Diritto costituzionale delle fonti normative - Appunti

Diritto costituzionale delle fonti normative

Introduzione

Le due domande in genere sono una su fonti comunitarie ed una su fonti regionali. Esame da 1.30h. Esame: una domanda teorica ed una pratica 04/10/12. Questo corso ha come oggetto quello di comprendere come il sistema costituzionale delle fonti delineato dalla costituzione del 1948 si è trasformato completamente in seguito a due fatto che lo hanno cambiato alla radice. Questi due fattori sono:

• Ingresso nell’UE.
• Il titolo V: è stato completamente revisionato nel 2001.

Questi due fattori hanno cambiato completamente quel sistema delle fonti delineato nella costituzione del 2008 ed hanno cambiato l'applicazione di quei 3 criteri usati per eliminare i conflitti tra le fonti (cronologico, gerarchico e competenza).

La costituzione del 1948

La costituzione del 1948 delineava, dal punto di vista del sistema costituzionale delle fonti, la centralità dello stato (inteso come governo e parlamento) nella produzione normativa. Art. 70-81, 10-11, 117 (vecchio testo) cost. prima di Maastricht (1995) e prima del 2001 erano gli unici articoli ai quali si faceva riferimento per ricostruire il sistema costituzionale delle fonti. Da questi articoli si notava la centralità della legge parlamentare.

Art. 79-81: erano dedicati a tipi particolare di leggi:

• 79: legge amnistia indulto.
• 80: legge ratifica trattati internazionali.
• 81: legge sui bilanci.

La centralità dello stato era reale fino a quando non si sono verificati questi due fenomeni, perché la legge, i decreti legislativi, i decreti legge ed i decreti legislativi delegati sono state le fonti in assoluto più diffuse.

Reiterazione del decreto legge

Nel 1988, con un decreto legge, si disciplinò la funzione normativa del governo per limitare proprio l’uso eccessivo di questi tipi di fonti. Si era anche arrivati alla reiterazione del decreto legge (anche 15 volte). Il decreto legge si può reiterare se il parlamento non lo discute. La reiterazione rimanda il termine di 60 giorni e può essere fatto per due anni.

Il nostro sistema costituzionale è molto centrato sullo stato come unico produttore di norme giuridiche. Questo sia riguardo le fonti extranazionali che intranazionali. Gli art 10-11-80, prima di questi due fenomeni, indicavano chiaramente questo fenomeno di accentramento di potere legislativo dello stato.

Articoli della costituzione

Art. 10: l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciuto. Il punto di vista del costituente era comunque quello del legislatore, il quale si conformava volontariamente al diritto internazionale, senza che le fonti internazionali si potessero imporre alle leggi italiane.

Art. 11: L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa contro la libertà di altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali. Consente, in condizioni di parità con altri stati, a porre in essere le limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le nazioni. Anche in questo caso il punto di vista è il sistema giuridico italiano che consente le limitazioni di sovranità. Quest’ottica viene sconvolta da Maastricht, dove non sono gli stati che consentono, ratificando quel trattato, ad accettare le limitazioni di sovranità. Inizialmente lo sono perché lo firmano, però dopo averlo firmato non è più lo stato ad acconsentire ma è il diritto internazionale ad imporsi sul singolo stato.

Art. 80: Le camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono oggetto di natura politica o prevedono arbitrati, o regolamenti giudiziari o comportano variazioni di territorio o oneri alle finanze o modificazioni delle leggi. Questa norma ha avuto senso fino a Maastricht, ora non ha più valore perché la ratifica non è più un atto di volontà delle camere ma diventa un obbligo che deriva dal fatto di aver aderito all’UE. Queste 3 norme prima di questi due fenomeni avevano una loro logica, oggi devono essere reinterpretate.

Fonti intranazionali

Riguardo le fonti intranazionali si aveva comunque un’ottica accentrata dello stato come unico produttore legislativo.

