Che materia stai cercando?

Anteprima

ESTRATTO DOCUMENTO

In una repubblica parlamentare il Presidente della Repubblica non esercita né il potere legislativo,

né quello esecutivo, né giudiziario egli non è titolare di nessuno dei tre ma è collegato a tutti

perché è il garante del corretto funzionamento dei meccanismi costituzionali.

CAP. 10 - LO SVILUPPO DEGLI ORDINAMENTI STATALI

1. La formazione dello Stato moderno

Lo Stato attuale nasce dalla dissoluzione del mondo medievale come STATO MODERNO. Nel

Medioevo i detentori di poteri universali erano Papato e Impero questi poteri però non

corrispondevano ad una sovranità effettiva e il potere reale era frammentato (es: feudi).

Con gli Stati moderni si spezzano i poteri universali e sorgono sovranità territorialmente delimitate,

in relazione ad affinità locali o nazionali queste sovranità si affermano nel territorio in modo

diretto e immediato.

In questi Stati si costituirono eserciti permanenti e corpi di funzionari civili al servizio del sovrano

così i sovrani mantengono l’indipendenza, reprimono le ribellioni e governano la vita civile.

2. Le forme di Stato

STATO ASSOLUTO caratterizzato da una forte concentrazione dell’autorità statale nel sovrano

non c’è divisione di poteri ma tutti

e dall’assenza di garanzie giuridiche di fronte al potere statale

fanno capo al sovrano (es: Francia e Re Sole “lo Stato sono io”)

STATO DI POLIZIA evoluzione settecentesca dello Stato assoluto il sovrano è colui che

deve promuovere e sviluppare il benessere dei sudditi la sovranità è una funzione di governo

della collettività (es: FedericoII di Prussia è “il primo servitore dello Stato”)

STATO LIBERALE: dopo la Riv Francese emerge il ceto borghese che ottiene assemblee

si afferma la superiorità della legge di fronte agli altri atti statali

legislative in cui è rappresentato

è STATO LEGALE = fondato sulla supremazia della legge, espressione della volontà generale

Così emerge l’autonomia del potere legislativo e la tendenza alla separazione dei poteri. Poi

vengono istituiti tribunali in cui si difendono le offese fatte dalle autorità statali è STATO DI

Lo STATO LEGALE DI DIRITTO è l’espressione istituzionale del liberalismo in

DIRITTO.

esso ci sono i principi rappresentativi e Parlamenti e Governi sono collegati alla collettività si

tende a collegare il potere esecutivo a quello legislativo.

Lo Stato liberale è “Stato gendarme”= Stato il cui compito si limita a stabilire e a far rispettare le

regole, garantendo l’ordine pubblico.

STATO DEMOCRATICO i diritti politici che lo Stato liberale riconosceva solo a ceti

privilegiati, vengono riconosciuti a tutti i cittadini (1900) tipico di esso è il suffragio universale

(= concessione a tutti i cittadini adulti del diritto di voto) è uno Stato “pluriclasse” perché la base

sociale è costituita da tutte le classi sociali.

Lo Stato democratico è “interventista” nella direzione dell’economia e “sociale” nella

predisposizione di strumenti ed istituti per la promozione ed il mantenimento del benessere.

STATO SOCIALISTA mira alla liberazione della società dalla divisione in classi e dallo

sfruttamento del lavoro generati, secondo Marx, dalla proprietà privata dei mezzi di produzione e

dallo sviluppo capitalistico della vita economica (eliminandole si eliminerebbe lo Stato, cioè lo

strumento di dominio borghese sulle classi più povere) lo Stato socialista si basa su

nazionalizzazione o socializzazione dei mezzi di produzione.

Nello Stato socialista c’è la soppressione delle libertà politiche e civili dei cittadini (no ai partiti

antagonisti) e la limitazione di altre libertà questi Stati hanno migliorato un po’ la vita delle

classi lavoratrici ma hanno assunto tratti di regimi autoritari ed oppressivi.

Oggi questi Stati si sono rinnovati: riconquista delle libertà personali e politiche rivalutazione del

es: l’Unione sovietica si è dissolta

mercato e della proprietà privata dei mezzi di produzione 32

formando repubbliche indipendenti; la Cecoslovacchia divisa in due repubbliche; Iugoslavia

frammentata in tanti Stati; Germania unita in Repubblica Federale oggi lo Stato socialista non

esiste più in Europa ma sopravvive in Cina, Cuba, Vietnam…

STATO FEDERALE Stato (indipendente e sovrano) composto di Stati, cioè organizzazioni con

ampia autonomia che esercitano le funzioni legislative, di governo, esecutive e legislative nel loro

territorio è un’organizzazione statale che riunisce e coordina gli “Stati membri” della

Federazione: quest’ultimi non sono pienamente sovrani (altrimenti sarebbe un’organizzazione

comune degli Stati e non uno Stato sovrano).

Es: U.S.A., Federazione Russa, Canada, Repubblica Federale Tedesca; in questi Stati alla camera

rappresentativa dei cittadini si affianca un organismo che ha legami più forti con gli Stati membri

(Bundesrat tedesco rappresenta gli Stati).

Agli Stati Federali si contrappongono gli STATI UNITARI = Stati al cui interno esiste un’unica

organizzazione avente le caratteristiche delle organizzazioni statali; in essi ci sono altre istituzioni

territoriali che esercitano poteri pubblici (come Comuni e Regioni) ma che non sono come poteri

legislativi, amministrativi e giurisdizionali.

L’UE è una Federazione ma non un vero e proprio Stato federale perché non ha la sovranità.

3. Le forme di governo

La distinzione delle forme di Stato riguarda le finalità complessive degli apparati statali e i rapporti

tra questi e coloro che fanno parte dello Stato.

La distinzione delle FORME DI GOVERNO si basa sul modo in cui i massimi poteri statali sono

distribuiti tra gli organi di vertice dello Stato.

MONARCHIA REPUBBLICA

l’organo di vertice (il Capo dello Stato) ha, direttamente o indirettamente,

REPUBBLICA

carattere rappresentativo del popolo.

il Capo dello Stato, comunque individuato, non ha carattere rappresentativo, non

MONARCHIA

è cioè considerato rappresentante del popolo.

Inoltre la carica di Presidente è temporanea, mentre il sovrano lo è a vita.

Nelle attuali monarchie i monarchi non esercitano il potere effettivo ma adempiono a funzioni

simboliche e rappresentative. Il potere è esercitato dal Governo e dal Parlamento di fronte al quale il

Governo è responsabile.

La monarchia evolve in:

MONARCHIA COSTITUZIONALE c’è limitazione dei poteri del sovrano, che perde in tutto o

il

in parte il potere legislativo, pur conservando ogni potere di governo e di amministrazione

sovrano regna e governa attraverso suoi Ministri (=nominati e revocati da lui).

La monarchia costituzionale evolve in:

MONARCHIA PARLAMENTARE i Ministri nominati dal Re devono godere anche della

fiducia del Parlamento.

Quest’evoluzione si ebbe anche in Italia: lo STATUTO concesso da Carlo Alberto per il Regno di

Sardegna nel 1848 (che divenne nel 1861 lo Statuto del Regno d’Italia) prevedeva che il Re potesse

nominare e revocare i suoi ministri ma nella pratica i Governi vennero formati in base alla

fiducia del Parlamento si ebbe il GOVERNO PARLAMENTARE.

Simile alla MONARCHIA PARLAMENTARE è la REPUBBLICA PARLAMENTARE: sono

simili i rapporti tra Capo dello Stato e Governo (monarchia) e tra Governo e Parlamento (repubbl.);

in entrambe il Capo dello Stato individua e nomina i componenti del Governo.

Ciò che differenzia le due forme è il diverso carattere della figura del Capo dello Stato: 33

repubblica parlamentare egli è un Presidente rappresentativo del popolo, eletto dal Parlamento

per un determinato periodo di tempo ( Italia)

monarchia sovrano non rappresentativo del popolo

Oggi la crescita dei PARTITI POLITICI ha permesso che i Parlamenti funzionino da cassa di

risonanza delle decisioni prese dai partiti di maggioranza il sistema costituzionale funziona a

seconda del numero e della fisionomia dei partiti.

REPUBBLICA PRESIDENZIALE il potere di governo ed esecutivo spettano al Presidente della

Repubblica ( è simile alla monarchia costituzionale ma nella repubb. Egli ha carattere

rappresentativo ed è eletto dal popolo). Al Parlamento spetta la funzione legislativa ma esso non

può incidere sul Governo e i Ministri sono degli aiutanti del Presidente, cui spettano le decisioni e le

scelte fondamentali (es: USA).

REPUBBLICA SEMIPRESIDENZIALE il Presidente è eletto direttamente dal popolo ed è parte

integrante del potere esecutivo, con ampli poteri di indirizzo politico; ma il Governo deve ottenere

la fiducia delle Camere.

