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La scelta dell’elezione diretta da potere al presidente della giunta (non alla giunta), il

quale è estremamente forte. Questa forma di governo era pensata in maniera tale

che le regioni potessero scegliere la propria forma di governo.

Art. 126: l’approvazione della mozione di sfiducia è resa equivalente all’impedimento

permanente, morte, ecc. e provocano la caduta della giunta e del presidente (simul

stabent, simul cadent).

Anche se questa norma è opinabile non è possibile derogarla per le regioni. È vero

che il presidente della regione è eletto però anche il consiglio regionale è eletto

direttamente quindi si potrebbe non andare a votazione nel caso in cui il presidente

scappasse con una ballerina russa (problemi nell’ambito personale e non politico).

Nella forma di governo riteniamo compresa anche la legge elettorale? può la regione

decidere la propria forma elettorale?

Alcune regioni avevano cercato di introdurre dei principi per regolare la propria

legge elettorale, ma la corte costituzionale è stata tassativa: la legge elettorale delle

regioni ha una legge quadro dello stato che stabilisce i principi ai quali si devono

ispirare le norme elettorali regionali. La corte ha stabilito che la legge elettorale

deve essere disciplinata da una legge dello stato, perché altrimenti ogni regione

potrebbe determinare le incompatibilità, ecc.

Ha fatto molto discutere una parte del:

Art. 123: “I principi fondamentali di organizzazione di funzionamento”.

Le regioni l’hanno interpretato nel senso che potevano introdurre dei veri e propri

principi di espressione della rappresentanza degli interessi della collettività.

Es. alcune regioni avevano introdotto il principio della tutela delle coppie di fatto,

oppure principio della tutela degli animali, ecc.

Le regioni avevano interpretato il 123 cost. come la possibilità di ampliare l’elenco

dei diritti previsti dalla costituzione.

Tra i casi più rilevanti ci sono state delle regioni che hanno previsto diritti consistenti

in favore delle coppie di fatto, diritto di voto politico (consigli regionali e governo)

per gli extracomunitari.

Queste regioni avevano introdotto negli statuti questo tipo di norme delle quali

alcune costavano denaro pubblico. La corte ha stabilito che tutti i diritti diversi da

quelli costituzionali che vengono previsti negli statuti non hanno valore precettivo

ma hanno solo valore di ispirazione. 25

A cura di Fabrizio Andriolo

La corte ha impedito che quei principi diventassero principi ufficiali perché

altrimenti le leggi avrebbero dovuto sottostare agli stessi.

Questa sentenza è stata criticata perché la corte costituzionale ha detto che gli

statuti possono comprendere delle norme prive di valore giuridico, questo implica

una non più coincidenza tra la fonte ed il suo contenuto.

Il 123 per il resto dei contenuti è identico a quello precedente alla riforma del 1999

del titolo V.

Le uniche novità dell’art. 123 novellato sono:

1) la forma di governo.

2) i principi.

3) il procedimento di approvazione. 18/10/12

Casi pratici relativi ai limiti dello statuto e procedimenti di

approvazione dello statuto

(VEDI SCHEMA COMPARAZIONE NUOVO E VECCHIO ART. 123 LIMITI: COMMA 1,

PROCEDIMENTO: COMMA 3)

In passato i limiti relativi allo statuto delle regioni erano:

1) l’autonomia della costituzione.

2) le leggi della repubblica.

Invece con la riforma costituzionale del 2001, oggi l’unico limite che ha la potestà

statutaria è quello di essere in armonia con la costituzione.

PROBLEMA 1: i limiti

.

La nuova dottrina ha interpretato questo nuovo limite come un ampliamento della

potestà statutaria regionale; però si dice anche che lo stato continua ad avere

competenza relativamente all’organizzazione delle regioni.

Art. 122: introduce potestà concorrente stato-regioni relativamente al sistema

elettorale, ai casi di ineleggibilità di consiglieri ed assessori, ecc.

Lo stato quindi continua ad avere competenza relativamente all’organizzazione

regionale, e le regioni devono rispettare queste leggi.

Sono state elaborate tesi più restrittive che hanno interpretato “in armonia con la

costituzione” come l’obbligo da parte delle regioni di rispettare la costituzione, le

leggi dello stato e un vincolo di congruenza tra le strutture dell’ordinamento

regionale e statale. 26

A cura di Fabrizio Andriolo

Gli statuti regionali quindi devono es. rispettare la dignità della persona così come

dice la costituzione.

Queste interpretazioni sono state criticate perché se i limiti sulle leggi della

repubblica sono stati abrogati allora non si può continuare a limitare gli statuti.

PROBLEMA 2: procedimento di approvazione degli statuti.

Relativamente al procedimento di approvazione: prima gli statuti erano leggi dello

stato formate dalla volontà dello stesso. Gli statuti erano oggetto di contrattazione

tra stato e regioni, invece oggi sono approvati con una procedura aggravata.

Essi sono una legge regionale atipica in quanto prevedono una procedura aggravata.

È talmente aggravata che la procedura con cui si approvano gli statuti regionali è più

complicata di quella con la quale si modifica la costituzione (art. 128).

Gli statuti richiedono la doppia approvazione a maggioranza assoluta (per la

costituzione la prima delibera è a maggioranza semplice). Inoltre può essere chiesto

il referendum confermativo (per la costituzione si può chiedere il referendum

confermativo solo se viene approvata a maggioranza assoluta e non con 2/3).

È assurdo che lo statuto abbia un procedimento più gravoso rispetto a quello della

costituzione.

Primo problema: per modificare lo statuto è necessario modificare tutto il testo

statutario oppure è consentito procedere per singoli atti su singole disposizioni dello

statuto?

Secondo problema: iniziativa legislativa della legge statutaria: chi può proporre una

legge sullo statuto?

Si è detto che trattandosi di una legge regionale l’iniziativa spetta a chi, all’interno

degli statuti, ha iniziativa legislativa (consiglieri, giunta, presidente della giunta,

elettori). La prassi adottata dalle regioni è stata quella di istituire delle commissioni

apposite composte da esponenti politici del governo regionale e rappresentanti dei

sindacati lavoratori, dei datori di lavoro, rappresentanti delle camere commercio,

ecc. poi è il consiglio ad approvare lo statuto.

Terzo problema: che maggioranza occorre per approvare lo statuto?

L’art. 123 (nuovo): “lo statuto è approvato e modificato dal consiglio regionale con

legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti con due deliberazioni

successive a distanza non minore di due mesi.” 27

A cura di Fabrizio Andriolo

Non è chiaro se la maggioranza assoluta sia richiesta per entrambe le deliberazioni.

Si è arrivato a dire che entrambe sono assolute rifacendosi agli statuti degli enti

locali (province e comuni) e non alla costituzione. Il TU degli enti locali prevede per

l’approvazione degli statuti la maggioranza assoluta per entrambe le votazioni.

PROBLEMA 3: disciplina del referendum confermativo dello statuto.

L’art. 123 introduce questa nuova forma di “controllo” che fino ad allora non era

disciplinata a livello di ordinamento regionale.

Art. 123: lo statuto è sottoposto a referendum e può essere chiesto da 1/50 elettori o

1/5 consiglio regionale.

Lo statuto non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi

(no quorum di partecipazione).

Inizialmente sarà lo stato, attraverso una legge, a dover disciplinare il referendum

confermativo per tutte le regioni visto che il referendum è previsto in costituzione.

Altra soluzione è quella di dire che la disciplina del referendum confermativo,

essendo un referendum confermativo dello statuto regionale, ed essendosi ampliata

l’autonomia dello statuto regionale, spetterà alle regioni, le quali dovranno

prevederlo nei nuovi statuti o nella legge regionale.

La maggior parte delle regioni l’ha regolato nello statuto e poi ha adottato una

specifica legge che l’ha disciplinato nel dettaglio.

PROBLEMA 4 sequenza temporale tra il possibile ricorso governativo

:

alla corte costituzionale nei confronti dello statuto (deve avvenire entro

30 giorni dalla pubblicazione) ed il referendum confermativo (entro 3

mesi dalla conferma dello statuto).

Chi viene prima tra referendum e ricorso governativo? La notificazione è di tipo

costitutivo o informativo?

Se il ricorso del governo può avvenire entro 30 giorni significa che è preventivo (oggi

sono stati abrogati sulle leggi regionali: il governo può impugnare le leggi regionali

solo dopo l’approvazione).

Il ricorso preventivo consentirebbe l’entrata in vigore di uno statuto

costituzionalmente legittimo, sulla base del quale verrebbero fatti tutti atti

costituzionalmente legittimi.

Se invece il ricorso del governo avvenisse dopo la pubblicazione costitutiva dello

statuto, sarebbe tutelata l’autonomia statutaria delle regioni perché vedrebbero

28

A cura di Fabrizio Andriolo

entrare in vigore lo statuto senza vincoli da parte del governo, ma il rischio è quello

di avere atti illegittimi a cascata.

PROBLEMA 5: impugnativa dello statuto da parte del governo.

Se il governo impugna lo statuto delle regioni e la corte si pronuncia con una

sentenza di accoglimento parziale, può il governo impugnare nuovamente lo statuto

delle regioni se queste intervengono su quegli spetti dichiarati incostituzionali dalla

corte costituzionale?

Con una sentenza di accoglimento parziale la corte dice che la sentenza è

parzialmente incostituzionale e la modifica.

Il governo può di nuovo impugnare lo statuto? E può farlo in via preventiva?

PROBLEMA 6: il referendum confermativo deve essere richiesto su tutto

lo statuto oppure solo su singole disposizioni dello statuto?

Risposte ai problemi

PROBLEMA 1: i limiti.

La corte costituzionale non è mai stata chiarissima sui limiti posti dalla costituzione.

Inizialmente è sembrato che le regioni non dovessero riprodurre gli aspetti, le

strutture ed i vincoli dell’organizzazione statale. In particolare lo si evince dalle

sentenze 372/2004 e 12/2006.

Sentenza 372/2004

La corte ammette che per il referendum abrogativo regionale le regioni possono

anche introdurre quorum differenti rispetto a quelli previsti per il referendum

confermativo a livello statale.

(pag 6 dei fogli)

Si parla dello statuto della regione Toscana: il quorum partecipativo per le norme

statali varia di volta in volta a seconda di quanta gente si è presentata alle ultime

elezioni regionali.

Quindi con questa sentenza la corte non impone un vincolo ulteriore agli statuti. 29

A cura di Fabrizio Andriolo

Sentenza 12/2006

La corte consente l’introduzione per le leggi regionali di una motivazione (a livello

statale le leggi non devono essere motivate).

(pag 10 dei fogli)

Si parla dello statuto della regione Abruzzo: i collegi regionali per le garanzie

statutarie sono commissioni di garanzia volte a controllare che le leggi e gli atti

regionali siano rispettosi dello statuto. Questi collegi danno solo pareri: se il collegio

dava parere negativo di una legge il consiglio regionale era tenuto a motivarlo (si era

introdotta una legge motivata).

La corte dichiara l’infondatezza della questione e rigetta il ricorso del governo

dicendo che le regioni possono liberamente disciplinare la propria potestà legislativa

perché rientra tra i principi di organizzazione e funzionamento della regione; inoltre

hanno l’autonomia statutaria per introdurre un ulteriore passaggio (un eventuale

parere della commissione di garanzia statutaria) ed introdurre un’ulteriore vincolo

per le leggi regionali (la motivazione della legge).

Quindi le strutture tipiche dello stato non sono replicate e la corte non ha dichiarato

incostituzionali gli statuti di queste regioni anche se si discostano dalla costituzione.

Però in altre sentenze (304/2002 e 2/2004) la corte costituzionale sancisce la

necessità per gli statuti di rispettare non solo la costituzione ma anche lo spirito

della costituzione.

Sentenza 304/2002

(Pag. 2-4: considerato in diritto n.5)

La corte rigetta la difesa della regione e dice che lo statuto deve rispettare la

costituzione e non può eludere lo spirito, senza specificare cosa intenda per spirito

della costituzione.

Sentenza 2/2004

Il governo impugna lo statuto della regione Calabria.