Art. 114

Art. 114 (vecchio testo prima del 2001): La Repubblica si riparte in regioni, province e comuni. Art. 114 attuale: La Repubblica è costituita da regioni, province, città metropolitane comuni e stato. I comuni, le province, le regioni e le città metropolitane sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi ispirati dalla costituzione. Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello stato disciplina il suo ordinamento. Il fatto che il collegio abbia posto Roma come capitale è una deroga perché implica che il comune di Roma abbia poteri che gli altri comuni non hanno. Oggi queste funzioni sono disciplinate dagli statuti delle regioni. Prima non esistevano come fonti.

Art. 115

Art. 115 (vecchio): Le regioni sono costituite in enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati nella costituzione. Qui non si citava nessuna fonte, quindi le funzioni alle quali faceva riferimento il vecchio articolo 115 avevano tutte la loro radice o nella costituzione o nelle leggi dello stato che traducevano la costituzione. Si diceva che le regioni fossero enti autonomi ma questa autonomia non era supportata da nessuna fonte autonoma. Gli statuti e le leggi regionali esistevano già prima della riforma del titolo V, però erano approvati dal parlamento. Quando le regioni nascono (1971) il parlamento approvò tutti gli statuti in un pomeriggio (ciò significa che erano molto esigui). La dottrina si era inventata la teoria secondo la quale formalmente gli statuti erano fonti statali però nella pratica erano fonti regionali perché dietro avevano una delibera del consiglio regionale. Questa ovviamente era solo una teoria.

Il processo di formazione della legge regionale

Il fatto che lo stato accentrasse su di sé tutti i poteri legislativi lo si evince dal modo in cui si formavano le leggi regionali prima della revisione del 2001. La legge regionale prima della revisione del 2001 seguiva questo procedimento di formazione:

• Delibera del consiglio regionale.
• La delibera di legge veniva inviata al commissario del governo che aveva due possibilità:
  • La vistava e la legge entrava in vigore. In questo caso la legge regionale non era comunque un atto di autonomia della regione, in quanto c’era la concorrenza anche del commissario del governo.
  • Non la vistava e la rinviava con i rilievi alle regioni. In questo caso il consiglio regionale poteva:
    • Modificarla secondo i rilievi del commissario: facendo così avrebbe ottenuto sicuramente il visto.
    • Riapprovare la stessa legge senza modificarla. In questo caso si verificava sicuramente il ricorso in corte costituzionale da parte del governo. Questo ricorso veniva fatto su una delibera e non sulla legge (la quale non era entrata in vigore). La legge entrava in vigore solo se il ricorso veniva rigettato dalla corte costituzionale (passavano magari 1 o 2 anni).

Le regioni per ovviare ai ricorsi del governo allora le regioni andavano a contrattare col governo. La contrattazione consisteva nel fatto che le regioni, quando volevano approvare una legge, incontravano in maniera informale il presidente del consiglio o i ministri chiedendo se avrebbero fatto o meno rilievi sulla legge che si voleva promulgare. In entrambi questi casi la legge non era comunque oggetto di autonomia politica.

Le regioni, quando entrarono in funzione dopo 20 anni dal momento in cui furono previste in costituzione, si trovarono in concorrenza con altri enti plurisecolari: comuni e province. Sia le fonti extranazionali che quelle intranazionali hanno complicato il sistema delle fonti perché i soggetti produttori di norme sono aumentati facendo perdere allo stato la sua centralità nella produzione delle norme. Quando parliamo di norme parliamo di atti con le caratteristiche delle norme: generalità, astrattezza e l’essere significativi su un territorio.

Gli statuti e le leggi regionali oggi sono formalmente fonti regionali.

Statuto di una regione - legge statale si usa il criterio di competenza.

Art. 87 e 117

Prima della revisione costituzionale c’era un’unica norma che faceva riferimento ai regolamenti statali: art. 87: elencava i poteri del presidente della repubblica diceva che emanava anche i regolamenti tra le altre cose. Questa era l’unica legge all’epoca che parlasse di regolamenti (riferendosi a quelli statali). Oggi esiste l’art. 117.6.