Se la maggioranza nelle camere è omogenea, il Presidente opera come capo del potere esecutivo e il

governo è subordinato a lui; se non è omogenea c’è anche un Primo Ministro che si appoggia su una

propria maggioranza e segue una linea politica diversa, destinata a prevalere sul Presidente.

4. Stato e costituzione

La forma di Stato e quella di Governo individuano la costituzione di uno Stato, cioè il suo modo di

essere, rispetto agli altri Stati in questo senso non esiste Stato senza la sua costituzione, intesa

come l’insieme delle fondamentali regole di funzionamento dello Stato.

C’è un altro senso di intendere COSTITUZIONE = atto scritto e solenne nel quale sono stabilite le

regole fondamentali della vita statale (determinazione di organi di vertice e i loro rapporti, diritti e

doveri dei cittadini) è una costituzione scritta che si pone come il principale degli atti normativi

dello Stato. Non tutti però ce l’hanno.

COSTITUZIONE RIGIDA la Costituzione è superiore alla legge ordinaria anche dal punto di

vista del diritto la Costituzione ha un’effettiva superiorità gerarchica sulle altre fonti del diritto e

sulla legge ordinaria del Parlamento le norme della Costituzione non possono essere

legittimamente modificate ( procedimento gravoso), abrogate o contraddette da qualunque legge.

COSTITUZIONE FLESSIBILE la legge ordinaria del Parlamento è idonea e sufficiente per

modificare o abrogare norme costituzionali. però non

Se uno Stato non ha una carta costituzionale scritta allora la Costituzione è flessibile

vale l’inverso (una scritta può essere flessibile).

Italia Costituzione rigida poiché prevede un procedimento aggravato per la sua revisione.

La rigidità di una Costituzione è garantita dalla possibilità di eliminare le norme di legge

contrastanti con essa in Italia c’è la CORTE COSTITUZIONALE = speciale giudice che deve

giudicare gli eventuali contrasti tra leggi e Costituzione.

COSTITUZIONE FORMALE = insieme dei testi normativi di rango costituzionale sono gli atti

che sono venuti in essere secondo la forma delle fonti costituzionali

COSTITUZIONE MATERIALE = allude all’effettivo modo di essere ed ai reali rapporti reciproci

delle forze “dominanti” di uno Stato (partiti, sindacati, forze economiche e sociali forze

sottostanti alla costituzione materiale che sostengono la stessa costituzione formale). 34

5. Stato e partiti

Negli Stati le decisioni vengono prese da appositi organi statali (parlamenti e governi) e valgono ad

ogni effetto ed in ogni sede come decisione e volontà dello Stato. Ma come vengono prese?

Nella monarchia la volontà politica dello Stato coincide con la volontà del sovrano.

Negli Stati contemporanei sono molto importanti i PARTITI POLITICI per la composizione degli

organi statali e per le scelte da compiere.

Essi sono composti da persone che si uniscono riconoscendosi in determinati interessi, valori o

ideali e che si organizzano per tradurre la propria ispirazione in programmi operativi essi

operano per portare i loro membri o dirigenti alla guida degli organi statali così che lo Stato

seguendo i valori del partito. i partiti sono il tramite tra la società e lo Stato.

MONOPARTISMO nello Stato esiste un solo partito c’è consenso sociale.

PLURIPARTISMO ci sono diversi e vari partiti, ognuno dei quali mira a portare nella guida

dello Stato i propri programmi e fini; c’è libertà di ognuno di aderire al partito prescelto o di

formarne uno nuovo: è difficile però accedere alle istituzioni ad es: i metodi maggioritari

favoriscono l’affermazione di sistemi bipartitici.

I partiti hanno caratteristiche diverse in base agli Stati e sistemi politici:

negli USA: il partito è importante nel momento elettorale ma non ha una presenza e

un’organizzazione stabile: passata la battaglia elettorale, gli eletti agiscono di propria iniziativa;

in Europa: i partiti hanno una forte organizzazione e costituiscono formazioni sociali sempre

presenti: così garantiscono stabilità e continuità alla vita politica ed esercitano una tutela

permanente sulle istituzioni (tanto che vengono eseguite le decisioni dei partiti).

CAPITOLO 11 – FORMAZIONE E VICENDE DELLO STATO ITALIANO

1. Il Regno d’Italia dallo Statuto Albertino al Novecento

proclamato con legge del 17 marzo 1861 non è uno Stato nuovo rispetto al

Regno d’Italia

Regno di Sardegna poiché le istituzioni del regno piemontese estesero il loro ambito territoriale con

le annessioni seguite ai plebisciti ( serie di incorporazioni).

Il Regno d’Italia conservò come propria Costituzione lo Statuto che Carlo Alberto aveva concesso

al Regno di Sardegna il 4 marzo 1848.

Con lo Statuto Albertino il Regno di Sardegna si trasforma da monarchia assoluta a costituzionale

al Re apparteneva il potere esecutivo che esercitava il potere legislativo insieme al Parlamento (e

poteva sanzionare le decisioni di quest’ultimo). Poi c’erano dei Ministri nominati e revocati dal Re.

Quindi i centri di potere dovevano essere il Re e il Parlamento.

Tuttavia il sistema funzionò come una monarchia parlamentare divenne importante il Consiglio

dei Ministri (con un Presidente del Consiglio) tuttavia l’Italia era uno Stato liberale e non

democratico: il Parlamento, rappresentativo del popolo (parzialmente per le limitazioni al diritto di

voto), faceva le leggi ma attraverso la fiducia condizionava le scelte del Governo.

Giolitti legge 30 giugno 1912 viene introdotto il SUFFRAGIO UNIVERSALE MASCHILE

votano tutti i cittadini maschi e maggiorenni

sviluppo democratico si affermano il partito popolare e quello socialista.

Elezioni 1919

Dopoguerra crisi sociale ed economica instabilità politica, rivolte e disordini causano

l’avvento del fascismo (=movimento antisocialista ed antioperaio organizzato in forme paramilitari)

35

2. Il fascismo

Ottobre 1922 Mussolini diventa Presidente del Consiglio L’Italia si trasforma da Stato liberal-

democratico a Stato fascista.

1922 creazione della Milizia fascista e stravolgimento della legge elettorale

24 dicembre 1925 leggi fascistissime viene meno la fiducia del Parlamento al Governo e il

Capo del Governo diventa sempre più importante: i Ministri sono responsabili davanti a lui che li

può revocare Governo può emanare decreti-legge (senza l’approvazione parlamentare) che

valgono per due anni.

1926 soppresse libertà politiche e sindacali scioglimento di tutti i partiti, divieto di sciopero,

istituzione del Tribunale speciale per la difesa dello Stato (pena di morte). Venne soppresso il

carattere elettivo delle amministrazioni locali: sindaci sostituiti da podestà di nomina governativa.

1928 Gran Consiglio del Fascismo suoi compiti: formare lista unica per elezioni, dare pareri

sulle leggi e formulare candidature per la carica di Capo del Governo.

1938 leggi razziali censimento israeliti (privati di molti diritti civili);

Anni ’30 in economia: corporativismo vengono create le corporazioni; politica estera

aggressiva ed espansiva.

11 gennaio 1939 Camera dei deputati diventa CAMERA DEI FASCI E DELLE

CORPORAZIONI Camere sono ausiliarie del Governo.

3. Dalla caduta del fascismo alla Repubblica

Crisi del regime:

25 luglio 1943 il Gran Consiglio del Fascismo chiede un’iniziativa del Re Vitt. Eman. III

revoca Mussolini da Capo del Governo e nomina il maresciallo Badoglio.

la nomina del Governo avvenne al di fuori della legalità fascista Badoglio elimina il Gran

Consiglio, il Tribunale speciale, la Milizia e il Partito nazionale fascista. Sopprime la Camera dei

fasci e così i suoi decreti-legge non sarebbero potuti essere convertiti in legge valsero per forza

propria.

8 settembre 1943 armistizio tra Italia e Alleati Re e Governo si rifugiano a Salerno dove

fondano il Regno del Sud si oppongono a Mussolini che forma la Repubblica sociale italiana

(Repubblica di Salò).

9 settembre 1943 partiti antifascisti costituiscono il Comitato di liberazione nazionale (CLN)

guidano la Resistenza al nazismo

stretto tra CLN e monarchia

Patto di Salerno

Decreto-legge 25 giugno 1944 stabilisce Costituzione provvisoria dello Stato. torna Governo

rappresentativo una specie di Parlamento è la Consulta Nazionale che dava pareri su problemi

generali e atti legislativi.

9 maggio 1946 Vitt. Eman III abdica il Luogotenente diventa Umberto II, Re d’Italia.

2 giugno 1946 REFERENDUM vince la Repubblica

29 giugno 1946 l’assemblea costituente elegge Capo provvisorio dello Stato l’on. De Nicola.