La corte dice che bisogna rispettare lo spirito della costituzione (se non avesse

voluto porre limiti si sarebbe potuto non specificare nulla in quanto tutte le fonti

sub costituzionali sono tenute a rispettare quelle gerarchicamente superiori). 30

A cura di Fabrizio Andriolo

Per quanto riguarda i limiti la corte costituzionale non è chiara perché prima dice

che le regioni possono muoversi liberamente e poi dice che devono sottostare alla

costituzione ed al suo spirito.

Attualmente si sta avendo un processo contrario: il parlamento tende a limitare la

libertà delle regioni attraverso leggi che sono state impugnate dalle regioni.

PROBLEMA 2: il procedimento di revisione degli statuti.

Devono essere modificati in toto o anche solo parti singole?

Oggi ancora Molise e Basilicata hanno gli statuti vecchi.

Sentenza 304/2002

(Pag. 3, considerato in diritto n.3)

La corte dice che oggi gli statuti sono una fonte autonoma delle regioni e ne

rispettano l’autonomia. Solo le regioni possono decidere di mantenere, modificare

in parte o integralmente gli statuti.

Che tipo di natura ha il controllo governativo sullo statuto?

La sentenza 304/2002 (pag 2 considerato in diritto n.2) dice che si tratta di una

pubblicazione notiziale e non si può dire che l’impugnazione dello statuto debba

avvenire dalla pubblicazione costitutiva, e quindi debba essere successiva,

giustificando col fatto che oggi le leggi regionali possono essere impugnate solo

dopo la loro entrata in vigore.

Questo perché la corte dice che gli statuti sono fonte diversa dalle leggi regionali e

richiedono un procedimento aggravato, quindi l’impugnazione può essere diversa da

quella tipica delle leggi regionali.

Considerato in diritto n.1 e 2: la corte sostiene la teoria della pubblicazione notiziale.

Nell’art. 123 l’impugnativa del governo precede testualmente il possibile

referendum popolare, e solo successivamente al referendum si dice che non è

promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi. Se testualmente il

ricorso precede al referendum, il ricorso si baserà sulla pubblicazione notiziale che

non comporta la promulgazione e l’entrata in vigore dello statuto, la quale è

prevista solo successivamente dalla costituzione.

Questo dato testuale induce la corte a dire che la pubblicazione deve essere

notiziale, inoltre le ragioni di ordine sistematico fanno dire che l’impugnativa del

governo deve venire dalla pubblicazione notiziale per consentire al referendum di

svolgersi su un atto costituzionalmente legittimo. 31

A cura di Fabrizio Andriolo

Serve anche per impedire l’entrata in vigore di un atto che produrrebbe atti

incostituzionali.

Qualora venissero chiesti contemporaneamente si ha l’introduzione delle procedure

referendarie: si attende il giudizio della corte costituzionale e solo successivamente,

se la corte si pronuncia con una sentenza di infondatezza riguarda la domanda di

incostituzionalità, continueranno le procedure referendarie.

PROBLEMA 3: controlli del governo

.

Se la corte si pronuncia con una sentenza di accoglimento parziale può la corte

impugnare nuovamente lo statuto?

Sentenza 469/2005

(pag 8 dei fogli)

Il governo impugna lo statuto dell’Emilia Romagna e dell’Umbria.

In parte sono dichiarati incostituzionali ed in parte no: in questi casi le regioni non

avevano modificato gli statuti ma avevano solo abrogato le disposizioni ritenute

incostituzionali.

Il governo aveva impugnato nuovamente dicendo che il consiglio avrebbe dovuto

ripercorrere tutto l’iter per la modifica dello statuto.

La corte dichiara inammissibile il ricorso del governo perché aveva impugnato lo

statuto successivamente alla data stabilita. La corte dice che sullo statuto è

ammesso solo il controllo preventivo mentre sulle leggi anche quello a posteriori. Il

controllo preventivo è reiterabile solo a certe condizioni (anche perché altrimenti si

potrebbe impugnare solo una volta e questo permetterebbe alla regione di

modificarlo a suo piacimento): si può fare ulteriore ricorso preventivo solo per gli

stessi articoli che si erano impugnati in precedenza.

PROBLEMA 4: referendum confermativo.

Deve essere impugnato tutto il testo o solo singole disposizioni?

Sentenza 445/2005

(pag 7 fogli. Considerato in diritto 1 e 2)

Si parla della regione Liguria. La corte dice che deve essere sottoposto a referendum

confermativo tutto il testo statutario, proprio per il fatto che è confermativo e non

abrogativo. 32

A cura di Fabrizio Andriolo 19/10/12

Casi pratici

Vediamo un caso pratico riguardo le disposizioni programmatiche statutarie: sono

disposizioni di principio contenute nei primi articoli degli statuti regionali, adottati

dai consigli regionali dopo l’entrata in vigore della legge 1/1999.

Le disposizioni programmatiche statutarie fanno riferimento ai principi dell’azione

della regione, ed erano già presenti negli statuti entrati in vigore nel 1971.

Dopo la legge cost. n.1/1999 l’efficacia giuridica delle disposizioni programmatiche

statutarie cambia; esse avevano alimentato il dibatto all’interno della dottrina e

della giurisprudenza costituzionale in riferimento ai primi statuti del 1971.

Il dibattito, sia a livello dottrinario sia a livello giurisprudenziale si fa più acceso dopo

la legge n.1/1999.

Sono 4 le sentenze della corte costituzionale che si occupano delle disposizioni di

principio di questi statuti:

n.2/2004; n. 372/2004; n. 378/2004; n.379/2004;

Il primo cambiamento che abbiamo visto è stato operato dalla legge n.3/2001: con

la revisione dell’art. 117 cost. cambia notevolmente l’ampiezza della legislazione

regionale.

Primo cambiamento

Il legislatore regionale non ha più competenza definita (o enumerata) ma è un

legislatore che ha una competenza legislativa molto più ampia (non enumerata).

Secondo cambiamento

Già operato dalla legge n1./1999 ha rinnovato il 123 cost. ed incide sul contenuto

necessario degli statuti regionali. Esso è disciplinato dal nuovo 123.1 cost. e per

quanto riguarda le disposizioni programmatiche il contenuto necessario è la nozione

di principio fondamentali di organizzazione e funzionamento.

Nel vecchio 123 il contenuto necessario speculare era l’organizzazione interna,

invece nel nuovo 123 il contenuto necessario è stato duplicato: contenuto inerente

alla forma di governo e quello inerente all’organizzazione e forma di governo.

Grazie a queste due grosse novità gli statuti regionali che vengono approvati

contengono delle disposizioni di principio programmatiche.

La corte costituzionale non ha utilizzato queste categorie (cambiamento 1 e 2)

nell’interpretare le disposizioni programmatiche contenute nei nuovi statuti. 33

A cura di Fabrizio Andriolo

Secondo alcuni l’interpretazione della corte svaluta gli statuti regionali.

Generalmente queste disposizioni di principio si possono raggruppare in tre

sottoinsiemi:

1) Disposizioni programmatiche degli statuti che si limitano ad una mera

ripetizione di principi stabiliti nella costituzione: è la categoria che da meno

problemi.

2) Disposizioni programmatiche degli statuti che non si limitano ad una mera

parafrasi dei principi dettati nella costituzione ma danno agli stessi una

sorta di interpretazione evolutiva: cercano di integrare i principi

costituzionali.

3) Disposizioni programmatiche degli statuti che dicono cose diverse rispetto ai

principi costituzionali: esse fanno riferimento a diritti che non ritroviamo

garantiti a livello costituzionale. Queste disposizioni cercano di introdurre

principi nuovi non garantiti dalla costituzione.

La corte costituzionale non ha valutato il merito (non si è spinta a valutare il

significato normativo puntuale delle varie disposizioni programmatiche statutarie)

ma si è limitata a valutare in astratto la forma di queste disposizioni

programmatiche statutarie.

Facendo riferimento alle 3 tipologie di disposizioni la corte non ha differenziato ma

ha adottato una motivazione standard che è stata applicata alle disposizioni

statutarie in quanto tali (a prescindere che fossero di 1-2-3 tipo).

La corte ha adottato una motivazione identica per le sentenza 372/2004, 378/2004 e

379/2004.

Sentenza 2/2004

Il governo ha sollevato una questione di legittimità costituzionale in relazione alla

deliberazione statutaria (si chiama deliberazione perché lo statuto non è entrato in

ancora in vigore) della regione Calabria.

Il governo censura l’art. 51 perché nei contenuti necessari non rientra la potestà

legislativa tributaria.

La corte risolve la questione considerandola infondata e richiamando la propria

giurisprudenza precedente: la giurisprudenza costituzionale che era stata elaborata

per i primi statuti regionali (quelli degli anni ’70). 34

A cura di Fabrizio Andriolo

Nella motivazione della sentenza la corte liquida la questione in modo sbrigativo

richiamando la propria giurisprudenza costituzionale precedente che aveva

ammesso la legittimità, già nei vecchi statuti, di un contenuto necessario e di un

contenuto eventuale (o ulteriore).

Il contenuto eventuale fa riferimento ad una ricognizione delle funzioni (compiti

della regione) ed alle aree di intervento politico e legislativo. In sintesi il contenuto

eventuale fa riferimento alle finalità ed agli obiettivi che riguardano le azioni della

regione (intervento politico e legislativo).

La corte costituzionale infine ammette la legittimità di queste disposizioni

programmatiche statutarie.

Sentenza 372/2004

Viene richiamata nelle sentenze 378 e 379.

In questa sentenza il governo impugna la deliberazione statutaria della regione

Toscana in riferimento a due articoli (vedi fogli).

Con l’art. 4.1 h): si va oltre i diritti tutelati dalla costituzione e quindi questo esula

dalle competenze legislative personali.

Art. 4.1 l) e m): su queste disposizioni è difficile dire se la regione travalichi le sue

competenze, infatti sull’ambito ambientale la regione ha una competenza

concorrente.

Art. 4.1 p): la tutela della concorrenza è stata creata come competenza legislativa

esclusiva statale trasversale, però in queste competenze non è escluso in toto un

intervento legislativo delle regioni.

Nel punto due del considerato in diritto la corte dice che le disposizioni sono

legittime ma non hanno nessuna efficacia normativa.

Questo significa due cose:

1) Le nuove disposizioni programmatiche non pongono nessun nuovo diritto a

carico dei cittadini della regione.

2) Queste disposizioni non hanno nessuna efficacia normativa: non costituiscono

nessun vincolo per l’azione successiva del legislatore regionale.

Queste disposizioni nella sostanza non possono essere riconosciute come le

disposizioni programmatiche costituzionali.

Queste disposizioni non hanno alcune idoneità lesiva delle norme costituzionali,

quindi non violano né le disposizioni costituzionali di dettaglio (in questo caso non

35

A cura di Fabrizio Andriolo

invadono la competenza legislativa statale ) né i principi sanciti nella stessa

costituzione.

Se è valido questo assunto la sentenza della corte non è una sentenza di

infondatezza ma è una sentenza di inammissibilità.

La corte dice che hanno solo un valore politico o culturale perché essa non può che

affermare che la regione è un ente politico rappresentativo della propria collettività

regionale.

Infine queste disposizioni programmatiche sono solo un’espressione

dell’orientamento politico presente nel consiglio regionale nel momento in cui

vengono elaborati i nuovi statuti regionali.

Cosa cambia?

Rispetto alle disposizioni del 123: le disposizioni erano legittime prima e lo sono

ancora.

Cambia l’efficacia giuridica: la giurisprudenza della corte costituzionale (in modo

anacronistico) diventa più antiregionalista rispetto al suo orientamento degli anni

’70, durante i quali si riconosceva un’efficacia giuridica cmq a queste disposizioni

programmatiche.

Ad esempio c’è una sentenza della corte costituzionale degli anni ’80 che fa

riferimento alle materie di competenza legislativa concorrente e quando manca una

legge quadro ad hoc, affermava che nella ricostruzione dei principi fondamentali

della materia si potevano anche tenere in considerazione le disposizioni di principio

delle regioni. In questo modo la corte stabiliva un vincolo per l’attività legislativa

successiva riconoscendo una funzione programmatica.

