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INSINDACABILITA’: ovvero impossibilità di essere indagati e valutati: i

parlamentari sono insindacabili rispetto alle opinioni espresse e ai voti dati

nell’esercizio delle proprie funzioni parlamentari. Le camere di appartenenza,

muovendosi sulla linea di una difesa corporativa dei parlamentari, hanno a più

riprese, quando sono state chiamate a pronunciarsi sull’insindacabilità dei

propri membri, puntato ad estendere questo riferimento all’attività funzionale,

tentando di includere nell’esercizio delle funzioni la gran parte delle esternazioni

dei parlamentari (es: un parlamentare che in un programma TV rivolge a

qualcuno un’ingiuria, che per un comune cittadino porterebbe a una denuncia, è

coperto o no dall’insindacabilità? Le camere tendenzialmente proteggono i

parlamentari, la Corte Costituzionale le ha richiamate all’ordine fissando dei

limiti: per giustificare l’insindacabilità dev’esserci una stretta connessione con

l’attività parlamentare.

INVIOLABILITA’: ovvero impossibilità di violare la sfera della libertà personale:

i provvedimenti restrittivi della libertà personale, tra i quali la libertà e

segretezza della corrispondenza, possono essere posti in essere solo dopo

l’autorizzazione della camera di appartenenza. Questa disposizione è frutto di

un parziale alleggerimento dello scudo a vantaggio dei parlamentari perché fino

al 1993 bisognava richiedere l’autorizzazione alla camera di appartenenza

anche per iscrivere il singolo deputato alla lista degli indagati.

Lo scudo resta tuttavia piuttosto solido e resistente.

Entrambi gli aspetti di insindacabilità e inviolabilità hanno l’obiettivo di porre il

deputato o il senatore al riparo dal condizionamento di altri poteri. È

indispensabile quindi ricollegare questo aspetto dello status del parlamentare

alla separazione dei poteri.

Torniamo quindi alle funzioni del parlamento italiano. Quali sono le funzioni del

parlamento?

-Legislativa: art 70, 72 (aspetti procedurali), 117 (riparto di competenze: determina

quali sono le materie su cui il parlamento nazionale può o deve legiferare e quali

quelle affidate alla legislazione regionali).

-Approvazione delle leggi costituzionali: o revisione costituzionale. L’art 138 è il

pilastro su cui si fonda questa funzione.

-Funzione di indirizzo e controllo: funzione estremamente scivolosa e complicata.

Un parlamento come quello italiano ha anche la funzione di indirizzare e controllare il

governo. È una funzione che si rivolge innanzitutto al governo e per il tramite del

governo alla pubblica amministrazione, a capo della quale c’è la pubblica

amministrazione. È una funzione che varia moltissimo da parlamento a parlamento.

Indirizzo= approvazione di atti con i quali si chiede o si impone al governo di

assumere determinate iniziative. Nella realtà dei fatti questi atti sono poco vincolanti.

In qualche modo anche le mozioni di fiducia o sfiducia costituiscono un atto di indirizzo

parlamentare.

Controllo= può esercitarsi in molti modi e in molte sedi.

esempi di controllo

_Da una ventina d’anni in Italia è stato introdotto il Question time o interrogazione a

risposta immediata, cioè il singolo parlamentare chiede al ministro di rispondere a una

certa questione e il ministro risponde al deputato che poi si dichiara soddisfatto o non

soddisfatto della risposta. È un istituto tipico del parlamento inglese (camera dei

comuni). Differenza: nel caso del Question time all’inglese i ministri non conoscono

anticipatamente le domande che verranno loro poste, e quindi il dibattito può

assumere toni accesi. Nel caso italiano si svolge su domande conosciute

dall’interlocutore governativo e quindi il dibattito è più burocratico che politico (altro

esempio di un istituto che nasce in una certa ottica e poi viene utilizzato in altro

modo).

_Interrogazioni parlamentari: strumento attraverso cui i parlamentari richiedono al

governo delle informazioni.

_Interpellanze: simili alle interrogazioni. Il parlamentare richiede chiarimenti su

decisioni prese, su atti adottati o posizioni espresse dal governo.

La più drastica espressione del potere di indirizzo e controllo è la votazione della

fiducia o della sfiducia.

-Funzione di nomina: il parlamento può trovarsi a legiferare su determinati organi

collegiali o monocratici. Es: parlamento in seduta comune (vedi lezione di ieri).

-Funzione di inchiesta: l’art 82 prevede che il parlamento possa disporre inchieste

su particolari materie o questioni. Le commissioni d’inchiesta hanno gli stessi poteri

dell’autorità giudiziaria.

Es: commissioni antimafia: non è una commissione parlamentare permanente ma è

una commissione d’inchiesta che viene istituita all’inizio di ogni legislatura. Le

commissioni d’inchiesta sono istituite a maggioranza (sono organi con funzioni

particolari e riguardanti materie delicate) il che ha fatto sì che questo è stato inteso

come uno strumento non tanto per fare chiarezza su determinate realtà ma come uno

strumento nelle mani della maggioranza parlamentare per scavare nelle questioni più

torbide relative alle opposizioni parlamentari.

Anche su una questione come la penetrazione della mafia nell’attività pubblica,

maggioranza e opposizione alla fine dei lavori della commissione d’inchiesta si

attestano su posizioni diverse e producono una relazione di maggioranza e una

relazione di minoranza.

-Altre funzioni: questo elenco non è esaurente perché accanto alle funzioni

disciplinate da costituzione e regolamenti si possono affermare funzioni nuove e non

regolamentate.

Dalla fine degli anni 80, inizio anni 90, accanto alle funzioni classiche parlamentari si è

affiancata la funzione di diplomazia parlamentare: la diplomazia riguarda i

rapporti che intercorrono tra stati diversi e governi di stati diversi. La diplomazia

parlamentare riguarda i contatti tra parlamentari di stati diversi che si incontrano e

effettuano dei colloqui di studio e di lavoro. I presidenti delle camere sono

costantemente impegnati in viaggi istituzionali.

Questa funzione può essere vista in due ottiche:

1-turismo istituzionale: opinione che sminuisce la funzione della diplomazia

parlamentare;

2-modo per superare i limiti della diplomazia tradizionale: es della difficoltà nei

rapporti diplomatici degli stati occidentali con l’Iran. In casi come questo la diplomazia

parlamentare è un modo per costruire un dialogo tra istituzioni senza che questo

impegni gli stati al loro massimo livello.

ITER LEGISLATIVO ORDINARIO =processo di formazione della legge

1)INIZIATIVA

2)DISCUSSIONE E DELIBERAZIONE

3)PROMULGAZIONE E PUBBLICAZIONE

4)ENTRATA IN VIGORE

Per le leggi costituzionali l’iter che adesso vedremo è un iter aggravato, sul quale

pesano dei passaggi procedurali ulteriori.

1)INIZIATIVA: chi ha può presentare i disegni di legge presso una delle due camere?

Art 71: governo, singolo parlamentare e a organi ed enti ai quali l’iniziativa di delle

leggi è conferita da legge costituzionale. Qui c’è una riserva di legge costituzionale=

questa disposizione può essere ampliata da una disposizione di rango costituzionale.

L’elenco si compone quindi di: governo, singolo parlamentare, corpo elettorale

(sempre art 71, iniziativa popolare, 50.000 elettori), CNEL (Comitato Nazionale

dell’Economia e del Lavoro, art 99), consigli regionali (art 121).

Che forma deve avere il progetto di legge?

-Dev’essere preceduto da una relazione introduttiva o illustrativa, per spiegare i fini

dell’iniziativa che si sta presentando e si spiega quale può essere l’impatto di quella

proposta di legislazione sull’ordinamento nel suo complesso.

-Dev’essere composto dal cosiddetto articolato, cioè da disposizioni divise in articoli,

che al loro intorno sono eventualmente divisi in commi (non troppi).

Il progetto viene assegnato ad una commissione parlamentare permanente dal

presidente della camera che nello specifico fa due cose:

1. Egli assegna quel progetto a una o più commissioni parlamentari permanenti,

qualora il progetto riguardi una materia confinante tra più commissioni.

2. Chiede a quella/e commissione di lavorare in una determinata sede (referente,

redigente, deliberante).

Sceglie quindi la commissione e assegna una modalità di lavoro attraverso la quale la

commissione dovrà lavorare. L’intervento del presidente avviene qualora nella

conferenza dei capi gruppo non si raggiunga un punto d’incontro e un accordo.

2)DISCUSSIONE E DELIBERAZIONE: entra in gioco l’art 72, che disciplina nello specifico

l’andamento del procedimento legislativo ordinario o normale d’esame, ovvero

per sede referente

1° comma: il progetto di legge passa necessariamente in commissione in sede

referente e poi alla camera stessa che lo approva articolo per articolo e con

votazione finale. La commissione riferisce all’aula con un lavoro di preparazione del

testo, e l’aula può poi modificarlo.

2° comma: in alcuni casi può essere determinata l’urgenza e i procedimenti sono

abbreviati.

3° comma: il regolamento “può stabilire in quali casi e forme l’esame e

l’approvazione dei disegni di legge sono deferiti a commissioni, anche permanenti,

composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari”. Questo è il

caso della commissione in sede deliberante o legislativa, cioè non si limita a

riferire all’assemblea l’esito del proprio lavoro ma si sostituisce all’assemblea,

approvando quel disegno di legge al posto dell’assemblea. Viene compresso molto il

diritto dei parlamentari, perché chi non fa parte di quella commissione, su quel

disegno di legge non potrà esprimersi.

Tuttavia “anche in tali casi fino al momento della sua approvazione definitiva, il

disegno di legge è rimesso alla camera, se il governo o un decimo dei componenti

della camera o un quinto della commissione richiedono che sia discusso e votato dalla

camera stessa oppure che sia sottoposto alla sua approvazione finale con sole

dichiarazioni di voto.”: qui abbiamo l’istituto di rimessione all’assemblea, che può

essere riportato in aula se richiesto da chi indicato. In questo caso la commissione

muta la propria natura e da deliberante ritorna a referente.

4° comma: “La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della

camera”, quella della commissione in sede referente, “è sempre adottata per i disegni

di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa,

di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e

consuntivi.”: è la cosiddetta riserva di assemblea: si riserva al plenum

l’approvazione di un determinato progetto di legge; i costituenti individuano una serie

di materie delicate, per cui deve necessariamente eseguirsi il procedimento normale,

cioè di commissione referente, perché è impensabile che progetti di legge su materie

tanto delicate siano approvate in sede deliberante da 30, 40 parlamentari.

La sede redigente è a metà tra la referente e la deliberante. In questo caso la

commissione produce un testo che però è un pacchetto unitario che non può essere

modificato dall’assemblea che torna a pronunciarsi ma non può emendare il testo.

Torino, 13 novembre 2013

Quindi abbiamo detto dall’articolo 72 e dai regolamenti parlamentari è previsto che è

indispensabile che il progetto di legge venga assegnato a una commissione, che può

lavorare in tre sedi:

-in sede referente: garantisce tutti i parlamentari: questo procedimento è detto

NORMALE;

-in sede redigente: procedimento MEDIANO: la commissione esamina il progetto,

prepara un testo che viene trasmesso all’assemblea che lo approva ma non può

modificarlo e emendarlo;

-in sede deliberante o legislativa: la commissione si sostituisce all’assemblea e

approva al posto dell’assemblea il progetto di legge;

in riferimento alla commissione redigente occorre parlare di due istituti molto

importanti:

rimessione in assemblea: consente di mutare l’iter da deliberante a referente

qualora lo richiedano i soggetti di cui parla l’articolo 72;

riserva di assemblea: impone che i progetti di legge di particolare significato e

portata politica (per esempio per progetti di legge costituzionali o per procedimenti di

revisione costituzionale) debbano necessariamente essere esaminati in commissione

referente.

A questo punto indipendentemente dal procedimento seguito dalla prima camera, il

progetto di legge, approvato dalla prima camera, passa alla seconda nella quale deve

essere approvato subendo il medesimo processo: il presidente della camera assegna il

progetto di legge, approvato in prima lettura dall’altra camera, ad una commissione

parlamentare permanente (che può essere diversa dalla commissione a cui è stato

assegnato nella prima camera), stabilisce in quale sede quella commissione dovrà

lavorare (anche in questo caso la sede può non corrispondere a quella in cui ha

lavorato la commissione nella prima camera). La seconda camera quindi non è

vincolata alle scelte di carattere procedurale che sono state fatte nella prima.

A questo punto la costituzione italiana richiede che il progetto sia approvato da

entrambe le camere nello stesso testo e nella stessa versione. Se la seconda camera

modifica il progetto di legge approvato dalla prima, esso ritorna all’altra camera fino a

quando le due camere non concordino sul medesimo testo. Questo passaggio da una

camera all’altra fino a quando non ci sia concordanza tra i due testi si chiama

Navette, termine che indica proprio il passaggio del progetto di legge da una camera

all’altra. Questo passaggio può essere molto lungo, non c’è nessuna garanzia sulla

durata del procedimento.

3)PROMULGAZIONE E PUBBLICAZIONE: acquisita la concordanza sul medesimo testo

arriviamo all’ultima fase dell’iter, che è una fase di perfezionamento del testo in

qualche misura. Il testo della legge, così come è stato approvato dalle camere,

dev’essere promulgato dal Presidente della Repubblica.

Promulgazione = firma del Presidente della Repubblica.

La Costituzione all’art. 73 è molto chiara su questo argomento:

“Le leggi sono promulgate dal presidente della repubblica entro un mese

dall’approvazione.

Se le camere, ciascuna a maggioranza assoluta dei propri componenti, ne dichiarano

l’urgenza, la legge è promulgata nel termine da essa stabilito.

Le leggi sono pubblicate subito dopo la promulgazione ed entrano in vigore il

quindicesimo giorno successivo alla loro pubblicazione, salvo che le leggi stabiliscano

un termine diverso.”

Qui c’è un’indicazione di tempo che il Presidente deve rispettare (un mese), più

l’eventualità dell’urgenza.

Il termine di 14 giorni tra la pubblicazione della legge e la sua entrata in vigore viene

definito vacatio legis.

Anche qui il termine della vacatio legis può essere ridotto se le camere dichiarano

l’urgenza per l’entrata in vigore della legge.

La firma (promulgazione) del presidente della repubblica è accompagnata dalla firma

del presidente del consiglio dei ministri e a volte anche dalla firma del ministro che si è

fatto promotore di quel progetto di legge: si parla in questo caso di controfirma

ministeriale.

Art 74: il rinvio presidenziale:

“Il presidente della repubblica, prima di promulgare una legge, può con messaggio

motivato alle camere chiedere una nuova deliberazione.

Se le camere approvano nuovamente la legge, questa deve essere promulgata.”

Il presidente può non promulgare e chiedere alle camere di pronunciarsi nuovamente

su quel progetto di legge ma le camere possono non tenere conto dell’indicazione

presidenziale e a quel punto il presidente è costretto a promulgare la legge.

Sostanzialmente il rinvio presidenziale è valido una volta soltanto.

Quali sono le ragioni che possono spingere il presidente a non promulgare una legge?

Spesso il presidente della repubblica rinvia alle camere il progetto di legge perché

quella legge non ha copertura finanziaria.

Egli può rinviarlo anche perché ravvisa dei motivi di presunta incostituzionalità. È

una sorta di controllo preventivo, esame tecnico ma non approfondito come quello che

potrà fare invece la corte costituzionale in sede di controllo di costituzionalità.

Si tende ad escludere che il motivo possa essere il dissenso politico, cioè il suo

disaccordo sulla legge proposta, poiché il presidente si pone in una posizione di

neutralità per cui si tende ad escludere questa ipotesi.

I confini dell’azione presidenziale sono estremamente flessibili che dipendono anche

da come il presidente della repubblica intenda il proprio ruolo.

I presidenti in questo senso si sono inventati delle soluzioni mediane, per esempio la

promulgazione con riserva (prassi inaugurata dal presidente Napolitano): non ha alcun

effetto giuridico: egli firma la legge ma contestualmente diffonde un comunicato

stampa con il quale si afferma che il presidente ha promulgato la legge ma auspicando

che il parlamento e il governo prendano in considerazione delle misure correttive della

legge. E’ un modo per preservare i rapporti con il governo e con i capi del governo da

parte del presidente della repubblica anche in situazioni precarie e instabili, facendo

comunque sentire la propria voce e la propria opinione. È comunque una prassi

pericolosa: perché in linea di massima il presidente della repubblica, secondo la

costituzione, o promulga o rinvia. Promulgare con dei dubbi è una cosa un po’ strana.

Le funzioni del capo di stato in Italia sono dette funzioni a fisarmonica: sono funzioni

flessibili e malleabili che si prestano ad essere estese e ampliate in determinate

circostanze (tendenzialmente con un quadro politico incerto), e ad essere

ridimensionate in altre circostanze (con maggioranze stabili).

Il rinvio presidenziale all’italiana è piuttosto debole, perché le camere una volta che

decidono di non considerare le indicazioni del presidente, possono farlo.

Diversamente capita negli USA: per superare il rinvio presidenziale, che nel caso

americano si chiama veto, le due camere devono raggiungere la maggioranza dei 2/3,

che al congresso degli USA è una soglia molto difficile da raggiungere.

Perché il rinvio presidenziale in Italia è debole mentre il veto negli USA è molto forte?

Perché i ruoli sono diversi: il presidente degli USA proprio per il suo merito politico può

ostacolare la promulgazione di una legge, mentre il presidente della repubblica italiana

ricopre un ruolo neutrale.

Ultima considerazione: la data che rientra nella denominazione della legge è la data

della promulgazione presidenziale.

VEDI

www.normattiva.it

www.senato.it

LE LEGGI COSTITUZIONALI E DI REVISIONE COSTITUZIONALE

Rigidità delle costituzioni: è la capacità delle costituzioni e delle fonti costituzionali

di resistere alle leggi ordinarie. Tutto il discorso sulla revisione che faremo è incentrato

sui limiti: non ha senso parlare di revisione costituzionale e approvazione di leggi

costituzionali senza considerare il fatto che in ambito costituzionale ci sono numerosi

limiti.

Il concetto di rigidità costituzionale si lega alla necessità che l’approvazione di leggi

costituzionali o di revisione costituzionale segua un procedimento aggravato, cioè

più difficile da portare a termine rispetto all’iter normale, all’approvazione delle leggi

ordinarie.

Sia la revisione costituzionale (art 138, 139), sia la Corte Costituzionale (art 134, 135,

136, 137) rientrano nel titolo sesto che è significativamente rubricato delle “Garanzie

Costituzionali”.

Parlare di revisione costituzionale o di approvazione delle leggi costituzionali ha senso

se si ha chiaro che si sta parlando delle garanzie di tenuta della costituzione.

Accanto alla garanzia di tenuta, rappresentata dal procedimento aggravato, che è

quello che ci garantisce che le leggi ordinarie non possano modificare la costituzione,

dobbiamo prendere atto dell’esistenza di una Corte Costituzionale che specularmente

garantisce che le leggi non conformi a costituzione possano essere annullate.

Quindi quando parliamo di garanzie costituzionali dobbiamo avere chiaro che si parla

sia del procedimento aggravato, sia del ruolo della corte costituzionale come giudice

delle leggi.

Quanto alla revisione costituzionale, dobbiamo distinguere tra due possibili matrici

culturali:

-cultura dell’aggiornamento della costituzione: ponendoci in questa prospettiva

riteniamo che le costituzioni vadano aggiornate alla realtà sociale o mutate quando

muta la realtà sociale. Visione dinamica delle costituzioni come testi fondamentali. Si

ritiene in questo caso che se la società è mutata nel corso del tempo, allora per prima

cosa va cambiata la costituzione;

-cultura del mantenimento della costituzione: nonostante i mutamenti della

società, della realtà storico-politico-sociale, è comunque importante mantenere la

costituzione come un presidio intoccabile da non modificare.

Ci possono anche essere degli atteggiamenti intermedi: certe cose possono essere

toccate e modificate, altre assolutamente no.

Differenza tra costituzioni bilancio e costituzioni programma. Le costituzioni bilancio

dei paesi appartenenti all’area dell’ex Unione Sovietica per esempio avevano proprio

l’idea dell’aggiornamento del testo costituzionale: mutata la realtà sociale si cambiava

costituzione, che costituiva un bilancio dei progressi raggiunti. Ci sono dei processi

storici molto orientati nel senso dell’aggiornamento.

CI sono anche degli esempi evidenti del processo inverso del mantenimento come ad

esempio nel caso degli Stati Uniti d’America: c’è una costituzione la cui approvazione

risale al 1787, entrò in vigore 2 anni dopo, e nella sua struttura basilare, l’ossatura

dell’architettura costituzionale è rimasta immutata, salvo il fatto che siano state

approvati nel corso del tempo degli emendamenti.

In questo ordinamento come si è affrontato il potenziale divergere del testo

costituzionale dalla realtà sociale, come si è colmata la divergenza tra un testo scritto

nel 1787 e una realtà sociale e politica che è profondamente cambiata? Questo è stato

possibile sia attraverso il ricorso agli emendamenti, che abbiamo citato, che sono degli

aggiornamenti (pochi, 27) della costituzione, sia attraverso la giurisprudenza della

Corte Suprema e più in generale grazie ai giudici che sono stati coloro che hanno fatto

parlare la costituzione in modi diversi a seconda del momento in cui pronunciavano le

proprie sentenze.

In Italia per lungo tempo l’orientamento culturale prevalente è stato quello del

mantenimento del testo costituzionale, e in tempi molto recenti (inizio anni 80) ha

iniziato ad affermarsi un orientamento culturale molto deciso sul tema

dell’aggiornamento della costituzione secondo l’argomento per cui una costituzione

scritta nel ’48 oggi può non avere corrispondenza con la realtà sociale.

Il denominatore comune tra gli ordinamenti contemporanei che studiamo, cioè tra le

democrazie occidentali e liberali, sta nel fatto che la modifica della costituzione è reso

difficile (procedimento aggravato) ma non impossibile.