4. L’Assemblea costituente e la Costituzione

Assemblea costituente (formata prevalentemente da cattolici ed esponenti della sinistra) compito

di redigere la nuova Costituzione.

elaborato dal luglio 1946 al gennaio 1947 testo finale approvato

“Progetto di Costituzione”

dall’Assemblea il 22 dicembre 1947 la Costituzione venne promulgata dal Capo provvisorio

dello Stato il 27 dicembre 1947 entrò in vigore il 1^gennaio 1948. 36

È composta da 139 articoli più 18 disposizioni “transitorie e finali”. Si compone dei: Principi

fondamentali (art. 1-12), Diritti e doveri dei cittadini (13-54 vengono sanciti i diritti

fondamentali della persona), Ordinamento della Repubblica (55-139) è una Costituzione lunga

perché non si limita a dettare le norme sull’organizzazione dello Stato ma sancisce i diritti

dell’uomo e i compiti delle istituzioni pubbliche nel governo della società e dell’economia ( Stato

sociale e interventista).

Con la Costituzione si confermano le forme del governo parlamentare di tipo liberale democratico.

Si realizza la democrazia con l’affermazione del principio della sovranità popolare e con la

completa attuazione del suffragio universale.

Poi vengono introdotti un controllo di legittimità costituzionale delle leggi ( si rende effettiva la

subordinazione della legislazione ordinaria alla Costituzione e si assicura il carattere rigido di

quest’ultima), la previsione delle Regioni (come aventi autonomia mediante leggi regionali) e la

democrazia diretta (=intervento diretto del popolo referendum).

5. La prima attuazione della Costituzione e la scelta europea

Dopo la seconda guerra mondiale si generano due blocchi contrapposti: il “blocco occidentale”

(USA + Inghilterra + Francia) e il “blocco sovietico” (Unione Sovietica e stati influenzati da essa)

GUERRA FREDDA (vistosa nella divisione della Germania in due Stati appartenenti a blocchi

militarmente avevano formato due alleanze: la NATO e il Patto di Varsavia.

opposti)

In Italia lacerazione tra i partiti: comunisti e socialisti (con Togliatti) si rifacevano al blocco

sovietico, mentre la DC (di DeGasperi) e altri si schieravano con quello occidentale.

Elezioni politiche del 1948 vince la DC Italia entra nel blocco occidentale e nella NATO

lotta politica interna diventa scontro globale di civiltà e valori

(4/4/1949)

Conseguenze: venne rimandata l’istituzione delle Regioni e l’Italia rimase una Stato “accentrato”.

Poi la Corte Costituzionale come giudice della legittimità costituzionale delle leggi poté funzionare

solo dal 1956 e il Consiglio superiore della magistratura dal 1958.

Scelta dell’integrazione europea:

1951 partecipazione alla Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA)

1957 creazione della Comunità economica europea (CEE) e dell’Euratom (Italia + Francia +

Germania Ovest + Belgio + Lussemburgo)

I principi fondamentali in materia di libertà economiche fanno parte del modo di essere degli Stati

membri e le cui norme operano direttamente in questi Stati.

Le forze di sinistra vengono emarginate e inutilizzate ci sono le forze politiche di centro al

comando è la fase politica del centrismo.

6. Dal centro sinistra alla seconda attuazione della Costituzione

Anni ’60 tentativo di allargare la base della rappresentanza e del consenso nel governo del paese;

Riforma scuola media istruzione obbligatoria e gratuita fino ai 14 anni

Nazionalizzazione dell’energia elettrica (ENEL) e politica della “programmazione economica”

1968 protesta giovanile e studentesca spinta al rinnovamento :

1970 vengono istituite le Regioni e disciplinato il referendum abrogativo

istituzione degli organi di primo grado di giustizia amministrativa

1971

C’è espansione delle libertà civili e democratiche. 37

7. La questione delle riforme e della “seconda Repubblica”

Fine anni ’80 dibattito sulle riforme istituzionali: esigenze di miglior governabilità del paese e di

riordinare le istituzioni rappresentative in modo da assicurare al livello nazionale un’adeguata

rappresentanza delle comunità regionali e locali.

Proposte:

x il Parlamento: differenziare i compiti spettanti alla Camera dei Deputati ed al Senato (oggi fanno

le stesse cose);

x il Governo: introdurre meccanismi di stabilizzazione interni al rapporto di fiducia tra Parlamento e

Governo (“sfiducia costruttiva” = impossibilità per il Parlamento di dare la sfiducia al Governo se

non contemporaneamente indicando una maggioranza a sostegno di un nuovo Governo);

elezione diretta del capo del Governo

1992 dibattito venne accelerato

1993 assegnazione alla Commissione parlamentare per le riforme istituzionali del compito di

elaborare un progetto organico di revisione dell’organizzazione costituzionale ma le Camere si

sciolgono e tutto il procedimento decade

1994 prime elezioni politiche con la nuova legge elettorale (proporzionale e maggioritario)

Forza Italia, Lega Nord e Alleanza Nazionale ottengono la maggioranza alla Camera e quasi al

Senato formano una coalizione di maggioranza per governare

si parla di “seconda repubblica”

1994: Lega Nord passa all’opposizione si scioglie la coalizione questa aveva messo in luce:

la possibile trasformazione dell’Italia in repubblica federale ( Lega Nord)

problema delle regole della competizione politica (par condicio) e della coesistenza tra maggioranza

e minoranza e delle garanzie da assicurare a questa

proposte per un’investitura popolare dell’esecutivo: presidenzialismo e semipresidenzialismo

Elezioni del 21 aprile 1996 vince la coalizione di centro-sinistra (Ulivo) si riprende la

questione della riforma costituzionale vengono proposti: federalismo, elezione diretta del

Presidente, Corte di Giustizia amministrativa… nel 1998 il procedimento di revisione

istituzionale viene abbandonato per sopraggiunti contrasti politici.

CAPITOLO 12 – PRINCIPI FONDAMENTALI DELL’ORGANIZZAZIONE

PUBBLICA

1. Persona giuridica, organi e uffici

Le persone giuridiche sia pubbliche che private hanno capacità giuridica e capacità d’agire esse

però possono agire solo attraverso una persona fisica che opera per loro.

Questo agire in nome e per conto di un altro ( separazione tra colui che opera e colui per il quale

devono prodursi le conseguenze giuridiche dell’azione) è simile alla rappresentanza.

Tuttavia, la persona giuridica è organizzazione ed essa non opera attraverso estranei ma attraverso

l’organizzazione stessa, attraverso parti di essa colui che opera per la persona giuridica non è un

rappresentante ma il titolare di un ORGANO (= una parte della stessa persona giuridica), di un suo

“ufficio” che ha come compito quello di esercitare i poteri giuridici ad essa attribuiti.

Poiché l’organo è una parte dell’organizzazione propria della persona giuridica, tutto ciò che è

compiuto dall’organo è pur sempre un’azione della persona giuridica, la quale ne è responsabile.

l’organo, come parte della

Tra organo e persona giuridica non corrono dei rapporti giuridici

persona, non ha diritti, obblighi o altre situazioni giuridiche soggettive verso la persona giuridica 38

perché queste situazioni presuppongono una distinzione tra due soggetti invece l’organo si

immedesima nella persona giuridica.

ORGANI = parti dell’organizzazione di un ente, cui è affidato il compito di esercitare i poteri

giuridici dell’ente.

Esistono altre parti dell’organizzazione che non esercitano i poteri giuridici dell’ente ma tuttavia

producono il lavoro necessario affinché l’ente possa raggiungere i suoi fini questi apparati sono

detti UFFICI UFFICI = apparati che, senza esercitare poteri giuridici, operano per l’ente.

Ciò che identifica un ufficio è il compito ad esso affidato, cioè il lavoro che deve svolgere.

All’ufficio sono assegnate delle persone: una è il capo o titolare dell’ufficio, le altre sono gli addetti.

Poi ci sono delle assegnazioni di materiali l’ufficio è un insieme di compiti, persone e mezzi.

Ogni persona giuridica ha i suoi organi e i suoi uffici (es: in Comune c’è l’ufficio di Segreteria).

2. Rapporti fra organi

La persona giuridica agisce attraverso i suoi organi.

A ogni organo è affidato un compito diverso l’insieme dei compiti e dei poteri giuridici assegnati

ad un ente (= ATTRIBUZIONE dell’ente) viene ripartito dalle norme che lo riguardano tra i diversi

ogni organo si caratterizza per la sua COMPETENZA (= parte di attribuzione ad esso

organi

affidata). esercita i

Quando ogni organo ha una competenza delimitata e differente da quella degli altri

poteri in reciproca indipendenza.

Altre volte si realizzano diverse relazioni tra organi (alcuni sono superiori ad altri e viceversa):

RAPPORTO GERARCHICO i due organi hanno la stessa competenza per materia, ma uno è

sopraordinato e l’altro subordinato all’altro. All’organo superiore sono riconosciuti i poteri tipici di

questo rapporto: potere di dare ordini all’inferiore, di controllare i suoi atti, di decidere al suo posto

e di attuare dei ricorsi contro di esso.