Oggi invece le disposizioni programmatiche sono legittime ma sono svuotate della

natura programmatica perché hanno valore politico e culturale, ma non legale. Esse

non sono più in grado di influenzare l’attività legislativa della regione, perché la

corte dice che lo statuto regionale è solo una fonte di autonomia regionale a

competenza riservata e specializzata in relazione ai contenuti necessari ex 123

(nuovo) e può avere dei contenuti ulteriori. Però se i contenuti ulteriori fanno

riferimento a principi programmatici, essi non hanno la stessa efficacia giuridica

delle disposizioni programmatiche che ritroviamo nella costituzione. Invece sono sia

precettive e sia programmatiche in senso pieno quando consistono in un vincolo per

la futura attività legislativa. 36

A cura di Fabrizio Andriolo

Es. art 32: è riconosciuto come una disposizione programmatica per tutta l’attività

legislativa in relazione al servizio sanitario nazionale, però è anche una disposizione

precettiva perché riconosce il diritto alla salute.

Gli statuti regionali in queste disposizioni di principio non possono ampliare il

catalogo di diritti riconosciuti a livello nazionale: essi non possono svolgere

un’interpretazione evolutiva dei principi riconosciuti dalla costituzione.

Le uniche due modalità per compiere un atto del genere sono:

1) L’attività interpretativa della corte.

2) La revisione costituzione.

Qui si chiude il ragionamento della corte costituzionale, la quale è stata criticata

dalla dottrina, che si è divisa su queste tre sentenze (372-378-379).

La maggior parte della dottrina ha rilevato uno svuotamento dell’autonomia

statutaria regionale perché queste disposizione di principio hanno solo un valore

declamatorio di principi.

La cosa è strana perché sono comunque delle disposizioni contenute in un atto fonte

come lo statuto regionale.

Parte della dottrina ha rilevato che l’interpretazione della corte costituzionale in

ultima analisi va a modificare il significato stesso della formula rituale contenuto

nella promulgazione delle leggi regionali.

Se andiamo a vedere la formula della promulgazione, ci dice che è fatto obbligo di

osservare le disposizioni contenute in un determinato atto fonte. Per il fatto stesso

che siano disposizioni scritte in un atto fonte si ha la presunzione legale dell’efficacia

giuridica-normativa di queste disposizioni.

La corte costituzionale, argomentando in questo modo, mina un principio

fondamentale dell’ordinamento giuridico: il principio della certezza del diritto.

Questo perché, con riferimento alle disposizioni statutarie, non è più sufficiente

sapere che una disposizione è scritta nello statuto ragionale, ma bisogna valutare se

la disposizione sia una disposizione giuridica in senso stretto o se sia una

disposizione normativa con semplice valore culturale e politico. In questo modo si

carica il giudice di un onere maggiore.

La dottrina ha ritenuto che queste disposizioni programmatiche statutarie, proprio

perché scritte in un atto fonte, abbiano un’efficacia giuridica limitata al fatto che

non si possa negare che esse guidino l’interprete con riferimento all’interpretazione

delle altre disposizioni contenute nello statuto regionale. 37

A cura di Fabrizio Andriolo

Es. se una norma può essere interpretata in più modi, l’interprete deve interpretarla

nel modo previsto dalla disposizione programmatica dello statuto regionale.

La dottrina ammette che le disposizioni non hanno nessun valore ma dice che allora

sarebbe possibile introdurci qualsiasi cosa perché tanto non avrebbero valore. Però

se in una disposizione di principio di uno statuto regionale una regione non si

conformasse al principio di unità dell’ordinamento repubblicano, essa non sarebbe

una disposizione programmatica senza ripercussioni.

Quindi la dottrina ha ritenuto che queste disposizioni programmatiche hanno

comunque una limitata efficacia giuridica e come tali esse, per essere legittime,

devono rispettare il limite dell’armonia con la costituzione.

Se si profilassero delle violazioni da parte delle disposizioni programmatiche

statutarie, quali sarebbero gli organi competenti a valutarle?

La corte ha detto che non hanno efficacia giuridica (sono inammissibili) e quindi

dovrebbero mutare la propria giurisprudenza. Però un altro organo che potrebbe

vagliare la conformità della legislazione regionale allo statuto (non solo alle

disposizioni normali ma anche a quelle di principio) sono gli organi di garanzia

statutaria. Gli organi di garanzia statutaria sono organi istituiti da quasi tutti gli

statuti regionali approvati.

Quindi la dottrina ha istituto la possibilità per l’organo di garanzia di esprimere un

parere di conformità o meno rispetto allo statuto regionale nel momento di

elaborazione della legge. Questo organo anche se non è giurisdizionale, verificando

la conformità delle delibere allo statuto, invita il consiglio ad un nuovo dibattito sugli

obiettivi della legge. In questo modo si limita ulteriormente il riconoscimento delle

disposizioni programmatiche regionali.

Sentenza 379/2004

Il governo impugna l’art. 2 e l’art. 15 con un unico motivo di ricorso. Impugnandole

in questo modo dava per sottointeso una considerazione della medesima

importanza delle due disposizioni. Invece la corte distingue con due argomentazioni

diverse i due enunciati.

Art. 2 (riconosceva diritto voto immigrati residenti): la corte non scende nel merito

ma ripropone le motivazioni della sentenza 372 e la dichiara inammissibile.

Art.15: è considerato una disposizione programmatica (come l’art. 2) però la

dichiara infondata.

Vedi argomentazione della sentenza. 38

A cura di Fabrizio Andriolo

Per l’art. 15 nel punto 4 del considerato in diritto dichiara infondata e lascia

intendere che la corte non la consideri priva di efficacia giuridica. È dotata di

efficacia giuridica perché la corte la rimanda ad un contenuto necessario di cui al

123.1.

Il passaggio interessante di questa sentenza è che la corte, in ultima analisi, non

motiva sulla distinzione tra contenuto necessario ed eventuale ma fa un passaggio

ulteriore andando a vedere se le disposizioni programmatiche siano ancorabili in

modo certo alle sfere di sicura competenza regionale (legislativa). 25/10/12

I regolamenti regionali

Per ora abbiamo visto due fonti regionali: leggi regionali e statuti.

Prima di parlare del regolamento regionale facciamo qualche passaggio:

Il regolamento (in generale) che tipo di funzione disciplina?

La funzione amministrativa.

Es. se come regione adotto una legge che prevede che gli studenti universitari in

certe condizioni hanno diritto ad una borsa di studio, sarà necessario un

regolamento attuativo della legge dove vengono scritte cose che non sono espresse

nella legge (es. ufficio a cui rivolgersi) perché la legge è caratterizzata da generalità

ed astrattezza (non è indirizzato al singolo). Il regolamento invece non è astratto ma

concreto perché deve applicare la legge.

Il regolamento regionale era previsto esplicitamente nel precedente titolo V?

Bisogna verificare negli art. 117 e 118, dai quali si evince che non era previsto

esplicitamente, mentre dopo la riforma del titolo V lo è:

Art. 117.6: la potestà regolamentare spetta allo stato nelle materie di legislazione

esclusiva (quelle elencate nel 117.2) salva delega alle regioni. La potestà

regolamentare spetta alle regioni in ogni altra materia (concorrenti ed

esclusive/residuali delle regioni). I comuni, le province e le città metropolitane hanno

potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione dello svolgimento

delle funzioni loro attribuite. 39

A cura di Fabrizio Andriolo

Se leggiamo il 118.1 attuale c’è una riserva di funzioni legislative attribuita a qualche

ente?

Art. 118.1: oggi la competenza legislativa è ripartita tra stato e regioni (in maniera

fissa) invece in quella amministrativa non è così per il principio di sussidiarietà che

dice che tutte le funzioni amministrative devono essere attribuite ai comuni.

Prima avevano un parallelismo perché se un ente aveva una funzione legislativa

aveva anche la funzione amministrativa, invece oggi non è detto che un ente con

funzione legislativa abbia anche quella amministrativa per la determinata materia.

Es. anagrafe: è disciplinata da leggi statali ma la funzione amministrativa è dei

comuni.

[oggi per nucleo famigliare non si intende più la famiglia ma tutti i soggetti che

vivono sotto lo stesso tetto dividendo le spese, ecc.]

Il principio di sussidiarietà alloca le competenze ai comuni finché la materia non

diventa troppo vasta ed allora si sale a province, regioni e stato.

Es. l’istruzione deve essere posta più in basso possibile (deve essere amministrata dal

comune).

Il principio di sussidiarietà si pone dal punto di vista del servizio al cittadino (la legge

parte dall’alto, mentre la funzione amministrativa parte dal basso).

Ogni ente che ha una funzione amministrativa emana i regolamenti per la materia di

sua competenza.

Es. lo stato fa la legge generale, la regione fa i regolamenti e poi i comuni e province

ne fanno altrettanti.

Noi abbiamo un sistema di fonti chiuso: le fonti sono tipiche. Oggi sono previsti

anche i regolamenti di comuni province e regioni.

Problemi dopo l’introduzione dei regolamenti

A livello nazionale il potere regolamentare è del governo.

Problema 1: a chi spetta il potere regolamentare dentro la regione?

Il potere legislativo appartiene al consiglio regionale mentre quello amministrativo

alla giunta regionale.

Però il precedente testo costituzionale attribuiva ai consigli regionali il potere

regolamentare, mentre oggi non è specificato e quindi ci si è posti questo problema.

40

A cura di Fabrizio Andriolo

La dottrina si è divisa in molte teorie ma vi sono due filoni principali:

1) Data la trasformazione della forma di governo (da forma di governo

assembleare a forma di governo presidenziale) si ha una variazione delle

fonti di governo ed allora si dice che il potere regolamentare spetta alla giunta

regionale e quello legislativo ai consigli. FILONE DELLA PROFESSORESSA

2) Il potere regolamentare non spetta automaticamente a nessuno dei due: né ai

consigli né alle giunte. Dovranno essere gli statuti regionali a dire a chi spetta

perché il potere regolamentare disciplina la forma di governo e, di

conseguenza, a chi spetta il potere regolamentare.

Per un primo periodo la prassi aveva assecondato il primo filone, poi nel 2003 la

corte costituzionale, con due sentenze (prossime lezioni), ha detto che devono

essere gli statuti a stabilire a quale dei due organi compete il potere regolamentare.

La corte ha posto diversi motivi:

1) art. 123: attribuisce la forma di governo agli statuti e ne consegue che anche il

potere regolamentare compete agli statuti.

2) compressione autonomia singole regioni: la prima tesi comprimeva

l’autonomia delle regioni, che dovrebbero poter essere libere di allocare il

potere regolamentare.

3) non c’è alternativa secca nell’attribuzione del potere regolamentare: ciò

significa che non era chiaro a quale determinato organo (giunta, consiglio o

presidente) spettasse una determinata tipologia di regolamento.

4) la corte disse che lo statuto non attribuiva il potere regolamentare né in

maniera generale né in maniera specifica; allora di volta in volta saranno le

leggi fatte dal consiglio che diranno a chi spetta il potere regolamentare.

Nel 2003 gli statuti, oltre a dover disciplinare il potere regolamentare, dovettero

fare una sanatoria per tutti i regolamenti emanati da enti non competenti.

Cos’hanno fatto gli statuti?

Gli statuti hanno recepito in pieno tutte le potenzialità che la corte costituzionale ha

aperto con queste sentenze.

Solo due regioni (tra quelle ordinarie) hanno fatto la scelta netta:

Abruzzo tutto il potere al consiglio.

Puglia tutto il potere alla giunta. 41

A cura di Fabrizio Andriolo

Tutte le altre regioni hanno optato per le soluzioni articolate: prevalentemente ad

un organo piuttosto che all’altro però senza privare l’altro di tutto il potere.

Es. Statuto Campania ha ripreso un istituto secondo cui i regolamenti sono deliberati

dalla giunta ma sono sottoposti all’approvazione del consiglio che deve provvedere

entro 60 giorni. Però decorso questo termine il regolamento entra il funzione a meno

che il consiglio non lo approvi.