Aggravamento procedurale non vuol dire impossibilità di giungere a una revisione

costituzionale: il concetto di revisionabilità si lega alla difficoltà della revisione ma allo

stesso tempo alla possibilità di revisionare un testo. Qualora la revisione costituzionale

non sia prevista o sia impossibile questo può generare conseguenze estremamente

gravi nell’ordinamento, perché si può procedere comunque alla revisione e

all’aggiornamento trasgredendo le “regole del gioco”.

In Italia la costituzione prevede che mediante procedimento aggravato vengano

approvate le leggi costituzionali e le leggi di revisione costituzionale (modificano il

testo della costituzione).

Le leggi costituzionali integrano il testo della costituzione. Qualcuno dice che le leggi

costituzionali vivono accanto al testo della costituzione: questo ci dà un’idea di fonte

di rango costituzionale che però non incidono sull’articolazione testuale della

costituzione: il testo della costituzione tiene conto delle leggi di revisione

costituzionale ma non le leggi costituzionali. Accanto al testo della costituzione ci sono

altre leggi costituzionali che non sono in quel testo ma che “vivono insieme” alle leggi

costituzionali inserite in esso. Mentre in Italia parliamo di leggi costituzionali e di leggi

di revisione costituzionale, in USA parleremo unicamente di emendamenti, che sono

dei progressivi aggiornamenti alla costituzione che sono aggiunti in fondo alla

costituzione e che possono anche riprendere delle disposizioni precedenti per andarle

a modificare.

Potere costituito e potere costituente

Il potere costituente è un potere originario, illimitato, irripetibile, onnipotente (può

tutto) tranne per la modifica della forma repubblicana dello stato: questo era un limite

per i costituenti ma è ancora oggi un limite per chi modifica la costituzione. Quindi

onnipotente salvo questa riserva.

L’idea che sta a monte dell’esercizio del potere costituente sta nel fatto che la

costituzione debba durare. È stato detto che la costituzione è quel testo sul quale non

si vota più.

Il potere costituito è derivato o limitato, disciplinato, regolato dalla costituzione stessa

(cioè dallo stesso processo dell’esercizio del potere costituente), esistono perché si

devono esercitare nell’ambito di confini previsti dalla costituzione.

Il potere di revisione costituzionale è certamente un potere costituito perché non si

tratta di richiamare in vita un nuovo ordinamento, né si tratta di esercitare un potere

originario, illimitato, irripetibile ecc., ma è limitato dalla stessa costituzione: il

procedimento aggravato che studieremo trova i propri confini proprio nella

costituzione.

E se il singolo ordinamento prevede la revisione totale della costituzione? Questo

capita per esempio in Svizzera, dove la costituzione può essere rivista integralmente.

In questo caso si tratta sempre di potere costituito oppure il potere di revisione è un

potere costituente? Se l’identità dell’ordinamento costituzionale non è mutata più di

tanto, cioè se ci si ispira sostanzialmente agli stessi valori e agli stessi principi ma

muta soltanto l’architettura istituzionale dello stato, questo può essere ritenuto

l’esercizio di un potere costituito, anche perché si tratta di un potere esercitato

nell’ambito delle procedure previste dalla costituzione precedentemente vigente.

Le esperienze straniere

Se guardiamo al diritto comparato dobbiamo prendere atto delle revisioni totali

previste dalla costituzione svizzera e spagnola, anche se in questo caso non si è mai

verificata la revisione totale, mentre in Svizzera sì.

Limiti alla revisione costituzionale

I limiti alla revisione possono essere di natura diversa:

1. Limiti di carattere procedurale;

2. Limiti di carattere sostanziale:

-limiti sostanziali temporali: siamo di fronti a limiti di questo tipo quando la revisione

della costituzione è esplicitamente dichiarata impossibile in un certo arco temporale.

Per esempio: deve intercorrere un determinato arco temporale (espresso per esempio

in anni o in multipli di legislature –almeno 1, 2 ecc. legislature) dall’ultima revisione

che in quell’ordinamento è stata approvata;

-limiti sostanziali circostanziali: non si può procedere a revisione costituzionale in

particolari condizioni di crisi o emergenza interna o internazionale, per esempio in

stato di guerra (c’è un po’ di sovrapposizione con il punto precedente);

-limiti sostanziali di contenuto: non si possono sottoporre a revisione costituzionale

determinate disposizioni della costituzione. Per esempio nel caso italiano non si può,

secondo un limite sostanziale di contenuto, sottoporre a revisione costituzionale la

forma repubblicana dello stato: questo è un limite espresso (art 139) e accanto ad

esso incontreremo anche dei limiti impliciti e logici.

Non solo la costituzione italiana prevede dei limiti sostanziali di contenuto, anche altre

costituzioni fanno questa distinzione

Francia (art 89) prevede che non possa essere sottoposta alla revisione costituzionale

la forma repubblicana dello stato e l’integrità territoriale (impossibilità che si proceda

ad uno smembramento del territorio francese);

Germania (art 79 della Legge Fondamentale Tedesca) prevede che l’articolazione della

federazione in Lander, e quindi l’assetto federale dello stato, non può essere oggetto

di revisione costituzionale e in aggiunta è previsto che tutti i diritti disciplinati dall’art

1 all’art 20 della costituzione, ovvero i diritti fondamentali, non possono subire

revisione. Torino, 18 novembre 2013

Limiti alla revisione costituzionale

I limiti alla revisione possono essere di natura diversa:

1. Limiti di carattere sostanziale:

-limiti sostanziali temporali: siamo di fronti a limiti di questo tipo quando la revisione

della costituzione è esplicitamente dichiarata impossibile in un certo arco temporale.

Per esempio: deve intercorrere un determinato arco temporale (espresso per esempio

in anni o in multipli di legislature –almeno 1, 2 ecc. legislature) dall’ultima revisione

che in quell’ordinamento è stata approvata;

-limiti sostanziali circostanziali: non si può procedere a revisione costituzionale in

particolari condizioni di crisi o emergenza interna o internazionale, per esempio in

stato di guerra (c’è un po’ di sovrapposizione con il punto precedente);

-limiti sostanziali di contenuto: non si possono sottoporre a revisione costituzionale

determinate disposizioni della costituzione. Per esempio nel caso italiano non si può,

secondo un limite sostanziale di contenuto, sottoporre a revisione costituzionale la

forma repubblicana dello stato: questo è un limite espresso (art 139) e accanto ad

esso incontreremo anche dei limiti impliciti e logici.

Non solo la costituzione italiana prevede dei limiti sostanziali di contenuto, anche altre

costituzioni fanno questa distinzione

Francia (art 89) prevede che non possa essere sottoposta alla revisione costituzionale

la forma repubblicana dello stato e l’integrità territoriale (impossibilità che si proceda

ad uno smembramento del territorio francese);

Germania (art 79 della Legge Fondamentale Tedesca) prevede che l’articolazione della

federazione in Lander, e quindi l’assetto federale dello stato, non può essere oggetto

di revisione costituzionale e in aggiunta è previsto che tutti i diritti disciplinati dall’art

1 all’art 20 della costituzione, ovvero i diritti fondamentali, non possono subire

revisione.

2. Limiti di carattere procedurale: passiamo alle procedure: c’è una casistica

estremamente ampia di possibilità procedurali per procedere a revisione costituzionale

nei vari contesti degli stati che andremo a studiare.

1: potere di revisione affidato ad un’assemblea ad hoc (ad hoc= istituita

appositamente per procedere a revisione costituzionale). Un esempio: USA, i legislativi

degli stati possono istituire delle assemblee di questo tipo;

2: potere di revisione affidato alle assemblee legislative con maggioranze

qualificate, sistema più familiare per noi. Queste assemblee legislative in questi casi

deliberano con maggioranze qualificate, cioè con maggioranze più elevate;

3: potere di revisione affidato alle assemblee legislative con tempi

prestabiliti, che devono intercorrere tra una deliberazione e un’altra (nel caso

italiano c’è un mix tra la seconda e la terza soluzione);

4: potere di revisione affidato ad un organo specifico nell’ambito di organi

già esistenti e non costituito ex novo (diverso dal punto 1). Esempio: in Francia si

può decidere che in determinate condizioni la revisione costituzionale sia affidata al

parlamento convocato in congresso (in seduta comune): non è un organo nuovo ma è

costituito da due organi già esistenti;

5: processo di revisione costituzionale messo in moto da un’assemblea

legislativa, ma votato dall’assemblea legislativa successiva: si distribuiscono

così le responsabilità tra i due legislativi uno consecutivo all’altro;

6: procedimento di revisione che prevede, laddove lo stato sia federale, la

partecipazione degli stati membri: è una garanzia molto importante per gli stati

membri, ovvero il sapere che la costituzione non verrà toccata se non attraverso la

loro partecipazione alla deliberazione sulla revisione stessa. Esempi: USA, Svizzera,

Germania. Per chi deve aderire ad un patto federale questa è la condizione minima in

grado di garantire il singolo stato membro. Quando abbiamo sottolineato le differenze

tra stato federale estato regionale, abbiamo delineato la difficoltà nell’individuare

differenze così sostanziali. La distinzione vera e propria sta nel fatto che nello stato

federale gli stati membri partecipano alla revisione costituzionale, le regioni no;

7: potere di revisione costituzionale può essere accompagnato da

referendum, che può avere carattere obbligatorio oppure carattere facoltativo

(condizionato al verificarsi di determinate circostanze), questo è il caso italiano (art

138), o quello francese (art 89), o ancora svizzero.

Sono tutti meccanismi di garanzia: la ratio che sta dietro a questi limiti è evitare che i

singoli parlamenti possano con procedimenti ordinari fare ciò che vogliono delle

disposizioni costituzionali.

Prima di passare all’ordinamento italiano esaminiamo gli Stati Uniti d’America: la

costituzione americana viene definita come una costituzione molto rigida, ovvero

molto difficile da emendare (=modificare). Facciamo delle considerazioni:

-in questo caso non parliamo di revisione ma di emendamenti;

-la costituzione degli USA è stata emendata 27 volte, l’ultimo emendamento risale al

1992 e i primi 10 rappresentano il cosiddetto Bill of Rights, approvati nel 1789 e

entrano in vigore nel 1791. Si chiamano Bill of Rights perché costituiscono un

completamento della costituzione americana, all’interno del quale troviamo la

pubblicazione dei diritti fondamentali. I 7 articoli della costituzione originale non

prevedevano la tutela dei diritti fondamentali. Sono emendamenti che entrano in

vigore due anni dopo la pubblicazione della costituzione americana, cioè praticamente

subito;

-procedimento di revisione costituzionale negli USA:

la proposta degli emendamenti (art 5): duplice possibilità:

_gli emendamenti possono essere proposti dai 2/3 di ciascuna camera del congresso:

raggiungere la maggioranza dei 2/3 alla camera e al senato è negli USA una cosa

complicatissima;

_gli emendamenti possono essere proposti dalla maggioranza di un’apposita

convenzione nazionale (“Convenzione proponente emendamenti”), convocata dal

congresso su richiesta dei 2/3 dei legislativi statali, cioè dei parlamenti dei singoli stati

americani.

Il doppio binario indica come l’iniziativa può essere dell’organo rappresentativo

federale (il Congresso), oppure può essere sempre il Congresso ma su spinta dei

legislativi statali. Prevale fino ad oggi il primo dei due binari.

L’approvazione degli emendamenti si divide di nuovo in due opzioni:

_gli organi dei legislativi (i parlamenti) di almeno ¾ degli stati membri;

_delle assemblee ad hoc formate nei ¾ degli stati membri.

Anche in questo caso prevale la prima opzione.

-Limiti sostanziali previsti dalla costituzione americana (art 5) per la revisione

costituzionale:

“Con l’eccezione che nessun emendamento che sia fatto prima dell’anno 1808 potrà

in qualsiasi modo incidere sulla 1^ e sulla 4^ clausola della sezione 9^ dell’articolo

primo, e che nessuno stato potrà senza il suo consenso essere privato della sua parità

del suffragio del senato”.

La parità di voti dei singoli stati in seno al senato non può esser oggetto di revisione

costituzionale. Perché? Va a garanzia di quegli stati che in quel momento erano scettici

nei confronti della proposta federale e allora, per vincere le resistenze di quello stato

che non vuole aderire alla federazione americana, si mette al riparo alcune

disposizioni costituzionali dalle ipotesi di revisione;

la 1^ e la 4^ clausola della sezione 9^ dell’articolo primo riguardano la disciplina

della immigrazione, dell’introduzione delle persone e la possibilità di tassare l’entrata

in circolazione delle persone: era una previsione volta a mettere al sicuro fino al 1808

quei punti che costituivano ragioni di attrito soprattutto tra stati del nord e stati del

sud (quelli che facevano grande ricorso alla schiavitù e quelli che erano meno sensibili

rispetto al tema della schiavitù e dell’immigrazione).

LA COSTITUZIONE ITALIANA

Ci sono dei limiti alla revisione costituzionale e sono i seguenti.

Limite ESPRESSO (esplicito): non sottoponibilità della forma repubblicana dello stato

alla revisione costituzionale, art 139 (è importante saper collegare l’ultimo articolo

della costituzione, il 139, dove si dispone la non revisionabilità della forma di stato,

con il primo nel quale si dice che l’Italia è una repubblica democratica ecc.). Questo è

l’unico limite espresso.

Limiti IMPLICITI: la corte costituzionale ha rilevato anche i limiti impliciti che sono i

principi supremi dell’ordinamento (o principi fondamentali, ma è impreciso

chiamarli così poiché questa espressione coincide con il titolo che i costituenti danno

ai primi 12 articoli. Quindi dicendo che i principi fondamentali non sono sottoponibili a

revisione costituzionale rischiamo di pensare che soltanto i primi 12 articoli siano

indisponibili alla revisione. Es: l’uguaglianza del voto, art 48, non rientra nei primi 12

articoli, eppure è uno di quegli articoli che non è disponibile a revisione costituzionale).

È un elenco aperto, sono dei principi dei quali la corte costituzionale non è riuscita a

fare un elenco, sono indisponibili alla revisione costituzionale.

Limite LOGICO (su questo non c’è concordanza da parte della dottrina): è costituito

dallo stesso art 138 della costituzione, perché costituisce la non revisionabilità dell’art

138 che detta il procedimento che bisogna seguire per approvare le leggi costituzionali

e le leggi di revisione costituzionale. Si chiama limite logico perché toccando quello

non andiamo a interferire soltanto sul contenuto della revisione ma anche sulle

modalità di produzione del diritto. C’è chi sostiene che il limite logico ci sia ma tuttavia

se io considero un procedimento nuovo che non snaturi gli aggravamenti previsti dal

138, per esempio un procedimento che renda l’iter ancora più gravoso, potrei essere

libero di modificare il 138.

Il procedimento di approvazione delle leggi costituzionali

Partiamo da alcune considerazioni:

1. In Italia è previsto un procedimento per la revisione costituzionale che affida il

compito alle camere: si tratta di un procedimento legislativo speciale, eventualmente

integrabile con referendum che ha carattere oppositivo (sulla base del fatto che il

referendum può essere richiesto dalle minoranze parlamentari, che quindi sono nella

condizione di potersi opporre alla revisione), definito da altri come confermativo (sulla

base del fatto che la domanda posta all’elettore nel caso di referendum costituzionale

è “volete confermare il disegno di legge costituzionale approvato dal parlamento?” ed

essendo la domanda formulata in questi termini lo si definirebbe confermativo).

Il procedimento in Italia quindi registra la compresenza di elementi di democrazia

diretta (referendum) e elementi di democrazia indiretta (deliberazione parlamentare).

2. Trattandosi di un procedimento aggravato, lo studieremo confrontandolo con il

procedimento ordinario che abbiamo già studiato.

3. Il procedimento di revisione costituzionale in Italia è un procedimento concepito con

l’obiettivo di garantire le minoranze parlamentari, cioè in linea teorica si tratta di un

procedimento che non è nella piena disponibilità delle maggioranze parlamentari,

perché sono previsti dei quorum particolarmente elevati per cui a prima vista

potremmo dire che la maggioranza parlamentare non è in grado di mettere mano alla

costituzione.

Ma in realtà il premio di maggioranza dà al primo partito o alla prima coalizione dei

margini di grande sicurezza, soprattutto alla camera. Quello che i costituenti

immaginavano come un procedimento non disponibile per le maggioranze

parlamentari ora diventa un procedimento potenzialmente disponibile per il primo

partito o coalizione.

4. Vediamo nel dettaglio qual è il procedimento da seguire.

Fasi: iniziativa, deliberazione, promulgazione (così come per l’iter legislativo ordinario).

INIZIATIVA: spetta agli stessi soggetti ai quali spetta l’iniziativa legislativa ordinaria

(parlamentare, governo ecc.).C’è qualche dubbio sulla regolarità del CNEL tra i

soggetti che possiedono quest’iniziativa, ma la costituzione non ci dice nulla.

DELIBERAZIONE: l’art 138 prevede che i disegni di legge costituzionale sia approvato

attraverso 4 deliberazioni, si parla di doppia deliberazione da parte di entrambe le

camere (Vedi grafico corrispondente).

-1^ approvazione 1^ camera;

-1^ approvazione 2^ camera;

-2^ approvazione 1^ camera;

-2^ approvazione 2^ camera;

ciascuna camera delibera 2 volte sul medesimo progetto. Il testo, una volta

confezionato in prima deliberazione dalle 2 camere non può più essere modificato.

Anche qui ci può essere Navette fino a quando in prima deliberazione il testo sia un

testo diverso. Poi dal momento in cui il testo viene fissato in prima deliberazione

prosegue nell’iter senza possibilità di essere emendato.

Precisazione importante: per l’iter di revisione costituzionale non è consentito il

procedimento in commissione in sede deliberante (o legislativa), ma solo in sede

referente: la riserva di assemblea copre anche la materia costituzionale.

In prima deliberazione è sufficiente una maggioranza relativa, se non si raggiunge

l’iter si interrompe.

La costituzione richiede che il disegno di legge costituzionale sia approvato in

seconda deliberazione con delle maggioranze speciali: il requisito minimo richiesto

per l’approvazione è la maggioranza assoluta (50%+1 dei componenti della camera).

Se la maggioranza assoluta nel ’48 voleva dire una cosa, la maggioranza assoluta oggi

ne vuol dire un’altra, perché il primo partito/coalizione alla camera ha la maggioranza

assoluta, quindi potenzialmente può approvare il disegno di legge da solo.

Tra la deliberazione della prima camera e la deliberazione della seconda deve

intercorrere un periodo di 3 mesi, quindi la costituzione stessa prevede un periodo di

raffreddamento dell’iter legislativo di revisione, immaginando che questo possa

indurre deputati e senatori a ragionare e riflettere e evitare che il procedimento segua

un iter particolarmente rapido e frettoloso.

Tuttavia la costituzione contempla l’ipotesi che in seconda deliberazione il disegno di

legge sia approvato con maggioranza dei 2/3, cioè una maggioranza qualificata

abbastanza difficile da raggiungere.

QUINDI:

in prima deliberazione è sufficiente una maggioranza relativa;

in seconda deliberazione ci sono 3 possibilità:

-è raggiunta la maggioranza assoluta (con corrispondenti conseguenze) e conseguente

possibilità di richiesta di referendum;

-è raggiunta la maggioranza dei 2/3, e impossibilità di richiesta di referendum;

-non è raggiunta la maggioranza assoluta e quindi l’iter si interrompe.

Nel caso in cui la maggioranza raggiunta in seconda deliberazione sia una

maggioranza assoluta, il progetto viene pubblicato (si tratta di una pubblicazione a

scopo notiziale, per far conoscere il progetto approvato), ed entro 3 mesi può essere

richiesto il referendum (costituzionale). Se non è richiesto, allora quel progetto

viene promulgato dal capo dello stato. Nel caso invece in cui la maggioranza che

approva il disegno di legge in seconda deliberazione sia la maggioranza dei 2/3 il

referendum non può neanche essere richiesto perché si ritiene che il consenso

parlamentare sia stato talmente alto da evitare l’ipotesi di ricorso a referendum.

“Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da

ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre

mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera

nella seconda votazione.

Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla

loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o

cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta

a referendum non è promulgata, se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi.

Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da

ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti.”

Chi può richiedere il referendum quindi? 1/5 dei membri di una camera o 500.000

elettori o 5 consigli regionali.

L’ipotesi dei 5 consigli regionali è speculare alla loro possibilità di far partire l’iter

legislativo.

L’elettorato può attivarsi per una richiesta di referendum.

La previsione di 1/5 dei componenti di ciascuna camera dobbiamo vederlo come una

garanzia delle minoranze parlamentari.

Non si fa luogo a referendum se la legge è approvata nella seconda votazione da

ciascuna delle camere a maggioranza di 2/3 dei suoi componenti.

Osservazioni:

l’intervallo di 3 mesi è detto anche intervallo di raffreddamento;

occorre inoltre specificare che per il referendum costituzionale non è previsto il

quorum strutturale (ne abbiamo parlato in riferimento al numero legale nelle camere),

cioè il quorum di partecipazione. Nel caso di referendum abrogativo invece è previsto

un quorum strutturale, per cui devono votare la metà +1 degli aventi diritto. Quindi

nel caso del referendum costituzionale qualsiasi sia il numero di elettori che si reca

alle urne, quel referendum risulterà valido;

informazioni di carattere storico: in Italia ci sono stati solo 2 referendum costituzionali

(molti punti della costituzione sono stati modificati e sono state formulate molte leggi

costituzionali, ma si è verificato il referendum solo 2 volte):

nel 2001: ha confermato la revisione del titolo V della costituzione;

nel 2006: è stato respinto un progetto di legge costituzionale che avrebbe modificato

la seconda parte della costituzione, che avrebbe introdotto una forma di governo

razionalizzata.

Perché a fronte di un numero più elevato di revisioni costituzionali sono stati fatti

soltanto 2 referendum costituzionali?