La gerarchia tra organi si manifesta in poteri di un organo in relazione a un altro (mentre quella

delle fonti si manifesta nella diversa forza delle norme prodotte). ogni giudice decide le

Non esiste mai una gerarchia tra i giudici (= organi giurisdizionali)

controversie nell’ambito della propria competenza indipendentemente dagli altri.

il rapporto gerarchico si riferisce alla pubblica amministrazione

RAPPORTO DI DIREZIONE il sopraordinato può dare delle direttive (e non ordini) agli altri

direttive = atti che indicano in termini di massima i fini da raggiungere e i mezzi da impiegare,

lasciando agli organi destinatari il compito di attuarle

Oggi si tende ad assegnare una competenza specifica ad ogni organo che esercita così in modo

relativamente autonomo.

I rapporti di sovraordinazione tra organi fanno parte del fenomeno di rapporti di sovraordinazione

tra uffici o tra le persone addette all’ufficio.

3. Tipi di organi

ORGANI COSTITUZIONALI = organi fondamentali senza i quali lo Stato sarebbe sostanzialmente

diverso nella sua forma di governo es: se in Italia non ci fosse il Parlamento, lo Stato italiano non

sarebbe a forma di governo parlamentare gli organi costituzionali in Italia sono: Parlamento,

Governo, Presidente della Repubblica e Corte Costituzionale.

Quando una persona giuridica dispone di un’organizzazione ramificata nel territorio ci sono: 39

ORGANI CENTRALI = organi che hanno competenza estesa all’intero territorio es: organi

costituzionali (ma anche Ministri, Consiglio di Stato e Corte di Cassazione)

ORGANI PERIFERICI = organi che hanno una competenza più limitata e parziale, relativa a

specifici ambiti territoriali es: Prefetti, Questori, Provveditori agli studi e Intendenti di finanza.

Regioni, Province e Comuni non sono organi periferici dello Stato ma sono altre persone giuridiche

diverse dallo Stato.

ORGANI ATTIVI = organi che hanno il compito di decidere per l’ente del quale sono parte sono

organi deliberativi

ORGANI CONSULTIVI = organi che sono chiamati a dare consigli o pareri agli organi decisionali

(es: Consiglio di Stato). I pareri possono essere su aspetti tecnici o sulla convenienza politica o

amministrativa di una deliberazione o sulla sua legittimità (pareri giuridici).

Se l’organo decisionale ha solo la facoltà di chiedere consiglio si parla di parere facoltativo.

Se ha l’obbligo di chiedere consiglio parere obbligatorio.

Se l’eventuale decisione deve essere conforme al parere ricevuto parere vincolante.

ORGANI DI CONTROLLO = organi che hanno il compito di verificare la conformità alle norme,

cioè la legittimità e a volte anche l’opportunità (= merito) di atti compiuti da altri organi. Es: Corte

dei Conti (per gli atti statali), Comitato regionale di controllo (per atti comunali e provinciali).

Organi classificati in base al loro titolare:

ORGANI MONOCRATICI = organo il cui titolare è una singola persona fisica

ORGANI COLLEGIALI = organo il cui titolare è una pluralità di persone fisiche che devono agire

decidendo tutte insieme i componenti dell’organo formano un collegio.

4. Il funzionamento degli organi collegiali

Il funzionamento degli organi collegiali comporta diversi PROBLEMI:

necessità di far sì che i componenti del collegio si riuniscano effettivamente per prendere le

decisioni è necessaria la CONVOCAZIONE e ci sono delle regole che decidono chi debba

procedere ad essa.

Il collegio non può deliberare su argomenti che non sono all’ordine del giorno: le questioni

importanti devono sempre essere indicate nell’odg mentre sotto la voce “varie ed eventuali”

possono essere introdotti solo argomenti di minimo rilievo.

RIUNIONE vi sono dei collegi che non possono operare se non sono presenti tutti i componenti

es: giudici, commissioni dei pubblici concorsi e commissioni di disciplina sono i cosiddetti

“collegi perfetti”.

In altri casi invece possono funzionare anche in assenza di alcuni componenti, purché ci sia il

numero legale (= numero dei componenti la cui presenza è necessaria affinché il collegio possa

funzionare); se non ci sono regole esso coincide con la metà dei componenti.

DELIBERAZIONE e MAGGIORANZA una volta riunito, il collegio tratta gli argomenti all’odg

sotto la guida del Presidente che illustra gli argomenti, concede la parola, coordina la discussione e

sottopone la votazione.

La deliberazione posta in votazione si considera approvata se ha ricevuto voti favorevoli in numero

sufficiente a raggiungere la maggioranza. Se essa non è regolata, coincide con un numero superiore

alla metà dei presenti ( maggioranza semplice); a volte si richiede il voto positivo di un numero

superiore alla metà dei componenti ( maggioranza assoluta), altre volte un numero ancora più alto

maggioranza qualificata).

di componenti (

VERBALE = resoconto scritto che documenta le deliberazioni degli organi collegiali è redatto

dal segretario dell’organo e controfirmato dal Presidente. 40

DURATA IN CARICA e SCADENZA la legge 16/5/1994 ha disciplinato che gli organi

collegiali di amministrazione svolgono le loro funzioni fino alla scadenza del termine di durata

previsto dalle norme che li riguardano.

5. Organi elettivi e sistemi elettorali

ORGANI ELETTIVI = organi dei quali il titolare o i titolari sono scelti mediante votazione da parte

di una pluralità di persone che formano un corpo elettorale.

A volte il corpo elettorale coincide con i cittadini maggiorenni (es: elezioni politiche) ma altre volte

sono di un numero più limitato oppure sono costituiti dai membri di un organo collegiale (es:

parlamentari che eleggono il Presidente della Repubblica).

Gli organi elettivi possono essere MONOCRATICI o COLLEGIALI.

Nel primo caso l’elezione è semplice: ad esempio per l’elezione a Presidente della Repubblica è

richiesta “la maggioranza dei 2/3 dell’assemblea” (o dopo la terza votazione quella assoluta).

Nel caso dell’elezione dei componenti degli organi collegiali vi sono più problemi

nell’organizzazione delle elezioni e dei sistemi elettorali.

I sistemi si dividono in PROPORZIONALI e MAGGIORITARI; ad essi si collegano i collegi

plurinominali o uninominali:

con la tecnica del COLLEGIO UNINOMINALE il corpo elettorale viene scomposto in tanti collegi

per ciascun collegio deve essere eletto un solo candidato.

quanti sono i candidati da eleggere

il sistema a collegio uninominale è un SISTEMA MAGGIORITARIO: al candidato sorretto dalla

maggioranza viene assegnato il seggio.

Se tutti i candidati di un partito ottenessero, ciascuno nel suo collegio, la maggioranza, allora quel

partito occuperebbe tutti i seggi disponibili.

Il calcolo della maggioranza e dell’assegnazione del seggi può avvenire in diversi modi:

si assegna il seggio al candidato che ha avuto più voti di ciascun

a turno unico (sistema inglese)

altro individualmente preso (è una maggioranza relativa) così si assegnano tutti i seggi

disponibili.

a doppio turno (sistema francese) si assegna il seggio al candidato che ha ottenuto una vera

maggioranza, cioè commisurata ai voti complessivi degli elettori (non ai voti di ciascun candidato)

si ricorre sempre a un secondo turno di voti è un processo più lungo e complicato ma

permette all’elettore di non vedere votato il candidato a lui sgradito.

Il sistema a collegi uninominali assicura una decisa maggioranza parlamentare alle forze che nei

singoli collegi dispongano di una maggioranza (anche esigua) e assicura una sufficiente

rappresentanza almeno alla minoranza più forte.

COLLEGI PLURINOMINALI ad ogni collegio sono assegnati più seggi alle elezioni

partecipano liste di candidati (non singoli candidati) il sistema dei collegi plurinominali consente

di attribuire i posti disponibili in proporzione ai voti ottenuti da ciascuna lista.

Questo sistema assicura alle diverse forze una consistenza in seggi proporzionale ai voti ricevuti

opera con SISTEMA PROPORZIONALE assicura a ciascun partito una rappresentanza

corrispondente al suo peso elettorale però in questo modo favorisce la frammentazione delle

forze politiche e rende inevitabili i governi di coalizione (più instabili).

Per rimediare ai difetti del sistema proporzionale si sono sperimentati vari correttivi che tendono a

dare al sistema elettorale un’impronta più o meno marcatamente maggioritaria, assicurando alle

forze che dispongono di un sostegno maggiore una rappresentanza superiore a quella che

deriverebbe dall’applicazione di un criterio puramente proporzionale.

Ad esempio in Italia col referendum del 1993, il Parlamento ha approvato due leggi che hanno

introdotto un sistema elettorale (per la Camera e Senato) che prevede l’assegnazione dei ¾ dei seggi

con un sistema maggioritario a collegio uninominale e turno unico, e il rimanente ¼ con sistema

proporzionale. 41

6. Il rapporto di servizio

Tra organo ed ente non esiste un rapporto giuridico ma un rapporto di immedesimazione o rapporto

di parte a tutto l’organo è una parte di quel complesso organizzativo che nel suo insieme è

riconosciuto come soggetto di diritto.

