Diritto costituzionale comparato - Appunti

I PRESIDENTI DI ASSEMBLEA

Le singole camere (o assemblee) hanno un presidente, il cui ruolo varia sensibilmente

a seconda del contesto e della camera che stiamo considerando. Solitamente i

presidenti di assemblea sono eletti dai parlamentari. Possiamo individuare due estremi

significativi.

1) Primo caso ad un estremo dell’arco:

caso del presidente della camera dei rappresentanti degli USA: è eletto dai

parlamentari della camera bassa americana, ed ha una forte connotazione politica.

Rispecchia fedelmente l’orientamento politico della maggioranza parlamentare (dal

momento che è eletto da quegli stessi parlamentari). E’ un presidente molto

politicizzato, molto partecipe dell’indirizzo politico della maggioranza parlamentare.

Possiamo addirittura spingerci a dire che è il leader della maggioranza parlamentare:

questo può voler dire, nel caso in cui la maggioranza parlamentare non sia in sintonia

con l’orientamento politico del presidente, che può essere il leader dell’opposizione!

In realtà tutti i presidenti di assemblea, nella garanzia che riguarda la gestione dei

lavori dell’aula, sono chiamati a esercitare il loro ruolo in modo imparziale. A questo

scopo ci sono i regolamenti parlamentari che non consentono al presidente di fare

tutto ciò che vuole, ma impongono al presidente di rispettare le prerogative dei partiti

minoritari.

A volte il presidente della camera dei rappresentanti americana è quasi l’avversario

politico del presidente (per esempio in anni di presidenza repubblicana la presidente

dell’assemblea dei rappresentanti Nancy Pelosi del partito democratico aveva

addirittura guidato delle delegazioni congressuali americane a Cuba, in totale

disaccordo e dissintonia con il governo!).

2) Secondo caso all’estremo opposto:

caso dello Speaker della camera dei comuni del Regno Unito: lo speaker è il presidente

della House of Commons. Già il termine utilizzato ci fa capire come il suo ruolo sia su

posizioni di maggior neutralità: egli è assolutamente al riparo da connotazioni

politico-partitiche. Ha ovviamente una provenienza, è anch’egli un deputato,

proveniente quindi da uno dei due partiti maggioritari, ma nel momento in cui assume

le sue funzioni, si disinteressa completamente della propria connotazione politica e si

attesta su posizioni di completa neutralità. Infatti qualora il presidente in carica decida

di ricandidarsi per delle nuove elezioni, sul collegio nel quale si ricandida non si

presenta alcun avversario.

Gli altri casi si configurano a metà tra questi due estremi: estremo americano –

camera dei rappresentanti molto connotata politicamente, e estremo inglese – camera

dei comuni denotata da estrema neutralità.

Un altro caso interessante è quello del senato americano: il presidente del senato è il

vicepresidente degli Stati Uniti d’America, cioè quella figura che è eletta ogni 4 anni

insieme al presidente e che insieme a lui compone il cosiddetto ticket presidenziale (è

la coppia di candidati alla presidenza e candidato alla vicepresidenza + il programma).

E’ una figura con una carica politica estremamente forte. Siamo molto lontani da ciò

che può capitare in un ordinamento tipo quello italiano!

Perché nel momento in cui si approva la costituzione americana si prevede che il

senato sia diretto nei suoi lavori e rappresentato rispetto agli altri organi costituzionali

da una figura che non è un senatore ma è il vicepresidente degli USA? Perché ricorrere

a un esterno?

Perché affidare la presidenza a uno dei senatori avrebbe sbilanciato a vantaggio dello

stato che esprimeva quel senatore l’assetto dell’intero senato. E’ un caso particolare di

presidente eletto non tra i senatori per non avvantaggiare uno stato a scapito degli

altri. Si prevede quindi che la presidenza sia esterna.

Può capitare in determinate assemblee parlamentari che in caso di parità il voto del

presidente possa valere di più così come può capitare in altri casi che il presidente per

prassi non voti (caso italiano: i presidenti non votano mai).

ITALIA

Il ruolo dei presidenti di assemblea in Italia è un ruolo in evoluzione. Tendenzialmente

l’ordinamento costituzionale e i regolamenti parlamentari impongono, chiedono al

presidente di assemblea di attestarsi su posizioni di neutralità.

La presidenza di assemblea in certi frangenti della storia italiana è stata anche

utilizzata come strumento di bilanciamento dei poteri governativi (fino al ’92, ’94

–ovvero fino all’instaurarsi del sistema maggioritario- la presidenza della camera era

assegnata ai partiti di opposizione, così che avessero modo di bilanciare le

competenze e le prerogative della maggioranza parlamentare e dell’esecutivo).

Ruolo strettamente sottoposto alle dinamiche politico-parlamentari. Possiamo notare

che alla presidenza della camera abbiamo i leader del secondo partito della coalizione

vincente (prima della Boldrini, che è un caso a se stante, avevamo Fini, prima

Bertinotti, prima Casini e così a ritroso, e sono tutti leader del secondo partito della

coalizione vincente).