È come un decreto legge però invece che decadere, il regolamento, viene approvato

e prima dei 60 giorni non entra in vigore (il decreto legge invece inizia subito a

produrre i suoi effetti). È il principio di delegate legislation inglese, non è tipico del

nostro ordinamento.

Invece le regioni non hanno attribuito al presidente della giunta un potere

regolamentare generale ma specifico: quasi tutti gli statuti hanno stabilito che al

presidente della giunta spetta il potere di organizzare gli uffici.

Il procedimento di adozione del regolamento

Il procedimento di adozione:

1) emanazione della giunta o del consiglio (a seconda del tipo di regolamento).

2) promulgazione da parte del presidente della giunta.

3) pubblicazione sul bollettino ufficiale.

4) alcuni statuti prevedono il coinvolgimento di altri organi nel procedimento di

formazione del regolamento.

Le tipologie di regolamenti

Le tipologie sono stabilite dalla legge statale 400/1988 che stabilisce le tipologie dei

regolamenti in:

1) Attuativi - esecutivi.

2) Interpretativi.

3) Delegati.

4) Indipendenti: sono regolamenti che non necessitano di una legge per potersi

esprimere. Il regolamento si dice indipendente quando non c’è una riserva di

legge su una materia. 42

A cura di Fabrizio Andriolo

Regolamenti indipendenti

Se una materia non è riservata ad una legge dalla costituzione, c’è o no la riserva di

legge?

Se lo interpreto in maniera formale dico che deve essere prevista in modo esplicito

dalla costituzione: quando la costituzione non indica la riserva di legge in modo

esplicito, quella materia può essere disciplinata da ogni fonte.

Se lo interpreto in maniera sostanziale dico che in ogni materia deve esserci almeno

una legge che attribuisce il potere.

Es. norma cost. che non prevede riserva di legge: art. 47: la repubblica incoraggia e

tutela il risparmio in tutte le sue forme; disciplina, coordina e controlla l’esercizio del

credito. Ecc.

In questo caso non c’è nessuna riserva di legge perché non c’è nessun riferimento

alla legge, però l’interpretazione formale dice che questa materia deve essere

comunque disciplinata dalla legge.

Fino alla 400/1988 è prevalsa la teoria della legalità in senso sostanziale, mentre dal

1988 è prevalso il filone della legalità in senso formale.

In questi casi si parla di regolamenti indipendenti: si chiamano così perché in questo

caso il regolamento non dipende da nessuna legge.

Prima della 400/1988 si aveva la concezione che l’unica funzione del regolamento

fosse quella attuativa, mentre oggi il regolamento può avere anche funzione

legislativa nei casi in cui non esistano leggi su determinate materie.

Questa legge non è mai stata dichiarata incostituzionale perché la costituzione non

ha mai detto che un regolamento deve per forza dipendere da una legge.

Non c’è nessuna norma costituzionale che stabilisce il sistema delle fonti.

Regolamenti delegati

La 400/1988 prevede anche il regolamento di delegificazione (regolamento

delegato): il legislatore toglie una materia dalla competenza della legge e la pone

sotto la competenza del regolamento.

Regolamenti attuativi

Gli statuti regionali che hanno fatto la scelta di allocare un po’ agli uni e un po’ agli

altri hanno introdotto le tipologie. Hanno quasi tutte riprodotto la legge 400/1988 e

ne hanno aggiunto ancora uno: regolamenti di attuazione del diritto comunitario.

Nella 400/1988 non erano previsti perché la prima legge comunitaria l’abbiamo

avuta nel 1989. 43

A cura di Fabrizio Andriolo

[IL PRINCIPIO IGNORANTIA LEGIS NON EXCUSAT NON VALE PIU’ PERCHE’ CI SONO

TROPPE LEGGI. BY CORTE DI CASSAZIONE]

Teoria cedevolezza della fonte

Quando entra in vigore la legge costituzionale 3/2001 cambia l’assetto del potere

regolamentare: quello che prima spettava solo allo stato ed alle regioni cambia

perché sono cambiate le competenze legislative.

Es. se dopo il 2001 si è attribuito alle regioni un potere legislativo che prima era dello

stato non può più esistere un potere regolamentare dello stato su quella materia

perché lo stato ha potere regolamentare solo per le materie esclusive.

Dopo la modifica dell’assetto del potere regolamentare sono rimasti in piedi, in

materia di competenza delle regioni, i regolamenti statali perché altrimenti in quella

materia non ci sarebbe stata una disciplina (in quanto le regioni non potevano fare

una regolamentazione istantanea). Per giustificare questa sussistenza dei

regolamenti statali si è introdotta la teoria della cedevolezza della fonte: la fonte

continua (o inizia in caso di inerzia dell’organo preposto) a disciplinare una materia

anche se non potrebbe, però rimane effettiva solo fin quando non viene introdotta

una fonte con la competenza su quella materia. 26/10/12

La suddivisione della potestà regolamentare tra stato e regioni

Quando c’è il dubbio sulla paternità della materia o lo stato o la regione chiedono

alla corte costituzionale.

Art. 117.2: allo stato spetta fare regolamenti nelle materie di competenza esclusiva,

però può delegare alle regioni anche le materie di competenza esclusiva (nella

pratica non accade mai).

Art. 117.6: alle regioni spettano i regolamenti nelle materie di competenza residuale

ed esclusiva delle regioni.

La prassi, dal 2001 in poi, ha portato a molte situazioni di contenzioso sulla

competenza regolamentare. 44

A cura di Fabrizio Andriolo

Questi conflitti sono stati risolti dalla corte costituzionale con due modalità:

1) Attraverso la lettura della materia in questione: individuando la materia di

cui faceva parte il caso specifico ed assegnandola allo stato o alle regioni.

2) Attraverso l’elaborazione di alcuni istituti giuridici con i quali la corte ha

permesso allo stato di adottare regolamenti nella materie di competenza

regionale.

Soluzioni dei conflitti con diversa lettura delle materie

La dottrina ha suddiviso la competenza regolamentare in due sottogruppi:

1) Competenza regolamentare esclusiva escludente: sono materie in cui è

vietato ogni intervento da parte delle regioni.

2) Competenza regolamentare esclusiva non escludente: sono materie in cui c’è

competenza esclusiva dello stato ma non si esclude a priori una

partecipazione regionale.

Es. la tutela dell’ambiente è competenza dello stato però le regioni possono

prevedere protezioni più alte.

Materia statale esclusiva-escludente

Sentenza 311/2008

In questa sentenza c’è un conflitto di attribuzione sollevato dallo stato contro un

regolamento della regione Marche che disciplinava l’ordine di precedenza delle

cariche pubbliche nelle cerimonie a carattere locale.

Lo stato impugna il regolamento dicendo che tocca 5 materie di competenza

esclusiva statale (materie del 117.2 a: rapporti tra stato-altri stati, c: rapporti stato-

confessioni religiose, f: disciplina organi dello stato relative a leggi elettorali, g:

materia ordinamento e organizzazione amministrativa dello stato e degli enti

pubblici formali, p: legislazione di comuni e province). In più lo stato richiama una

vecchia sentenza della corte che dichiarava queste materie tradizionale prerogativa

dello stato.

Risposta della corte

La corte costituzionale da ragione allo stato limitatamente alla lettera g e dice che la

sentenza dell’89 invocata non costituisce un valido precedente perché era prima

della riforma del 2001. 45

A cura di Fabrizio Andriolo

Materia statale esclusiva-non-escludente

La corte costituzionale si occupa di (le sue competenze sono indicate all’art. 134

Cost.):

1) Giudizi di legittimità costituzionale: valuta se le leggi sono conformi alla

costituzione.

2) Conflitti di attribuzione: valuta la conformità alla costituzione dei

regolamenti e dei poteri giudiziari.

Sentenza 247/2009

La regione Calabria impugna il codice dell’ambiente nella parte in cui rinvia ad un

regolamento interministeriale (regolamento adottato da più ministri) la disciplina

della bonifica di alcuni territori destinati all’agricoltura ed all’allevamento. Fa questo

perché la materia di agricoltura è residuale e quindi è di competenza regionale.

In subordine (come seconda scelta) la Calabria denuncia la mancanza del principio di

leale collaborazione (è la previsione di forme di collaborazione tra stato e regioni).

Risposta della corte

La corte costituzionale risponde dando una diversa lettura della materia: la corte

dice che gli interventi di bonifica non rientrano nell’agricoltura ma nella tutela

dell’ambiente, che è una materia esclusiva statale e quindi lo stato può fare

regolamenti.

Però la corte dice anche che, visto che queste aree sono destinate all’agricoltura e

all’allevamento (è materia regionale), lo stato deve consultare la conferenza stato

regioni (organo rappresentativo delle regioni) applicando il principio di leale

collaborazione.

Quindi la corte impugna la legge e la dichiara illegittima nella parte in cui non

prevede la consultazione della conferenza stato-regioni.

Materia concorrente

Sentenza 12/2004

Alcune regioni impugnano la legge finanziaria di un anno nella parte in cui rimanda

la disciplina della’ippoterapia (cura di malattie come autismo attraverso l’uso di

cavalli) ad un regolamento statale.

Le regioni hanno impugnato la legge dicendo che la legge interveniva nella materia

agricoltura che è competenza esclusiva delle regioni. 46

A cura di Fabrizio Andriolo

Risposta della corte

La corte costituzionale da una lettura delle regioni dicendo che la materia non è

l’agricoltura ma la tutela della salute che è una materia di competenza concorrente,

quindi il potere regolamentare spetta alle regioni.

Materia di competenza residuale

Per le materie residuali la corte ha cercato di salvaguardare un po’ di più le regioni

speciali rispetto a quelle ordinarie: nelle regioni ordinarie spesso si riconosceva il

titolo di legittimazione per lo stato, invece nelle regioni speciali questo veniva

leggermente meno.

Sentenza 287/2005

La provincia autonoma di Trento solleva il conflitto di attribuzione contro un

regolamento ministeriale che disciplinava nel dettaglio le modalità di utilizzo di un

fondo nazionale destinato alle politiche sociali (servizi sociali e beneficienza).

Lo stato, stanziando questo fondo, affida al ministro il potere di disciplinare con suo

regolamento le modalità di utilizzo dello stesso.

La regione impugna il regolamento dicendo che faceva parte della materia

beneficienza ed assistenza che è materia residuale (esclusiva della regione).

Lo stato eccepisce due cose:

1) La provincia di Trento invece di impugnare il regolamento avrebbe già dovuto

impugnare la legge che prevedeva tale regolamento.

2) La materia non è la beneficienza ma è la lettera m del 117.2: livelli essenziali

delle prestazioni.

Risposta della corte

La corte da ragione alla provincia su tutti e due i fronti. La corte dice che la provincia

ha fatto bene a non impugnare la legge perché essa diceva che il ministro avrebbe

adottato il regolamento compatibilmente con le disposizioni dello statuto speciale,

ma rispettando la sfera di attribuzioni riconosciuta alla sfera autonoma dello

statuto.

Sul secondo punto la corte accetta la lettura della provincia autonoma identificando

la materia come beneficienza ed assistenza e non come livelli essenziali delle

prestazioni, quindi il regolamento viene annullato. 47

A cura di Fabrizio Andriolo

Per quanto riguarda le regioni ordinarie e le materie residuali la tendenza della corte

è stata quella di giustificare l’intervento statale.

Sentenza 162/2005 (non c’è sui fogli)

Alcune regioni impugnano una legge finanziaria nella parte in cui attribuisce ad un

ministro il potere di definire, con un suo atto (regolamento o decreto ministeriale), il

fondo statale destinato agli artigiani.

L’artigianato è materia di competenza residuale delle regioni ordinarie.

Risposta della corte

In questo caso la corte costituzionale riconosce che la materia è di competenza

regionale ma autorizza la previsione del regolamento statale per garantire la

continuità del sistema: la continuità normativa ed istituzionale.

Soluzione dei conflitti attraverso l’elaborazione di nuovi istituti

giuridici

Materia statale esclusiva trasversale

Le materie trasversali sono quelle materie di competenza esclusiva dello stato che

autorizzano lo stato ad invadere anche materie di competenza concorrente o

residuale delle regioni.