Tra le persone che diventano titolari dell’organo e l’ente per il quale esse prestano la propria opera

si instaura un vero rapporto giuridico fatto di reciproci diritti ed obblighi tra due distinti soggetti:

l’ente e la persona fisica è detto RAPPORTO DI SERVIZIO perché ha per oggetto la prestazione

all’ente di un servizio da parte della persona fisica.

RAPPORTO DI SERVIZIO = rapporto che intercorre tra l’ente e la persona fisica che presta la

sua attività per l’ente e che ha per contenuto la determinazione giuridica delle modalità e delle

condizioni del servizio da prestare, dei diritti ed obblighi inerenti ad esso.

Si trovano in rapporto di servizio con l’ente tutti coloro che prestano la loro attività nell’ambito

dell’organizzazione dell’ente e non soltanto coloro che sono titolari di organi dell’ente.

Tipi di rapporto di servizio:

SERVIZIO VOLONTARIO chi entra a prestare servizio in un’organizzazione pubblica lo fa

volontariamente. Si divide in:

Professionale colui che presta il servizio lo fa come proprio lavoro (es. pubblico impiego) in

genere è un rapporto stabile

colui che presta servizio svolge un compito che non è il suo lavoro è un rapporto

Onorario

temporaneo

SERVIZIO COATTIVO la prestazione del servizio è obbligatoria (Es: servizio militare)

I funzionari sono responsabili anche dei DANNI arrecati a terzi nell’esercizio delle loro funzioni

art. 28: “sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti

compiuti in violazione dei diritti”. Poi la responsabilità civile per gli atti compiuti dai funzionari si

estende allo Stato e agli enti pubblici.

I pubblici impiegati e i funzionari rispondono anche dei danni provocati alla pubblica

amministrazione.

Il rapporto di servizio si instaura concretamente attraverso degli atti (elezione, nomina, contratto di

lavoro) mentre l’effettivo inserimento nell’organizzazione di cui si tratta avviene con la presa di

servizio.

Il rapporto può cessare per diverse ragioni:

scadenza dei termini

collocamento a riposo per limiti di età

altre

Tuttavia è sempre necessario un atto dell’ente per terminare il rapporto. A volte quest’atto è dovuto

(= giuridicamente necessario al verificarsi di certi presupposti) es: pronuncia della decadenza

(causata da situazioni di incompatibilità), perdita della cittadinanza richiesta o assenza

ingiustificata.

Altre volte l’interruzione del rapporto di servizio consegue ad una decisione alla quale l’ente arriva

per sua propria valutazione es: licenziamento, destinazione o dispensa per incapacità o salute.

A richiesta dell’interessato il rapporto si estingue per collocamento a riposo su domanda o per

dimissioni volontarie l’impiegato dimissionario rimane in servizio fino a quando l’ente non

accetta le dimissioni (può anche ritardarle).

7. Il rapporto di pubblico impiego 42

Coloro che prestano a titolo professionale la loro attività a favore dello Stato o di un altro ente

pubblico si trovano con l’ente in un rapporto di PUBBLICO IMPIEGO.

Oggi questo rapporto è sempre più simile al rapporto di lavoro privato con il decreto legislativo

n.29 del 1993 il rapporto di pubblico impiego si distingue in due ambiti:

PERSONALE PRIVATIZZATO i rapporti di lavoro dei pubblici impiegati sono disciplinati dal

codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato all’impresa i diritti e i doveri dei

pubblici impiegati sono disciplinati secondo le regole generali del lavoro dipendente è la

“privatizzazione” del rapporto di pubblico impiego (attuata per aumentare l’efficienza degli apparati

pubblico ed eliminare le differenze).

PERSONALE NON PRIVATIZZATO vi sono delle categorie escluse dalla privatizzazione:

magistrati (ordinari, amministrativi e contabili), avvocati, procuratori dello Stato, personale

militare, forze di polizia, diplomatici e prefetti. per tutti questi valgono le regole tradizionali del

rapporto di pubblico impiego.

Tuttavia il lavoro presso le pubbliche amministrazioni mantiene le sue peculiarità. Pubblici

art. 97: “agli impieghi nelle

impiegati si diventa attraverso un CONCORSO PUBBLICO

pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvi i casi stabiliti dalla legge”.

Il concorso si apre con il bando il quale indica il numero e il tipo dei posti messi a concorso, i

requisiti necessari, le modalità e i termini per presentare le domande, il tipo di prove e i giudizi.

Una volta presentate le domande, il concorso è espletato da una commissione che provvede allo

svolgimento delle prove ed all’assegnazione dei punteggi questa poi forma la graduatoria degli

idonei (che deve essere approvata dall’autorità che ha indetto il concorso).

All’approvazione della graduatoria segue la nomina dei vincitori (che saranno solo in numero

corrispondente a quello dei posti disponibili) essa è un provvedimento unilaterale

dell’amministrazione. Questo per i rapporti non privatizzati; per gli altri c’è un contratto individuale

di lavoro.

Lo svolgimento del rapporto è disciplinato dalle regole stabilite per il lavoro privato; tuttavia vi

sono alcune eccezioni:

dirigenza pubblica la legge disciplina i livelli dirigenziali, i requisiti e le modalità di accesso alla

qualifica di “dirigente” e “dirigente generale”, i criteri per il conferimento degli incarichi specifici e

la responsabilità ( non disciplina solo le funzioni dei dirigenti)

contrattazione collettiva sono riservati alla legge la responsabilità degli operatori, il disegno

degli organi e degli uffici, l’accesso agli impieghi, i ruoli e le incompatibilità sono gli atti

attuativi o la legge dello Stato che determinano la composizione delle parti contraenti e la procedura

per l’autorizzazione alla sottoscrizione del contratto da parte del Governo

Inoltre restano invariati i doveri del pubblico impiegato:

di fedeltà deve curare esclusivamente l’interesse dell’ente pubblico

di diligenza deve svolgere le proprie mansioni con cura e impegno

di legalità deve rispettare le eleggi e le norme giuridiche

di rettitudine deve comportarsi secondo morale e giustizia

di subordinazione deve essere obbediente e rispettoso verso i superiori

Poi ci sono i diritti:

alla retribuzione

al posto

all’esercizio delle funzioni corrispondenti alla propria qualifica

al riposo settimanale

ai congedi ordinari e straordinari

al trattamento di quiescenza

ai diritti sindacali 43

La giurisdizione sui rapporti di pubblico impiego è affidata al giudice ordinario. Ma nel caso di

personale non privatizzato interviene il giudice amministrativo (come per le materie relative ai

concorsi pubblici).

CAPITOLO 13 - LE ISTITUZIONI EUROPEE

1. Le Comunità europee. Origini, sviluppi e ambiti di azione

Italia fa parte dell’Unione Europea e delle Comunità Europee totale di 15 Stati.

Le origini delle comunità europee sono:

Trattato di Parigi (18/4/1951) nasce la Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA) è

un ente sopranazionale governato da un Alta autorità (che raccoglie i rappresentanti degli Stati

membri), una Corte di Giustizia, un’Assemblea comune e un Consiglio speciale dei Ministri.

Trattati di Roma (25/3/1957) nascono la Comunità economica europea (CEE essa estendeva a

tutti i settori economici gli scopi della CECA; però al posto dell’Alta autorità c’è la Commissione) e

l’EURATOM (=specifica comunità relativa al settore dell’energia nucleare).

Le tre Comunità sono ancora oggi ben distinte ma sono governate dagli stessi organi.

1987 Atto unico europeo amplia le competenze comunitarie

Trattato di Maastricht (o Trattato sull’Unione europea) segna un’ulteriore evoluzione

7/2/1992

verso l’unità istituzionale dell’Europa esso segna ancora un ampliamento delle materie e delle

“politiche” comunitarie ma, soprattutto, estende la cooperazione a nuovi settori, creando l’Unione

Europea (UE) fondata sulle Comunità Europee integrate dalle nuove “politiche e forme di

cooperazione” disciplinate dal Trattato.

2/10/1998 Trattato di Amsterdam ha modificato i trattati istitutivi dell’UE e della CE

(diventata da CEE a CE) rinumerazione degli articoli…

Gli ambiti originari d’azione sono:

creazione del “mercato comune” attraverso la libera circolazione delle persone, delle merci e dei

capitali

definizione della politica dell’agricoltura, dei trasporti e del commercio (anche per la concorrenza)

Quelli più recenti sono:

politica dell’ambiente

tutela dei consumatori e della salute

ricerca e sviluppo

energia, industria, cultura, turismo e cooperazione allo sviluppo

Col Trattato di Amsterdam si sono aggiunte competenze in materia di asilo e immigrazione, di

cooperazione giudiziaria e giuridica civile, di occupazione e politica sociale.

competenza d’attribuzione.

