggettivi ci danno il senso di una evoluzione che è stata tutt'altro che agevole. Noi siamo abituati a pensare, se leggete i giornali, ad un'Unione Europea in crisi oggi; essa ha avuto in realtà molti traumi infantili e da adulti si porta dietro i traumi di quando era bambina. La suddetta emersione può essere distinta in sei fasi, sei segmenti cronologici che poi fanno la parabola della vita dell'Unione. Ogni fase corrisponde a circa un ventennio della vita dell'Unione Europea.

Le fasi dell'emersione dell'UE

La prima fase va all'incirca dall'inizio degli anni Cinquanta all'inizio degli anni Sessanta ed è una fase caratterizzata da un grande entusiasmo; come tutte le cose nuove che cominciano (come il giorno del matrimonio) vi è un grande entusiasmo. Questa fase si può articolare secondo me in almeno quattro percorsi; come tutti i percorsi, alcuni portano da qualche parte mentre altri no. Questi quattro percorsi corrispondono alla istituzione di quattro organi importanti, il primo dei quali (in ordine cronologico) è stato il Consiglio d'Europa. Il secondo è rappresentata dalla OECE, organizzazione europea di cooperazione economica, che forse voi conoscete con il nome di OCSE. Poi c'è stata l'istituzione della CECA, la comunità europea del carbone e dell'acciaio; possiamo considerarla come la sorella maggiore, che influenzerà il destino dei fratelli minori ossia CEE e la CEA (comunità europea per l'energia atomica, EURATOM). Quest'ultimo è stato un patto gemellare perché in realtà la CEE e l'EURATOM hanno la stessa età.

Ricapitolando: questa prima fase dura grossomodo dieci anni, è stata caratterizzata da un grande entusiasmo e si articola in almeno quattro percorsi: Consiglio d'Europa, OECE, CECA ed edificazione contestuale di CEE ed EURATOM.

La fase successiva corrisponde invece stavolta ad un ventennio che fa dai primi anni Sessanta ai primi anni Ottanta e ci dà davvero l'idea come la vicenda dell'UE assomigli al percorso delle montagne russe, per cui ad una vetta iniziale segua un baratro. Questi vent'anni sono i momenti della delusione rispetto all'UE per una serie di motivi contingenti, su cui non avremo il tempo di soffermarci, però ve li accenno soltanto. Una prima delusione che provocò una crisi fu di tipo politico; il vostro libro se non ricordo male la definisce la "questione britannica". L'altra è una questione crudamente economica. Questo cocktail di questioni politiche e questioni economiche rischia di diventare esplosivo per le comunità europee. Questo porta, dalla terza fase in poi, ad una serie di ondate successive di revisione dei trattati; una serie, dice il vostro libro, di innovazioni istituzionali.

La terza fase che dura dai primi anni Ottanta ai primi anni Novanta porta una prima ondata di revisioni che va proprio in questo senso; revisioni non solo esterne allo Stato italiano ma anche interne. All'esterno una innovazione è l'Atto Unico Europeo che è del 1986; all'interno qualche anno dopo in Italia viene emanata una legge molto importante, che è la legge La Pergola del 1989. Quest'ultima è molto importante perché segna una svolta dal punto di vista del metodo in Italia. Dopo più di trent'anni dalla istituzione delle comunità europee, l'Italia finalmente si accorge di essere in ritardo nell'attuazione del diritto comunitario. Sono passati diversi anni, ma come sapete la musica è sempre la stessa con l'aggravante che alcune direttive prevedono per la loro inosservanza il pagamento di multe quotidiane.

• Innanzitutto perché, avete capito, spiana la strada alle direttive comunitarie; vi parlo solo di direttive e non di regolamenti comunitari perché, come forse già sapete, i regolamenti sono già dei "rulli compressori" per gli affari loro, non hanno bisogno di essere aiutati da nessuno. Questa legge comunitaria intanto ha questo compito di razionalizzare l'opera di attuazione del diritto comunitario perché ogni anno si prevede l'approvazione di questa legge comunitaria, la quale ha proprio il compito di dare attuazione a tutte le direttive che sono state emanate nel corso dell'anno.
• La seconda funzione non meno importante è una funzione igienica, quella cioè di fare pulizia; uno che spiana la strada non può accontentarsi di stendere l'asfalto ma prima deve rimuovere gli ostacoli che si trovano lungo la strada.