Es. lettera m 117.2, oppure la materia della concorrenza.

Sentenza 279/2005

Le regioni impugnano una legge che demanda allo stato l’adozione di un

regolamento governativo in tema di assetto pedagogico, didattico ed organizzativo

della scuola dell’infanzia primaria e secondaria (asilo, scuole elementari, medie e

superiori).

Le regioni impugnano la legge dicendo che l’istruzione è una materia di competenza

concorrente (art. 117.3).

Risposta della corte

La corte risponde dicendo che qui non si tratta di istruzione ma di livelli di

prestazioni minimi. 48

A cura di Fabrizio Andriolo

La chiamata in sussidiarietà

È un istituto creato dalla corte costituzionale con la sentenza 313/2003 che prevede

che quando, per esigenze unitarie, lo stato attrae le funzioni amministrative di una

materia, in quella materia deve prendersi anche la funzione legislativa per due

motivi:

1) Garantire l’uniformità della disciplina.

2) Rispettare il principio di legalità.

Questo principio è stato elaborato per la legge sulle grandi infrastrutture che era

stata impugnata dalle regioni (legge Brunardi/2001).

I regolamenti vengono attratti in sussidiarietà??

Sentenza 303/2003

Prima del 2005 l’attrazione della funzione amministrativa non comportava anche

l’attrazione della funzione regolamentare.

Però poi con una sentenza del 2005 la corte costituzionale permette anche

l’attrazione del regolamento.

Sentenza 76/2009

È un giudizio di legittimità costituzionale di una legge finanziaria nella parte in cui

delega un regolamento governativo a disciplinare alcuni aspetti della materia

turismo che è di competenza residuale regionale.

La corte risponde

La corte risponde che la materia è turismo ma ci sono esigenze di unitarietà che

impongono allo stato di attrarre la funzione regolamentare di questa materia.

La corte motiva le esigenze di unitarietà con l’esigenza di valorizzare al meglio

l’attività turistica sul territorio nazionale e ridurre a uniformità le offerte del turismo

nazionale.

In questo caso la corte dichiara la legge illegittima solo nella parte in cui prevede che

il regolamento sia adottato previo parere con le regioni anziché con previa intesa.

C’è la ricerca del principio della leale collaborazione da parte della corte. 49

A cura di Fabrizio Andriolo

Attuazione della normativa europea

Lo stato è responsabile a Bruxelles e quindi ha diritto di fare leggi e regolamenti

anche in materie di competenza regionale.

L’adozione di un regolamento statale in materie residuali deve avere 3 garanzie:

1) Deve essere un intervento cedevole.

2) Il regolamento statale entra in vigore solo quando scade il termine per

adempiere dato dall’UE, così la regione ha modo per intervenire facendo il

regolamento, se vuole.

3) Che la conferenza delle regioni venga consultata preliminarmente.

Decreti ministeriali non regolamentari

Lo stato autorizza dei decreti ministeriali definendoli espressamente non

regolamentari.

Le regioni, a volte, hanno impugnato questi decreti dicendo che possedevano le

stesse caratteristiche di un regolamento, ma che grazie a questa definizione di non

regolamentari riuscivano a non rispettare il 117.6: divisione costituzionale delle

competenze.

Risposta della corte

La corte a volte si limita a guardare di chi è la materia senza guardare la natura

dell’atto, invece altre volte prende posizione sulla natura dell’atto.

I regolamenti statali possono essere fatti o da tutto il governo (regolamenti

governativi) o solo da un ministro o più ministri (regolamenti ministeriali ed

interministeriali).

I regolamenti ministeriali sono adottati come decreti ministeriali, però sono

comunque regolamenti.

Il fatto che la legge specifichi che si tratta di un decreto ministeriale privo di potere

regolamentare significa dire che lo si qualifica come semplice atto amministrativo.

Il fatto che non sia un regolamento potrebbe autorizzare il ministro ad invadere le

competenze regionali perché non è considerato come un regolamento.

La corte costituzionale quasi sempre va a vedere a chi spetta la materia, però

ultimamente ha preso posizione sulla natura del decreto ministeriale

Se la corte verifica che sotto il decreto si nasconde sostanzialmente un regolamento

annulla il decreto. Sostanzialmente la corte favorisce lo stato 50

A cura di Fabrizio Andriolo 08/11/12

Regionalismo asimmetrico o differenziato

Sono le condizioni di autonomia che possono essere attribuite alle regioni ordinarie

su loro richiesta.

Si è iniziato a parlare di questo regionalismo durante la terza commissione

bicamerale D’Alema. È stata introdotta con la legge cost. 23/2001 che ha aggiunto

un terzo comma all’art 116.

Con la differenziazione delle regioni ordinarie il legislatore ha deciso di ricorrere ad

una fonte diversa: non una legge costituzionale ma una legge statale ordinaria.

Il legislatore ha deciso di scartare l’ipotesi relativa all’eventuale concessione di tanti

statuti speciali (adottati con tante leggi cost.) adottati dalle regioni ordinarie che

avessero voluto differenziarsi, ossia richiedere tante forme particolari di autonomia.

Art. 116.3 cost. vediamo che la procedura di differenziazione regionale è una

procedura complicata ed è solo scandita nei suoi passaggi essenziali lasciando

aperte molte questioni interpretative.

Se il legislatore del 2001 avesse deciso di concedere tanti statuti sarebbe stato più

semplice.

La motivazione che ha spinto il legislatore a scegliere quest’altra procedura consiste

nel procedimento di adozione delle leggi costituzionali (art. 138 cost.), il quale non

garantisce appieno un’eventuale differenziazione delle regioni ordinarie perché:

1) In sede di prima deliberazione le camere possono apportare liberamente

degli emendamenti. Questa possibilità comporterebbe un’eccessiva

dilatazione della procedura di azione della legge costituzionale e non

verrebbero tenute in considerazione le istanze di differenziazione avanzate

dalla regione ordinaria interessata. Questo perché la procedura del 138 si

svolge interamente nelle aule parlamentari, dove non si ha un concorso attivo

di organi regionali.

2) In sede di seconda deliberazione può accadere che non si raggiunga la

maggioranza qualificata dei 2/3 dei componenti delle camere. Se nella

seconda deliberazione la legge costituzionale viene approvata solo con la

maggioranza assoluta dei componenti, su questa procedura di

differenziazione regionale graverebbe ulteriormente il rischio un referendum

51

A cura di Fabrizio Andriolo

confermativo a livello nazionale. Proprio perché il referendum si svolge a

livello nazionale potrebbero esserci dei contrasti tra i cittadini delle diverse

regioni ordinarie.

3) Nella procedura del 138 non ci sono dei limiti dal punto di vista della

sostenibilità finanziaria del regionalismo asimmetrico.

4) Se si procedesse ad una differenziazione delle regioni ordinarie con legge

costituzionale, nel caso in cui il regionalismo differenziato di una regione non

funzionasse si potrebbe andare verso l’abolizione del regionalismo

asimmetrico per quella regione, adottando una nuova legge costituzionale

che abroghi quella precedente che ha portato al regionalismo differenziato.

Per la seconda legge si seguirebbe la stessa procedura della prima, per cui non

ci sarebbe una garanzia di tutela della differenziazione regionale.

Art. 116.3: queste ulteriori forme e condizioni di autonomia possono essere

concesse, alla regione ordinaria interessata che si sia attivata in questo senso, con

una legge statale ordinaria.

La legge statale ordinaria (adottata dal parlamento) è una fonte particolare che

garantisce l’autonomia differenziata delle regioni ordinarie. Questa legge statale

ordinaria è sui generis perché è una fonte rinforzata ed atipica.

Rinforzata perché si caratterizza per un procedimento aggravato di adozione

rispetto quello standard delle leggi statali.

Infatti il 116.3 dice che:

1) Primo passaggio procedurale: prevede un’iniziativa della regione interessata.

2) Secondo passaggio: devono essere sentiti gli enti locali della regione che fa

richiesta.

3) Terzo passaggio: si deve giungere alla stipulazione di un’intesa tra il governo e

la regione ordinaria che intende differenziarsi.

4) Quarto passaggio: deve essere fatta una legge statale che recepisca l’intesa

conclusa con la regione. Deve essere approvata con la maggioranza assoluta

dei componenti delle due camere.

Atipica perché recepisce il contenuto dell’intesa conclusa con la regione, per cui

assume una particolare forza sia attiva sia passiva. Ciò significa che questa fonte

statale atipica si pone in un regime di separazione di competenza rispetto alle altre

fonti (leggi ordinarie statali e leggi costituzionali). 52

A cura di Fabrizio Andriolo

Questo comporta che, quando una regione si attiva per ottenere queste forme e

condizioni di autonomia e si giunge ad una legge statale di differenziazione

regionale, per modificare o abrogare questa situazione di “specialità” bisogna

nuovamente ricorrere alla procedura di cui al 116.3.

Il 116.3 prevede il rispetto dei principi delineati dal 119 cost..

Se una regione ordinaria vuole ottenere queste forme di autonomia avrà bisogno di

finanziare queste ulteriori competenze. Si è aperta in dottrina la questione della

sostenibilità finanziaria del federalismo differenziato e se questo federalismo

differenziato si potesse avere separatamente dal federalismo fiscale oppure se

dovessero andare di pari passo.

Dopo il 2010 l’attuazione del federalismo fiscale si è bloccato e la dottrina dice che

bisognerebbe cercare di portare avanti almeno il regionalismo asimmetrico.

All’epoca della commissione D’Alema il regionalismo asimmetrico non poteva

svilupparsi su nessuna materia di legislazione statale esclusiva.

Ora invece nel 116.3 ci sono 3 materie in cui la regione può chiedere un “di più” di

autonomia.

Sono esplicate nella lettera l (organizzazione giustizia di pace), lettera n (norme

generali istruzione)e la lettera s (tutela ambiente e beni culturali). In più il

regionalismo asimmetrico potrebbe comprendere qualsiasi materia compresa nel

117.

Dal 2010 si sono applicate in questo senso 4 regioni ordinarie:

1) Toscana: la tutela dei beni culturali (materia legislazione esclusiva statale.

lettera s) e la valorizzazione dei beni culturali (materia legislazione

concorrente). Questo progetto di differenziazione è stato il primo presentato,

poi questa riforma è naufragata nel 2004 perché la regione Toscana l’ha

“congelato” quando in parlamento si discuteva della riforma costituzionale

(riforma della riforma). Questa riforma andava ad incidere sul 117

introducendo una serie di materie specifiche di materia esclusiva regionale e

abrogava il 116.3.

2) Veneto.

3) Lombardia.

4) Piemonte. 53

A cura di Fabrizio Andriolo

I progetti di 2,3,4 sono stati elaborati dal 2006 e sono in una fase di stallo che ha

coinciso con la caduta del secondo governo Prodi.

Queste 3 regioni chiedevano ulteriori competenze incidendo sulle materie di

competenza legislativa concorrente.

Il Veneto chiedeva più competenze in 14 materie, la Lombardia in 12 materie ed il

Piemonte per 8 materie.

Che tipo di operazione fanno questi progetti? (sono sul sito)

Art. 116.3 parla solo di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, senza

specificare se possano essere un “di più” di competenza amministrativa o legislativa.

I problemi maggiori si hanno in riferimento alla procedura da svolgersi a livello della

singola regione ordinaria che intende differenziarsi. Anche se su questo punto non è

intervenuta una disciplina statale secondo parte della dottrina sarebbe stato

auspicabile un intervento del legislatore regionale, che potrebbe esplicarsi secondo

due modalità:

1) Indicare direttamente nello statuto regionale quali organi regionali sono

chiamati in causa in questa prima fase di differenziazione.

2) Disciplinare la reale forza del coinvolgimento degli enti locali.

Punto 1

Quali sono gli organi regionali chiamati in causa?

I processi non conclusi avviati dalle 4 regioni ordinarie hanno offerto una casistica

pratica per cui nella prima fase di differenziazione sono stati chiamati in causa sia il

consiglio regionale che la giunta regionale.

Le varie piattaforme di proposte di differenziazione regionale sono state elaborate

col supporto tecnico e giuridico sia dello staff della giunta regionale sia delle varie

commissioni consigliari.