I poteri attribuiti alle Comunità sono quelli individuati dai trattati

Ma le clausole dei trattati sono da intendere finalisticamente comprendono anche i poteri

impliciti o quelli necessariamente sussidiari a quelli assegnati

La Comunità interviene “soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non

possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle

dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario”

(art. 5 Trat. CE) è il PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ esso stabilisce che ogni azione di

governo deve essere realizzata al livello più vicino ai cittadini, purché ciò non ne comprometta

l’efficienza o l’efficacia. 44

Nell’UE e nella CE alcuni degli Stati membri possono mettere in comune attività e materie ulteriori

rispetto a quelle previste dai trattati, utilizzando a questo scopo le istituzioni comunitarie sono

forme di cooperazione rafforzata (alle quali possono aggiungersi gli altri Stati membri).

Es. – unione monetaria

- trattato di Schengen per l’eliminazione delle frontiere interne

2. Caratteri dell’ordinamento comunitario

Le Comunità europee non formano uno Stato federale, come gli USA: infatti negli USA gli Stati

membri non godono di una vera sovranità (né dal punto di vista internazionale né da quello interno)

ma sovrano è il loro insieme come sovrane sono le loro istituzioni (Congresso e Presidenza).

Invece nell’UE i singoli Stati sono pienamente titolari della sovranità interna ed internazionale

(anche della forza militare). Essi hanno affidato alle istituzioni comunitarie molte funzioni rilevanti

ma delimitate ( la loro espansione richiede nuovi accordi internazionali) a livello comunitario

non esiste un “potere costituente” ma solo specifici poteri “costituiti” di comune accordo dai singoli

Stati sovrani.

Inoltre vi sono aree di rapporti in cui i poteri di regolamentazione, di decisione e di giurisdizione

vengono esercitati nei confronti dei cittadini non più a livello dei singoli Stati ma a livello

comunitario la piramide dei pubblici poteri non si chiude ai vertici dello Stato ma nelle

istituzioni comunitarie che esercitano un potere nella sostanza sovraordinato rispetto a quello dei

singoli Stati.

le istituzioni comunitarie non sono una qualunque organizzazione internazionale (= organismo

attraverso cui diversi Stati organizzano la loro collaborazione in un certo settore) se si

considerano gli scopi, l’organizzazione e i poteri esercitati, vi sono notevoli somiglianze con un

ordinamento statale di tipo federale (anche se non sono un vero Stato federale).

l’ordinamento che poggia sulle istituzioni comunitarie è un ordinamento giuridico autonomo e

distinto sia da quello internazionale sia da quello degli Stati membri (con i quali si integra e rispetto

ai quali s’impone).

Nel proprio ambito di attività la CE ha personalità giuridica sia nei rapporti internazionali che negli

Stati membri.

La CE ha risorse proprie e dal 1986 ha una propria bandiera e un proprio inno.

L’UE e la CE sono istituite “per una durata illimitata” e non esiste la possibilità di recesso

unilaterale da parte di uno Stato.

3. L’Unione Europea

UE istituita dal Trattato di Maastricht (1992). Essa si è aggiunta e non sostituita alle Comunità

preesistenti per due motivi:

gli Stati membri volevano dare un quadro istituzionale stabile e riconoscibile alla loro

collaborazione in aree importanti come la politica estera e di sicurezza

non volevano che per queste aree operassero le regole istituzionali tipiche della CE (cioè la normale

distribuzione dei poteri tra le maggiori istituzioni politiche (Parlamento, Consiglio e Commissione)

e i poteri di sindacato giurisdizionale della Corte di Giustizia).

così la cooperazione europea in questi ambiti rimane in un quadro di relazioni dirette tra Stati.

essa è la sintesi

L’UE si sovrappone alle comunità ma non è un’organizzazione nuova e distinta

complessiva delle istituzioni e delle politiche comunitarie con gli ulteriori scopi e politiche stabiliti

45

dal trattato di M. all’UE vengono prefissi obiettivi di carattere complessivo (non più solo di

integrazione economica e sociale).

L’UE si prefigge di:

promuovere il progresso economico e sociale degli Stati e dei popoli (attraverso la creazione di uno

spazio senza frontiere, il rafforzamento della coesione economica e sociale, l’instaurazione di

un’unione economica e monetaria);

affermare la sua identità internazionale (mediante una politica estera e di sicurezza comune);

rafforzare e migliorare la tutela dei diritti (mediante una cittadinanza europea e una politica di

cooperazione nei campi della giustizia e degli affari interni).

L’organo fondamentale dell’UE è il Consiglio Europeo (esistente già dal 1974 ma con ruolo

ufficiale dal 1993), espressione massima della cooperazione tra Stati. Esso riunisce i “Capi di Stato

o di Governo degli Stati membri e il presidente della Commissione Europea” (art. 3 del Trattato) e

deve dare “all’UE l’impulso necessario al suo sviluppo” e definire “gli orientamenti politici

generali” (art. 4). Dopo ogni riunione il Consiglio presenta una relazione al Parlamento europeo.

È cittadino dell’UE chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro (art. 17). Alla cittadinanza

dell’UE si ricollegano numerosi diritti:

di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri

di votare e di essere votato nelle elezioni comunali del Comune di residenza in qualsiasi Stato

membro

di avvalersi della tutela diplomatica di qualsiasi Stato membro

di petizione davanti al Parlamento europeo

di rivolgersi al difensore civico europeo.

I trattati più recenti sanciscono che l’UE “si fonda sui principi di libertà , democrazia, rispetto dei

essi la

diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dello stato di diritto” (art. 6 UE)

impegnano al rispetto dei diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la

salvaguardia dei diritti dell’uomo (firmata da tutti gli Stati membri).

Se uno Stato membro viola in modo grave e persistente i principi di libertà, democrazia e rispetto

dei diritti dell’uomo, il Consiglio Europeo, deliberando all’unanimità, può sospendere parte dei

diritti che a tale Stato derivano dall’appartenenza all’UE.

4. Le istituzioni di governo della Comunità

Le istituzioni della Comunità Europea sono:

PARLAMENTO EUROPEO = organo rappresentativo del popolo e titolare dei massimi poteri

normativi del sistema (che tuttavia condivide con il Consiglio dei ministri questo perché il

Parlamento rappresenta il popolo e la società europea ma gli Stati, che vogliono controllare la

comunità, sono rappresentati dal Consiglio).

Inizialmente si chiamava “Assemblea” e comprendeva i rappresentanti degli Stati membri e di altri

nominati dai Parlamenti nazionali dal 1962 venne riconosciuto come Parlamento Europeo e dal

1979 venne eletto direttamente dai cittadini a suffragio universale.

I compiti del Parlamento sono:

decidere la composizione e la vita della Commissione

il bilancio e la produzione delle norme

I parlamentari durano in carica 5 anni e il loro numero dipende dal numero di cittadini di uno Stato

(anche se in realtà la nazionalità non conta molto perché prevale l’appartenenza a un gruppo 46

politico oggi i più importanti sono i Socialisti e i Popolari europei). Oggi sono 626 e sono eletti

nell’ambito di una ripartizione tra gli Stati membri.

Al Parlamento si collegano alcuni diritti politici dei cittadini europei:

di voto

di petizione = di rivolgere all’organo rappresentativo richieste su materie che rientrano nella

competenza della Comunità

Collegato al Parlamento è l’organo detto MEDIATORE che ha il compito di indagare sui casi di

cattiva amministrazione da parte di organi dell’Unione.

CONSIGLIO = organo collegiale formato “da un rappresentante di ciascuno Stato membro e livello

ministeriale, abilitato ad impegnare il governo” dello Stato in questione è composto da 15

membri il Consiglio è il portatore nella Comunità dell’atteggiamento degli Stati. La sua

presidenza è esercitata a turno da ciascun membro del Consiglio per 6 mesi.

Il Consiglio delibera a maggioranza dei suoi membri; a volte a maggioranza qualificata ( ai

diversi Stati spetta un diverso numero di voti) e altre all’unanimità.

Il Consiglio deve provvedere al coordinamento delle politiche economiche generali degli Stati

membri. Ad esso spettano i massimi poteri normativi e decisionali (che può delegare alla

Commissione purché vengano esercitati conformemente ai trattati).

Il Consiglio è coadiuvato dall’organismo detto COREPER (Comitato dei rappresentanti permanenti

degli Stati membri) che ne prepara i lavori e ne esegue i mandati e dal SEGRETARIATO

GENERALE.

COMMISSIONE è il secondo organo decisionale della Comunità. È composta da 20 membri

essa deve

“scelti in base alla loro competenza generale e che offrano garanzie di indipendenza”

comprendere almeno un cittadino di ciascuno Stato membro e ha sede a Bruxelles.

