Diritto Costituzionale - Appunti

IL PROCEDIMENTO GIURIDICO - AMMINISTRATIVO E IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO

-La scienza del diritto amministrativo si è per prima posta sulla via di una definizione del "concetto"

di procedimento, inteso quale fenomeno unitario. A ciò, a differenza della dottrina processualistica

e costituzionalistica, dalla carenza di un compiuto ed organico sistema di legislazione positiva,

realizzatosi soltanto di recentemente con una legge del 1990.

Essenziale passaggio di tale elaborazione appare sena dubbio l affermarsi della c.d. teoria

formalistica del procedimento.

L'impostazione formalistica concentra l attenzione sul modo di susseguirsi degli atti, con riguardo

ai nessi interni che legano insieme gli atti predetti. Ne deriva la nota e mai più discussa scansione

in "fasi" del procedimento. Una sequenza tipica abbastanza convincente sembra essere la seguente:

fase dll'iniziativa, fase preparatoria o istruttoria, fase della decisione e fase integrativa dell efficacia.

Si è altresì aggiunto, a maggiore specificazione del concetto di procedimento, che gli atti che lo

compongono devono essere legati tra di loro da un nesso d implicazione non soltanto "necessaria"

ma anche "necessitante, nel senso che il compimento di ciascun atto della sequenza, oltre che porsi

come condizione indispensabile per il compimento dell atto successivo, determina anche un

obbligo in tal senso.

-La trasposizione dei concetti fin qui illustrati nei confronti del procedimento di formazione della

legge è possibile soltanto in parte; è fuori discussione che il procedimento legislativo sia costituito

da una sequenza predeterminata di atti volta alla formazione dell atto finale legge, così come è

fuori discussione che tale procedimento si articoli in fasi, secondo lo schema tipico che si è in

precedenza ritenuto d individuare (fase dell iniziativa, fase istruttoria, fase deliberativa, fase

integrativa dell efficacia).

Tuttavia, la conclusione di una fase non determina alcun obbligo giuridico a procedere alla fase

successiva poiché tanto l inizio dell esame di un progetto di legge quanto il suo seguito dipendono

interamente dalle scelte politiche delle maggioranze parlamentari, libere di "insabbiare" il progetto

lasciandolo iscritto all ordine del giorno senza discuterlo, oppure di arrivare alla sua votazione

finale.

Ed in ciò risiede la prima differenza tra il procedimento legislativo ed i procedimento amministrativi

e giudiziari, essendo questi ultimi caratterizzati da un effettivo obbligo a procedere a seguito del

perfezionarsi della fase introduttiva.

Le differenze ulteriori tra il procedimento legislativo ed i procedimenti amministrativi riguardano

innanzitutto le fonti che li disciplinano. Mentre i secondi sono disciplinati dalla legge, il primo è

disciplinato dalla costituzione e dai regolamenti parlamentari.

L'art 72, affidando ai regolamenti parlamentari l esecuzione e l attuazione delle norme in esso

contenute, nonché la loro integrazione ove necessaria, ribadisce e specifica con riferimento al

procedimento legislativo la generale "riserva di regolamento parlamentare" stabilita dall art 64,

riserva che esclude l intervento di qualsiasi altra fonte, compresa la stessa legge ordinaria, diversa

dalla legge costituzionale o dai regolamenti parlamentari.

La riserva di regolamento parlamentare fa si che spetti agli stessi organi che esercitano la funzione

legislativa la competenza esclusiva a fissare le regole di tale esercizio. Il ciò è rinforzato dalla

consolidata giurisprudenza della corte cost. che ha sancito la sindacabilità della legge per vizi

formali soltanto per violazione diretta delle norme costituzionali sul procedimento legislativo e non

anche per violazione delle norme dei regolamenti parlamentari.

Tutte le peculiarità del procedimento legislativo sono riconducibili a quella che è la caratteristica

principale di tale procedimento: l essere un procedimento di tipo politico. Mentre i procedimenti

amministrativi hanno come finalità quella di riprodurre atti che costituiscono il frutto dell

applicazione di norme giuridiche.

IL POTERE DI INIZIATIVA LEGISLATIVA

Il potere d iniziativa legislativa può essere definito come il potere, attribuito a determinati soggetti

dalla costituzione, di presentare disegni, proposte o progetti di legge all una o all altra camera.

Tali soggetti sono il governo, il popolo, ciascun membro delle camere, i consigli regionali ed il

CNEL (l iniziativa dei comuni di cui all art 133 non sembra configurabile come iniziativa).

Si qualificano come disegni di legge gli atti di iniziativa del governo, come proposte di legge gli atti

d iniziativa parlamentare e come progetti di legge, tutti gli atti d iniziativa legislativa.

Il potere d iniziativa legislativa si realizza in due momenti distinti ma collegati tra loro: il momento

della predisposizione dell atto da parte del soggetto competente ed il momento della

presentazione di tale atto all una o all atra camera. Il potere d iniziativa è un potere basato sul

principio della parità formale dei singoli atti che ne sono concreta espressione, indipendentemente

dal soggetto che di volta in volta quel potere abbia esercitato. La possibilità che i regolamenti

parlamentari prevedano, rispetto agli archetipi procedimentali di cui all art 72 cost. procedimenti

più agili ovvero, inversamente, procedimenti più complessi deve pertanto ammettersi soltanto

ratione materiae e non invece in relazione al proponente.