Tendenzialmente o perché negli altri casi c’è stata una maggioranza dei 2/3, e quindi

non si è aperta la via del referendum, oppure perché nessuno l’ha richiesto,

nonostante ci fosse stata la maggioranza assoluta. Un’altra spiegazione può essere

che fino agli anni 70 non c’era una legge che disciplinasse il referendum (vedi lezione

di domani).

www.camera.it

GLI ISTITUTI DI DEMOCRAZIA DIRETTA

Ordinamenti stranieri:

assemblea popolare (molto raro, prevista dall’ordinamento svizzero): è uno strumento

di autogoverno. Si tratta di assemblee non rappresentative ma partecipative nel senso

stretto della cosa, e che prendono decisioni senza però affidarsi a dei rappresentanti,

evitando la mediazione della rappresentanza politico-partitica. Anche tutti quei

tentativi che vanno sotto il nome di democrazia deliberativa, democrazia

partecipativa, bilanci partecipativi si potrebbero scrivere in questo ambito;

petizione (più frequente): è una richiesta compilata, redatta, elaborata dai cittadini,

cioè dai governati nei confronti di chi detiene il potere su qualsiasi tema. Nel mondo

anglosassone molti dei progressi dal punto di vista costituzionale comparato, cioè

l’individuare dei limiti ai danni del monarca a vantaggio del parlamento, nascono da

forme di petizioni;

iniziativa legislativa popolare: capacità che ha l’elettorato (il popolo) di avviare l’iter

legislativo;

revoca degli eletti: vi sono determinati organi monocratici o collegiali di matrice

elettiva che possono essere revocati. È un istituto che prevede una totale simmetria

tra nomina e revoca. Nell’ordinamento americano l’istituto della revoca è previsto a

livello dei singoli stati e in questo caso si parla di recall, perché attraverso questo

istituto è possibile richiamare/revocare il mandato di organi di carattere monocratico,

anche, laddove è previsto, del governatore dello stato che è stato eletto 2 anni prima.

A volte questo istituto può essere destinato non ad un organo monocratico ma a un

organo collegiale (caso svizzero: caso molto strano poiché la Svizzera è uno stato

ingessato da molti punti di vista – per esempio non si può sfiduciare il governo – però

poi recupera dinamica attraverso i referendum e strumenti di recall);

referendum: possono avere nei vari ordinamenti funzioni molto diverse (per es. nel

caso dell’ordinamento italiano conosciamo già il referendum abrogativo – che agisce

su leggi ordinarie, e si colloca nel sistema delle fonti con esse – e il referendum

costituzionale – che ha l’ambiguità di referendum confermativo o oppositivo a seconda

del punto di vista).

Quello che è interessante notare è che in alcuni ordinamenti il referendum non è

previsto dalla costituzione, tra questi il Regno Unito (dove non c’è una costituzione,

quindi evidentemente non può esserci una previsione di questo tipo), USA, Germania

(Legge Fondamentale Tedesca).

La costituzione americana non contempla il referendum fisiologicamente, perché è un

istituto che era difficile immaginare nel 1787.

Nel caso della costituzione tedesca questo fatto ci stupisce di più, visto che questa è

una costituzione più matura, che avrebbe potuto mutuare alcuni istituti dell’esperienza

costituzionale più o meno lontane nel tempo. Eppure chi scrive la costituzione tedesca

dimostra un certo scetticismo nei confronti degli istituti di democrazia diretta, e questo

comprensibilmente: dietro al referendum c’è l’idea del popolo che decide, e questo

può essere una cosa molto buona ma può anche fare molta paura. E allora in un

ordinamento come quello tedesco, tra i due elementi prevale quello della paura nei

confronti del popolo che decide, bilanciato da una certa fiducia nelle istituzioni

rappresentative.

Quando si parla di referendum bisogna considerare anche che il referendum si presta

molto alla strumentalizzazione, alla manipolazione. Qualcuno dice che il referendum è

lo stato ultimo prima dell’annullamento della volontà dell’elettore: l’elettore deve

sostanzialmente decidere tra sì, no e l’astensione, e qualcuno pensa che questo sia

l’ultimo passaggio prima di poter dire solo sì o solo no.

Si deve quindi riflettere sull’utilizzo populistico che può essere fatto del referendum: il

cosiddetto referendum dall’alto, cioè referendum stimolati e indotti, soprattutto nei

regimi dell’America Latina, dagli organi governanti, sono realmente accaduti.

Ordinamento italiano:

quali sono i referendum previsti dal nostro ordinamento?

Referendum costituzionale: art 138 Costituzione (già visto);

referendum abrogativo di legge: art 75 Costituzione;

referendum territoriali: art 132 Costituzione, previsti dalla costituzione nel caso in cui

si vogliano fare delle modifiche territoriali, riguarda la fusione di regioni, o il distacco di

province per esempio;

referendum regionali: art 123 Costituzione, le cui modalità di disciplina sono affidate

dalla costituzione agli statuti regionali.

Accanto a queste tipologie di referendum sono previste altre due forme di democrazia

diretta:

iniziativa legislativa popolare: art 71 Costituzione 2° comma;

petizione: art 50 Costituzione.

La differenza tra la petizione e l’iniziativa legislativa popolare sta nel fatto che mentre

per quest’ultima è richiesto a chi esercita questa iniziativa di produrre un disegno di

legge articolato così come sono articolati normalmente i disegni di legge (relazione

introduttiva+ testo scorporabile in articoli), la petizione non prevede una forma tipica

(la petizione può essere espressa in una forma qualsiasi), né prevede ovviamente un

argomento predeterminato, e non richiede un numero minimo di proponenti.

ART 50: “Tutti i cittadini possono rivolgere petizioni alle camere per chiedere

provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità.” Torino, 19 novembre 2013

Referendum abrogativo di legge statale (art 75)

(nel nostro ordinamento ci possono essere leggi regionali e leggi statali, e le leggi

regionali saranno eventualmente sottoposte a referendum regionale, laddove gli

statuti delle regioni lo prevedono ai sensi del 123).

Il referendum di cui ci occupiamo ora si occupa di leggi statali, dunque leggi ordinarie,

fonti di rango primario di carattere statale.

Art 75: indicazioni preziose.

Primo comma: “E` indetto referendum popolare per deliberare l'abrogazione, totale o

parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge, quando lo richiedono

cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali.”

Le prime osservazioni che dobbiamo fare sono queste: l’art 75 costituzione contempla

diverse ipotesi, in prima battuta tra referendum di carattere totale (cioè viene richiesta

l’abrogazione dell’intera legge) e referendum di carattere parziale (quando venga

richiesta l’abrogazione di una parte della legge, potrebbe anche essere un pronome e

un avverbio!).

La seconda indicazione utile riguarda l’oggetto del referendum: il 75 parla

dell’abrogazione di una legge o di un atto avente valore di legge: non soltanto le leggi

formali, intese come atti deliberati dalle camere parlamentari, sono sottoponibili a

referendum, ma anche gli atti con forza di legge, cioè quegli atti che hanno forza di

legge pur essendo distinti dalla legge stessa (sono per esempio i decreti legge e i

decreti legislativi delegati).

Referendum e assemblea costituente: in realtà il referendum è concepito dai

costituenti con una certa diffidenza, e questo è stato anticipato già parlando della

Germania: è ragionevole che in alcuni contesti, soprattutto in quelli che emergono da

situazioni totalitarie o dittatoriali, ci sia diffidenza nei confronti degli istituti di

democrazia diretta. In definitiva, dovendo configurare il rapporto come un rapporto tra

regole ed eccezione, i costituenti italiani individuano negli istituti di democrazia

indiretta la regola e negli istituti di democrazia diretta l’eccezione.

Nonostante ciò, la storia italiana ci rivela che in alcuni momenti si sia fatto grande

ricorso agli strumenti di democrazia diretta: molti referendum molto corposi sottoposti

al vaglio dell’elettorato. In 40 anni (e a breve vedremo perché si parla di 40 anni e non

di 65, cioè il tempo che è intercorso dall’Assemblea Costituente) sono stati sottoposti

all’elettorato più di 60 quesiti referendari, in alcuni casi con dei blocchi di quesiti

referendari piuttosto corposi (fino a 12). Questo ovviamente non corrisponde alla

visione degli istituti a democrazia diretta come istituti eccezionali.

Dobbiamo tenere in considerazione il fatto che in alcuni ordinamenti questo rapporto

tra regola ed eccezione è completamente ribaltato: in Svizzera lo strumento

referendario ha carattere ordinario, continuo, costante, mentre il ricorso a istituti di

democrazia rappresentativa hanno carattere più episodico. Quindi dal punto di vista

teorico il caso svizzero si può contrapporre al caso italiano.

Cenni storici: l’art 75 viene fuori dall’assemblea costituente, entra in vigore il 1°

gennaio 1948 nella formulazione che vediamo in Costituzione. Ma è interessante

riflettere sull’ultimo comma dell’articolo:

“La legge determina le modalità di attuazione del referendum.” Questo significa che le

modalità di svolgimento di referendum vengono stabilite dalla legge. Questo istituto

prende il nome di riserva di legge: la costituzione riserva alla legge la disciplina di

una determinata materia. La presenza di questa riserva di legge ha una conseguenza

importante: sino a quando non ci sarà una legge sul referendum, che ne determini le

modalità di attuazione, questo istituto non potrà essere utilizzato. La riserva di legge,

che fino ad ora è stata vista sempre in chiave garantistica, perché il governo non

possa fare ciò che vuole per quello che riguarda alcune materie, ha anche una

controindicazione, che sta nel fatto che fino a quando non ci sarà una legge che

soddisfi quella riserva di legge, quell’istituto non potrà essere attuato.

Il referendum comincia a funzionare molto tardi, negli anni 70.

La legge alla quale facciamo riferimento è la legge 352 del 1970, ribattezzata legge

sul referendum. Quindi sostanzialmente arriva 22 anni dopo l’entrata in vigore della

costituzione, e in questo lasso di tempo è stato come se nell’ordinamento italiano il

referendum non esistesse. Si capisce che cosa si intende quando si parla di

disposizioni costituzionali di carattere programmatico: l’art 75 stende un programma e

prevede che il legislatore attui una legge apposita, ma fino a quando questa legge non

c’è quell’articolo non ha nessun valore. Questa legge disciplina i referendum previsti

dalla costituzione: non soltanto il referendum previsto dal 75 costituzione (cioè quello

abrogativo di legge statale) ma tutti i referendum (anche quello costituzionale).

L’approvazione della legge 352 del 1970, che arriva molto in ritardo per la resistenza

delle forze politiche rispetto all’attuazione di un istituto di questo tipo, arriva in una

fase particolare della storia costituzionale italiana, che possiamo definire la fase del

disgelo: è la fase nella quale tutto quello che resta congelato dai primi decenni di

storia costituzionale italiana progressivamente si disgela, cioè inizia una lenta

attuazione del dettato costituzionale.

Prima di questa legge del 1970 (che soddisfa la riserva dell’art 75), nel 1953 viene

approvata un’importante legge costituzionale, ed è la legge costituzionale 1 del

1953: questo è il classico esempio che si può fare di fonte costituzionale (legge

costituzionale) che vive accanto al testo della costituzione, non lo integra.

Art 2 della legge costituzionale 1 del ’53:

“Spetta alla Corte costituzionale giudicare se le richieste di referendum abrogativo

presentate a norma dell'art. 75 della Costituzione siano ammissibili ai sensi del

secondo comma dell'articolo stesso.

Le modalità di tale giudizio saranno stabilite dalla legge che disciplinerà lo

svolgimento del referendum popolare.”

AMMISSIBILITA’: l’art 75 costituzione ha un secondo comma, rispetto al quale

dev’essere fatto un controllo che la legge costituzionale 1 del ’53 chiama controllo di

ammissibilità e lo affida alla Corte Costituzionale.

Secondo comma dell’art 75:

“Non è ammesso il referendum per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di

indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali.”

Il discorso si complica: la costituzione elenca le competenze della corte

costituzionale all’art 134; la corte costituzionale giudica

1-sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi

forza di legge, dello Stato e delle Regioni (=controlla che le leggi siano conformi alla

costituzione);

2-sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli tra lo Stato e le Regioni,

e tra le Regioni (=se il ministro della giustizia e il presidente della repubblica non si

mettono d’accordo sulla titolarità del potere di grazia, e chiedono alla corte

costituzionale, visto che si è sviluppato un conflitto tra poteri dello stato, di stabilire a

chi spetti il potere di grazia. Quindi la corte costituzionale giudica sui conflitti di

attribuzione tra i poteri dello stato);

3-sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica, a norma di Costituzione

(=cioè alto tradimento e attentato alla costituzione);

a questo elenco di funzioni disciplinate dal 134 però manca una funzione, ovvero,

secondo la legge costituzionale 1 del ’53, quella di

4-effettuare il controllo di ammissibilità sul referendum abrogativo.

Dopo questa attribuzione di competenza alla corte costituzionale (1953) arriva la

legge sul referendum (1970) e poi nel maggio del 1974 abbiamo il primo

referendum dell’ordinamento italiano: una maggioranza di quasi il 60% respinge

la proposta di abrogare la legge sul divorzio. Il primo referendum ha anche una portata

storica e il ricorso al referendum è giustificato: è una materia sulla quale la classe

politica non era in grado di trovare un accordo o una consonanza e quindi si chiede

all’elettorato di pronunciarsi sulla questione.

L’ultima tappa di questa breve cronologia è rappresentata da una sentenza della corte

costituzionale che è la sentenza 16 del 1978 attraverso la quale la corte

costituzionale comincia ad ampliare il parametro rispetto al quale verifica

l’ammissibilità dei referendum abrogativi. È una sentenza storica per questa

ragione. L’importanza di questo passaggio viene chiarita spiegando il significato del

concetto di ammissibilità.

Secondo comma dell’art 75:

“Non è ammesso il referendum per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di

indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali.”

Quindi questo articolo prevede che la richiesta di referendum abrogativo non possa

essere ritenuta ammissibile su queste leggi. Stando alla costituzione sono

inammissibili quei referendum che toccano queste leggi. A partire dalla sentenza 16

del 78, e a seguire con altre successive, questo parametro rispetto al quale la corte

deve verificare l’ammissibilità del referendum comincia pian piano ad ampliarsi.

Perché in costituzione è previsto che su certe leggi non si possa ricorrere a referendum

abrogativo?

SI parla di leggi tributarie e di bilancio: se a noi venisse sottoposta un quesito

referendario sulla misura di stabilità (in questo periodo in discussione in parlamento),

questi provvedimenti che sono in genere molto sgraditi verrebbero respinti. La

certezza dei conti dello stato non sarebbe garantita, e quindi le categorie che

riguardano le tasse e le entrate e le uscite dello stato non sono sottoponibili a

referendum abrogativo.

Anche per la categoria dell’amnistia e dell’indulto diventa molto difficile concepire un

referendum.

Non possono essere sottoposte a referendum le leggi di autorizzazione a ratificare

trattati internazionali: questo è un modo per dare certezza ai rapporti internazionali.

[Cosa significa autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali? Ipotizzando che lo

stato A e lo stato B stipulino un trattato, questo trattato viene negoziato dai rispettivi

governi (ministri degli esteri o ambasciatori o delegati) e poi esso viene firmato da chi

ha negoziato il testo e viene garantito l’impegno formale dello stato per mezzo della

ratifica dei capi di stato dei rispettivi stati. La ratifica presidenziale deve essere

preceduta dall’autorizzazione alla ratifica: i parlamenti nazionali devono autorizzare il

proprio capo dello stato.]

In Italia l’autorizzazione alla ratifica avviene con legge: se io abrogo con referendum

quella legge che autorizza il capo di stato a ratificare, faccio venire meno un atto

necessario alla ratifica del capo dello stato e quindi faccio venir meno anche la

vigenza del trattato stesso.

In altri ordinamenti è stato attuato il meccanismo opposto: proprio perché gli impegni

internazionali devono essere sostenuti dal consenso popolare, allora i trattati

internazionali possono essere sottoposti a referendum abrogativo in alcune

circostanze: è il caso francese.

Quindi il secondo comma del 75 prevede alcuni casi nei quali il referendum è

inammissibile. Chi decide sull’ammissibilità? La corte costituzionale.

Il procedimento

E’ una ripetizione dei limiti indicati dall’art 75 che saranno progressivamente ampliati

ed estesi.

Richiesta:

il referendum abrogativo può essere richiesto da (art 75 1° comma) 500.000 elettori, o

5 consigli regionali.

Si dà quindi all’elettorato un potere importante ed anche ai consigli regionali, dal

momento che le leggi in vigore sono sia leggi statali sia leggi regionali. Mancano in

questo elenco, rispetto a chi può presentare una richiesta di referendum

costituzionale, le minoranze parlamentari (1/5), perché da un lato hanno già occasione

di opporsi in sede di deliberazione parlamentare, e dall’altro per evitare che

l’opposizione parlamentare faccia un ostruzionismo sistematico su tutte le leggi che il

governo e la maggioranza parlamentare approvano.

Noi parliamo di 500.000 elettori ma la richiesta è gestita solitamente da un comitato

promotore di almeno 10 elettori che si incaricano di raccogliere quelle 500.000 firme.

Tempi:

la legge sul referendum prescrive dei tempi molto precisi: il cronoprogramma, cioè la

scansione dei tempi è prefissata dalla legge stessa.

Dal 1° gennaio al 30 settembre: devono essere depositate le richieste referendarie,

ovvero un comitato di promotori deposita le 500.000 firme, oppure 5 consigli regionali

depositano le richieste. Queste richieste sono depositate presso un organo che è

costituito in seno alla Corte di Cassazione (detta anche Suprema Corte – quando

invece si sente parlare di Consulta ci si riferisce alla Corte Costituzionale che ha sede a

palazzo della consulta), che si chiama Ufficio Centrale per il Referendum.

Entro il 15 dicembre (dello stesso anno) l’ufficio centrale per il Referendum si deve

pronunciare sulla legittimità dei quesiti.

Pronunciarsi sulla legittimità dei quesiti significa verificare che i quesiti siano formulati

secondo quello che la legge prescrive (ci si riferisce alla legge del 70!), cioè la verifica

del rispetto da parte dei quesiti delle prescrizioni della legge sul referendum (NON

confondere legittimità e ammissibilità). Allora legittimità significa corrispondenza,

rispetto dei requisiti previsti dalla legge.

Nello specifico, per esempio, il controllo consiste nella conta e nella verifica della

regolarità delle firme che accompagnano la richiesta, verifica sull’oggetto del

referendum (cioè verifica che effettivamente l’oggetto della richiesta referendaria sia

una legge o un atto con forza di legge, per es. non può essere su un regolamento

governativo. La richiesta di referendum non può riguardare una fonte di carattere

secondario!). L’ufficio centrale si occupa anche di accorpare più quesiti o più richieste

uniformi che riguardano le stesse materie.

Entro il 10 febbraio (dell’anno successivo) viene effettuato il controllo di

ammissibilità, ovvero la compatibilità della richiesta referendaria con la costituzione,

nello specifico con l’art 75 costituzione, a opera della corte costituzionalità.

Ammissibilità in altri termini, che non sono corretti dal punto di vista del diritto

costituzionale, significa costituzionalità in questo caso, cioè quella richiesta per essere

ammissibile deve essere compatibile con la costituzione.

Piano piano si è esteso il parametro sulla base del quale la corte costituzionale ha

verificato la costituzionalità/ammissibilità dei referendum.

Qual è il parametro nel controllo di ammissibilità?

Art 75 2° comma + ulteriori limiti elaborati dalla corte costituzionale che ha

interpretato il 75 costituzione in modo estensivo, cioè ampliandone il significato,

aggiungendo a quei limiti espliciti ulteriori limiti impliciti. Già nel caso della revisione

costituzionale abbiamo parlato di limiti espliciti e limiti impliciti, ma qui siamo su un

altro terreno! Quindi si è ampliata la categoria in base alla quale la corte effettua

questo controllo.

La corte costituzionale, per esempio, nel corso del tempo ha dichiarato inammissibili:

1) i quesiti che ponevano una pluralità di domande eterogenee (l’elettore deve poter

capire quale sia l’oggetto che viene a lui sottoposto);

2) i quesiti su norme costituzionali o leggi costituzionali (sembra scontato ma non è

specificato);

3) i quesiti su leggi che recepiscono fonti internazionali (non c’è corrispondenza con la

legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali: in questo caso ci si

riferisce alle leggi che attuano i trattati internazionali);

4) i quesiti su leggi a contenuto costituzionalmente vincolato, cioè leggi la cui

abrogazione costituirebbe una indiretta abrogazione della costituzione. In questi casi

quella legge è la sola legge possibile ed i margini di discrezionalità del legislatore sono

molto esigui (ad es.: è stata richiesta l’abrogazione dell’intera legge che disciplinava la

giurisdizione militare in tempo di pace. La costituzione ha ritenuto questa richiesta

come un’indiretta abrogazione dell’art 103 3° comma della costituzione; lo stesso è

accaduto anche per la richiesta di abrogazione di leggi a carattere rinforzato: per

esempio i rapporti tra lo stato e le varie confessioni religiose sono disciplinati per

legge sulla base di intese e accordi che lo stato stipula con le varie confessioni – non è

sufficiente una legge nazionale per disciplinare questi rapporti ma questa deve seguire

l’intesa che lo stato italiano ha stipulato con i rappresentanti di quella confessione

religiosa –, e quindi questa è una legge rinforzata per procedimento dal punto di vista

contenutistico, perché prima di procedere a quella legge ci dev’essere un’intesa. Non

si può abrogare quella legge poiché frutto di un procedimento complesso che prevede

anche la stipulazione di un accordo preventivo);

5) i quesiti su leggi obbligatorie o necessarie: a differenza delle leggi a contenuto

costituzionalmente vincolato, le leggi obbligatorie e necessarie sono leggi rispetto alle

quali i margini del legislatore sono più ampi, non ridotti come nel caso precedente,

tuttavia, in virtù del principio della costante operatività degli organi

costituzionali, la corte costituzionale ha ritenuto inammissibili determinati quesiti

referendari perché, qualora il referendum avesse avuto successo, la conseguente

abrogazione avrebbe impedito il regolare funzionamento degli organi costituzionali

(andando a incidere sulla legge elettorale, per esempio, l’ordinamento si troverebbe

privo di una legge elettorale e quindi non potrebbe essere garantito il criterio della

costante operatività degli organi istituzionali: il parlamento non sarebbe nelle

condizioni di funzionare regolarmente, perché potenzialmente in qualsiasi momento

possono essere sciolte le camere).