In riferimento alla fase dell’intesa dovrebbero esserci molti meno problemi perché

oltre all’esecutivo statale sarebbe chiamato anche quello regionale e sarebbe il

presidente della giunta regionale a dover stilare l’intesa col governo statale

Punto 2

Quali sono gli enti locali chiamati in causa? solo quelli del 114 o anche altri?

Ovviamente gli enti locali del 114 ma anche altri enti: 54

A cura di Fabrizio Andriolo

1) Le unioni di comuni (ente territoriale) che sono chiamate in causa perché

sarebbero destinatarie delle nuove funzioni amministrative della regione che

intende differenziarsi.

2) Le istituzioni scolastiche (è un’autonomia funzionale): in materia di

istruzione. Sono dotate di autonomia funzionale e non territoriale.

3) Le Camere di commercio: (è un’autonomia funzionale) possono essere

destinatarie di nuove funzioni amministrative in determinati ambiti materiali.

Come devono essere sentiti questi enti???

I maggiori problemi derivano dagli enti territoriali perché sarebbe difficile sentirli

tutti singolarmente, quindi la soluzione preferibile sarebbe quella di consultare il

consiglio delle autonomie locali (contenuto obbligatorio ai sensi del 123).

Quanto vale il “sentiti gli enti locali”?

È un passaggio obbligatorio, però nello statuto regionale sarebbe necessaria una

norma specifica nello statuto perché a seconda dei contesti regionali, ovvero che sia

più forte il livello di governo regionale oppure ci siano degli enti infraregionali

significativi, potremmo avere due possibilità di coinvolgimento:

1) Mera consultazione enti locali.

2) Vera e propria consultazione degli enti locali.

La soluzione più garantista sarebbe la consultazione degli enti locali, però

probabilmente gli enti locali potrebbero far morire la procedura di differenziazione

regionale ponendo una sorta di veto. Per evitare questo dovremmo prevede un

parere obbligatorio ma non vincolante per il coinvolgimento degli enti locali.

Se guardiamo le fonti regionali, nessuna delle regioni ordinarie ha adottato una

legge regionale ad hoc sulla procedura di differenziazione di cui al 116, e non lo

hanno fatto nemmeno le 4 regioni che hanno proposto per prime il processo di

differenziazione.

Se guardiamo gli statuti regionali sono soltanto 3 le regioni che hanno detto

qualcosa sul 116. I 3 statuti sono quello della regione Calabria (che parafrasa il

116.3), lo statuto della regione Lombardia e lo statuto del Veneto.

Nel 2001 una parte minoritaria della dottrina ha ritenuto che questa disposizione

fosse legittima perché se una qualche regione ordinaria fosse giunta alla fine della

procedura di differenziazione si avrebbe avuto, nella sostanza, una revisione

costituzionale senza aver seguito la procedura prevista. Questa ipotesi minoritaria è

55

A cura di Fabrizio Andriolo

stata sconfessata dalla maggioranza della dottrina, la quale ha ricondotto la

legittimità costituzionale di tutta la procedura ad un’ipotesi di

decostituzionalizzazione formale. Questa è un’ipotesi che ritroviamo non solo nel

116.3 ma anche nel 122.

Art. 122 cost.: indica una determinata forma di governo regionale salvo che lo

statuto disponga diversamente.

Analogamente il 116.3 indica che una legge statale ordinaria rinforzata ed atipica

possa concedere ulteriori forme e condizioni particolari ad una determinata regione.

Da queste due norme capiamo che i fenomeno della decostituzionalizzazione

formale si ha quando una determinata disposizione costituzionale autorizzi la

deroga alla nostra costituzione con una fonte diversa da una fonte di rango

costituzionale.

In entrambi questi due casi si ha un deroga della costituzione con una fonte

ordinaria:

1) Primo caso: statuto regionale: è una fonte ordinaria di livello regionale.

2) Legge statale sui generis: è una legge statale ordinaria.

Perché decostituzionalizzazione formale?

Perché nel 116.3 si andrebbero a derogare due disposizioni costituzionali (117,118

cost.), quindi per la regione ordinaria che volesse differenziarsi non si applicherà più

il 117 cost. ma si farà riferimento alla legge statale di differenziazione regionale, che

deroga al 117 cost.

La legge di differenziazione regionale assume la veste di norma interposta: in

un’eventuale giudizio in via principale, per la regione che si è differenziata, la legge

di differenziazione statale diventa parametro di costituzionalità per la legge

regionale e quella statale che intervenga in riferimento a quella determinata regione

ordinaria.

Con riferimento al 117 possiamo avere due ipotesi:

1) Richiesta passaggio dell’intera materia dalla competenza legislativa statale a

quella regionale. 56

A cura di Fabrizio Andriolo

2) Ritaglio di ambiti materiali in una determinata materia: è l’ipotesi più

complicata perché bisognerebbe rimodulare tutta la competenza legislativa

statale e regionale per quel determinato ambito materiale.

Con la deroga al 118 si fa riferimento all’ipotesi di una richiesta di una o più funzioni

amministrative su una stessa materia. In base al principio di legalità le funzioni

amministrative devono essere disciplinate con legge, e quindi anche per questa via

si andrebbe a rimodulare l’intervento del legislatore, statale o regionale, su un

determinato ambito materiale.

Esempio 1

Passaggio di competenze legislative nell’ambito materiale delle norme generali di cui

l’istruzione e nel settore dell’istruzione universitaria. La vecchia disposizione

legislativa di cui al vecchio 117 è stata duplicata in altre tre disposizioni: competenza

legislativa, competenza concorrente e competenza residuale. Quindi per andare a

vedere cosa può fare una regione ordinaria in materia di istruzione bisogna andare

ad enucleare la norma in materia di competenza legislativa esclusiva statale. In

questo ambito può esserci il passaggio della competenza legislativa dallo stato alla

regione ma rimane il vincolo dei livelli minimi di cui alle lettera m (117.2).

Esempio 2

Per quanto riguarda l’istruzione universitaria (caso del Piemonte) ci sono dei margini

minori di manovra per il legislatore regionale: bisogna leggere insieme il 117 ed il 33,

che fa uno specifico riferimento ad una disciplina di fonte statale dell’autonomia

universitaria. Quindi l’eventuale differenziazione regionale in questo settore

potrebbe essere limitata ad ambiti non così vasti, ed in particolare alla

programmazione territoriale dell’istruzione universitaria (distribuzione delle sedi).

09/11/12

Ordinamento italiano e ordinamento internazionale sono su due piani diversi; gli

obblighi derivanti da trattati internazionali infatti non possono modificare in

negativo i dodici principi fondamentali presenti nella nostra Costituzione: se questo

fosse permesso non si farebbe altro che dare vita a una nuova costituzione.

Art. 10: il nostro ordinamento si conforma alle norme di diritto internazionale

generalmente riconosciute, cioè quelle norme che non sono oggetto di nessun

57

A cura di Fabrizio Andriolo

trattato ma costituiscono, per esempio, le regole per l'utilizzo dei fondali marini o

spazio aereo, sono norme non scritte.

Art. 10.2/3: condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità

dei trattati internazionali e lo straniero che vive in un paese dove è impedito

l'esercizio delle libertà e dei diritti garantiti dalla nostra Costituzione può usufruire

nel nostro Paese del diritto d'asilo, secondo le condizioni dettate dalla legge (il diritto

d'asilo non è previsto in alcun trattato).

Art. 11: il nostro Stato permette cessioni di sovranità a ordinamenti esterni che

assicuri pace e giustizia fra le nazioni; tra questi verrà ricompresa anche la futura

Cee-->UE.

Questi due articoli, più l'80 (autorizzazione delle Camere alla ratifica dei trattati

internazionali) e l'87 (ratifica del Presidente della Repubblica dei trattati

internazionali previa autorizzazione parlamentare) disciplinano in via generale i

rapporti tra ordinamento italiano e quello internazionale.

Disciplina specifica però è stata introdotta dalla riforma del Titolo V del 2001.

Rapporti tra le Regioni e il potere estero.

Fino al 2001 non era configurabile un rapporto tra Regioni italiane e ordinamenti

esterni in quanto gli unici organi autorizzati legittimamente dalla Costituzione erano

Camere e Presidente della Repubblica, ma quando un trattato aveva come oggetto

una materia di competenza regionale già una sentenza della Corte costituzionale del

1961 sottolineava come non c'era nessuna possibilità per gli enti locali regionali di

entrare in contatto col potere estero, in quanto per il principio di unità nazionale lo

stesso potere estero spettava solo ed esclusivamente allo Stato.

Contestualizziamo questa sentenza: nel 61 erano in funzione solo le Regioni a statuto

speciale, ci sarebbero voluti altri 9 anni prima che fossero messe in moto anche le

Regioni ordinarie: col tempo queste diedero vita a una prassi consistente nell'avere

rapporti con enti omologhi stranieri o direttamente altri Stati (quindi cominciarono a

concludere accordi di natura soprattutto commerciale e agricola).

Lo Stato non reagì bene (anche alla luce della sent. Del 61 della c.c.) e sollevò

proprio davanti al giudice costituzionale un conflitto di attribuzione; la Corte questa

volta cambiò impostazione rispetto alla sentenza del 61 e affermò che le Regioni

potessero svolgere un' attività promozionale dei loro prodotti con enti omologhi

oppure Stati esteri e con questi stipulare ACCORDI PROMOZIONALI.

Successivamente nel d.p.r 616/1977, che riguardava il trasferimento di funzioni

amministrative dallo Stato alle Regioni, si trova una norma che attribuisce proprio

alle regioni la “PRIMA” forma di potere estero in quanto riconobbero quello che già

aveva sostenuto nella sentenza citata la Corte Costituzionale (possibilità di

concludere accordi promozionali con enti omologhi/Stati esteri).

In seguito la Corte Costituzionale con la sentenza 179/1987 fece un ulteriore passo

58

A cura di Fabrizio Andriolo

avanti confermando la competenza statale a stipulare accordi internazionali ma

affermando che quando questi includevano un interesse/competenza regionale le

Regioni potessero collaborare con lo Stato nella stipulazione dell'accordo (bisogna

sottolineare che questo è un mero RICONOSCIMENTO GIURISPRUDENZIALE in

quanto non c'è nessuna norma scritta che lo certifica).

Il primo atto formale che riconosce la competenza delle Regioni a stipulare in modo

sempre più autonomo accordi con Stati/enti locali esteri è un d.p.r. Del 94 (atto di

coordinamento di regioni e Province Autonome): quando esse hanno intenzione di

formalizzare accordi con Stati esteri devono darne comunicazione al Presidente del

Consiglio oppure al Ministro competente in materia i quali, entro venti giorni,

provvederanno a controllare la conformità dell'accordo all'indirizzo di politica estera

dello Stato (Regioni potranno poi formalizzare accordo solo con risposta positiva).

Cost. 48 → Sent. C.C. 61 → dpr 77 → Sent. C.C 87 → dpr 94 → RIFORMA TITOLO V

2001

Dopo la revisione del titolo V, l'art. 117.9 stabilisce che nelle materie di propria

competenza (esclusiva, concorrente, residuale) le regioni possono concludere

accordi o intese con Stati/enti territoriali esteri nei casi e nelle forme disciplinate da

legge dello Stato. Questa riserva di legge è attuata dalla 131/2003 (Legge la Loggia,

che tra le altre cose conferiva il potere al governo di adottare d.lgs ricognitivi per

fissare principi generali in tema di potestà legislativa concorrente), che sarà

modificata successivamente dalla cosiddetta Legge Buttiglione, che la modifica e

stabilisce nuove procedure più articolate. E' da sottolineare come il 117.9 comunque

non possa modificare gli artt. 80 e 87 della Cost., e che quindi Regioni siano si libere

di stipulare accordi con enti omologhi/Stati esteri, ma sarà sempre il Presidente della

repubblica a doverli ratificare, ed è il Governo che dovrà attivare il procedimento di

autorizzazione alla ratifica delle Camere. Lo Stato non è comunque obbligato a

ratificare questi trattati, anche se non rientrano nelle materie di sua competenza

(può infatti darsi il caso che se l'Onu ha stabilito un embargo col paese estero in

questione le Regioni non potranno concludere l'accordo). Con l'autorizzazione alla

ratifica delle Camere e la firma del P.R. La responsabilità finale di questi atti è

comunque statale.