La legge comunitaria si prende dunque questo doppio compito, di attuare le direttive comunitarie e di rimuovere tutte quelle norme o anche frammenti di norme che si pongono in contrasto attuale o potenziale con il diritto comunitario;

Il decennio successivo, dai primi anni Novanta fino al Duemila, si caratterizza per una nuova ondata di ulteriori revisioni; stavolta sono veramente tante. Del 1992 è il Trattato di Maastricht, con la istituzione dei famosi tre pilastri, e di soli cinque anni dopo è il Trattato di Amsterdam del 1997; avvicinandosi al presente le revisioni si fanno sempre più frequenti e se la ditta di manutenzione interviene sempre più spesso vuol dire che la casa sta cadendo a pezzi.

La quinta e penultima fase, che va dal duemila fino al 2010, prevede revisioni sempre più ravvicinate l'una all'altra. Del 2000 è il Trattato di Nizza, quindi se prima erano passati cinque anni dal Trattato di Maastricht a quello di Amsterdam, ora dal Trattato di Amsterdam a quello di Nizza sono passati solo tre anni; vedrete che il Trattato di Nizza è molto importante poiché partorisce la Carta di Nizza. E del 2004 è proprio l'innovazione forse più disgraziata, più sgangherata di tutte, che è questo Trattato che istituisce la Costituzione europea del 2004. Fu firmato, era Prodi il Presidente del Consiglio, in Campidoglio esattamente nella sala degli Orazi e dei Curiazi in cui erano stati firmati i trattati istitutivi delle comunità europee nel 1957; quello era un luogo simbolico, per cui si disse: "Dove sono nate le comunità europee, torniamo per firmare questo Trattato".

Evidentemente questa sala non ha portato fortuna; ha portato fortuna ai trattati del '57, ma ha portato sfortuna al Trattato istitutivo della Costituzione europea perché di fatto è stato insabbiato. Ricordiamo bene questo "Trattato che istituisce una Costituzione europea" perché qui in realtà abbiamo nello stesso titolo due parole che per un costituzionalista fanno a pugni tra di loro, come due note stonate, perché la parola "trattato" fa un certo tipo di musica e la parola "costituzione" è tutt'altra cosa. Questo per dirvi che già nel nome questo trattato porta dentro di sé una ambiguità di fondo, potremmo dire una doppia anima, se fosse una persona diremmo una doppia personalità; è in un modo e vorrebbe essere in un altro.

Parliamo sempre della quinta fase. Dopo il Trattato di Nizza, dopo il Trattato istitutivo della Costituzione europea, vi è infine del 2007 è il Trattato di Lisbona e conclude questa ultima ondata di revisioni.

L'ultima fase è quella odierna ed è rivolta anche il futuro; noi non siamo ancora in grado di decidere se dare un'etichetta a questa fase. Per dare un titolo a quest'ultimo segmento, dovremmo rispondere a quella domanda se esiste quel nucleo duro di valori e questo ci consente di fare una riflessione più ampia sul rapporto che esiste tra uno Stato e la propria Costituzione. Non dobbiamo dimenticare che la Costituzione è un prodotto culturale, quindi come tale necessita di un background culturale, uno sfondo, e quindi una cultura omogenea. Quindi se dovessi rappresentarmelo graficamente io scriverei: cultura omogenea prodotto culturale Costituzione.

Una Costituzione per nascere ha bisogno di una cultura di tipo omogeneo, tutte le costituzioni, questa è la storia, non necessariamente le costituzioni europee. Prendiamo l'emblema di tutte le costituzioni moderne, che è la Costituzione americana; essa è la Costituzione per eccellenza, nonché la prima Costituzione in senso moderno, è del 1787, non di avantieri!