La differenza tra questo caso e quello precedente delle leggi costituzionalmente

necessarie sta nel fatto che mentre per le leggi costituzionalmente necessarie il

legislatore ha dei margini molto ridotti, nel caso delle leggi obbligatorie o necessarie il

legislatore ha dei margini molto ampi (non è obbligato ad adottare una certa legge

elettorale!), quindi l’argomento della corte non può essere che quella legge è l’unica

applicazione possibile della costituzione, perché non è vero, ma semmai che una legge

su quella materia ci debba necessariamente essere, indipendentemente dal suo

contenuto

Quasi la metà delle richieste che arrivano alla corte costituzionale sono dichiarate

inammissibili. Dobbiamo ritenere che i proponenti non richiedano ormai più

referendum per l’abrogazione di leggi tributarie e di bilancio, ma che riguardino casi

marginali e di confine nei quali la corte è chiamata a elaborare questo parametro un

po’ flessibile.

15 aprile – 15 giugno: arco temporale all’interno del quale il capo di stato, su

indicazione del consiglio dei ministri, indice il referendum. Questo garantisce anche

che le tornate referendarie siano accorpate in un unico momento temporale

(costano!).

Precisazioni: se vengono sciolte anticipatamente le camere il referendum già indetto

si intende sospeso e i termini del procedimento riprenderanno 365 giorni dopo

(slittamento di un anno), perché è meglio evitare una consultazione referendaria in un

momento molto delicato come il rinnovo delle camere e perché si può ritenere che una

nuova maggioranza metta mano alla legislazione oggetto di quesito referendario e che

quindi sostanzialmente decadano i motivi della richiesta di referendum: se la legge

sottoposta a referendum abrogativo viene modificata, se viene modificata proprio su

quei punti che erano oggetto di referendum allora il referendum tendenzialmente

decade, se invece viene modificata in qualche passaggio di dettaglio ma la ragione dei

proponenti resta quella, il referendum si trasferisce sulla nuova disciplina nonostante

le modifiche.

Esempi: proposta di richiesta referendaria sulle leggi elettorali (un anno fa): all’ufficio

centrale della corte di cassazione arrivano delle richieste per abrogare totalmente o

parzialmente il Porcellum.

Sentenza del 2 dicembre 2011 della corte di cassazione: è stato osservato il

procedimento previsto dalla legge, i numeri ci sono e l’oggetto è una legge (quindi la

legittimità viene confermata), ma afferma che i due quesiti sono solo parzialmente

coincidenti: uno richiede l’abrogazione totale della legge (21 dicembre 2005), l’altro

un’abrogazione parziale (la corte di cassazione deve prevedere anche l’esito: su due

quesiti che hanno una ratio opposta vincono i sì in entrambi i casi, perché l’elettorato

è imprevedibile, allora sull’ordinamento bisogna avere delle conseguenze coerenti).

L’ufficio centrale alla fine dichiara le due richieste di referendum legittime. Il quesito

quindi supera il vaglio di legittimità, e passa alla corte costituzionale che però, con la

sentenza 13 del gennaio del 2012 ne stabilisce l’inammissibilità. Le due richieste

referendarie hanno lo stesso fine: abrogare il Porcellum e sostituire la legge elettorale

con quella precedente il Porcellum, legge elettorale del ’92: proposta molto discutibile,

e infatti la corte costituzionale dichiara la richiesta inammissibile. Tale obiettivo è

perseguito nelle due richieste con tecniche diverse: o con l’abrogazione totale del

Porcellum, o con l’abrogazione delle più significative disposizioni della stessa legge.

“Le due richieste non soddisfano i requisiti costantemente individuati da questa corte

per i referendum in materia elettorale e sono pertanto inammissibili”. La corte non

dice che i quesiti non soddisfano l’art 75 costituzione, e non potrebbe dirlo! La corte

utilizza come parametri quei requisiti che nel corso del tempo la stessa corte ha

individuato.

Esiti:

qualora in sede di consultazione referendaria vincano i sì, siccome il quesito è

formulato nei termini “Volete voi abrogare la disposizione x…?”, quella disposizione

viene abrogata.

Se vincono i no allora la disposizione sottoposta a referendum abrogativo resta in

vigore e non possono essere proposti dei quesiti sulla medesima disposizione

“salvata” dal referendum per i successivi 5 anni.

Se non è raggiunto il quorum strutturale (cioè il quorum di partecipazione: votano

almeno metà + 1 degli aventi diritto) il referendum fallisce, cioè il risultato è analogo a

quello che ci sarebbe se avessero vinto i no, con la differenza che in questo caso non

c’è il limite dei 5 anni di cui abbiamo parlato prima.

Tendenzialmente quindi chi rappresenta posizioni favorevoli al no in realtà fa appelli

all’astensione, volti a far fallire il referendum, e chi sostiene le posizioni del sì ha come

ulteriore obiettivo quello che vadano a votare la metà + 1 degli aventi diritto, perché

si ritiene che chi va a votare sia motivato ad abrogare quella legge. Queste non sono

regole ma solo regolarità.

Confronto tra il referendum abrogativo (art 75) e il referendum

costituzionale

Differenze:

1. Formulazione del quesito: nel caso del referendum abrogativo il quesito è formulato

nei termini “Volete voi abrogare…?”, mentre nel caso del referendum costituzionale la

domanda è “Volete voi confermare la legge costituzionale x?”. Quindi nel primo caso

chi scrive No è per il mantenimento di quella disposizione, nel caso del referendum

costituzionale chi vota No è per la non conferma di quella disposizione. Esiti capovolti.

2. Maggioranza: nel caso del ref. Costituzionale ha una rilevanza il tipo di maggioranza

che ha approvato il disegno di legge costituzionale (se la maggioranza è dei 2/3 quel

referendum non può esserci), mentre nel caso del ref. Abrogativo è assolutamente

irrilevante la maggioranza che ha approvato quella legge.

3. Carattere preventivo-successivo: nel caso del ref. Costituzionale il referendum ha

carattere preventivo perché si tiene prima che quel disegno di legge entri in vigore; il

ref. Abrogativo ha carattere successivo, cioè si può tenere soltanto su disposizioni in

vigore.

4. Quorum strutturale/di partecipazione: nel caso del ref. Costituzionale non c’è

quorum di partecipazione mentre in quello abrogativo sì.

5. Soggetti legittimati a richiedere il referendum: nel caso costituzionale anche le

minoranze parlamentari, mentre in quello abrogativo sono escluse.

6. Numeri: al gran numero di referendum abrogativi (più di 60che si sono tenuti, si

oppongono solo 2 referendum costituzionali.

Analogie:

1. Istituti di democrazia diretta.

2. Possono essere entrambi referendum dal basso, cioè per entrambi i soggetti

legittimati a richiedere il referendum sono un numero minimo di semplici elettori.

Torino, 20 novembre 2013

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

INTRODUZIONE RISPETTO ALLE ESPERIENZE STRANIERE

In regime presidenziale l’immagine del capo di stato è più in sintonia con quella del

monarca a tempo;

in un regime parlamentare (=in una forma di governo parlamentare) o anche

semipresidenziale, il capo di stato si avvicina di più all’idea del potere neutro. Anche

se poi abbiamo presidenti della repubblica in forme di governo parlamentari che si

spingono oltre quelli che dovrebbero essere i confini del potere neutro.

I poteri del capo dello stato sono strettamente dipendenti dalla variabile

politico-partitica, cioè i poteri e le funzioni del capo dello stato si ampliano o si

riducono a seconda del contesto che consideriamo.

Se il quadro politico è un quadro incerto, i poteri del capo dello stato tendono ad

ampliarsi, se invece il quadro è definito, certo e stabile, allora i poteri del capo dello

stato tendono a ridursi. Questo vale apparentemente solo per la forma di governo

parlamentare (funzione del capo di stato in Italia: funzioni a fisarmonica). In realtà la

variabile politico partitica incide anche sui sistemi diversi, come i sistemi presidenziali

(per esempio nel caso USA a seconda che il Presidente abbia di fronte a sé un

congresso del suo colore politico o meno ha poteri più o meno ampi).

Diventa molto importante quando si parla dei poteri del capo dello stato introdurre la

distinzione tra forma e sostanza; in quasi tutti gli ordinamenti ci troviamo di fronte

allo stesso problema: i capi dello stato hanno moltissime prerogative formali (cioè ad

essi è richiesto di firmare determinati atti, di approvare determinate nomine ecc.), ma

se poi andiamo a vedere la sostanza di questi poteri e di queste prerogative bisogna

operare delle distinzioni.

Quando studiamo i capi di stato dobbiamo essere in grado di distinguere le prerogative

formalmente e sostanzialmente presidenziali dalle prerogative che sono formalmente

presidenziali ma sostanzialmente riconducibili o attribuibili a poteri diversi da quello

del capo dello stato, per esempio al governo o al parlamento. La forma è sempre

un’immagine, è la forma dell’atto presidenziale, però se andiamo a vedere chi ha

voluto quell’atto possiamo non riuscire a ricondurre questa volontà ancora al capo

dello stato.

Esempi: il capo dello stato in Italia nomina i senatori a vita: questo è un atto

formalmente e sostanzialmente presidenziale perché egli sceglie chi nominare; la

nomina dei più alti funzionari dello stato avviene formalmente con dei decreti

presidenziali, firmati dal presidente della repubblica, però quella nomina

sostanzialmente spetta al governo e al ministro degli esteri.

Esternazioni presidenziali: sebbene si tratti di funzioni e prerogative non

disciplinate dalla costituzione, i capi di stato così come i responsabili di molti organi

costituzionali tendono ad esternare, cioè a rendere noto il proprio pensiero su

determinate questioni di attualità politica, di carattere storico ecc. Nel contesto

italiano l’elemento delle esternazioni presidenziali è molto considerato e analizzato: ci

si chiede fino a che punto possano spingersi le esternazioni presidenziali. Questo

lascia anche intendere come molte delle funzioni dei capi di stato passino attraverso

atti o fatti non disciplinati da costituzione che però hanno una propria incidenza

sull’attualità politica e costituzionale. Questo espandersi della tendenza

all’esternazione dei capi di stato si accompagna all’espandersi della tendenza

all’esternazione anche dei rappresentanti di altri organi costituzionali (es: presidenti di

camera e senato) e va anche verso quel modello di personalizzazione della politica al

quale abbiamo accennato.

CAPO DELLO STATO ITALIANO

Nel caso italiano il capo di stato prende il nome di Presidente della Repubblica. Questa

figura si collega strettamente tanto all’art 1 della costituzione (dove si afferma che

l’Italia è una repubblica democratica) quanto al 139 (che ci dice che la forma

repubblicana dello stato non può essere oggetto di revisione costituzionale).

Elezione

Art 83 costituzione:

“Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune dei suoi

membri.

All’elezione partecipano tre delegati per ogni regione eletti dal Consiglio regionale in

modo che si assicurata la rappresentanza delle minoranze. La Valle d’Aosta ha un solo

delegato. L’elezione del Presidente della Repubblica ha luogo per scrutinio segreto a

maggioranza dei due terzi dell’assemblea. Dopo il terzo scrutinio è sufficiente la

maggioranza assoluta.”

-Questa è una delle poche circostanze in cui il parlamento si riunisce in seduta

comune. Si riuniscono alla camera, l’assemblea è presieduta dal presidente della

camera ed è valido il regolamento della camera dei deputati appunto.

-Partecipano all’elezione anche 3 delegati per ogni regione, tranne per la Valle d’Aosta

per cui ce n’è uno soltanto. Quindi abbiamo 58 delegati regionali (20x3=60, 60-2(visto

che la Val d’Aosta ne ha uno solo) =58). Il fatto che debba essere assicurata la

rappresentanza delle minoranze significa che dei 3 delegati per ogni regione, 2

saranno della maggioranza che si è formata in seno del consiglio regionale, e 1

dell’opposizione. Spesso fra i delegati regionali che partecipano all’elezione del capo

dello stato figura il presidente della regione. Considerazione sui numeri: 58 delegati

regionali rispetto al numero complessivo dei parlamentari riuniti in seduta comune

(630+315+senatori a vita) è un numero molto basso. Quindi 58delegati su un migliaio

di parlamentari. I costituenti hanno probabilmente pensato di dare una

rappresentanza anche alle regioni ma dal punto di vista concreto la regioni non hanno

la possibilità di sbilanciare i rapporti di forza che si sono creati in seno alle camere

nazionali.

Indipendente dal loro peso numerico la loro capacità di negoziazione può non essere

trascurabile: per esempio i retroscena parlamentari ci dicono che il presidente

Napolitano si sia convinto a rendersi disponibile per un secondo mandato in seguito

alle pressioni informalmente ricevute dai delegati regionali.

Quindi non hanno un gran peso dal punto di vista quantitativo ma semmai dal tipo di

istanza che portano in questa sede in vista dell’elezione.

-L’elezione avviene a maggioranza dei 2/3. Dal quarto scrutinio in avanti la

maggioranza si abbassa a maggioranza assoluta. Si prevede una maggioranza dei due

terzi per garantire una condivisione quanto più ampia possibile sull’elezione del

presidente della repubblica. Dopo il terzo scrutinio la maggioranza si abbassa perché

altrimenti c’è il rischio che l’elezione si blocchi.

Però laddove la costituzione prescrive la maggioranza assoluta dei componenti, la

maggioranza assoluta nel ’48 non è quella di oggi perché sappiamo che quantomeno

alla camera il primo partito o la prima coalizione arriva tranquillamente ad avere

quella maggioranza e quindi quello che nasceva come un quorum di garanzia del

presidente della repubblica oggi potrebbe non esserlo più.

-Lo scrutinio è segreto, e ciò serve a privare di una connotazione politica concreta

l’emergere della figura presidenziale.

-Dati: nel caso dell’elezione del presidente Leone (’71-’78) furono necessari 23

scrutini! Nel caso opposto abbiamo l’elezione del presidente Ciampi che venne eletto a

primo scrutinio (con maggioranza dei 2/3).

Giuramento

Art 91:

“Il Presidente della Repubblica prima di assumere le sue funzioni, presta giuramento

di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione dinanzi al Parlamento in

seduta comune.”

Nel caso del giuramento non è esplicitamente prevista la partecipazione dei delegati

regionali.

Elettorato passivo

Art 84:

“Può essere eletto Presidente della Repubblica ogni cittadino che abbia compiuto 50

anni di età e goda dei diritti civili e politici.

L’ufficio di Presidente della Repubblica è incompatibile con qualsiasi altra carica.

L’assegno e la dotazione del Presidente sono determinati per legge.”

Elettorato passivo = capacità di essere eletti.

Nonostante il limite minimo d’età la storia ci mostra che in realtà i presidenti della

repubblica erano molto più vecchi. Il fatto che debba godere dei diritti civili e politici

significa, per esempio, che una persona interdetta dai pubblici uffici non può accedere

a quella carica. Non è richiesto che il presidente sia un parlamentare ma in pratica

solamente Ciampi non è mai stato parlamentare.

Incompatibilità assoluta del presidente della repubblica con qualsiasi altra carica, e

quindi anche divieto di appartenere ad un partito politico durante il mandato.

L'incompatibilità non è assoluta per quanto riguarda i membri del governo, che hanno

un regime di incompatibilità più soft di questo.

È una legge del parlamento a stabilire la dotazione del presidente e il suo trattamento

economico. Il presidente della repubblica è ospitato dal palazzo del Quirinale ed ha

una struttura alle proprie dipendenze che la presidenza della repubblica, con molti

consiglieri (economico, giuridico, diplomatico ecc.).

Durata del mandato

Art 85:

“Il Presidente della Repubblica è eletto per sette anni.

Trenta giorni prima che scada il termine, il Presidente della Camera dei deputati

convoca in seduta comune il Parlamento e i delegati regionali, per eleggere il nuovo

Presidente della Repubblica.

Se le Camere sono sciolte, o manca meno di tre mesi alla loro cessazione, la elezione

ha luogo entro quindici giorni dalla riunione delle Camere nuove. Nel frattempo sono

prorogati i poteri del Presidente in carica.”

In genere nel diritto comparato più durano i mandati, più questo è sintomatico della

volontà di rendere la persona/ la carica/ la figura interessata indipendente dagli altri

poteri: più dura il tuo mandato più questo ti consente di essere indipendente dagli altri

poteri: per esempio negli USA i giudici della Corte Suprema sono eletti a vita dal

presidente, e ciò significa che nella loro carriera dovranno coabitare con presidenti e

congressi di colori politici diversi ecc.).

La previsione di 7 anni non è casuale: questo mette il presidente della repubblica nelle

condizioni di convivere con almeno 2 legislature, e quindi terminerà il proprio mandato

confrontandosi con un parlamento diverso da quello che lo ha eletto. Nell’ordinamento

Italiano ci sono delle cariche che durano più dei 7 anni, per esempio i giudici della

corte costituzionale sono eletti per 9 anni, perché tra coloro che possono eleggere i

giudici della corte vi è il presidente della repubblica, e quindi si prevede che l’eletto

abbia un mandato più lungo dell’elettore.

La costituzione non dice nulla sulla rieleggibilità del presidente della repubblica.

Qualcuno sostiene che la rieleggibilità del presidente della repubblica sia in contrasto

con lo spirito della costituzione, che invece prevede una marcata alternanza nella

titolarità e nelle funzioni degli organi costituzionali, ma l’esperienza storica ci dice

qualcosa di diverso: in Italia il presidente della repubblica può essere rieletto (caso

Napolitano). Spesso il presidente della repubblica arriva ad esserlo dopo essere stato

presidente della camera e del senato (l’unico che non era stato parlamentare è

Ciampi!). Non c’è mai stata una donna alla presidenza della repubblica in Italia.

Il mandato dura 7 anni ma il presidente può volontariamente cessare dalla carica

anticipatamente, cioè le dimissioni sono un atto concesso.

Prorogatio al 3° comma: il verbo prorogare è usato nell’accezione della prorogatio, cioè

non è una rottura rispetto al normale avvicendarsi degli organi costituzionali, ma è un

istituto previsto a garanzia della continuità degli organi costituzionali.

Perché i costituenti hanno fatto una previsione di questo tipo? Nel caso in cui siamo a

camere già sciolte, questa è una garanzia istituzionale perché garantisce che ci sia un

presidente in carica in grado di gestire questa fase delicata. E nel caso in cui le

camere stiano per sciogliersi l’elezione è rimandata sino all’elezione delle nuove

camere per far sì che il nuovo presidente della repubblica sia espressione non delle

vecchie camere parlamentari, ma delle nuove, e quindi per garantire al presidente

della repubblica per lo meno una sintonia con le camere.

Supplenza

Art 86:

“Le funzioni del Presidente della Repubblica, in ogni caso che egli non possa

adempierle, sono esercitate dal Presidente del Senato.

In caso di impedimento permanente o di morte o di dimissioni del Presidente della

Repubblica, il Presidente della Camera dei deputati indice la elezione del nuovo

Presidente della Repubblica entro quindici giorni, salvo il maggior termine previsto se

le Camere sono sciolte o manca meno di tre mesi alla loro cessazione.”

Il semestre bianco sono gli ultimi 6 mesi del mandato presidenziale ed è il periodo in

cui egli non può sciogliere anticipatamente le camere.

La supplenza del presidente della repubblica spetta al presidente del senato. Si tratta

di una supplenza temporanea perché qualora invece si presentino degli impedimenti di

carattere permanente devono essere convocate le camere per la nuova elezione da

parte del presidente della camera. I poteri di supplenza dovrebbero riguardare

l’ordinaria amministrazione, non atti particolarmente qualificanti il ruolo presidenziale.

Abbiamo già detto (art 84) che l’incarico di presidente della repubblica è incompatibile

con qualsiasi altra carica.

La controfirma ministeriale

Art 89:

“Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai

ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità.

Gli atti che hanno valore legislativo e gli altri indicati dalla legge sono controfirmati

anche dal Presidente del Consiglio dei ministri.”

Tutti gli atti del presidente della repubblica sono controfirmati dai ministri proponenti.

La controfirma è quella del ministro o del presidente del consiglio dei ministri

(controfirma ministeriale), mentre la firma è del presidente della repubblica (firma

presidenziale).

Dal punto di vista del diritto comparato possiamo osservare come in alcuni

ordinamenti sia previsto invece che gli atti del presidente della repubblica non siano

controfirmati dai ministri: questo è uno strumento che viene utilizzato proprio per dare

grande responsabilità al presidente della repubblica. Per esempio in Francia l’art 19

della costituzione, che si riferisce al presidente della repubblica francese, che è un

ministro molto forte e partecipe dell’indirizzo politico, ci dice che gli atti del presidente

della repubblica diversi da quelli previsti da un altro articolo sono controfirmati dal

primo ministro, e quindi gli atti indicati dall’art 19 sono esclusi dall’obbligo di

controfirma. Questo perché si vuole riconoscere la piena responsabilità del capo dello

stato su alcuni atti. Questi sono atti formalmente e sostanzialmente presidenziali.

La logica della controfirma deriva nel caso italiano dall’esperienza statutaria e

contiene l’idea che il re non può sbagliare, e allora così come gli atti del re sono

controfirmati dai suoi ministri, il che rende il re irresponsabile rispetto a quegli atti,

così gli atti del presidente della repubblica sono controfirmati dai ministri proponenti, il

che rende il presidente della repubblica irresponsabile rispetto a quegli atti. La

controfirma quindi ha il senso di mettere al riparo il capo di stato da forme di

responsabilità in ordine agli atti che consideriamo.