Rapporti Regioni – Unione Europea

Nel processo di evoluzione degli accordi economici e istituzionali tra Stati europei

che hanno portato alla formazione di comunità economiche quali la Cee, poi

convertitasi in Ue, sono stati creati appositi organi con specifiche funzioni come il

Consiglio, la commissione e il parlamento europeo. 59

A cura di Fabrizio Andriolo

La nascita di istituzioni europee però è dovuta alla stipulazione di accordi politici.

L'organo più importante è la Commissione Europea, i cui membri sono designati da

ogni stato, esso è l'organo esecutivo dell'Ue); il Parlamento Europeo è eletto tramite

una legge statale in quanto essa disciplina le modalità di elezione; nel Consiglio

europeo si riuniscono i ministri di Paesi membri dell'Ue.

L'unico organo Ue conforme non a livello statale ma regionale è il COMITATO DELLE

REGIONI E DELLE AUTONOMIE LOCALI, istituito dal trattato di Maastricht in poi con

compiti consultivi e non decisionali della Commissione; Italia manda 24 membri

proposti dal Presidente del Consiglio al Consiglio Europeo previa intesa con

conferenza unificata (Stato- Regioni- Province- Comuni). 24 membri sono ripartiti in

14 rappresentanti delle regioni, 3 delle province e 7 dei comuni. 15/11/12

Nelle lezioni precedenti abbiamo parlato del tipo di rapporto tra fonti nazionali e

fonti comunitarie.

Art. 10 generatore permanente di introduzione del diritto internazionale

generalmente riconosciuto nel nostro ordinamento. Il diritto generalmente

riconosciuto, a differenza di quello pattizio, non ha bisogno di intermediazioni

interne (ratifica).

Invece l’art. 11 non è un generatore permanente di introduzione del diritto, né

internazionale né comunitario, nel nostro ordinamento.

Art. 10: l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto

internazionale generalmente riconosciute.

Per “conforma” intendiamo il fatto che l’art. 10 funziona come adattatore

permanente.

Art. 11: l’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri

popoli e come strumento di risoluzione delle controversie internazionali. Consente, in

condizioni di parità con gli altri stati, alle limitazioni di libertà necessarie .

Da questa diversa formula si è costruita la teoria per cui l’11 non è un adattatore

permanente, e sul quale si basa il diritto internazionale pattizio e del diritto dell’UE.

Del diritto pattizio si è già parlato.

Dal punto di vista delle fonti dove si pone il contratto internazionale una volta che

viene introdotto nel nostro ordinamento attraverso la legge di ratifica? 60

A cura di Fabrizio Andriolo

Art. 117.1: la potestà legislativa è esercitata dallo stato e dalle regioni nel rispetto

della costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli

obblighi internazionali.

Dice che il legislatore deve conformarsi all’UE e se non lo fa la legge o l’articolo di

legge può essere impugnato per incostituzionalità.

Questo vale dal 2001, prima le uniche norme per ottenere questo risultato erano

solo il 10 e l’11. Però l’11 per come è scritto non poteva funzionare molto come

parametro di costituzionalità. Prima c’era questo obbligo ma era implicito, dal 2001

col 117 è diventato un obbligo esplicito che permette di impugnare.

Prima del 2001 il diritto comunitario e quello internazionale rispetto al nostro diritto

erano una norma interposta.

Es. legge di delegazione è una norma interposta: se il decreto legislativo delegato

contrasta con la legge di delega allora contrasta indirettamente con la costituzione.

La chiamiamo norma interposta perché è una legge, quindi se il decreto legislativo

contrasta con la legge di delega bisognerebbe dire che c’è un vizio di legittimità

ordinario. Invece è un vizio di legittimità costituzionale perché la legge di delega

funziona come una norma interposta, che è una norma che si interpone tra la

costituzione e l’altra fonte.

Prima della revisione costituzionale del 2001 i trattati ed il diritto comunitario erano

norme interposte perché non avevamo un parametro, mentre oggi abbiamo il 117.

La corte costituzionale ha esplicitato questo concetto in due sentenze importanti:

348 e 349 del 2007: i trattati internazionali, a prescindere dalla forma (a prescindere

dalla fonte con la quale sono introdotti nel nostro ordinamento) che assumono nel

nostro ordinamento, sono vincolanti per le fonti primarie per effetto del 117.1.

Quindi in caso di antinomia tra trattato e fonte primaria successiva al trattato si

applica il criterio della gerarchia per cui la norma primaria è invalida e deve essere

dichiarata incostituzionale.

In questo modo abbiamo fatto diventare le norme internazionali e comunitarie

come dei parametri di costituzionalità interna.

Le fonti di diritto comunitario 61

A cura di Fabrizio Andriolo

E’ una sottospecie del diritto internazionale la quale deriva dalla nostra entrata

nell’UE. Quando abbiamo ratificato il trattato di Maastricht abbiamo consentito alle

limitazioni di sovranità che riguardano anche il nostro ordinamento delle fonti.

Le fonti di diritto comunitario si distinguono in:

1) Fonti di diritto originario/primario.

2) Fonti di diritto derivato/secondario.

Fonti di diritto originario

Sono i trattati istitutivi della comunità europea ed i trattati che modificano gli stessi

trattati istitutivi. Sono sovraordinati al diritto derivato.

È solo dopo Maastricht che le fonti del diritto europeo sono vincolanti per noi.

Maastricht ci ha cambiato la moneta (Le tre caratteristiche della sovranità dello

stato sono: la produzione delle fonti, la giustizia e la moneta) ed accettiamo che le

fonti indirette che giungono nel nostro ordinamento siano per noi vincolanti.

L’Italia può non ratificare un singolo trattato successivo a Maastricht(es. sulla pesca

interna), però per uscire dal sistema Maastricht dovrebbe esserci una violazione di

un diritto garantito in costituzione.

Quando ci sono trattati che istituiscono (es. Maastricht che ha istituito l’UE) è

necessaria l’unanimità.

Noi comunque possiamo non ratificare i trattati successivi a Maastricht.

Fonti di diritto derivato

Sono le fonti citate esplicitamente nel trattato istitutivo di Maastricht:

1) Regolamenti.

2) Direttive.

3) Raccomandazioni

4) Pareri

5) Decisioni.

Sono adottate secondo procedimenti stabiliti nei trattati degli organi dell’UE.

Le direttive

I più importanti sono regolamenti e direttive, tra le quali oggi praticamente non c’è

più nessuna distinzione. Formalmente i regolamenti sono immediatamente

vincolanti e non necessitano di un adattamento interno, invece le direttive sono

vincolanti però non producono direttamente effetti giuridici per i cittadini

62

A cura di Fabrizio Andriolo

dell’unione. Le direttive pongono un termine e degli obiettivi da raggiungere

lasciando discrezionalità su come raggiungerli (tipo legge quadro).

[Regolamento direttamente rivolto ai cittadini.

Direttiva rivolto allo stato.]

L’applicazione in genere avviene attraverso le leggi però può avvenire anche con

fonti secondarie: si sceglie in base alla competenza e se la materia era già

disciplinata con una fonte primaria l’adattamento avverrà con una fonte primaria, se

era disciplinata con fonte secondaria si adatta con la fonte secondaria.

La legge comunitaria annuale

Oggi utilizziamo uno strumento generale di adattamento: la legge comunitaria

annuale (perché viene approvata una volta all’anno nel mese di agosto) è la legge

con cui il parlamento recepisce tutte le direttive adottate dall’unione nell’anno

precedente, da attuazione alle sentenze di corte di giustizia e delega al governo il

compito di adottare le direttive elencate nella legge comunitaria annuale ed alle

sentenze. Il governo darà attuazione attraverso decreti legislativi (se era regolata da

fonte primaria) o regolamenti (se era regolata da fonte secondaria). Se sono materie

che rientrano all’interno della competenza regionale saranno attuata dalle regioni

oppure il governo attuerà quelle di competenza statale.

Se i tempi lo consentono lo attueranno attraverso la legge comunitaria annuale,

altrimenti se ci sono direttive che devono essere immediatamente attuate e

richiedono un’attuazione con tempistiche inferiori all’anno si utilizza lo

strumento...(non ha finito la frase).

Anche le regioni da dopo il 2001 fanno la legge comunitaria annuale regionale. Lo

stato nella legge comunitaria annuale non adatta tutto il diritto comunitario ma

adatta solo le materie di sua competenza e lascia il resto alla legge comunitaria

annuale regionale.

Le leggi comunitarie annuali regionali fanno le stesse operazioni che fa lo stato con

la propria legge comunitaria annuale: recepisce le direttive e sentenze nelle materie

di loro competenza esclusiva. Per le altre materie è lo stato a dettare, con la sua

legge comunitaria annuale, i principi ai quali le regioni si dovranno ispirare nelle

materie concorrenti per adottare il diritto comunitario.

Nelle norme comunitarie ci sono:

1) le direttive in materia di competenza esclusiva dello stato. 63

A cura di Fabrizio Andriolo

2) i principi fondamentali nelle direttive che sono di materia concorrente delle

regioni.

Nella legge comunitaria regionale si fa la stessa cosa che si fa in quella statale con le

materie di competenza esclusiva.

La comunità europea emana delle direttive che sono recepite dallo stato; per

quanto riguarda le materie di competenza esclusiva legifera ed invece per le materie

di competenza concorrente lo stato emana dei principi fondamentali. Poi le regioni

nella loro legge comunitaria annuale fanno la stessa operazione per le materie di

competenza esclusiva, mentre per le direttive di competenza concorrente o attuano

direttamente la lege comunitaria annuale oppure fanno delle leggi ad hoc.

Se c’è un’urgenza :

Art. 120: il governo può sostituirsi ad organi delle regioni, delle città metropolitane,

delle province e dei comuni nel caso di mancato rispetto di norme, trattati

internazionali e della normativa comunitaria.

Non tutto passa attraverso la legge comunitaria regionale annuale, perché se è una

direttiva che deve essere immediatamente attuata le regioni intervengono con gli

strumenti per dargli pronta attuazione perché altrimenti scatta l’obbligo sostitutivo

del governo perché è lo stato ad essere responsabile nei confronti dell’UE.

I diretti destinatari degli obblighi contenuti nelle direttive sono gli stati, i quali

rispondono nella procedura di infrazione nei casi in cui nei termini stabiliti non vi sia

stata la conformazione da parte delle regioni.

Es. ora si parla molto dell’obbligatoria presenza di donne nell’amministrazione degli

enti pubblici.

Questa è una direttiva dell’UE. Perché non la mettono in un regolamento?

Perché è evidente che ogni stato ha i suoi enti, amministrazioni, ecc. allora lo si

mette in una direttiva che fissa obiettivi che devono essere raggiunti in un

determinato tempo mentre i regolamenti danno attuazione diretta.

Dato che questo meccanismo era particolarmente complicato, per ovviare a tutti i

problemi che possono comportare l’UE fa:

1) Direttive self-executing: sono automaticamente vincolanti come se fossero

regolamenti.

2) Direttive non self-executing ci sono delle parti che devono essere subito rese

vincolanti. 64

A cura di Fabrizio Andriolo

Questo è più complicato perché ogni stato deve distinguere tra la parte della

direttiva direttamente vincolante e quello che si deve adottare attraverso

interposizione.

Non esiste differenza tra direttiva self-executing e regolamento, cambia solo il nome

della fonte, il quale provoca problemi formali: uno stato potrebbe dire che adotta

tutta la direttiva secondo i suoi tempi e non immediatamente come richiedono i

regolamenti (anche se dovrebbero dare immediata attuazione perché si tratta di

una direttiva self-executing).

Gli stati sanno che i regolamenti sono direttamente vincolanti ed allora ne fanno

pochi a livello di UE perché così hanno possibilità di far passare del tempo.