Art. 117.6: “la potestà regolamentare spetta allo stato in materia di legislazione esclusiva salva delega delle regioni”. Questa norma ci dice che c’è un parallelismo tra l’esercizio della funzione regolamentare e quella della funzione amministrativa. Questa norma ci dice che dove lo stato ha competenza esclusiva ha competenza regolamentare (sulle materie di sua competenza può fare leggi e regolamenti).

Esiste ancora il principio di parallelismo tra la funzione amministrativa e legislativa? No, perché lo stato può avere ancora competenza legislativa su una materia, però l’art 118 dice che la competenza amministrativa spetta prevalentemente ai comuni, province e regioni. Oggi non esiste più questa procedura, perché oggi chi ha il potere legislativo sulla materia non ha necessariamente quello amministrativo, anzi il titolo V sgancia completamente i poteri legislativi da quelli amministrativi. Oggi i poteri amministrativi vanno attribuiti preferibilmente ai comuni o alle province. Questo incide sul sistema delle fonti perché in una stessa materia è possibile avere il potere legislativo dello stato, il quale può attribuire il potere amministrativo in quella materia ad un comune. Però può essere ancora più complicato perché lo stato può fare una legge e poi distribuire il potere amministrativo tra vari enti: es. ambiente: sull’ambiente c’è la legge dello stato, il quale attribuisce alcuni poteri alle regioni, alcuni alle province ed alcuni ai comuni. Ad esempio le competenze sulle antenne sono attribuite al comune, mentre quelle più vaste sono attribuite a province e regioni.

L’art. 117.6 parla anche della potestà regolamentare dei comuni e delle province, la quale in precedenza non era citata nella costituzione. È importante soffermarsi sul fatto che un elemento sia o meno citato in costituzione perché ogni volta che una fonte viene citata in costituzione, entra nel sistema costituzionale delle fonti. Questo implica che solo più il legislatore costituzionale può modificare quella fonte.

Art. 117.6: la potestà regolamentare spetta alle regioni in ogni altra materia (materie residuali e concorrenti). I comuni, le province e le città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni a loro attribuite.

Art. 117.6: se le regioni e lo stato delegano delle materie ai comuni e province essi disciplinano queste materie attraverso i regolamenti. I regolamenti sono delle forme tipizzate: questo significa che se una cosa è scritta in un regolamento il cittadino la può impugnare di fronte al giudice amministrativo.

Art. 117.9: nelle materie di sua competenza la regione può concludere accordi con stati ed intese con enti territoriali interi ad altro stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello stato. L’art. 117 introduce per le regioni un ulteriore tipo di fonte: nelle materie di sua competenza la regione può concludere accordi con stati o intese con enti interni ad altri stati. Oggi se una nostra regione fa un accordo con uno stato estero o con un ente territoriale, l’accordo diventa una fonte costituzionale che può diventare oggetto di contestazione costituzionale tra stato e regione.

Il meccanismo di cedevolezza della fonte

Per quanto riguarda il piano extranazionale: Le direttive dell’UE devono essere tradotte nel nostro ordinamento. I regolamenti sono immediatamente obbligatori ed efficaci su tutti gli stati, mentre le direttive hanno il meccanismo della traduzione. Da un periodo a questa parte, prima lo stato e poi le regioni, introducono le direttive (ognuno negli ambiti di propria competenza) attraverso il meccanismo della cedevolezza della fonte: se lo fa lo stato lo fa anche nelle materie di competenza delle regioni, però per evitare il contenzioso davanti alla corte dice che la propria interpretazione è cedevole. Ciò implica che se la regione per la materia di sua competenza traduce la direttiva, la norma statale è cedevole: è un ulteriore criterio di risoluzione delle antinomie. Criterio della cedevolezza: se l’UE emana delle norme il legislatore italiano disapplica le norme statali su quell’argomento e non può essere abrogata da leggi statali successive. Quindi le regioni attuano il criterio di cedevolezza: se lo stato interpreta la direttiva europea e poi detta alle regioni dei principi da seguire, esse devono seguirli disapplicando i regolamenti da esse stesse prodotti.