Ci sono delle piccolissime eccezioni a questo obbligo generale di controfirma

ministeriale degli atti presidenziali:

-le sue dimissioni sono un atto definito personalissimo cioè un atto che spetta

esclusivamente a lui;

-i discorsi e le esternazioni, inclusi i comunicati, sviluppate dal presidente della

repubblica;

-gli atti che compie in qualità di presidente del consiglio superiore della magistratura

(CSM) – organo di autogoverno della magistratura – e del consiglio supremo di difesa –

organo di coordinamento che si occupa delle questioni di politica estera e di difesa,

vedi dopo –.

L’esistenza della controfirma ci ricorda che il presidente della repubblica è

irresponsabile, salvo il fatto che possa essere posto in stato d’accusa per alto

tradimento o attentato alla costituzione. L’attivazione del giudizio per porre il

presidente in stato d’accusa spetta al parlamento in seduta comune e il giudizio spetta

alla corte costituzionale.

Dato di carattere storico:

soltanto in un caso nella storia repubblicana si è arrivati alla richiesta della messa in

stato d’accusa, nel caso del presidente Cossiga (1991). Già in una fase preliminare,

istruttoria, sempre all’interno degli organi investiti dal parlamento in seduta comune di

analizzare la questione essa venne archiviata, quindi non si arrivò comunque al

giudizio della Corte Costituzionale (tentativo di attivazione del giudizio per porre il

presidente in stato d’accusa ma lo stesso parlamento in seduta comune bloccò l’iter).

Caso importante ma irrilevante.

Gli altri tipi di responsabilità, ad eccezione dell’alto tradimento e dell’attentato alla

costituzione, ricadono sui ministri che controfirmano. Eredità della previsione

statutaria.

Quando parliamo di organi statali, pubblici o addirittura di organi costituzionali,

dobbiamo distinguere tra gli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni dagli atti

compiuti fuori dall’esercizio delle funzioni. Fino ad ora abbiamo parlato degli atti

compiuti nell’esercizio delle funzioni. La costituzione, nei casi in cui gli atti siano

compiuti al di fuori dell’esercizio delle funzioni presidenziali, cioè nei casi

extrafunzionali, non prevede una tutela nei confronti del presidente della repubblica

che è equiparabile a qualsiasi altro cittadino.

Tuttavia in passato alcune procure hanno ritenuto il capo dello stato improcedibile,

cioè pur essendo in presenza di una responsabilità di tipo extrafunzionale hanno

autonomamente ritenuto di non dover procedere nei confronti del capo dello stato.

Quindi qualcuno ritiene che l’irresponsabilità si è affermata di fatto perché alcune

procure non hanno proceduto nel corso del mandato, mentre qualcun altro dice che

non l’hanno fatto ma avrebbero dovuto farlo.

CONFINE TRA ATTI FUNZIONALI E ATTI EXTRAFUNZIONALI: esempio della telefonata del

Presidente del Consiglio all’Ufficio di Gabinetto della Questura di Milano che chiedeva il

rilascio di Ruby. Si parla in questo caso di una figura diversa, cioè di un membro del

governo, ma la questione era essenzialmente questa: il Presidente del Consiglio,

sostenuto su questo punto da una maggioranza indegna, sosteneva che quella

telefonata fosse stata effettuata nell’esercizio delle sue funzioni perché, ipotizzando

che l’interessata fosse la nipote di un capo di stato straniero, questo era uno

strumento per garantire l’ordinario andamento dei rapporti tra i due stati. Questo fa

capire come le prescrizioni giuridiche, a fronte di una maggioranza parlamentare che

non ha paura di votare provvedimenti del genere, tendono a cedere.

Precisazione: capiterà di incontrare il termine DPR (cioè Decreto del Presidente

della Repubblica): nonostante il fatto che alcuni atti prendano la forma di DPR,

questo nulla ci dice circa il contenuto di questi atti. All’interno di DPR possiamo trovare

atti molto diversi: la nomina del presidente del consiglio dei ministri ma anche dei

regolamenti esecutivi (fonti secondarie, subordinate alla legge). Quando incontriamo il

termine DPR questo non è sufficiente a qualificare quell’atto come un atto di spettanza

presidenziale. Molto spesso la forma, la veste che prendono gli atti non è in sintonia

con il contenuto che gli atti stessi prevedono o prescrivono.

Le funzioni del Presidente della Repubblica

Nell’ordinamento italiano il presidente della repubblica ha molte funzioni

(rappresentante dell’unità nazionale, garante rispetto all’ordinario andamento della

dinamica fra organi costituzionali), e tra i vari atti e tra le varie funzioni particolare

rilevanza la assumono due particolari prerogative:

prerogativa di formazione del Governo e lo scioglimento anticipato delle

Camere. Tra tutti gli atti presidenziali questi sono quelli che più ci interessano in

questo momento. Questo perché si tratta di due atti strettamente qualificanti la forma

di governo, cioè due fasi dei cicli politico-costituzionali che qualificano la forma di

governo. Allora partiamo da questi perché sono i più importanti in relazione all’assetto

della forma di governo.

Questi atti sono formalmente e sostanzialmente presidenziali o sono formalmente

presidenziali e formalmente governativi?

Questi atti prendono il nome di atti complessi o dumvirali o duali: ciò significa che si

tratta di atti o funzioni rispetto alle quali il presidente della repubblica, secondo buona

parte della dottrina, deve tener conto delle posizioni dei titolari degli altri organi

costituzionali, il primo luogo del governo (deve tener conto della posizione espressa

dal presidente del consiglio dei ministri). Quindi sono atti complessi perché ci dicono

che il presidente della repubblica, secondo buona parte della dottrina, non può agire in

modo impermeabile e isolato rispetto alle posizioni di altri attori costituzionali.

Complesso=non può agire da solo!

SCIOGLIMENTO ANTICIPATO DELLE CAMERE**: (art 88)

“Il Presidente della Repubblica può, sentiti i loro presidenti, sciogliere le Camere o

anche solo una di esse. Non può esercitare tale facoltà negli ultimi sei mesi del suo

mandato (semestre bianco), salvo che questi sei mesi coincidano in tutto o in parte

con gli ultimi sei mesi della legislatura”.

Formulazione molto scarna: “sentiti i loro presidenti” significa che li deve consultare

però da come è scritto riteniamo che il presidente possa sentirsi svincolato dalla

posizione dei presidenti delle camere. Qualcuno tuttavia sostiene (dottrina

maggioritaria) che in un ordinamento come quello italiano il presidente della

repubblica non possa agire con scioglimento anticipato senza tenere in considerazione

quali siano le posizioni del governo sul punto: lo strumento dello scioglimento

anticipato non è attivabile dal presidente senza apprezzare quali siano le posizioni

degli altri organi costituzionali (presidenti delle camere e presidente del consiglio).

Qualcun altro invece sostiene che questa sia una prerogativa pienamente

presidenziale, quindi può sciogliere anticipatamente anche qualora il presidente del

consiglio non sia d’accordo.

Fino a qualche anno fa avremmo definito questo scioglimento anticipato come un atto

duale o complesso, dicendo che il presidente della repubblica procede in sintonia o

quantomeno ascoltando le posizioni del presidente del consiglio dei ministri. Oggi

molti studiosi hanno modificato le loro posizioni dicendo invece che si tratta di una

competenza pienamente presidenziale. Classico tema sul quale vi sono opinioni

contrapposte.

FORMAZIONE DEL GOVERNO:

lo riteniamo un atto duale o complesso perché è difficile ipotizzare che il presidente

della repubblica possa formare il governo, nonostante spetti a lui di investire il

presidente del consiglio dei ministri e di nominare sulla base della proposta di esso gli

altri ministri, procedendo autonomamente. Egli deve tenere in conto le posizioni dei

presidenti delle camere, quelle del presidente del consiglio dei ministri incaricato, ecc.

Quindi quando si parla di atti o di funzioni complesse o duali o dumvirali ci si riferisce a

funzioni rispetto alle quali non sia possibile attribuire la piena titolarità al presidente

della repubblica ma si tratta ti funzioni rispetto alle quali egli deve valutare una serie

di circostanze, che siano storiche e politiche, o le posizioni di esponenti di altri organi

costituzionali.

**SCIOGLIMENTO ANTICIPATO DAL PUNTO DI VISTA DEL DIRITTO COMPARATO

Ci sono paesi dove questo strumento è stato a lungo utilizzato in senso maggioritario o

pro-maggioritario: 3 anni fa nel Regno Unito, laddove si era sempre osservata una

bipartizione dell’arena politica tra Laburisti e Conservatori, alla camera dei comuni si è

affermato un partito molto forte, il Partito dei Liberali. Un sistema sempre definito

bipartitico e bipolare si ritrova con un terzo partito. Novità assoluta nel Regno Unito: al

governo, il premier è espressione di una coalizione di maggioranza (nel Regno Unito il

termine “coalizione” non si era mai sentito, è un paradigma nuovo per quel contesto).

Allora conservatori e liberali devono fare una coalizione di governo: questo fa sì che

vogliano mettere al sicuro la legislatura rispetto a eventuali strappi di una o dell’altra

parte politica. Fra le previsioni fatte all’inizio dell’ultima legislatura nel Regno Unito

(coalizione Liberali-Conservatori) c’è stata una nuova disciplina dello scioglimento

anticipato che vedremo quando parleremo del Regno Unito ma fino a quel momento

(fino a 3-4 anni fa) lo scioglimento anticipato era uno strumento pienamente nelle

mani del premier inglese. Da noi il presidente del consiglio più al massimo proporre al

capo dello stato lo scioglimento, mentre nel Regno Unito il premier chiedeva al re o

alla regina di sciogliere le camere e questo/a scioglieva le camere. Questo strumento

quindi era usato in chiave maggioritaria perché il premier chiedeva al re o alla regina

quando i sondaggi davano il partito di maggioranza (il suo) in vantaggio: lo

scioglimento anticipato in chiave maggioritaria era uno scioglimento orientato ad

andare alle elezioni nel momento più favorevole o meno sfavorevole per il partito di

maggioranza.

Lo scioglimento anticipato può prendere molte forme: può essere uno scioglimento

letto in chiave maggioritaria dagli attori coinvolti (caso del UK fino a qualche anno fa)

o può essere uno scioglimento nella piena disponibilità del capo dello stato (caso

tedesco: forse l’unica cosa che può fare il presidente federale tedesco è sciogliere a

sua discrezione il Bundestag, cioè la camera bassa). Il caso italiano è un caso

intermedio e lo scioglimento delle camere va definito come un atto complesso o

dumvirale.

Poteri del Capo dello Stato in relazione a legislativo, esecutivo e

magistratura

Rispetto al legislativo (=Parlamento):

-indice le elezioni delle camere e ne fissa la prima riunione: quando parliamo di

indizione delle elezioni, questa prerogativa può essere legata o allo scioglimento

ordinario delle camere, cioè dopo 5 anni, oppure a scioglimento anticipato;

-può convocare ciascuna camera in via straordinaria, e in questo caso è convocata

direttamente anche l’altra (art 62 Cost);

-nomina i senatori a vita di matrice elettiva (non quelli di diritto);

-può inviare alle camere un messaggio formale, cioè non si tratta di un comunicato

che diffonde sul sito del Quirinale, ma di un messaggio che egli rilascia alle camere per

riportare l’attenzione dei parlamentari su alcune questioni. È uno strumento usato con

moderazione perché meno viene usato più peso ha;

-autorizza la presentazione alle camere dei disegni di legge di iniziativa governativa:

fra i soggetti che hanno iniziativa legislativa c’è il governo, che prima di inviare alle

camere progetto di legge, deve farlo autorizzare dal presidente della repubblica. In

questo caso questa funzione è formalmente e sostanzialmente presidenziale? No, è

solo formalmente, perché la funzione sostanziale, cioè il contenuto dell’atto spetta al

governo;

-promulga le leggi (conclusione dell’iter legislativo);

-emana i decreti avente valore di legge (cioè gli atti del governo con forza di legge

–decreto legge e decreto legislativo –) [se parliamo di legge il presidente lo promulga,

se si parla di atti con forza di legge egli lo emana: si tratta della stessa cosa, cioè della

firma presidenziale che consente l’entrata in vigore dell’atto, ma si usano due verbi

diversi] e emana anche i regolamenti (fonti secondarie, subordinate alla legge).

Alcune di queste funzioni non sono legate esclusivamente al legislativo ma sono un

po’ al confine tra legislativo e esecutivo.

Rispetto all’esecutivo (=Governo):

-nomina i più alti funzionari statali (es: ambasciatori, anche se nel merito la scelta

spetta al governo);

-accredita e riceve i diplomatici (ricevuti nel senso che dal punto di vista formale egli è

incaricato di ricevere i delegati al massimo livello degli organi degli stati stranieri);

-ratifica i trattati internazionali e quando occorra questa ratifica è preceduta dalla

legge di autorizzazione alla ratifica;

-ha il comando delle forza armate (restando sul piano della politica estera e della

difesa): non è un comando di tipo operativo, a differenza che negli USA dove il

presidente è definito dalla costituzione il “comandante in capo delle forze armate”,

anche se in questo caso non è strettamente operativo;

-presiede il Consiglio Supremo di Difesa, costituito secondo la legge. È un collegio del

quale fanno parte i vertici delle forze armate e i ministri potenzialmente più interessati

alle questioni di politica estera e di difesa. Questo consiglio nasce con funzione

meramente informativa, cioè garantire uno scambio di informazioni tra l’organo

esecutivo e il presidente della repubblica che formalmente rappresenta lo stato anche

nei suoi rapporti con l’estero, e con un meccanismo di convocazione piuttosto blando:

2 consigli all’anno. In tempi recenti però questo collegio ha recuperato una sua

funzione importante, soprattutto in corrispondenza della debolezza del fronte

parlamentare su questi temi (l’intervento in Libia è stato sostanzialmente voluto dal

presidente della repubblica);

-dichiara lo stato di guerra deliberato dalle camere (art 78): è un lascito del

costituzionalismo ottocentesco, laddove la guerra si dichiarava. Oggi gli interventi non

passano sotto questa copertura costituzionale, anche perché sono missioni che

producono effetti devastanti ma hanno spesso una veste giuridica diversa.

Rispetto alla magistratura:

-atti di nomina e conferimento di incarichi direttivi a magistrati ordinari,

amministrativi, militari;

-è presidente del CSM ed in questa sede, relativamente quindi ai soli magistrati

ordinari, dispone anche di altri poteri;

-tutti i provvedimenti riguardanti i magistrati sono adottati in conformità delle

deliberazioni del CSM con decreto del presidente della repubblica controfirmato dal

ministro, ovvero, nei casi stabiliti dalla legge, con decreto del ministro di grazia e

giustizia. Quindi la qualificazione di almeno una parte di questi poteri presidenziali in

termini di poteri meramente formali appare certa alla luce di quanto espresso dalla

legge 195/1958;

-nel caso invece degli atti che il presidente della repubblica compie in quanto

presidente del CSM per permetterne il regolare funzionamento, non si può ipotizzare

una controfirma di questi atti presidenziali dal momento che agirebbe come presidente

del CSM e non come presidente della repubblica. Questo è un caso di atti

esclusivamente presidenziali su cui non viene apposta la controfirma ministeriale, ed è

un altro dei casi in cui il comportamento del presidente della repubblica è suscettibile

di essere sottoposto a critiche. Torino, 25 novembre 2013

-il Presidente della Repubblica conferisce le onorificenze su indicazione del ministro

degli interni;

-presiede il CSM ma è sostituito quasi sempre dal vicepresidente (membro laico);

-concede la grazia, a sua totale discrezione (secondo la Corte Costituzionale): la

sentenza 200 del 2006 affermò nella sostanza che il Capo di Stato è titolare del potere

di grazia non solo formalmente;

-nomina 5 giudici della Corte Costituzionale.

I poteri del capo dello stato tra forma e sostanza

-previsione della controfirma: indipendentemente dalla controfirma ministeriale gli atti

possono avere forma presidenziale. La controfirma è un requisito di validità e ha un

carattere diverso a seconda della forma del provvedimento (sentenza 200/2006). La

controfirma non è di per sé indicativa della forma;

-atti sostanzialmente e formalmente presidenziali:

>nomina dei senatori a vita;

>rinvio delle leggi con un messaggio motivato;

>messaggio alle camere;

>esternazioni (conferenze stampa, interventi);

>convocazione straordinaria delle camere;

>concessione della grazia.

Atti formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi:

>decreti legge;

>nomina degli alti funzionari dello stato;

>promulgazione delle leggi;

>ratifica dei trattati internazionali.

Variabile sistemica: il ruolo del presidente della repubblica varia a seconda delle

condizioni politiche e di stabilità del governo in cui opera.

Variabile personale.

Queste due variabili fanno sì che i poteri del presidente siano detti “poteri a

fisarmonica”.

Con l’aumento della durata della legislatura il mandato presidenziale “per riflesso” si è

accorciato, e il presidente si confronta quindi con meno governi.

IL GOVERNO

Le esperienze straniere

Governo dualistico: doppia legittimazione dei governanti da due organi diversi

(ereditario ed eletto).

Governo monistico: una sola legittimazione, forma parlamentare.

In Francia (dualistico) il governo ha due teste: presidente della repubblica e presidente

del consiglio.

In Italia (monistico) il governo ha carattere di ordine collegiale.

In USA (monistico) il governo ha carattere monocratico.

Art 92 – art 96 Costituzione

Pochi articoli sostengono l’essenzialità del governo.

In Italia il governo è titolare del potere esecutivo e, insieme alle camere, di indirizzo

politico. L’organo esecutivo è un insieme di organi periferici e centrali.

Decentramento burocratico e decentramento politico

Esempio: un funzionario della prefettura opera in periferia ma fa riferimento al

governo centrale.

Il potere esecutivo è organizzato per ministeri: i ministeri, istituiti con legge, si

occupano di una o più materie e hanno a capo un ministro, a meno che non siano

esercitate “ad interim”. Occorre operare una distinzione:

>ministri senza portafoglio: non sono a capo di una struttura gerarchica tipica di un

ministero. Fa parte del consiglio dei ministri;

>ministri con portafoglio: coincidono con un’anima politica e una amministrativa

(quella del ministero appunto).

Il governo è un organo complesso ed è a sua volta costituito da organi che sono

individuali o monocratici, ma anche collegiali:

-gli organi monocratici sono il presidente del consiglio dei ministri e i ministri;

-gli organi collegiali sono il consiglio dei ministri;

-altre figure, non previste dalla costituzione, sono (legge 400/1988) il vicepresidente

del consiglio, i viceministri e i sottosegretari di stato.

Il governo può riunirsi in collegi ristretti.

IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

Funzioni:

>formazione del governo;

>rappresentanza dell’esecutivo;

>il premier propone i ministri ma non può revocarli;

>le dimissioni del presidente del consiglio dei ministri comportano le dimissioni

dell’intero governo;

>fissa l’ordine del giorno del consiglio dei ministri;

>ruolo di coordinamento dei vari ministri;

>facoltà di richiamare un ministro e di sottoporre eventuali posizioni del singolo

ministro al consiglio dei ministri;

>può sospendere l’adozione di atti ministeriali;

>iniziativa sull’apposizione della questione di fiducia (istituto che consente al governo

di condizionare la propria presenza in carica);

>ulteriori competenze specifiche (es: intelligence);

>al presidente del consiglio spetta la funzione propositiva ma è il consiglio dei ministri

che deve deliberare. Torino, 26 novembre 2013

Lezione del prof Di Giovine

Definizioni

Forma di stato = rapporto esistente fra i tre elementi di uno stato, cioè territorio,

popolo e sovranità. Si studia diacronicamente: stato feudale, stato assoluto, stato di

polizia, stato oligarchico-borghese, stato liberal-democratico e nascita dei grandi

partiti (grandi formazioni sociali che organizzano il consenso o il dissenso popolare),

stato costituzionale (tra la prima e la seconda guerra mondiale e dopo la seconda). Nel

caso dello stato costituzionale il parlamento è sottoposto alla costituzione e le leggi

sono sottoposte alla legittimità costituzionale.

Tipi di stato = regionale, federale, centrale.

Forma di governo = forma di comando della struttura al vertice di uno stato. I

rapporti tra governo, parlamento e capo dello stato sono caratterizzati dalla forma di

governo.

Quattro forme di governo =

-parlamentare (Italia);

-presidenziale (USA);

-parlamentaristica, semipresidenziale (Francia);

-direttoriale (Svizzera).

Esaminiamole un po’ più nel dettaglio.

PARLAMENTARE (Italia): fra governo e parlamento esiste un rapporto politico chiamato

“fiducia”. Primo esempio nel 1782 nel Regno Unito (dove il governo ha una doppia

fiducia da re e parlamento). La fiducia governo-parlamento è un elemento indefettibile

della forma parlamentare. L’istituto della sfiducia invece comporta che “la vita e la

morte” del governo siano nelle mani del parlamento. In Italia sono caduti solo 2

governi per la sfiducia e nel Regno Unito uno solo. Questo deriva dal forte potere dei

partiti.

In Germania è stato inventato l’istituto della razionalizzazione: la “sfiducia

costruttiva”, cioè le forze parlamentari devono presentare un’alternativa valida al capo

dello stato per poter sfiduciare il cancelliere. Questo garantisce una maggior stabilità.

Nella Knesset israeliana invece se il governo viene sfiduciato dalla camera, la camera

stessa è sciolta. Questa caratteristica la ritroviamo anche nei consigli regionali italiani.

Il contrappeso della sfiducia in questo caso è il potere di scioglimento anticipato delle

camere. Nel Regno Unito è in mano al premier, in Germania ce l’ha il presidente della

Repubblica. In Italia è storicamente stato diumvirale ma negli ultimi anni c’è stato uno

sbilanciamento a favore del capo dello stato.

L’utilizzo della fiducia, e della durata dei governi, dipende molto dalla formula

elettorale e dalle formazioni partitiche.

PRESIDENZIALISMO (USA): negli Stati Uniti non esiste l’istituto della fiducia, né lo

scioglimento anticipato, quindi le durate dei mandati sono fisse. Dalla costituzione

vige il sistema del “check and balances”. L’intento era quello di riprodurre la

monarchia inglese; ne deriva quindi una forte impronta dualistica tra potere esecutivo

e potere parlamentare. Il presidente e la corte suprema hanno assunto poteri molto

forti. I partiti sono meno ideologicizzati e più pragmatici.