Tutti i progetti di legge sono accompagnati da una relazione scritta, inserita nell atto d iniziativa

prima dell articolato, che ne illustra l'oggetto e le finalità. Tale adempimento, peraltro, è

espressamente previsto soltanto nei confronti degli atti d iniziativa popolare

-Una sottospecie molto particolare di relazione illustrativa è la relazione tecnica. Il nostro

ordinamento prevede che ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per

farvi fronte; i disegni di legge, gli schemi dei decreti legislativi e gli emendamenti d iniziativa

governativa, che comportino conseguenze finanziarie, devono essere corredati da una relazione

tecnica verificata dal ministero del tesoro. Inoltre il regolamento del senato stabilisce che non

possono essere assegnati alle competenti commissioni permanenti i disegni di legge d iniziativa

governativa, d iniziativa regionale o del CNEL che comportino nuove o maggiori spese oppure

diminuzione di entrate e non siano corredati dalla relazione tecnica. Infine, le commissioni possono

richiedere al governo la relazione tecnica per i disegni di legge d iniziativa popolare o parlamentare

e per gli emendamenti d iniziativa parlamentare al loro esame, ai fini della verifica tecnica della

quantificazione degli oneri da essa recati. La relazione deve essere trasmessa dal governo nel

termine di trenta giorni dalla richiesta.

Al senato la relazione tecnica costituisce, pertanto, una condizione di procedibilità dei progetti di

legge per i quali è prevista, dal momento che il regolamento non esclude la ricevibilità da parte del

presidente del senato degli atti d iniziativa privi della relazione tecnica bensì ne vieta l

assegnazione alle commissioni competenti da parte dello stesso presidente. Nel regolamento della

camera non vi è una disposizione analoga, tuttavia è da ritenere che il controllo sulla sussistenza

della relazione tecnica rientri nel potere di controllo del presidente della camera.

Il principio del pari valore dei diversi atti di iniziativa legislativa non risulta violato quando si ritiene

che, l obbligo della formulazione della relazione tecnica è stabilito solo per le proposte di alcuni

soggetti (governo, regioni e CNEL) e non anche per le proposte di altri (parlamentari e popolo): da

ciò derivando un ingiustificata disparità di trattamento, che favorirebbe i secondi rispetto ai primi. è

invece vero esattamente l inverso: la disparità di trattamento si verificherebbe qualora l obbligo

della predisposizione della relazione tecnica fosse previsto indistintamente per tutti i soggetti

titolari del potere d iniziativa legislativa, dal momento che ben diverse sono le risorse tecnico-

amministrative di soggetti burocraticamente strutturati, quali il governo, le regioni e il CNEL,

rispetto a quelle di soggetti che tale struttura non hanno, quali i singoli parlamentari e il popolo.

-L'iniziativa legislativa governativa, pur se giuridicamente di pari valore rispetto all iniziativa degli

altri soggetti, ha in teoria una valenza ben maggiore sul piano politico poiché il governo, in quanto

organo che ha come finalità istituzionale quella di realizzare il programma illustrato al momento

della sua presentazione alle camere, dispone in parlamento di una maggioranza precostruita, che

dovrebbe assicurare ai disegni di legge governativi notevoli probabilità di approvazione. Nella

pratica, invece, la formazione di governi politicamente non omogenei, appoggiati da composite

coalizioni elettorali, tende a favorire le divisioni all interno della maggioranza parlamentare che

appoggia il governo e quindi a ridurre la sua capacità deliberativa. Ne deriva una sempre maggiore

difficoltà per il governo di fare approvare i propri disegni di legge ed un crescente ricorso a

strumenti alternativi, quali il decreto legge. Spesso tali strumenti si sono risolti in un ulteriore causa

d impedimento per le camere a decidere sui disegni di legge del governo, diversi da quelli di

conversione dei decreti legge, poiché la discussione su questi ultimi, giunti oramai a numeri

spropositati, rende quasi materialmente impossibile, per mancanza di tempo, la discussione sui

primi.

Gli atti d iniziativa legislativa del governo sono frutto di uno specifico procedimento di formazione:

proposta in consiglio dei ministri di un testo redatto in articoli da parte di uno o più ministri,

deliberazione del consiglio, decreto del presidente della repubblica di autorizzazione alla

presentazione del disegno di legge alle camere.

-Per quanto attiene ai poteri del presidente della repubblica in sede di autorizzazione alla

presentazione dei disegni di legge governativi, occorre distinguere varie ipotesi.

Quando l atto d iniziativa manchi dei requisiti essenziali per la sua stessa esistenza, ovvero il suo

contenuto concreti per il capo dello stato le fattispecie di attentato alla costituzione o dell alto

tradimento di cui all art 90 cost. il presidente della rep. può rifiutarsi in modo definitivo di

concedere l autorizzazione.

Qaundo il capo dello stato non convalida, in tutto o in parte, il contenuto dell atto d iniziativa per

valutazioni di merito, può soltanto invitare il governo ad un riesame dell atto, salvo a dover

concedere l autorizzazione qualora il governo, mediante una nuova delibera del consiglio dei

ministri, insista sul mantenimento del testo originario.

Quando il dissenso del capo dello stato si basi su motivazi