I componenti sono nominati per 5 anni e la loro scelta avviene mediante la designazione fatta dai

Governi degli Stati e dal Presidente i prescelti sono poi sottoposti ad un voto di approvazione del

Parlamento Europeo. i componenti della Commissione non rappresentano i singoli governi

(come il Consiglio) e inoltre essa delibera a maggioranza dei componenti.

La Commissione è responsabile della struttura amministrativa burocratica delle Comunità (direzioni

generali, servizi, istituti e centri) è il “Governo” delle Comunità.

I poteri della Commissione sono:

funzione di promozione potere di proposta

poteri decisionali propri ed è la destinataria delle deleghe di poteri da parte del Consiglio

potere di vigilanza sull’adempimento degli obblighi derivanti dai trattati

potere di decisione verso gli operatori privati nelle materie che sono direttamente amministrate dalla

Comunità

poteri di rappresentanza delle Comunità

Essa è collegata al Parlamento con un rapporto di fiducia: essa può essere costretta alle dimissioni

con una mozione di censura (che deve essere approvata a maggioranza di 2/3 dei voti).

CORTE DI GIUSTIZIA esercita la giurisdizione comunitaria

BANCA CENTRALE EUROPEA (BCE) prevista dal trattato di Maastricht e ha sede a

Francoforte è il perno del Sistema europeo delle Banche centrali. Essa è indipendente dagli Stati

e dalle altre istituzioni comunitarie. Essa ha personalità giuridica e ha il “diritto esclusivo di

autorizzare l’emissione di banconote nella Comunità”.

È formata da Presidente, Vicepresidente, Comitato esecutivo e Consiglio direttivo ( è composto

dai membri del Comitato esecutivo e dai Governatori delle banche centrali nazionali).

CORTE DEI CONTI

BANCA EUROPEA DEGLI INVESTIMENTI (BEI)

COMITATO ECONOMICO E SOCIALE

COMITATO DELLE REGIONI

5. Atti e procedimenti 47

La Comunità Europea deve:

nei rapporti con l’esterno, concludere accordi internazionali (per raggiungere gli scopi posti dal

Trattato) in questo campo ha competenza esclusiva

nel piano interno europeo, adottare regolamenti e direttive, prendere decisioni e formulare

raccomandazioni e pareri.

I REGOLAMENTI (= regole stabilite in sede europea e direttamente applicabili negli Stati) e le

DIRETTIVE (= atti rivolti in via di principio agli Stati, i quali debbono uniformare ad esse la

propria legislazione vincolano gli Stati per il risultato da raggiungere) sono atti normativi,

corrispondenti a poteri di disciplina dei comportamenti.

I trattati limitano l’uso dei regolamenti ai casi in cui sia preferibile avere un’unica normativa

europea, mentre quando questo non è necessario preferiscono attribuire alle istituzioni comunitarie

le direttive, che lasciano agli Stati più autonomia.

Le DECISIONI sono rivolte agli individui e alle persone giuridiche sono espressione di poteri

esecutivi ed amministrativi della Comunità sono obbligatorie per i loro destinatari.

Le RACCOMANDAZIONI e i PARERI non sono vincolanti sono strumenti utili per indirizzare

i comportamenti ma non obbligarli.

L’emanazione degli atti fondamentali spetta al Consiglio. I suoi poteri constano di complesse

procedure e il loro studio è molto difficile. L’unico modello procedimentale formatosi è il

PROCEDIMENTO DI CODECISIONE tra Consiglio e Parlamento. se

Esso inizia con una proposta della Commissione, presentata al Parlamento e al Consiglio

entrambi approvano è tutto ok.

Se i due non sono d’accordo emanano un atto di “posizione comune” che torna alla Commissione,

poi al Parlamento se questo approva l’atto viene definitivamente adottato, se non approva l’atto

rimane senza esito. se non funziona resta senza

Se non si trova un accordo si forma un “comitato di conciliazione”

esito. Se si, si adotta l’atto.

Questi atti sono firmati dal Presidente del Parlamento europeo e da quello del Consiglio e vengono

pubblicati nella “Gazzetta ufficiale delle Comunità europee”.

Il bilancio della Comunità viene approvato mediante una procedura divisa in 6 fasi:

fase del progetto preliminare (formulato dalla Commissione)

del progetto di bilancio

della discussione parlamentare

degli eventuali emendamenti e proposte di modificazione (dal Parlamento)

del riesame in Consiglio dei ministri

delle eventuali definitive determinazioni parlamentari

Nella Comunità vengono assunti anche altri atti (soprattutto decisioni della Commissioni e degli

altri organi) per i quali sono previsti procedimenti di tipo amministrativo.

6. La giurisdizione comunitaria: Corte di giustizia e Tribunale di primo grado

La CORTE DI GIUSTIZIA delle Comunità assicura il “rispetto del diritto nell’interpretazione e

nell’applicazione” delle regole poste dai trattati comunitari è un giudice che pronuncia delle

sentenze, ma non è il giudice supremo. Ha sede in Lussemburgo.

Essa è il giudice:

del rispetto da parte degli Stati membri dei vincoli ed obblighi derivanti dai trattati

esclusivo della legittimità degli atti delle istituzioni comunitarie 48

dell’interpretazione da dare ai trattati o agli atti comunitari, quando l’interpretazione le viene

richiesta da un giudice nazionale per risolvere una controversia (o per la validità di un atto)

in materia di risarcimento dei danni provocati dalle istituzioni o dai funzionari della Comunità

sono giudizi in materia di responsabilità extracontrattuale della Comunità la Corte deve applicare

i principi generali comuni ai diritti degli Stati membri.

delle controversie tra le Comunità europee e i loro agenti (=pubblico impiego)

Essa è composta da 15 giudici e assistita da 8 avvocati generali che esprimono giudizi imparziali

tutti questi sono nominati dagli Stati membri per 6 anni.

1986 l’Atto Unico Europeo istituisce un Tribunale di primo grado per alleggerire le funzioni

della Corte di Giustizia. Tuttavia esso è vincolato al principio di diritto fissato dalla Corte.

7. Altre istituzioni europee. Il Consiglio d’Europa e la Corte europea dei diritti dell’uomo

L’Italia fa parte anche del CONSIGLIO D’EUROPA esso è formato da 40 Stati europei e venne

istituito a Londra il 5/5/1949. Esso deve “conseguire una più stretta unione fra i suoi membri per

salvaguardare e promuovere gli ideali e i principi che costituiscono il loro comune patrimonio”

esso promuove discussioni, accordi, azioni comuni e “la salvaguardia e l’ulteriore sviluppo de diritti

dell’uomo e delle libertà fondamentali”.

Esso è un luogo di dibattito e di elaborazione di accordi che vengono ratificati dagli Stati membri

come convenzioni internazionali.

Il Consiglio d’Europa è formato da:

Assemblea consultiva composta dai rappresentanti degli Stati membri forma gli ordinamenti

Consiglio dei Ministri formalizza gli ordinamenti

Il Consiglio d’Europa è importante per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali

a questo scopo esso ha elaborato la “Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo

essa ha creato l’istituzione della CORTE EUROPEA DEI DIRITTI

e delle libertà fondamentali”

DELL’UOMO: è un organo giudizionale al quale si possono rivolgere direttamente i cittadini. Essa

decide mediante comitati o camere composti da un numero ristretto di giudici per le questioni

più importanti decide la Grande Camera (17 giudici).

La Corte può essere adita da chiunque pretenda di essere vittima di una violazione dei diritti

dell’uomo tuttavia l’interessato deve aver già fatto tutto quanto era giuridicamente possibile fare

secondo il diritto statale.

III. IL PARLAMENTO,IL GOVERNO,IL PRESIDENTE DELLA

REPUBBLICA

CAPITOLO 14-IL PARLAMENTO

Il Parlamento italiano è composto da 2 distinte Camere: la Camera dei deputati e il Senato.

Considerate nei loro compiti e nei loro poteri, sono del tutto uguali (bicameralismo perfetto). Il

compito di legiferare, è assegnato collettivamente ad entrambe le camere (art. 70 Cost.).

La Camera consta di 630 deputati (art. 56, co. 2, Cost.) tutti eletti dai cittadini. Il numero dei

senatori elettivi è di 315 (art. 57, co. 2, Cost.), ma al Senato fanno parte anche componenti non

elettive, infatti la Costituzione prevede che facciano parte del Senato gli ex Presidenti della

Repubblica, ed inoltre il Presidente della Repubblica può nominare 5 cittadini che hanno illustrato

la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. 49

Una ulteriore differenziazione tra Camera e Senato sta nella diversa età per votare (elettorato attivo)

che per essere votati (elettorato passivo). Il diritto di voto si acquista con la maggiore età (18 anni)

per la Camera, ma solo a 25 anni per il Senato (art. 48, co. 1 e art. 58, co. 2, Cost.); mentre

l’elettorato passivo diviene a 25 per la Camera e 40 per il Senato (art. 56, co.3 e art. 58, co. 2,

Cost.).