SEMIPRESIDENZIALISMO (Francia): il Francia dopo il 1958. Vi è in questo caso un forte

squilibrio a favore del presidente della repubblica sul primo ministro, soprattutto se ha

la maggioranza parlamentare.

DIRETTORIALE (Svizzera): in Svizzera il governo è assunto da un direttorio di 7 membri

eletti dal corpo elettorale, inamovibili e in carica per 4 anni, accompagnati da

un’assemblea eletta dal popolo in carica per 4 anni. Il direttorio determina l’indirizzo

politico. È il più alto esempio di forma consensuale (storicamente sono sempre rimasti

4 partiti, e solo nelle ultime elezioni si è aggiunto un partito di estrema destra). Il

direttorio ha molti vincoli di rappresentatività. Quello svizzero è il più importante

esempio di democrazia consensuale e semidiretta: largo utilizzo del referendum.

Torino, 27 novembre 2013

Forma di governo: rivedere bene.

Torniamo a parlare del Governo: ultimo argomento della lezione di lunedì riguardava il

ruolo del presidente del consiglio italiano confrontato con quello dei capi di governo

degli ordinamenti stranieri.

Formazione del Governo

1. Il Governo in Italia è un organo nominato, e questo ci consente che, al contrario,

non si tratta di un organo eletto.

2. Il Governo non ha durata predeterminata, mentre la legislatura sì. Questo perché il

Governo è un’emanazione permanente della maggioranza parlamentare, ed è

strettamente dipendente dagli equilibri parlamentari.

3. Il procedimento di formazione del Governo non è disciplinato integralmente dalla

costituzione, ma sono disciplinate da consuetudini costituzionali (come nel corso del

tempo gli attori si sono comportati in materia di formazione del Governo? Questa è

comunque una fonte!). Sono regole non scritte. Possiamo comunque aggiungere che la

legge 400 del 1988, legge fondamentale che riorganizza un po’ tutte le funzioni del

Governo per certi aspetti contribuisce a disegnare il procedimento di formazione del

governo. Fonti: costituzione, consuetudini costituzionali e legge 400/1988.

Come è strutturato il procedimento di formazione del governo?

È un percorso che si articola in più fasi:

1.consultazione;

2.conferimento dell’incarico;

3.nomine;

4.giuramento.

Premesse:

>Quando nasce un nuovo governo? In due circostanze: dopo le elezioni parlamentari

oppure nel caso di crisi di governo in corso di legislatura: le crisi in corso di legislatura

possono avere a loro volta un duplice volte, possono cioè essere crisi parlamentari

(formalmente sanzionata da un voto in parlamento = c’è un voto sulla permanenza in

carica del governo, che può essere una mozione di fiducia, una mozione di sfiducia o

una questione di fiducia: se in uno di questi 3 casi il governo va sotto in parlamento, si

apre una crisi parlamentare e deve dimettersi) o crisi extraparlamentari (non è

sanzionata da un voto parlamentare ma coincide con le dimissioni volontarie

dell’intero governo o anche solo del presidente del consiglio dei ministri che prendono

atto dell’inesistenza di un adeguato sostegno parlamentare o dell’impossibilità di

proseguire nell’attuazione dell’azione di governo). In Italia abbiamo avuto solo 2 crisi

parlamentari, tutte le altre sono state extraparlamentari.

>L’espressione governo tecnico dal punto di vista costituzionale non significa niente. È

un’espressione giornalistica che indica governi composti in prevalenza o guidati da

personale o personalità di matrice non politico-parlamentare. Esempi: governo Ciampi,

governo Monti. Il cosiddetto governo di scopo (termine coniato sempre dal

giornalismo) è un governo con mandato limitato al termine del quale sarà spinto a

dimettersi.

>Dimissioni: quando il governo si dimette in realtà i componenti del governo restano

in carica per l’espletamento dell’ordinaria amministrazione: il principio della

prorogatio riguarda anche gli organi di governo.

1 – CONSULTAZIONI: sono effettuate dal presidente della repubblica (fu De Nicola, capo

provvisorio dello stato, a istituire questa pratica delle consultazioni). Le consultazioni

rispondono all’esigenza del capo dello stato di rendersi conto di quale siano la

consistenza e le intenzioni dei rappresentanti delle forze politiche e quindi quale sia lo

scenario a partire dal quale si deve formare un nuovo governo. Egli svolge le

consultazioni con i presidenti delle camere, i rappresentanti dei gruppi parlamentari,

eventualmente anche le componenti politiche del gruppo misto e gli ex presidenti

della repubblica.

2 – CONFERIMENTO: al termine delle consultazioni viene conferito l’incarico, cioè il

presidente della repubblica conferisce l’incarico a una personalità che ritiene in grado

di formare un nuovo governo. Qualche volta questo passaggio è ulteriormente

complicato dal fatto che anziché conferire un vero e proprio incarico, il presidente

della repubblica dia il “mandato esplorativo” ad una persona che faccia le veci del

capo dello stato cercando di apprezzare quali siano le condizioni contingenti, quando si

ritiene che la situazione sia molto complicata. Chi riceve questo incarico accetta

l’incarico con riserva, cioè accetta l’incarico ma si riserva di verificare se sia possibile

effettivamente formare il governo. Inoltre definisce un programma di massima e

prepara una lista di ministri da sottoporre al capo dello stato. Il presidente del

consiglio incaricato può effettuare delle consultazioni con le parti sociali. A questo

punto egli può sciogliere negativamente la riserva (prende atto dell’impossibilità di

formare un governo) o la scioglie positivamente. Nel primo caso si ricomincia da capo,

nel secondo il presidente del consiglio si dichiara pronto ad assumere la carica e

sottopone al presidente della repubblica l’elenco dei ministri, che in linea di massima

la accetta.

3 – NOMINA: il capo di stato procede con la nomina del presidente del presidente del

consiglio dei ministri e dei ministri con e senza portafoglio. In questo momento viene

firmato il decreto di dimissioni del presidente del consiglio uscente (solo quando il

nuovo presidente del consiglio viene nominato). Quindi abbiamo il paradosso di un

decreto di dimissioni firmato dal capo dello stato e controfirmato dal presidente del

consiglio subentrante. Il presidente della repubblica emana le nomine anche dei

sottosegretari, viceministri ecc. Mentre la nomina di queste figure secondarie è

affidata al capo di stato, le funzioni a questi attribuite sono fissate con un decreto del

presidente del consiglio dei ministri. È tutto indicato in Gazzetta Ufficiale.

4 – GIURAMENTO: la formazione del governo si compie con il giuramento. Il presidente

del consiglio dei ministri e i ministri giurano nelle mani del capo dello stato. I

sottosegretari invece giurano nelle mani del presidente del consiglio dei ministri. Il

giuramento è distinto a seconda che stiamo parlando di ministri o di sottosegretari.

Con il giuramento il governo entra effettivamente in carica.

La fiducia

Il governo è formalmente in carica ma la costituzione richiede l’adempimento di un

ulteriore passaggio: la fiducia. L’art 94 della costituzione prevede che il governo, già

formato, debba presentarsi alle camere per ottenere la fiducia.

Art 94:

“Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere.

Ciascuna Camera accorda o revoca mediante mozione motivata e votata per appello

nominale.

Entro dieci giorni dalla sua formazione (cioè dal giuramento) il Governo si presenta

alle Camere per ottenere la fiducia.

Il voto contrario di una o di entrambe le Camere su una proposta del Governo non

importa obbligo di dimissioni.

La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della

Camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua

presentazione.”

2° comma: l’appello è nominale, il ché chiama i singoli parlamentari ad una

espressione di sostegno o di dissenso rispetto al presidente del consiglio e al governo

sottoposto alla votazione.

3° comma: il governo si presenta alle camere per ottenere la fiducia, che viene votata,

oltre che per appello nominale, con la maggioranza relativa (=voto della maggiore

minoranza). Il fatto che la fiducia sia votata da entrambe le camere separatamente ci

ricorda che l’assetto costituzionale italiano sia orientato al principio del bicameralismo

perfetto.

4° comma: se il governo presenta un disegno di legge di propria iniziativa e non è

approvato da una o da entrambe le camere, il governo non è tenuto a dimettersi.

L’obbligo di dimissioni del governo si genera soltanto quando il governo condizioni

l’approvazione di quel provvedimento alla propria permanenza in carica, cioè, si dice,

ponga la questione di fiducia.

All’inizio della legislatura viene votata la mozione di fiducia, entro 10 giorni

dall’ingresso nelle funzioni.

Tuttavia noi sappiamo che la vita del governo può accorciarsi in corso di legislatura,

per due ragioni:

-approvazione di una mozione di sfiducia: è richiesta tendenzialmente dall’opposizione

(art 94 ultimo comma), firmata da almeno un decimo dei componenti della camera

(per la tutela delle minoranze) e non può essere posta in discussione prima di 3 giorni

dalla sua presentazione (per lasciare un tempo sufficiente per la ricomposizione dello

sgretolamento della maggioranza parlamentare o per dare il tempo ai parlamentari di

raffreddare gli animi e ipotizzare eventualmente una via d’uscita per la crisi di governo

in corso). La mozione di sfiducia quindi è disciplinata dalla costituzione (art 94 ultimo

comma);

-rigetto di una questione di fiducia posta dal governo: non è disciplinata

esplicitamente dalla costituzione. È posta dal governo e in particolare dal presidente

del consiglio dei ministri che propone la questione di fiducia e il consiglio dei ministri

delibera su essa. Porre la questione di fiducia da parte del governo vuol dire

condizionare la propria permanenza in carica alla approvazione o di un disegno di

legge (testo concepito nell’ottica di diventare una legge) oppure di atti di indirizzo (che

sono solitamente mozioni parlamentari o risoluzioni parlamentari). Si tratta del tipico

istituto nato per rispondere ad una certa ratio, che nel corso del tempo è stato

distorto.

La fiducia doveva essere uno strumento di carattere eccezionale che il governo utilizza

quando intende davvero approvare un certo testo ma in realtà, nella pratica, la

questione di fiducia è uno strumento che utilizza il governo per blindare la

maggioranza, perché il rigetto di una questione di fiducia comporta necessariamente

le dimissioni del governo e l’apertura della crisi parlamentare e questo può, in ipotesi,

portare anche ad uno scioglimento anticipato, e quindi tutti i parlamentari sono portati

a sostenere il proprio governo. Un’altra ragione per cui la questione di fiducia è

utilizzata in quest’ottica sta nel fatto che, siccome si tratta di votazione per appello

nominale, questo è un modo per inchiodare il singolo parlamentare alle proprie

responsabilità.

Il diritto costituzionale non è strettamente normativo.

Le questioni che riguardano la questione di fiducia non sono disciplinate dalla

costituzione. Troviamo un minimo di disciplina in una fonte estremamente importante:

i regolamenti parlamentari.

Sfiducia individuale: da qui possiamo anche trovare l’espressione di “sfiducia

individuale”: la costituzione italiana non prevede la sfiducia individuale, cioè la facoltà

di sfiduciare un singolo ministro. Ne parlano e disciplinano questo istituto i regolamenti

parlamentari. In questo caso solo quel ministro è colpito dagli effetti di una mozione di

sfiducia e quindi solo quel ministro, in caso di approvazione della mozione di sfiducia,

dovrà dimettersi. Le sue funzioni saranno esercitate ad interim (per un periodo

transitorio) da un altro ministro o dal presidente del consiglio che però dovrà

provvedere alla nomina di un altro ministro che sostituisca quello uscente. Non esiste

ovviamente la possibilità di mozione individuale nei confronti del presidente del

consiglio, perché questo comporterebbe le dimissioni dell’intero governo e quindi

sarebbe equivalente ad una mozione di sfiducia rivolta all’intero governo.

Quando cambiano più ministri a volte si parla di “rimpasto ministeriale”, e in questo

caso non c’è un nuovo voto di fiducia.

Se anche solo una delle due camere approva un atto di questo tipo, il governo si deve

dimettere.

www.camera.it >> conoscere la camera

Atti con forza di legge del governo

Sono previsti dalla costituzione. Questi atti sono collocati a livello delle fonti primarie,

cioè con le leggi, e quindi possono modificare o abrogare altre leggi o atti aventi forza

di legge.

Osservazioni introduttive:

se pensiamo alla divisione dei poteri, questa possibilità che il governo possa approvare

atti con forza di legge stride con la separazione dei poteri appunto (il governo, cioè

l’esecutivo, può approvare atti che lo mettano sullo stesso piano, dal punto di vista

normativo, del parlamento, cioè del legislativo). Questa considerazione teorica ha una

conseguenza evidente se andiamo a leggere gli articoli della costituzione che

riguardano questo tema.

Art 76:

“L’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con

determinazione dei principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per

oggetti definiti.”

Art 77:

“Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano

valore di legge ordinaria.

Quando, in casi straordinari di necessità e d’urgenza, il Governo adotta, sotto la sua

responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso

presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente

convocate e si riuniscono entro cinque giorni. I decreti perdono efficacia sin dall’inizio,

se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le

Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei

decreti non convertiti.”

I costituenti hanno scritto questi articoli con la consapevolezza di maneggiare una

materia delicata, perché configura un potenziale strappo rispetto alla divisione dei

poteri. Devono limitare l’esercizio di queste funzioni e la scelta redazionale fatta, cioè

il modo in cui questi 2 articoli sono scritti, ce lo mostra chiaramente.

[La previsione che il governo possa adottare atti con forza di legge non è solamente

italiana.]

Gli atti con forza di legge sono il decreto legislativo delegato e il decreto legge e

rispondono a necessità specifiche. Nel caso dei decreti legge la ratio perseguita dal

costituente è quella di consentire al governo di disciplinare situazioni eccezionali, di

emergenza, con fonti equiparate a fonti ordinarie in situazioni che necessitano tempi

di reazione rapidi.

Nel caso dei decreti legislativi delegati l’obiettivo risponde all’esigenza di disciplinare

materie molto complesse sulle quali il parlamento è in grado di dettare una disciplina

di fondo, cioè esprimere degli indirizzi di fondo, senza però entrare nel dettaglio.

Sebbene entrambi gli atti si collochino allo stesso livello delle fonti, essi rispondono a

esigenze molto diverse.Riferimenti normativi:

-art 76, art 77 costituzione: cosa il governo deve e può fare?

-art 87 costituzione che non riguarda il governo ma il presidente della repubblica che

emana i decreti aventi valore di legge (il termine emana è il corrispettivo del termine

promulga);

-legge 400/1988 da leggere negli articoli 14 e 15;

-regolamenti parlamentari (leggerne almeno uno).

DECRETI LEGISLATIVI DELEGATI

Art 76 + 1° comma dell’art 77.

Formulazione: Come sono scritti? I costituenti non specificano in quali casi il governo

può esercitare funzione legislativa, ma dicono che non può farlo se non in certi casi. La

formulazione è diversa, la prospettiva mostra quanto il potere sia limitato.

A=legge delega

B=decreto

Il decreto legislativo delegato è un atto la cui approvazione è sottoposta a due

passaggi: il primo è la legge delega, cui segue il decreto vero e proprio. Questo serve

per distinguere dal decreto legge, dove abbiamo i passaggi invertiti, cioè il decreto (B)

prima e la legge di conversione (A) dopo. Questo schema A+B ci mostra che in

entrambi i casi abbiamo sia un intervento del governo sia un intervento del

parlamento, ma, mentre nel caso del decreto legislativo delegato prima interviene il

parlamento e poi il governo, nel caso del decreto legge prima c’è l’intervento

governativo cui segue l’intervento parlamentare.

Affinché il governo possa adottare un decreto legislativo delegato dev’essere delegato

dal titolare della funzione legislativa (=il parlamento).

A – Ci vorrà quindi una legge delega (o legge di delega o legge di delegazione): è una

legge come tutte le altre, che potrebbe però essere un po’ più scarna nella sua

formulazione.

Contenuto minimo della legge delega (art 76):

-determinazione di principi e criteri direttivi (il parlamento fissa una cornice all’interno

della quale il governo potrà precisare principi e criteri direttivi indicati dal parlamento;

-prevedere un tempo limitato per l’esercizio della delega (non è possibile una delega

che non sia sotto posta a limiti temporali: il governo deve esercitare quella delega

entro i limiti fissati);

-prevedere oggetti definiti (non è presente una delega in bianco).

Osservazioni: la legge delega non può essere approvata dalle commissioni

parlamentari in sede deliberante. Si tratta di materie tutelate dalla riserva di

assemblea di cui parla l’art 72 costituzione all’ultimo comma.

B – Decreto.

Se il decreto legislativo delegato non rispettasse i limiti stabiliti dalla legge delega?

Abbiamo un atto con forza di legge in contrasto con la legge (delega) e non con la

costituzione. Ma la legge delega si configura come “parametro interposto” (=atto che

si frappone fra la legge o l’atto con forza di legge, e la costituzione), la cui violazione

rappresenta un’indiretta violazione della costituzione (art 76) e quindi può essere

abrogato dalla Corte Costituzionale.

Osservazioni:

-destinatario della delega: consiglio dei ministri;-la delega può essere soddisfatta

anche attraverso più decreti entro il limite temporale fissato dalla delega.

Torino, 2 dicembre 2013

DECRETI LEGISLATIVI DELEGATI (conclusione)

Osservazioni conclusive

1. Stiamo studiando una funzione delegata e quindi il delegante (il parlamento) può in

qualsiasi momento revocare la delega. È un caso improbabile ma è un passaggio

teoricamente significativo.

2. La delega legislativa si esaurisce con il suo esercizio: il governo, una volta che abbia

deciso di esercitare quella delega non può tornare sui suoi passi. La legge delega può

essere soddisfatta con più decreti legislativi delegati.

3. L’ambito nel quale è stato fatto maggior uso dei decreti legislativi delegati è quello

dei testi unici, che sono raccolte normative che cercano di fare ordine fra tutte le leggi

che disciplinano una determinata materia. Esempio: Testo Unico Enti Locali (o TUEL o

TUEELL) è un decreto legislativo delegato, in particolare il decreto legislativo

267/2000.

4. Non è detto che la legge di delega sia esclusivamente una legge di delega, può

avere contenuto misto.

DECRETO LEGGE

Art 77 2° e 3° comma.

Schema temporale e logico ribaltato:

A: decreto, agisce il governo;

B: legge di conversione, agisce il parlamento.

“Quando, in casi straordinari di necessità e d’urgenza, il Governo adotta, sotto la sua

responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso

presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente

convocate e si riuniscono entro cinque giorni. I decreti perdono efficacia sin dall’inizio,

se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le

Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei

decreti non convertiti.”

“In casi straordinari di necessità ed urgenza”, e “sotto la sua responsabilità” sono

passaggi fondamentali.

L’atto è adottato sotto la piena responsabilità del governo, e quindi molto difficilmente

il capo dello stato può rifiutarsi di emanare quel decreto. L’azione del presidente è

quindi un’azione soltanto formale, poiché la responsabilità è pienamente governativa.

Poiché la responsabilità è governativa, è sempre il governo a valutare quali sono le

straordinarie circostanze del caso.

Si tratta di provvedimenti provvisori che hanno la forza di legge, che però devono

essere il giorno stesso presentate alle camere. Peraltro il decreto legge entra in vigore

subito dopo la sua pubblicazione.

I decreti legge adottati dal governo perdono efficacia fin dall’inizio, è come se non

fossero mai esistiti, a meno che non siano convertiti in legge dal parlamento entro 60

giorni dalla loro pubblicazione.

Le camere possono regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti

non convertiti: se un decreto non è convertito in legge, nel frattempo nei 58 giorni che

sono passati ha dispiegato comunque i propri effetti.

Il parlamento nel caso del decreto legge si riappropria della propria funzione in una

fase successiva (interviene in una fase seguente all’entrata in vigore del d.l.) ed

eventuale (perché non ha obbligo di convertire il decreto in legge).

Sequenza logica ribaltata: prima governo, poi parlamento con legge di conversione.

Possiamo sintetizzare la disciplina della costituzione sui decreti legge come segue:

1. Possono essere adottati solo in casi straordinari di necessaria urgenza.

2. I provvedimenti del governo hanno carattere provvisorio.

3. Le camere sono necessariamente convocate.

Com’è fraseggiato l’articolo?

Stesse caratteristiche del decreto legislativo delegato: l’ottica dei costituenti è quella

di limitare l’esercizio del potere legislativo da parte del governo.

Anche in questo caso l’adozione spetta al consiglio dei ministri nella sua versione

collegiale.

La valutazione sulla situazione d’urgenza spetta al governo in prima battuta, al

parlamento in sede di conversione e da qualche anno una valutazione su questi

presupposti può spettare anche alla corte costituzionale, che può valutare la

legittimità costituzionale dell’esercizio del potere normativo da parte del governo.

60 giorni successivi: cosa può capitare in parlamento?

Il parlamento può decidere di convertire in legge il decreto o mantenendolo così com’è

o integrandone e modificandone i contenuti. Il parlamento resta comunque padrone

dell’iter legislativo.

Questo può comportare un inconveniente: le disposizioni originali contenute nel

decreto legge entrano in vigore con la sua pubblicazione, mentre le disposizioni

modificate dalla legge di conversione del decreto legge entrano in vigore con l’entrata

in vigore della legge di conversione. Avremo situazioni molto diverse e questo può

creare problemi dal punto di vista della coerenza dell’ordinamento nel suo complesso.

Il parlamento può anche respingere la richiesta di conversione in legge del decreto, ed

è sufficiente che una delle due camere respinga la richiesta per far decadere il

decreto.

Abuso del decreto legge

In passato è capitato che il governo intendesse la decretazione d’urgenza non in

termini provvisori ma in termini permanenti: il governo adottava un decreto legge che

entrava in vigore. Al 59° giorno, non avendo il parlamento proceduto alla conversione,

veniva adottato un nuovo decreto sulla base dei medesimi presupposti di necessità e

d’urgenza e magari anche con lo stesso contenuto e così via di 60 giorni in 60 giorni.