Le fonti regionali

La potestà legislativa delle regioni ordinarie

Art. 117 cost. (prima della riforma)

Esistevano due tipologie di potestà legislativa. Il primo comma da l’elenco della potestà legislativa concorrente. Il secondo comma prevedeva l’altra tipologia di potestà legislativa: la potestà attuativa integrativa delle regioni ordinarie. La potestà legislativa esclusiva, che si riferiva a tutte le materie che non erano annoverate nel vecchio art. 117 della costituzione, era attratta nella sfera legislativa statale. La competenza legislativa residuale era propria solo del legislatore statale, quello regionale non aveva alcun tipo di potestà legislativa (né esclusiva né residuale).

Questa ripartizione di competenze legislative si confacevano ad una forma di stato unitario in cui la sovranità non è spartita tra lo stato ed altri enti periferici. Questa forma di stato unitario ammetteva dei correttivi grazie all’art. 5 cost., che prevedeva la valorizzazione dell’autonomia degli enti territoriali. La ripartizione delle competenze legislative così come nel vecchio 117 rappresentava una forma di stato unitario e regionale. Dalla forma unitaria regionale si prevede un decentramento di funzioni ed una titolarità di funzioni legislative anche in capo alle regioni ordinarie. Nel vecchio contesto però non si ravvisava un’equiparazione tra il legislatore regionale e statale ma una netta supremazia del legislatore statale rispetto a quello regionale.

Perché supremazia?

Perché l’attività legislativa regionale non poteva esplicarsi in modo autonomo come accade oggi nei settori di competenza legislativa regionale, ma prevedeva un concorso nella medesima materia del legislatore statale. Questo concorso lo possiamo ritrovare sia nella competenza legislativa concorrente sia in quella integrativa attuativa della competenza legislativa statale. Il concorso operava con modalità diverse: per quanto concerne la competenza legislativa concorrente era necessaria una legge statale (legge quadro-cornice) che definisse i principi fondamentali della materia concorrente. La regione in questo ambito interveniva disciplinando il dettaglio della materia concorrente, nel rispetto dei principi fondamentali. I principi fondamentali della materia costituivano un limite restringente della materia legislativa di dettaglio. La stessa cosa accadeva nel vecchio 117.2: la competenza legislativa prevedeva che le leggi della repubblica potessero demandare alla regione il potere di emanare norme per la loro attuazione. Quest’ultima tipologia di competenza legislativa operava, dal punto di vista statale, in modo ancora più stringente nei confronti del legislatore regionale. Infatti la potestà legislativa regionale si sarebbe potuta usare solo se una determinata disposizione di legge statale avesse chiamato in causa la regione per integrare ed attuare la corrispondente disciplina legislativa statale. Da questi fattori si può ritenere una netta supremazia del legislatore statale.

Art. 117 cost. (novellato)

Oggi le cose sono molto cambiate, soprattutto per il legislatore regionale. Però anche oggi la giurisprudenza costituzionale ha manifestato un’apertura nei confronti dell’autonomia legislativa delle regioni ordinarie, ma ha elaborato una serie di limiti ulteriori (non previsti nel 117 cost. in modo esplicito) che limitano la legislazione regionale.

Gli elementi nuovi che notiamo del 117 novellato:

• Vi troviamo due elenchi di materie sia al secondo comma (si riferisce alla competenza legislativa dello stato), sia al terzo comma (si riferisce alla competenza legislativa concorrente).
• Scompare del tutto la competenza legislativa regionale facoltativa integrativa attuativa di leggi statali.
• Viene introdotta all’art. 117.4 la competenza legislativa residuale in capo al legislatore regionale. Il quarto comma dice che spetta alle regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello stato. Questo significa che nella potestà legislativa residuale regionale sono ricompresi potenzialmente tutte le materie che non sono annoverate né nel 117.2 (materie di competenza legislativa esclusiva dello stato) né nel 117.3 (materia di competenza legislativa concorrente).

Quindi col nuovo 117 il legislatore regionale può esplicare la sua attività in molti ambiti.