Le decisioni

Sono fonti di diritto derivato vincolanti. Sono obbligatorie in tutti i loro elementi,

non hanno bisogno di nessun atto di recepimento da parte degli stati.

La differenza fondamentale è che non sono generali ed astratte ma sono indirizzate

a soggetti specifici (sono come le leggi provvedimento a livello statale).

Le raccomandazioni e pareri

Sono fonti di diritto derivato non vincolanti. [Nessuna fonte dell’unione derivano da

un unico organo.] Dipende dallo stato se considerarle vincolanti o no.

Es. dichiarazione dei diritti dell’uomo è una fonte non tipizzata ma gli stati la

considerano come vincolante. È un atto di soft law: atti che non hanno un nome, non

sono tipizzati, e possono essere attuati con tantissimi mezzi. Non sono vincolanti per

gli ordinamenti.

Cosa si verifica in caso di antinomia tra legge italiana e comunitaria?

Le conseguenze sono diverse a seconda che la fonte si self-executing o non self

executing.

Se è self executing il problema non si pone perché quella fonte comunitaria entra

direttamente nel nostro ordinamento.

Se la fonte non è self executing c’è il problema di come trattarla nel nostro

ordinamento.

Sentenza 170/1984 (prima di Maastricht)

Già nel 1984 la corte costituzionale si occupava dei rapporti tra i due ordinamenti. 65

A cura di Fabrizio Andriolo

La corte costituzionale disse che tutto il diritto comunitario non self executing, nel

momento in cui si pone in contrasto con una nostra fonte interna prevale sempre e

comunque. Quindi i giudici devono disapplicare la fonte interna applicando altre

norme (se c’è un contrasto diretto). Il giudice può anche interpretare la norma

interna in modo da adattarla alla direttiva non ancora attuata nel nostro

ordinamento.

Su cosa si fonda lo strumento giuridico della disapplicazione?

La disapplicazione è uno strumento che semplifica enormemente le procedure

dell’ordinamento. Poi il cittadino non si può rivolgere direttamente in Corte

costituzionale ma deve instaurare un giudizio.

Principi che regolano principio delle fonti:

1) Gerarchia annullamento.

2) Cronologico abrogazione.

3) Competenza disapplicazione.

La disapplicazione si fonda sul principio di competenza, perché esso si basa sul fatto

che ci sono organi con competenze diverse. Il sistema italiano e quello dell’UE sono

distinti ed autonomi con diverse competenze (sono coordinati, non separati).

Oltre allo strumento della disapplicazione e della dichiarazione di incostituzionalità

da parte della corte si può dare anche un’altra ipotesi rispetto alle fonti di diritto

comunitario: che non sono chiare e possono far nascere dubbi interpretativi. Se il

giudice nazionale ha una fonte interna ed una comunitaria che contrasta con quella

interna. Però la fonte comunitaria può essere di difficile interpretazione, allora può

chiedere alla corte di giustizia la corretta interpretazione della norma comunitaria

attraverso il rinvio pregiudiziale. Quando il giudice ha un dubbio sull’applicazione di

una norma comunitaria sospende il giudizio e solleva una questione pregiudiziale di

fronte alla corte di giustizia.

La solleva di fronte alla corte di giustizia per il discorso della competenza perché

sono due ordinamenti diversi.

Dal 2008 anche la corte costituzionale (con ordinanza pregiudiziale 103/2008) ha

operato con rinvio pregiudiziale chiedendo alla corte di giustizia la corretta

interpretazione della norma comunitaria. È stato importante perché la corte non si è

arrogata il diritto di decidere ma ha applicato il criterio di competenza. 66

A cura di Fabrizio Andriolo 16/11/12

Come le regioni possono partecipare insieme allo stato al

procedimento di formazione del diritto dell’unione: la fase

ascendente

Noi distinguiamo due fasi rispetto al processo di formazione del diritto dell’unione:

1) Fase ascendente: consiste in tutti gli strumenti di cui le regioni dispongono

per partecipare, insieme allo stato, alla formazione del diritto comunitario.

2) Fase discendente: procedimenti, strumenti attraverso cui le regioni applicano

nel diritto italiano il diritto comunitario. L’unico responsabile nell’UE per il

diritto comunitario è lo stato.

Prima delle revisione del 2001 le regioni potevano partecipare? C’era la fase

ascendente?

No, c’erano degli istituti particolari per cui le regioni si erano dato solo strutture

formali.

Es. avevano posto le sedi di rappresentanza delle regioni a Bruxelles, ecc.

La fase ascendente non c’era perché il vecchio 117 non attribuiva nessun potere

legislativo in merito agli affari comunitari. Dato che il vecchio 117 non attribuiva alle

regioni nessuna competenza nelle relazioni con l’unione non aveva senso

disciplinarne i rapporti.

Col titolo V cambia la normativa che si compone di diverse norme che andiamo a

richiamare:

1) Art. 117.2: i rapporti dello stato con l’UE per le materie di competenza

esclusiva sono di competenza dello stato, mentre i rapporti internazionali con

l’Ue per le materie di cui al 117.3 (materie concorrenti) competono alle

regioni.

2) Art. 117.5: prevede una riserva di legge statale per fissare le norme di

procedura che disciplinano la formazione delle regioni alla fase ascendente e

discendente nelle materie di competenza concorrente e le modalità del

potere esecutivo statale nel caso in cui le regioni non si adeguino. Questo

comma dice che è una legge dello stato che deve regolare i principi con i quali

le regioni partecipano alla fase discendente ed ascendente. 67

A cura di Fabrizio Andriolo

3) Art. 120: il mancato rispetto della normativa comunitaria da parte delle

regioni permette al governo di sostituirsi agli organi delle regioni per attuare il

principio comunitario, nel rispetto del principio di sussidiarietà e di leale

collaborazione.

Il governo non si sostituisce senza dire nulla ma darà un termine alla regione

entro il quale dovrà attuare la normativa europea prima di sostituirsi alla

stessa regione.

Se il governo si sostituisse alla regione senza rispettare il principio di leale

collaborazione la regione potrebbe sollevare conflitto di attribuzione di fronte

alla corte costituzionale. La corte costituzionale non entrerebbe neanche nel

merito della questione ma chiuderebbe in rito.

4) Art. 114: ha ridelineato un assetto degli enti costitutivi della repubblica molto

diverso da quello precedente. Il vecchio 114 rispetto al nuovo 114 partiva ad

elencare gli enti dalle regioni, oggi è il contrario. Il nuovo 114 dice che con la

revisione costituzionale si è chiarito che le regioni e gli altri enti costituzionali

sono enti fondamentali della repubblica.

La partecipazione delle regioni alla fase discendente ed ascendente è una riserva di

legge .

Legge 11/2005: con questa legge il parlamento ha attuato la riserva di legge del

117.5. ha descritto le procedure, gli strumenti ed i modi attraverso i quali le regioni

partecipano alla fase discendente ed a quella ascendente.

La conferenza stato regioni

Lo strumento principale individuato dalla legge 11/2005 per la fase ascendente è la

conferenza stato regioni. La conferenza stato regioni nasce nel 1988 con la legge

400 (disciplinava l’attività normativa del governo). La conferenza nasce con lo scopo

di disciplinare i decreti legge ed i decreti legislativi delegati.

La conferenza stato regioni è un tavolo di concertazione tra il governo (consiglio dei

ministri) ed i governi delle regioni (giunte regionali).

Della conferenza stato regioni fanno parte di diritto:

1) Il presidente del consiglio dei ministri: è anche presidente della conferenza e

la convoca e ne sceglie l’ordine del giorno. 68

A cura di Fabrizio Andriolo

2) Ministri che sono ritenuti necessari per l’ordine del giorno.

3) Le regioni rappresentante dai presidenti delle giunte.

Perché viene istituita la conferenza stato regioni?

Perché l’attività normativa dello stato deve essere concertata con le regioni.

La conferenza stato regioni viene istituita con la legge 400 perché essa si occupava

di disciplinare la funzione normativa del governo. Certi atti normativi del governo

(soprattutto i regolamenti) dovevano essere sottoposti ad un parere consultivo della

conferenza stato regioni. Soprattutto i regolamenti perché disciplinano la funzione

amministrativa.

Il titolo V non parla mai della conferenza stato regioni, ma questo è sbagliato perché

la prof dice che sarebbe indispensabile costituzionalizzarla perché la caratteristica

principale dei governi territoriali decentrati è che hanno una seconda camera che è

territoriale (ovvero è la proiezione dei governi e dei territori).

Es. nella forma di stato federale americana il senato è la camera ch poi elegge il

presidente quindi è molto importante.

Noi abbiamo applicato una forma decentrata ma non abbiamo una seconda camera

territoriale perché il nostro senato è solo eletto su base regionale: la circoscrizione,

ai fini dell’attribuzione dei seggi è regionale (coincide solo col territorio della

regione) mentre per quelle del parlamento invece le circoscrizioni comprendono

aree appartenenti anche a più regioni diverse.

Il nostro senato non è federale.

Costituzionalizzando la conferenza stato regioni si avrebbe una sede di rilievo

costituzionale dove trovano contrapposizione gli interessi di stato e regione.

Anche se abbiamo diversi principi costituzionali che tutelano la leale collaborazione,

la concertazione non si fa solo attraverso organi ma anche attraverso atti.

Es. se lo stato vuole attivare una forma di leale collaborazione con le regioni può

mandargli preventivamente gli atti normativi e chiedergli un parere entro un certo

termine. Per cui non è per forza necessario un organo.

Invece con la sua costituzionalizzazione sarebbe costituzionalizzato il principio che la

leale collaborazione si applica attraverso un organo (cosa che ora non è). 69

A cura di Fabrizio Andriolo

Cosa fa la conferenza stato regioni nell’ambito della fase ascendente del diritto

comunitario in virtù della legge 11/2005?

Nella fase ascendente svolge 5 attività: (in crescendo: da quella meno rilevante a

quella più rilevante)

1) Attività consultiva: è un’attività di consultazione obbligatoria sullo schema di

legge comunitaria annuale statale. Sei obbligato a sentirlo, non sei obbligato a

seguirlo ma se ti discosti devi motivare.

2) Attività di indirizzo: significa che in sede di conferenza stato regioni si deve

raggiungere una posizione unitaria nella fase di elaborazione degli indirizzi

strategici dello stato a livello comunitario in materia di competenza delle

regioni. Questa sottolineatura finale è da fare perché non è scontato che si

formi un indirizzo politico unitario da parte delle regioni.

Es. sui fondi regionali comunitari le regioni italiane possono avere indirizzi

completamente diversi. I fondi comunitari individuano delle macro-regioni

geografiche (es. paesi del mediterraneo, balcanici, ecc.) ed essere inseriti in

una di queste significa avere dei fondi comunitari ingentissimi. Noi abbiamo i

fondi del Com (??) riservati alle regioni del sud. Le regioni possono avere

obbiettivi politici diversi riservati per i fondi comunitari anche per il motivo

La legge 11/2001 ha ritenuto indispensabile insediare la conferenza stato regioni

come il luogo in cui sulle materie di competenza regionale (residuali e concorrenti) si

formi una volontà unitarie delle regioni.

Es. caso delle quote latte, Malpensa, ecc.

Ogni volta che sono convocate riunioni di livello europeo su materie che

coinvolgono interessi delle regioni si riunisce la conferenza stato regioni e si discute

della posizione che bisogna portare a livello comunitario. Certe volte non è lo stato

che partecipa a quelle riunioni ma può mandare delle delegazioni regionali a

partecipare alle riunioni stesse.

Adesso entriamo nella fase in cui le regioni partecipano sostanzialmente alla

formazione degli atti comunitari:

3) Attività di codecisione: su richiesta di una o più regioni o delle provincie

autonome può essere convocata la conferenza per raggiungere un’intesa su

un progetto di atto comunitario di competenza delle regioni.

Meccanismo: gli organi dell’Ue hanno l’obbligo di inviare ai governi ed ai

parlamenti i progetti di atti comunitari (direttive, regolamenti,

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A cura di Fabrizio Andriolo


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Torino - Unito
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Fabbo92 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto costituzionale delle fonti normative e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Torino - Unito o del prof Poggi Anna Maria.

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