L’intenzione del governo era quella di reiterare il decreto legge (si parla di reiterazione

della decretazione d’urgenza) in modo da rendere permanente quella che invece la

costituzione configura come una prerogativa provvisoria.

Questa pratica è stata dalla corte costituzionale che, con la sentenza 360/1996, ha

prescritto che la reiterazione può avvenire soltanto qualora si presentino dei nuovi

presupposti di necessità e d’urgenza: le circostanze non possono essere le stesse dei

60 giorni prima.

Questo strumento così delicato della decretazione d’urgenza è stato ulteriormente

snaturato dal governo attraverso la posizione della questione di fiducia sulla legge di

conversione.

Capita molto spesso che in sede di conversione vengano inserite delle modifiche che

nulla centrano col decreto legge. Può quindi capitare che in sede di conversione

vengano agganciati al decreto altri provvedimenti.

ORDINAMENTI STRANIERI CONTEMPORANEI

Le forme di governo:

-parlamentare;

-presidenziale;

-semipresidenziale;

-direttoriale.

FORMA DI GOVERNO PARLAMENTARE – caratteristiche

-rapporto di fiducia;

-scioglimento anticipato delle camere;

-estraneità del capo di stato all’indirizzo politico.

Schema utile:

La forma di governo parlamentare, a differenza di quella presidenziale, è caratterizzata

dalla fusione dei poteri, strettamente legati tra loro come mostra il seguente

grafico. All’interno del legislativo possiamo individuare una maggioranza

parlamentare, che è la maggioranza che sostiene il governo.

FORMA DI GOVERNO PRESIDENZIALE – caratteristiche

-capo di stato e del governo coincidenti;

-no rapporto di fiducia;

-no scioglimento anticipato delle camere;

-esecutivo eletto direttamente dal corpo elettorale;

-parallela legittimazione fra presidente e assemblea parlamentare.

Schema utile:

La forma di governo presidenziale è caratterizzata dalla separazione dei poteri,

perché non c’è una dipendenza strutturale del presidente dal congresso e viceversa,

cioè non c’è rapporto di fiducia né la possibilità di scioglimento anticipato delle

camere. Pur essendo i due organi indipendenti c’è un’area di sovrapposizione che è

l’area dei “checks and balances”, cioè dei controlli e dei bilanciamenti reciproci.

FORMA DI GOVERNO SEMIPRESIDENZIALE (o governo parlamentare a tendenza

presidenziale, Francia, Federazione Russa) – caratteristiche

Elementi del parlamentarismo:

-rapporto di fiducia;

-scioglimento anticipato delle camere;

-capo dello stato e governo sono due elementi distinti.

Elementi del presidenzialismo:

-elezione diretta del capo dello stato;

-poteri del capo dello stato, che non è affatto estraneo all’indirizzo politico, sono molto

incisivi.

Schema utile:

Il grafico ci mostra che il sistema semipresidenziale, per esempio in Francia, può

funzionare in due modi:

-se Assemblea Nazionale e Presidente della Repubblica sono dello stesso colore

politico, il governo avrà ovviamente quello stesso colore;

-se invece Assemblea Nazionale e Presidente della Repubblica sono di colori politici

diversi, il governo avrà lo stesso colore dell’Assemblea Nazionale, poiché il governo

deve avere la fiducia del parlamento. Quindi il presidente della repubblica nomina a

capo del governo un esponente del partito a lui avverso. Caso di “coabitazione”.

FORMA DI GOVERNO DIRETTORIALE (o semidiretta nel caso svizzero) – schema utile

Funzione di rappresentanza esercitata a turno all’interno del direttorio, organo

collegiale di governo anomalo.

Rapporto di investitura iniziale del parlamento a vantaggio del direttorio, ma non c’è la

possibilità di sfiduciare il direttorio nel corso della legislatura: i governi sono di

legislatura, cioè non possono essere rimossi prima del termine naturale.

GLI STATI UNITI D’AMERICA

Forma di governo presidenziale

-no rapporto di fiducia;

-no scioglimento anticipato delle camere;

-esecutivo monocratico e non collegiale (capo dello stato e capo del governo);

-esecutivo eletto dal corpo elettorale;

-sistema di controlli reciproci;

-sistema a poteri separati e bilanciati.

Costituzione e tre compromessi

La costituzione degli USA viene approvata nel 1787 dai rappresentanti delle 13 colonie

che si erano 11 anni prima rese indipendenti dall’Inghilterra. La storia costituzionale

americana in realtà non nasce nel 1787, ma dovremmo farla risalire quantomeno al

1776 con la Dichiarazione d’Indipendenza, per farla poi proseguire con l’esperienza

confederale dal 1776 al 1787. Tuttavia la ragione per cui essa non nasce nel 1787 sta

nel fatto che le colonie che compongono inizialmente gli USA si erano date dei testi

costituzionali nei quali venivano fissati un primo elenco di diritti e doveri e una forma

embrionale di governo che si sarebbero dati i singoli stati.

Questi dati ci ricordano che

1- nel diritto costituzionale la storia costituzionale è importante ed è il frutto di un

processo di lunga durata;

2- l’ordinamento americano nasce dal sistema di Common Law (sistema del diritto

anglosassone), ma rispetto ad esso l’esperienza costituzionale americana si distingue

perché negli USA assistiamo alla modificazione del diritto che è un elemento estraneo

rispetto alla famiglia di Common Law, basata sul diritto giurisprudenziale.

L’elemento di frattura del sistema americano rispetto al modello di Common Law sta

proprio nel volersi dare delle regole scritte in una tradizione storica che invece era

essenzialmente basata sulle decisioni dei giudici e la volontà di darsi dei testi scritti si

era già vista in precedenza nelle singole colonie prima che nella costituzione

americana. Questo elemento di frattura quindi non va cercato nella costituzione

americana ma nelle costituzioni che le colonie americane si erano date nel decennio

precedente (es. citato: costituzione della Virginia del 1776).

L’approvazione della costituzione è il frutto di alcuni compromessi, perché rappresenta

una costituzione di tipo federale che non era peraltro unanimemente condivisa, nel

senso che vi erano rappresentati di alcuni stati che non avrebbero visto di buon occhio

l’adesione al patto federale. Ci sono quindi alcuni compromessi che ci aiutano a capire

quale sia stato il processo costituente. Ecco i compromessi qui elencati.

1) compromesso della rappresentanza: fra questi 13 stati vi erano stati piccoli e

stati grandi. Gli stati piccoli avrebbero voluto pesare paritariamente negli organi

federali. Gli stati grandi invece volevano pesare in base alla propria consistenza

demografica o territoriale.

Il compromesso raggiunto contiste in 2 camere parlamentari, il senato, dove gli stati

sono rappresentati paritariamente (2 senatori per stato) e la camera dei

rappresentanti, dove gli stati sono rappresentati in base alla loro densità di

popolazione. Dal momento in cui il testo viene approvato al momento in cui entra in

vigore passano 2 anni (si va dal 1787 al 1789), durante i quali il testo della

costituzione viene sottoposto ai legislativi dei vari stati che fanno parte della

federazione. In questi anni il dibattito sulla forma federale si fa molto acceso (The

federalist). Le due novità rappresentate dal diritto americano sono il fatto che sia un

diritto scritto, primo esempio di costituzione vigente ad oggi, in un contesto giuridico

dove il diritto era invece giurisprudenziale e il fatto che la costituzione sia federale.

2) compromesso dei 3/5: questi 13 stati avevano caratteristiche strutturali ed

economiche molto diverse:

gli stati del Sud erano prevalentemente agricoli, che facevano largo uso di

manodopera ridotta in condizioni di schiavitù;

gli stati del Nord erano principalmente industriali, un livello di consapevolezza in

ordine di diritti civili più avanzato, e faceva meno ricorso o non ne faceva proprio alla

schiavitù.

Pertanto gli stati del Sud chiedevano che il numero degli schiavi contasse ai fini della

rappresentanza, mentre gli stati del Nord volevano che il numero degli schiavi

contasse, più che per la rappresentanza, per la tassazione.

Il compromesso raggiunto sta nei 3/5: i 3/5 degli schiavi pesano sia per la tassazione

sia per la rappresentanza.

3) compromesso commerciale: gli stati del Nord erano favorevoli a conferire alla

federazione la competenza in materia di regolazione del commercio, mentre gli stati

del Sud erano timorosi che un ampio conferimento di queste funzioni agli organi

federali potesse compromettere la loro libertà di commercio, la libertà di ricordo agli

schiavi ecc.

Il compromesso raggiunto sta nel fatto che la competenza della regolazione del

commercio viene affidata alla federazione ma gli stati del Sud ottengono il

congelamento del ricorso agli schiavi fino al 1808.

Questi compromessi ci mostrano come la composizione del testo costituzionale sia

stata ardua e difficile.

CONFRONTO: negli ordinamenti dell’Europa continentale i compromessi raggiunti in

sede costituente sono sulle ideologie. Nell’ordinamento americano invece i

compromessi raggiunti sono su questioni concrete che preoccupavano gli stati che si

apprestavano a far parte della federazione. Torino, 3 dicembre 2013

Gli emendamenti

La costituzione è stata approvata nel 1787 ed è tuttora in vigore nel testo originale, al

quale sono stati apportati a oggi solo 27 emendamenti. I primi 10 emendamenti,

approvati nel 1791, sono considerati parte integrante della costituzione originaria, sia

per la quasi contemporaneità della loro adozione, sia perché, da un punto di vista

strutturale, la completano introducendo la disciplina della tutela dei diritti che

mancava nel testo del 1787. Essi sono infatti noti, collettivamente, come Bill of rights.

Rapida panoramica sugli emendamenti più significativi:

-primi 10 più importanti (Bill of rights)= la costituzione nel suo testo originario si

occupava sostanzialmente di distribuire il potere fra gli organi di governo, e in forma

minore della forma di stato e dei rapporti tra cittadini e potere pubblico;

-2° emendamento: diritto di possedere le armi. Questione controversa: si riferiva alla

necessità di formare milizie per la sicurezza di uno stato libero e pertanto non è

vietato il possesso di armi. Questo appare come un limite del diritto, perché questo

diritto serviva per formare delle milizie in seno allo stato (ma non è per questo che

possiedono le armi!);

-13°, 14°, 15° emendamenti (1865-1870): importanti perché sono quelli attraverso i

quali viene sanzionata la fine della schiavitù (in concomitanza con la guerra

d’indipendenza);

-17° emendamento (1913): importante per la forma di governo: dal 1913 con l’entrata

in vigore del 17° emendamento, i senatori americani vengono eletti direttamente dai

cittadini e non più dai legislativi dei singoli stati (questo ci ricorda il Bundesrat);

-19° emendamento (1920): estensione del diritto di voto alle donne;

-26° emendamento (1971): fissato l’elettorato attivo a 18 anni. Prima vi era una

disciplina difforme in ogni stato;

-27° emendamento (1992): ultimo.

Caratteristiche della Costituzione americana

1. Costituzione scritta: non banale se si pensa alla famiglia giuridica di riferimento,

cioè quella anglosassone (Common Law), già anticipato comunque dalle singole

costituzioni.

2. Costituzione molto rigida: difficile da modificare. 27 emendamenti in più di 200 anni

di storia sono pochissimi, e inoltre il processo di approvazione degli emendamenti è

estremamente complicato anche dal punto di vista strutturale e procedurale.

3. Costituzione duttile: è rigida nella misura in cui è difficile da emendare, ma è duttile

nella misura in cui, nella storia costituzionale americana, il testo è stato adattato alla

realtà sociale: questa duttilità deriva dalla capacità spettante alla Corte Suprema di far

parlare la costituzione in consonanza con gli eventi sociali. Inoltre si pensi al fatto che

il testo costituzionale americano, scritto per 13 stati, è stato adattato per 50.

4. Costituzione caratterizzata da una marcata separazione tra legislativo e esecutivo

(vedi schema di ieri).

5. Premessa: le costituzioni sono giurisdizionalmente garantite quando c’è un organo

di carattere giurisdizionale (cioè attestato su posizioni di terzietà) a cui spetta il

compito di verificare se la legislazione ordinaria sia conforme a costituzione. Le

costituzioni non giurisdizionalmente garantite sono quelle nelle quali non sono previsti

organi di questa natura: o gli organi ci sono ma non hanno carattere giurisdizionale ma

politico, oppure perché proprio non è previsto il controllo di costituzionalità delle leggi.

[La costituzione italiana è giurisdizionalmente garantita, lo statuto albertino no.]

Il caso americano rappresenta un esempio peculiare, poiché la costituzione nel suo

testo originario non prevede alcuna forma di controllo di costituzionalità delle leggi, e

quindi nasce come costituzione non giurisdizionalmente garantita. Ma il controllo di

costituzionalità delle leggi si afferma in via giurisprudenziale: nella storia

costituzionale americana, nel 1803, è intervenuta una sentenza a partire dalla quale il

controllo si è effettivamente svolto. Questo momento, 1803, è caratterizzato dalla

“sentenza Marbury contro Madison”, con la quale la corte suprema constata la

necessità del controllo costituzionale da parte dei giudici federali.

Quindi a partire dal 1803 a tutti i giudici federali e non solo a quelli della Corte

Suprema è riconosciuto il diritto di disapplicare le leggi quando queste siano in

contrasto con la costituzione. Le leggi giudicate incostituzionali vengono quindi

disapplicate e non annullate. Il fatto che questo controllo, che si chiama Judicial

Review of Legislation, ovvero controllo giurisdizionale della legislazione, sia affidato

non solo alla corte suprema ma a tutti i giudici che possono disapplicare delle leggi in

contrasto con la costituzione fa sì che il sistema di giustizia costituzionale americano

sia un sistema di tipo diffuso (cioè appunto ciascun giudice federale può disapplicare

le leggi in contrasto con la costituzione). Il sistema diffuso è in contrapposizione con

quello accentrato (questa prerogativa è affidata non a tutti i giudici ma soltanto a un

giudice o a una corte; caso italiano: solo la corte costituzionale può annullare le leggi

in contrasto con la costituzione).

Lo studio degli Stati Uniti ci permette di definire anche dei modelli di giustizia

costituzionale: modelli previsti dalle costituzioni e modelli che si affermano in via

giurisprudenziale, modelli di carattere accentrato (Italia) e modelli di carattere diffuso

(USA).

Il modello diffuso però può generare una difformità nell’interpretazione del diritto da

parte di giudici diversi. In questi casi, per garantire una omogeneità, si prevede che in

questa materia le decisioni della Corte Suprema hanno una consistenza maggiore: i

giudici di ordine inferiore devono uniformarsi a quello che la Corte Suprema dice. Negli

USA i giudici sono legati al criterio del precedente vincolante quando proveniente da

giurisdizione di ordine superiore. La Corte Suprema può eventualmente, con

l’overruling, ritornare sui suoi passi.

La ripartizione delle competenze: poteri enumerati e poteri impliciti

La grande novità della costituzione americana non sta soltanto nel fatto che sia scritta,

ma sta nel fatto federale. Assistiamo alla genesi di una federazione e all’accavallarsi di

due sovranità: quella dei singoli stati e quella della federazione.

Quali competenze spettano agli stati membri e quali invece al Congresso (equivale a

dire Federazione)?

La ripartizione viene fissata in costituzione all’art 1°, sezione 8: lungo elenco di

competenze della federazione. Tutto quello che non è affidato ad essa spetta ai singoli

stati: la cosiddetta competenza residuale è dei singoli stati. Questo è implicito nell’art

1°, sez. 8, ma viene esplicitato successivamente dal 10° emendamento.

Ma all’art 1°, sez. 8, ultima sottosezione, troviamo una precisazione ambigua:

clausola dei poteri impliciti = i padri costituenti americani conferiscono

competenze enumerate, quindi esplicitate, alla federazione + aprono una porta

sostanzialmente sterminata alla competenza congressuale: il congresso degli USA può

fare tutto quello che si renda necessario per attuare le competenze elencate e in

aggiunta per attuare tutte le competenze dei dipartimenti federali e del presidente.

Così si scardina l’elenco chiuso dell’art. 1° aprendo la competenza congressuale in

modo indefinito. Questo ultimo passaggio è stato usato dalla Corte Suprema per

attribuire al congresso nuove e rilevanti competenze a scapito degli stati membri.

Il Presidente degli Stati Uniti d’America

Le elezioni presidenziali:

è eletto attraverso un processo lungo ed articolato che dura sostanzialmente un anno.

Si svolgono attraverso due fasi.

1) Fase interpartitica: riguarda i 2 maggiori partiti, presi in modo isolato (da un lato

democratici, dall’altro repubblicani). Questa fase dura dall’inizio dell’anno (pari) fino

alla fine di agosto, o i primi di settembre, quindi 8-9 mesi. L’obiettivo dei singoli partiti

è quello di selezionare al proprio interno il proprio candidato alle elezioni presidenziali.

In questa prima fase i partiti definiscono il cosiddetto ticket presidenziale, cioè

presidente, vicepresidente e piattaforma programmatica (programma). La situazione è

diversa se c’è un presidente in carica che si vuole ricandidare: le primarie (che si sono

formalizzate solo negli anni 70) in questo caso non sono svolte, possono svolgersi per

l’elezione del vicepresidente al massimo. Si tende a ricandidare il presidente in carica

perché gode di una rendita di posizione derivante dalla propria carica (può ricandidarsi

al massimo per 2 anni). Questa è una fase che si svolge con il meccanismo delle

primarie, cioè l’elezione fra gli iscritti a un determinato partito, che in alcuni casi

possono anche essere aperte anche ai non iscritti, che hanno l’obiettivo di selezionare

la propria leadership in vista delle elezioni. Ma a differenza di ciò che capita nelle

primarie in Italia, che si svolgono in un unico giorno, in questo caso abbiamo un

percorso a tappe, che dura molti mesi perché si svolgono in momenti diversi nei

diversi stati americani. L’obiettivo del percorso a tappe è quello di stabilire dei rapporti

di forza tra i delegati del singolo partito che rappresentano le singole correnti in vista

della convention finale di quel partito che si tiene nei mesi estivi, nella quale verrà

ufficializzata la candidatura dei 2 partiti. Questo percorso a tappe è interessante non

solo perché dura molto tempo e espone i candidati a un’esposizione mediatica

notevole, ma anche perché nel corso di questa corsa assistiamo anche a dei ritiri da

parte dei candidati più deboli: se un candidato si ritira solitamente lo fa promettendo il

proprio sostegno a uno dei candidati che ancora continuano la corsa, cioè

promettendo il sostegno dei propri delegati che nel frattempo sono stati eletti

dall’elettorato del partito di riferimento in occasione della convention finale. Durante

la convention finale in realtà non si arriva mai ai voti, perché pur avvicinandosi a quel

momento anche il migliore secondo possibile candidato tende a cedere evitando di

prendersi una bastonata formalizzata dal voto dei delegati del partito.

La corsa diventa molto più intensa verso luglio e agosto ma si evita di arrivare alla

convention con un’evidente spaccatura, ed è quindi più probabile che il secondo

piazzato rinunci, compensato con la promessa della vicepresidenza o con benefit di

altra natura. Nel modo di comporre il ticket presidenziale da parte dei singoli partiti,

non incidono soltanto i rapporti di forza che si registrano nel corso delle primarie, ma

anche degli obiettivi di strategia politica: per esempio se un partito propone un

candidato di rottura rispetto alla tradizione precedente di quel partito, è probabile che

il candidato a vicepresidente sia invece una figura più tranquillizzante e normalizzata

(di lunga esperienza congressuale, o più vicina agli ambienti conservatori).

2) Fase di competizione elettorale vera e propria fra i 2 candidati: la seconda fase è

più interessante anche perché direttamente disciplinata in costituzione, cosa che non

capita per le primarie (queste convention sono un modo, oltre che per ottenere

visibilità, anche per dare occasione alle grandi lobby economiche di garantirsi il

sostegno dei candidati alla presidenza: il costo delle campagne elettorali americane è

estremamente elevato e non è raro che i grandissimi gruppi finanziari e industriali

sostengano addirittura entrambi i candidati nelle loro campagne.

La seconda fase interessa i mesi di novembre, dicembre (dell’anno pari) e gennaio

(dell’anno dispari).

Fase particolarmente complicata.

L’elezione del presidente non è un’elezione diretta ma è mediata dal collegio

elettorale. Gli elettori di ogni stato eleggono i membri del collegio elettorale di quello

stato. Il numero dei grandi elettori (=membri del collegio elettorale) che spettano al

collegio elettorale di quello stato è equivalente al numero di senatori che spettano a

quello stato (2 per tutti) + il numero dei rappresentanti che spettano sempre a quello

stato (numero variabile da stato a stato).

Quindi: numero dei grandi elettori di uno stato = n° di senatori + n° di rappresentanti.

Il sistema che serve per selezionare i grandi elettori è fissato dalla legge ma ad oggi

tutti gli stati usano il metodo “il primo prende tutto” (“winner takes all”): se al Texas

spettano 25 grandi elettori (perché ha 2 senatori + 23 rappresentanti), il partito che

nel collegio elettorale del Texas prende anche solo un voto in più, si porta a casa tutti i

25 grandi elettori che spettano al Texas. Winner takes all vuol dire questo:

l’abbinamento di un sistema maggioritario che premia chi ha un voto in più soltanto,

abbinato a un collegio plurinominale. In questo modo vengono composti i collegi

elettorali nei vari stati. E questo fa sì che ci possa essere un vero e proprio squilibrio

tra i voti ottenuti da un partito (ovvero i delegati di quel partito) e i delegati ottenuti:

se in tutti gli stati uno partito vince con un margine molto sottile sull’altro, potremmo

avere voti molto simili, ma se nell’ultimo degli stati il partito che ha perso di poco negli

altri stati vince anche 99 a 1, supererà probabilmente in termini di voti totali ottenuti

l’altro partito, ma non varrà per assicurargli la vittoria.