Si può pretendere dal leader del secondo partito della coalizione vincente che si

dimentichi della sua appartenenza politico-parlamentare? E’ molto difficile, sono

personalità coinvolte nelle campagne elettorali e sarebbe richiesto uno sdoppiamento

di personalità da parte del presidente della camera. Quanto i presidenti riescano a

mantenere questo doppio profilo è cosa molto complicata (figura di Giano di fronte: un

volto che guarda all’aula con imparzialità e una faccia che guarda fuori dall’aula con la

sua connotazione politica).

Un punto importante è legato all’esposizione mediatica dei presidenti di camera: oggi

non sono più figure chiuse all’interno delle aule, ma vanno in giro per l’Italia e per il

mondo prendendo posizione in questioni di estrema attualità. I discorsi di

insediamento dei presidenti di camera e del senato di oggi, confrontati con quelli dei

primi presidenti di camera e senato, quelli odierni sembrano delle esposizioni di un

programma di governo. Non è detto che il corretto modo di interpretare il proprio ruolo

da parte di un presidente di assemblea sia questo (questione oggetto di dibattiti).

NUMERO DEI PARLAMENTARI

630 deputati

315 senatori

951 in totale (contando anche i senatori a vita).

[ Qual è la funzione dei senatori a vita all’interno del parlamento? La costituzione

prevede che determinate figure che si sono distinte per particolari meriti possano

essere nominare dal Presidente della Repubblica senatori a vita. E’ uno strumento per

dare riconoscimento a persone che si sono particolarmente distinte nel proprio campo.

Il senato del regno era interamente composto per nomina regia, quindi si vede un

elemento di continuità. E’ comunque un numero di senatori estremamente esiguo. ]

Elementi pro e contro per la riduzione del numero di parlamentari: ovviamente tra i

pro c’è la questione dei costi che sarebbero in questo modo contenuti, tra i contro c’è

il fatto che meno parlamentari significa anche un livello di rappresentanza debole.

Considerando i paesi dell’Unione Europea (27), il parlamento italiano è il secondo più

affollato dopo quello del Regno Unito. Se invece raffrontiamo questo dato con il corpo

elettorale, dividendo i parlamentari per il corpo elettorale, l’Italia scende al 22° posto

su 27. Quando si dice che i parlamentari in Italia sono troppi, in realtà questo non è

vero dal punto di vista numerico.

In Italia infatti abbiamo 1,6 parlamentari ogni 100.000 abitanti. Ci sono comunque, ed

è vero, democrazie molto solide e forti che fanno meglio di noi come ad esempio

Francia, Spagna e Germania, che da questo punto di vista sono messe meglio

dell’Italia.

In Germania ad esempio abbiamo invece 0.8 parlamentari ogni 100.000 abitanti.

COMMISSIONI PARLAMENTARI

Vediamo ora l’articolazione interna dei parlamenti. I regolamenti parlamentari e

talvolta anche le costituzioni devono individuare dei meccanismi di organizzazione del

lavoro che consentano alle assemblee legislative di lavorare in modo efficace. Deve

quindi emergere un sistema di organizzazione dei lavori che sia in grado di tenere,

produrre leggi, non ingessarsi e via dicendo.

Il sistema che dal punto di vista dell’organizzazione dei lavori è il più diffuso, un dato

comune a tutte le esperienze del diritto comparato è l’istituzione di commissioni

parlamentari permanenti. Siccome i parlamenti sono costituiti da molti deputati,

per organizzare il lavoro che altrimenti sarebbe ingestibile, si organizzano delle

commissioni parlamentari che hanno solitamente una specializzazione per materia fra

le quali viene diviso il lavoro legislativo.

Fino ad ora abbiamo parlato sempre genericamente di parlamento. Da adesso è

necessario saper distinguere l’aula o il plenum, dalle commissioni parlamentari

permanenti, attraverso le quali il lavoro parlamentare è suddiviso, sia dal punto di

vista legislativo, sia da quello del controllo sul governo. Tutto è parlamento.

Tendenzialmente queste commissioni sono permanenti nel senso che durano per

l’intera durata della legislatura (5 anni), oppure hanno un rinnovo parziale a metà

della legislatura.

In qualche caso possiamo anche avere delle commissioni parlamentari ad hoc,

ovvero istituite per trattare una determinata questione.

Il fatto che una determinata questione venga trattata da più commissioni permanenti

che sono competenti in quello specifico ambito, oppure che sia istituita una

commissione ad hoc apposita, dipende dal fatto che il sistema sia strutturato su

commissioni permanenti o ad hoc.

Altra distinzione che riguarda sempre le commissioni parlamentari:

le commissioni parlamentari possono avere funzioni solo referenti oppure possono

affiancare a funzioni referenti anche funzioni deliberanti.

Le commissioni con funzione solo referente tratta un determinato provvedimento o

una determinata questione e poi riferisce appunto all’aula, cioè ai deputati nel loro

complesso (non riferisce a una sola camera, ed è impreciso dire che riferisce al

parlamento per la distinzione precedentemente operata).

Le commissioni con funzione deliberante o legislativa riferisce all’assemblea (o

all’aula, è la stessa cosa) e si sostituisce ad essa: delibera al posto dell’assemblea. In

Italia e in Spagna ci sono commissioni che svolgono funzioni deliberanti. Solitamente

nel panorama del diritto comparato, le commissioni hanno esclusivamente funzione

referente e l’aula ha