Dal 1934 la composizione del collegio elettorale avviene il primo martedì dopo il primo

lunedì di novembre, ogni 4 anni. Il collegio elettorale di riferimento si riunisce nel

proprio stato separatamente dagli altri collegi elettorali: le riunione del singolo collegio

non avviene insieme agli altri 49 ma singolarmente. Gli esiti della riunione di questi

collegi elettorali vengono trasmessi al Congresso: in realtà si tratta della

formalizzazione di un dato che si conosce la sera delle elezioni. Effettuato il lavoro di

conteggio dei voti espressi al proprio interno i collegi elettorali si sciolgono e allo

scadere del mezzogiorno del 20 gennaio dell’anno successivo il Presidente degli Stati

Uniti entra formalmente in carica, giurando fedeltà alla costituzione. La sua carica

dura 4 anni.

Questioni:

tutto questo meccanismo si basa sul fatto che il grande elettore del collegio elettorale

di uno stato, che in campagna elettorale si è impegnato per sostenere il candidato X,

nel momento in cui esprime effettivamente il suo voto mantenga fede alla promessa

fatta nel corso della campagna elettorale. Questo effettivamente capita. Oggi questo

procedimento è in larga parte condizionato dal fatto che prima ci sono state le

primarie, i partiti sono 2 soltanto e quindi questa che è formalmente un’elezione a

doppio grado, in realtà la riconosciamo tutti come un’elezione diretta del presidente

perché ci sono delle candidature congelate con la convention, perché i delegati

voteranno quanto promesso e via dicendo.

I rappresentanti complessivamente sono 435, i senatori 100. Ma il numero di grandi

elettori è 435+100+3 (3 grandi elettori spettano di default al Distretto di Columbia),

quindi 538, spalmati in dosaggi diversi nei vari collegi elettorali. Per diventare

presidente (è scontato) occorre ottenere la metà +1 dei grandi elettori, e quindi

almeno 270 voti. Ricordarsi però che non c’è un momento in cui questi 538 votano

insieme ma sono varie elezioni che avvengono nei collegi elettorali.

Funzioni del Presidente

I poteri attribuiti al presidente sono in genere bilanciati da contropoteri del congresso.

Alla figura del presidente è dedicato il 2° articolo della costituzione, mentre il 1° è

dedicato al congresso (significativo dal punto di vista della priorità logica).

Il presidente dura in carica 4 anni ed è rieleggibile una sola volta.

-Egli è al contempo capo dello stato e capo del governo (rappresenta la federazione

americana rispetto agli stati stranieri ma è anche responsabile unico dell’indirizzo

politico della federazione).

-Può circondarsi di collaboratori più o meno importanti, nonostante sia un organo di

governo monocratico, che nomina e revoca a suo piacimento perché la responsabilità

dell’indirizzo politico spetta al presidente. Fra questi collaboratori spiccano per

importanza gli omologhi dei nostri ministri, che sono i segretari di stato (nomina dei

segretari di stato), tra cui il più importante è quello investito degli affari esteri. Questi

collaboratori non sono una dimensione collegiale del governo (come nel nostro caso

può essere il consiglio dei ministri). Un contropotere rispetto alla nomina dei segretari

di stato è rappresentata dal fatto che i funzionari federali e i più stretti collaboratori

del presidente sono da lui nominati ma la loro nomina deve essere confermata dal

senato.

Dal 1787 le prerogative del presidente si sono progressivamente ampliate e allargate.

Perché?

1. Espansione delle competenze della federazione a scapito delle competenze degli

stati.

2. Interventismo degli USA su scala internazionale.

3. La gestione delle crisi economiche, in special modo quella del ’29, ha contribuito ad

espandere il ruolo del presidente all’interno e all’esterno della federazione.

Qualcuno dice la storia americana è attraversata da fasi a prevalenza presidenziale e

da fasi a prevalenza congressuale: non c’è una linea continua.

Rassegna delle funzioni.

POLITICA ESTERA

L’espansione nell’ambito della politica estera è stata una delle ragioni dell’accentuarsi

della forza presidenziale.

-Ratifica i trattati internazionali (li firma) e, essendo non solo capo dello stato ma

anche del governo, il segretario di stato agli esteri è sostanzialmente una emanazione

del presidente, che quindi segue i trattati anche nel momento della stesura e della

formazione e non solo al momento della firma. Questa ratifica deve essere approvata

con il consenso dei 2/3 del Senato. Negli USA ottenere i 2/3 del senato è cosa molto

complicata: per via del meccanismo di avvicendamento continuo della classe

senatoriale è difficile che un partito sia così forte al senato. Quindi quando il

presidente degli Stati Uniti deve stipulare un accordo, deve anche ricercare l’appoggio

del partito politico a lui contrario e dei propri deputati che non è detto che siano

convinti delle scelte presidenziali.

Tuttavia nonostante questa previsione, nel corso del tempo i presidenti hanno

escogitato degli strumenti per evitare di passare sotto il controllo senatoriale. Nello

specifico sono ricorsi a due strumenti: la joint resolution e l’executive agreement. Joint

resolution vuol dire risoluzione congiunta, cioè i presidenti hanno pensato che anziché

trattare quell’atto come un accordo internazionale, lo si tratta sostanzialmente come

una legge ordinaria: non soltanto si chiede al senato di approvarla, ma si chiede a

entrambe le camere, e siccome per l’iter legislativo non ci vuole una maggioranza

qualificata ma una maggioranza semplice è più facile che l’atto venga approvato.

Questo può essere un aggravamento oltre che un passo in più, ma si abbassa la

maggioranza. Executive agreement significa trattare l’accordo come un accordo

esecutivo, cioè il presidente sostiene che quel trattato non sia un nuovo trattato che

delinea accordi nuovi, ma è un trattato esecutivo, cioè che porta all’esecuzione,

specifica e definisce impegni che la federazione americana ha già assunto in passato.

Pertanto non dev’essere sottoposto al vaglio presidenziale.

-È presidente della federazione all’estero. Torino, 4 dicembre 2014

AMMINISTRAZIONE

-Nomina i più importanti funzionari federali: nomina i suoi collaboratori (cioè quello

che in un ordinamento parlamentare sarebbe il governo), nomina i giudici federali e i

responsabili di una serie di agenzie federali molto importanti (il capo della CIA per

esempio). Occorre il consenso del senato, che deve approvare le nomine, fra i quali

anche i giudici federali e i giudici della Corte Suprema. Il controllo del senato è un

controllo effettivo, non blando: il candidato che va in commissione al senato perché la

sua candidatura sia vagliata viene letteralmente messo in croce (passato, intenzioni

ecc.). Esempio di Susan Rice, potenziale segretaria di stato che rinunciò alla carica

perché in senato avrebbe incontrato difficoltà. [Spoil system: tendenza ad avere i rami

alti dell’amministrazione molto fedeli al potere politico. Nell’ordinamento americano

questo sistema è istituzionalizzato!!]

-Nomina gli ambasciatori: a differenza di quanto capita da noi, dove gli ambasciatori

sono funzionari di formazione burocratica, negli USA possono essere nominati anche

degli ambasciatori prettamente politici: non è raro che i grandi finanziatori delle

campagne americane, che non abbiano una precisa formazione nell’ambito

diplomatico, vengano nominati ambasciatori degli USA in giro per il mondo

(tendenzialmente le sedi più ambite -Londra, Mosca e via dicendo- vengono distribuite

a seconda di quanto queste persone hanno contribuito alla campagna presidenziale

americana. In realtà poi questi ambasciatori di nomina prettamente politica sono

affiancati da personale diplomatico di solida esperienza.

FORZE ARMATE

-Il presidente americano è il comandante in capo delle forze armate. Il comando è un

comando effettivo (anche se non operativo) e non solo formale. Questo potere è

controbilanciato dal fatto che la dichiarazione di guerra è affidata al congresso. Sulla

lotta tra presidente e congresso in materia di guerra alcuni studiosi hanno detto che la

costituzione americana, più che attribuire le competenze in modo chiaro tra i due

organi, costituisce sostanzialmente un invito ai due attori per contendersi queste

competenze: periodi di prevalenza presidenziale alternati a periodi di prevalenza

congressuale.

Una delle funzioni più importanti del congresso, che è quella che permette al

congresso di mettersi di traverso rispetto alla politica presidenziale è il cosiddetto

potere della borsa, cioè la prerogativa congressuale di aprire i cordoni della borsa,

cioè finanziare le politiche presidenziali. Il presidente americano può avere il

programma politico più convincente ma se il congresso non lo sostiene, egli non può

fare niente. Quindi il contropotere congressuale è sia sulla politica estera, sia,

soprattutto, sulla politica interna. In questo modo il congresso può condizionare i modi

e i tempi delle politiche presidenziali, ma ovviamente questa è un’arma di

negoziazione per gli uomini del congresso che possono finanziare a patto che vengano

rispettate condizioni.

L’iter legislativo

Dal punto di vista dell’approvazione delle leggi il sistema americano è caratterizzato

da un bicameralismo paritario: entrambe le camere, per quanto riguarda l’iter, hanno

le stesse funzioni, cioè un disegno di legge deve essere approvato nel medesimo testo

sia dalla camera dei rappresentanti sia dal senato.

Se invece consideriamo la funzione di controllo parlamentare invece, il bicameralismo

è di tipo differenziato: il senato e la camera dei rappresentanti hanno funzioni diverse

(per esempio sui trattati e sulle nomine presidenziali è riconosciuta una prevalenza del

senato rispetto alla camera dei rappresentanti). In questo caso il bicameralismo è

differenziato nel senso che consente al senato di avere effettivamente l’ultima parola.

Perché proprio il senato? Perché è la camera rappresentativa degli stati e quindi la

costituzione degli Stati Uniti viene scritta prevedendo questi veti senatoriali in origine

per tranquillizzare quegli stati che erano preoccupati rispetto alla scelta federale. Tutto

ciò che è competenza del senato va letto in quest’ottica di tranquillizzare gli stati che

in origine erano incerti sulla federazione.

È interessante notare che il presidente americano non ha l’iniziativa legislativa: la

separazione dei poteri c’è anche da questo punto di vista, e non può essere un

parlamentare. Si assiste quindi ad una incompatibilità tra mandato parlamentare e

funzioni esecutive. Il presidente per far partire un’iniziativa legislativa deve ricorrere a

dei parlamentari tendenzialmente del proprio partito.

La differenziazione del bicameralismo si riduce anche a una prevalenza logica della

camera dei rappresentanti sui disegni di legge di matrice finanziaria: l’iter su una

legge riguardante questa materia deve partire da questa camera.

Anche qui si ha l’ipotesi di Navette, ma negli USA esistono delle forme per limitare

questo passaggio da una camera all’altra: sono i comitati di conciliazione, di

composizione mista tra senatori e rappresentanti il cui obiettivo è quello di smussare

le differenze che ci possono essere tra le due camere.

Dal punto di vista dell’iter, i presupposti dati sono bilanciati da un importante

contropotere: il veto presidenziale.

I disegni di legge approvati da entrambe le camere devono poi essere firmati dal

presidente (istituto analogo alla promulgazione). Nella pratica però possono registrarsi

4 ipotesi diverse:

1) il testo viene firmato, e quindi entra in vigore: è sintomatico della sintonia del

presidente con il testo a lui sottoposto;

2) il presidente può porre un veto sospensivo: può sospendere la firma del testo e

questo veto può essere aggirato (o neutralizzato) solo qualora le 2 camere riapprovino

il testo con una maggioranza dei 2/3: il presidente mette così il congresso alle strette.

È un veto effettivo;

3) il presidente si astiene dal firmare: non firma il progetto di legge che diventa

comunque legge dopo 10 giorni. Questo è un modo per marcare le distanze del

presidente da quel provvedimento.

Il trucco che utilizzano deputati e senatori per ammorbidire la posizione presidenziale

è quello di inserire nei progetti di legge a loro cari delle misure che invece sono care al

presidente in modo che, non potendo egli esercitare un voto parziale ma solo

integrale, è costretto a buttar giù la pillola perché messo di fronte a un prendere o

lasciare che si esercita in blocco.

4) pocket veto: il congresso lavora su sessioni, non annuali ma semestrali, che si

aggiorna ogni sei mesi. Se mancano meno di 10 giorni alla scadenza della sessione

congressuale, la mancata firma da parte del presidente impedisce a quel testo di

diventare legge.

Quindi le ipotesi sono 4 ma effettivamente si possono verificare solo 2 situazioni.

Il Congresso

Senato: rappresentanza paritaria, già visto.

Camera dei Rappresentanti: rappresentanza proporzionata all’entità demografica dello

stato. Sono 435 e questo consente un peso diverso di ciascuno stato all’interno della

camera bassa.

Entrambe le camere lavorano mediante il ricorso a commissioni parlamentari, che

tuttavia non hanno le funzioni deliberanti che hanno quelle italiane. Hanno sia

funzione di istruttoria e legislativa, che funzione di controllo sul governo, e del

controllo sulle nomine nel caso del senato.

Alla camera dei rappresentanti e al senato spetta la cosiddetta funzione di giustizia

politica, cioè di impeachment (=istituto giuridico col quale si prevede il rinvio a

giudizio di titolari di cariche pubbliche qualora abbiano commesso determinati illeciti

nell’esercizio delle loro funzioni): possibilità di costringere il presidente alle dimissioni.

Negli USA l’impeachment si snoda attraverso la compartecipazione delle due camere:

la messa in stato d’accusa spetta alla camera dei rappresentanti mentre il giudizio

sull’impeachment spetta al senato (nei due casi di impeachment registratisi il senato

alla fine ha respinto le accuse. In altri casi questo procedimento ha portato il

presidente a dimissioni volontarie). Il senato in questo caso è presieduto dal

presidente della Corte Suprema e non dal vicepresidente degli USA, che è presidente

del senato.

La Corte Suprema

È la massima istanza giurisdizionale americana, al vertice del circuito delle corti

federali. La corte suprema ha rivendicato il proprio diritto a verificare la compatibilità

delle leggi con la costituzione.

Composizione: è composta da 9 giudici, 8 + 1 presidente, nominati dal presidente

degli USA (non nel senso che ogni presidente USA nomina 9 giudici, ma procede alla

nomina qualora sia necessario coprire una carica vacante). Sono nominati a vita, e

quindi la nomina viene interrotta per morte o per dimissioni volontarie.

La previsione di un mandato a vita è paradossalmente indicativa della volontà

dell’assemblea costituente di mettere i giudici al riparo dalle intemperie della

contingenza politica: se sono nominato presidente a vita dovrò convivere con molti

presidenti a vita, e non soltanto con quello che mi ha nominato. In questo modo il

presidente può incidere poco per volta negli equilibri interni della corte suprema.

La corte suprema è importantissima in riferimento al Judicial Review, cioè l’istituto che

permette di controllare la costituzionalità delle leggi, perché le sentenze della corte

suprema sono vincolanti nei confronti dei giudici federali ad essa subordinati. L’unico

punto di fuga rispetto a questa disapplicazione diffusa e gerarchicamente

condizionata, è il fatto che la corte suprema possa tornare sui propri passi facendo

overruling, cioè il ribaltamento dei propri precedenti.

In seno alla corte suprema possono formalizzarsi le opinioni dei giudici dissenzienti: la

corte complessivamente prende una certa decisione, però uno dei 9 giudici ritiene che

quella sia una scelta sbagliata, argomentando la propria opinione. Il fatto che si

possano formalizzare le opinioni dissenzienti è un elemento importante soprattutto per

due aspetti:

-ci dà conto del conflitto che si può generare all’interno della corte;

-le opinioni dissenzienti vengono usate in tempi futuri per trovare degli appigli e fare

overruling.

Anche nel sistema israeliano il sistema di controllo costituzionale da parte della corte

suprema si afferma in via giurisprudenziale.

Osservazioni:

Forma di governo presidenziale e forma di governo presidenzialista.

Parliamo dell’ordinamento americano come di un ordinamento presidenziale. Questo

modello ha avuto molto successo soprattutto nei paesi dell’America Latina dove però

la forma di governo presidenziale è stata abbinata a elementi distorsivi che hanno

fatto sì che quella forma di governo abbia preso i caratteri della forma di governo

presidenzialista: la matrice di governo presidenziale viene distorta da alcuni correttivi,

come ad esempio:

-al presidente sia affidato lo scioglimento anticipato delle camere (meccanismi di

checks and balances vengono meno!);

-grande vicinanza del potere militare con il potere politico;

-grandi enfasi su figure carismatiche.

Pro e contro della forma di governo presidenziale.

PRO:

-stabilità del governo assicurata (non può essere sfiduciato dal congresso);

-chiara imputazione della responsabilità politica (non sono consentiti i rimpalli di

responsabilità, al presidente vengono imputate le scelte nella direzione dell’indirizzo

politico);

CONTRO:

-incentivazione della personalizzazione politica più che dell’adesione a una

piattaforma programmatica, meccanismi di identificazione personale tra l’elettore e

una determinata personalità (le elezioni sono più tra personalità che tra programmi);

-sebbene vi sia una chiara responsabilità politica affidata al presidente, egli trova dei

freni che possono ingessare la forma di governo perché il congresso può sospendere

l’attività e la produzione dell’indirizzo politico da parte del presidente e del governo,

mettendosi quindi di traverso. Quando il congresso può bloccare la forma di governo?

Nelle circostanze di governo diviso (il presidente è di un colore politico diverso da

uno o da entrambe le camere del congresso).

Un costituzionalista, Bruce Ackerman, contrario all’amministrazione Bush, sostiene che

la separazione dei poteri, negli Stati Unita, unita al continuo rinnovo (parziale) delle

camere congressuali, fa sì che i cambiamenti di grande portata si attuino con tempi

molto lenti. Quindi per portare avanti delle riforme radicali è necessario continuare a

vincere per almeno un decennio. LA FRANCIA

L’ordinamento francese che noi studiamo, prende il nome di Quinta Repubblica

francese. La costituzione della 5^ Repubblica è quella del 1958. A differenza

dell’utilizzo che si fa in Italia dei termini 1^, 2^, 3^ Repubblica, in Francia ci questi

termini sono definiti da testi costituzionali distinti.

Forma di governo francese - terminologia:

definibile in modi diversi.

-Semipresidenziale: termine più comune. Il prefisso “semi” fa pensare a qualcosa in

meno della forma presidenziale. Questo è vero, ma è anche vero che la forma

semipresidenziale può funzionare in modo iperpresidenziale in determinate

circostanze.

-A componenti presidenziali e parlamentari, sono componenti presi da entrambe le

forme di governo.

-Parlamentarismo a tendenza presidenziale: in questo caso poniamo l’accento sulla

prevalenza della matrice parlamentare che prende una specificazione in senso

presidenziale.

Modello della V Repubblica:

costituzione fortemente voluta dal Generale De Gaulle che si fa scrivere su misura,

dando quindi forti poteri e prerogative al capo dello stato.

Elementi fondamentali:

1958: nel testo originale del 1958 della costituzione, non è prevista l’elezione diretta

del presidente. Il presidente è invece eletto da un collegio di grandi elettori (quello che

oggi viene utilizzato per eleggere il senato francese).

1972: riforma costituzionale che introduce l’elezione diretta del capo dello stato. È

importante distinguere questi due momenti. Possiamo addirittura dire che la Francia

comincia a funzionare in senso semipresidenziale solo dal 1962 in avanti, mentre

prima è una particolare forma di governo parlamentare.

Caratteristiche essenziali e qualificanti la forma di governo:

1) vertice duale dell’esecutivo (a capo dell’esecutivo francese ci sono Capo dello Stato

e Primo Ministro). Politologi e giuristi usano l’espressione dell’aquila a due teste;

2) il capo dello stato è eletto dal corpo elettorale (dal 1962), ma quello che determina

la forza del Capo dello Stato francese sono i suoi poteri e le sue prerogative, tra cui

risalta la previsione in base alla quale alcuni poteri del Capo dello Stato sono esercitati

senza la controfirma ministeriale: se ne assume la responsabilità politica (a differenza

di quanto capita nell’ordinamento italiano). All’art 19 c’è la previsione che solo le

funzioni diverse da quelle elencate necessitano della controfirma del primo ministro.

[Distinzione tra capo di stato italiano e capo di stato francese: elezione diretta,

assenza di controfirma per alcuni atti];

3) il primo ministro è nominato dal capo dello stato e può essere sfiduciato

dall’Assemblea Nazionale, camera bassa rappresentativa dell’elettorato e non delle

collettività territoriali (non sono necessarie entrambe le camere). Elemento tipico del

parlamentarismo;

4) in Francia si può verificare la coabitazione (analogo a quello che può verificarsi negli

USA con il governo diviso) fra un presidente della repubblica di un colore politico e un

primo ministro (e quindi un governo) di un colore politico diverso. Il presidente della

repubblica è costretto a nominare un primo ministro di colore politico diverso dal suo

perché altrimenti sarebbe subito sfiduciato dal parlamento, e non può non tenere

conto degli equilibri e della stabilità del governo. Entrambe le cariche sono a capo del

potere esecutivo;

5) la congiuntura politica può pesantemente condizionare gli assetti istituzionali (=in

base agli equilibri fra le forze politiche in campo le istituzioni francesi funzionano in

modi diversi);

6) la congiuntura politica può determinare la prevalenza del capo dello stato oppure

del primo ministro all’interno del potere esecutivo.

Possibili configurazioni della forma di governo

1) il capo di stato è leader del partito più forte all’interno della coalizione che vince le

elezioni per l’Assemblea Nazionale: caso dell’iperpresidenzialismo (caso attuale:

Hollande è il leader del partito socialista francese, che ha vinto le elezioni per

l’Assemblea Nazionale). Potere presidenziale molto accentuato a scapito del primo

ministro che si riduce a semplice esecutore delle volontà del capo di stato. Il primo

ministro è usato come parafulmine dal presidente della repubblica in caso di

incertezze della maggioranza;

2) il capo di stato è leader di un partito minoritario della coalizione vincente. Avrà di

fronte a sé un esponente del partito maggioritario della coalizione vincente e in questo


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze politiche e sociali
SSD:
Docente: Longo Fabio
Università: Torino - Unito
A.A.: 2014-2015

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher simona.calzolari.73 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto costituzionale comparato e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Torino - Unito o del prof Longo Fabio.

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