Sono i partiti politici che già al momento delle elezioni organizzano le candidature, sicché gli eletti

saranno per lo più membri di un partito. Inoltre i partiti influenzano i lavori del Parlamento, dato

che deputati e senatori si raggruppano per tendenza politica in gruppo parlamentari che

corrispondono ai partiti stessi.

La disciplina dei sistemi elettorali, sono i modi mediante i quali attraverso la procedura elettorale si

determinano in concreto i componenti delle 2 Camere. Fino al 1993, le elezioni per la Camera dei

deputati si svolgevano con un metodo rigorosamente proporzionale. I 630 seggi venivano ripartiti in

32 circoscrizioni elettorali, a ciascuna delle quali veniva assegnato in certo numero di seggi, sulla

base della popolazione. Al Senato invece il territorio veniva diviso in collegi elettorali a ciascuno

dei quali veniva assegnato un certo numero di seggi, sulla base della popolazione. Al Senato invece

il territorio nazionale veniva diviso in collegi elettorali a ciascuno dei quali era assegnato un solo

seggio. Era perciò un collegio uninominale, tipico delle elezioni con il metodo maggioritario, ma

affinché il seggio venisse assegnato il candidato doveva ottenere il 65 % dei voti del collegio. Nella

realtà pochi raggiungevano questo obbiettivo e allora subentrava un meccanismo tra i candidati

dello stesso partito nell’ambito della regione, che conduceva alla formazione di liste, quindi i seggi

di ogni regione venivano attribuiti alle liste in proporzione ai voti riportati da ciascuna lista.

Nel 1993 un referendum popolare determinò l’abrogazione dei meccanismi che impedivano il

funzionamento in senso maggioritario della legge elettorale del Senato. Prendendo atto della

volontà popolare il Parlamento ha disciplinato per Camera e Senato un sistema misto a prevalenza

maggioritaria. In entrambi i casi, ¾ dei seggi sono assegnati con il sistema uninominale

(maggioritario) e il restante ¼ con un criterio proporzionale.

Entrambe le Camere, restano in carica 5 anni, che costituiscono perciò la durata della legislatura. La

loro vita e la loro attività si svolgono secondo 3 principi: principio bicamerale, principio di

continuità, principio di autonomia. Il principio di continuità dell’attività parlamentare significa che

le Camere possono riunirsi in qualunque momento, senza limitazioni. L’autonomia di ciascuna

Camera è garantita in varie direzioni: dal Governo, dal potere giudiziario, dalla stessa altra Camera.

Essa è garantita dalle immunità parlamentari volte ad assicurare la piena libertà del membro del

Parlamento nell’esercizio del suo mandato.

Secondo le norme costituzionali ogni Camera ha un Presidente ed un Ufficio di Presidenza, eletta

fra i suoi componenti. Il Presidente rappresenta la Camera, deve agire in modo imparziale,

garantendo nello svolgimento dei lavori sia i diritti della maggioranza che delle minoranze.

Le Camere sono il potere legislativo per eccellenza. Accanto a questo ne esiste un altro, che è

quello di concedere o negare la fiducia al Governo, costringendolo alle dimissioni. Il Parlamento

esercita un “controllo” sul Governo grazie alle interrogazioni, interpellanze, inchieste e indagini

conoscitive.

L’interrogazione consiste in una domanda (scritta) rivolta al Governo per sapere se una fatto sia

vero, se una informazione sia esatta, se vi siano documenti o notizie da comunicare, se siano

imminenti provvedimenti. L’interpellanza consiste in una domanda (scritta) rivolta al Governo per

conoscere i motivi e gli intendimenti della sua condotta su questioni che coinvolgono la sua politica.

Le inchieste e le indagini conoscitive vengono decise dalle Camere stesse o dalle Commissioni

permanenti.

Le Camere esercitano anche una funzione di indirizzo nei confronti del Governo, che si esercita

attraverso atti chiamati mozioni, ordini del giorno, risoluzioni, con i quali il Parlamento vincola il

governo ad un determinato comportamento. 50

In alcuni casi il Parlamento si riunisce in seduta comune (art. 55 Cost.). Quando accade deputati e

senatori formano un unico organo collegiale, di cui il Presidente è il Presidente della Camera dei

deputati (art. 63 Cost.).

In seduta comune il Parlamento elegge il Presidente della Repubblica (in questo caso votano anche i

rappresentanti delle Regioni). Viene poi l’elezione di un terzo dei componenti della Corte

Costituzionale (5 giudici). Inoltre elegge un terzo dei componenti del CSM. (10).

È anche assegnato il compito di mettere in stato di accusa davanti alla Corte Costituzionale il

Presidente della Repubblica che sia reso colpevole di alto tradimento o di attentato alla costituzione

(art. 90 Cost.). Infine “riceve” il giuramento di fedeltà alla Repubblica che il Presidente della

Repubblica presta prima di assumere le sue funzioni (art. 91 Cost.).

CAPITOLO 15-IL GOVERNO

Secondo la Costituzione il governo della Repubblica è composto dal Presidente del Consiglio e dai

Ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei Ministri. Dunque il Governo è

fondamentalmente il Consiglio dei Ministri. Il Governo viene nominato dal Presidente della

Repubblica.

NB. Però entro 10 giorni dalla sua formazione il Governo deve presentarsi alle Camere per ottenere

la fiducia e se non la ottiene deve dimettersi.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile, e

inoltre mantiene l’unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando

l’attività dei ministri. In pratica la preminenza del Presidente del Consiglio si manifesta nel potere

di rappresentanza del Governo, e più concretamente in quello di convocare il Consiglio e fissarne

l’ordine del giorno, individuando gli argomenti da affrontare, inoltre può sospendere l’adozione di

atti da parte dei Ministri competenti in ordine a questioni politiche e amministrative. Poi chiama

alcuni Ministri per partecipare ad un comitato detto Consiglio di Gabinetto, che svolge un’attività

preparatoria delle riunioni del consiglio.

Tra la funzioni attribuite al “Governo” ci sono: le deliberazioni dei decreti – legge, con i quali viene

esercitato un potere normativo straordinario per fronteggiare situazioni di necessità e di emergenza

(art. 77 Cost.); la deliberazione dei decreti legislativi, con i quali si esercita un potere normativo su

delega del Parlamento (art. 76 Cost.); la deliberazione dei disegni di legge (art. 71, co. 1, Cost.), e il

controllo sulle leggi regionali (art.127 Cost.). Il consiglio dei Ministri è l’organo di livello più

elevato del potere esecutivo dell’intera pubblica amministrazione. Tuttavia, le singole

amministrazioni statali, organizzate per Ministeri, trovano il loro vertice nei singoli Ministri.

Accanto a coloro che fanno parte del Governo ci sono i cosiddetti Ministri senza portafoglio che

fanno parte a pieno titolo, con diritto di voto, del Consiglio dei Ministri. Però non sono a capo di un

Ministero ma sono nominati presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Esistono anche i sottosegretari di Stato che non fanno parte del Consiglio dei Ministri, ma possono

intervenire alle sedute delle Camere, e ricevono deleghe per lo svolgimento di alcuni dei compiti

amministrativi che spettano al ministro.

Specifiche funzioni amministrative sono distribuite ad Alti Commissari, che sono a capo di apparati

amministrativi ma non sono Ministri (Alto commissariato per il turismo, ecc…).

La legge precede anche i Commissari straordinari del Governo che vengono nominati in relazione a

specifici obbiettivi o per particolari e temporanee esigenze di coordinamento operativo tra

amministrazioni.

Accanto al Consiglio dei Ministri operano dei Comitati interministeriali, che sono organi collegiali

composti dai Ministri interessati ai settori di attività del Comitato.

La Costituzione prevede che il Governo perda la fiducia quando una camera approvi una mozione

di sfiducia a ciò rivolta: mozione che viene messa ai voti per appello nominale, non prima di 3

giorni dalla sua presentazione. 51

La formazione di un nuovo Governo si articola in 3 fasi: consultazione, incarico, nomina. La

consultazione serve al Capo dello Stato per formarsi una migliore conoscenza sul modo nel quale

potrà essere risolta la crisi, con la formazione di un governo capace di ottenere la fiducia delle

camere. Sulla base delle consultazioni il Capo dello Stato conferisce l’incarico di formare un nuovo

governo. Poi il Presidente della Repubblica può provvedere alla nomina del Governo. Dopo il

giuramento il Governo deve presentarsi entro 10 giorni alle Camere per ottenere la fiducia.

CAPITOLO 16.IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Il Presidente della Repubblica è il Capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale. È eletto per 7

anni dal Parlamento. Può essere eletto qualunque cittadino italiano, purché abbia 50 anni e sia in

possesso dei diritti civili e politici. Per l’elezione occorre la maggioranza dei due terzi

dell’assemblea nelle prime 3 votazioni, ma è sufficiente la maggioranza assoluta nelle successive.

Il Presidente è il Capo dello Stato e in esso si concentra lo stato stesso, e lo rappresenta ovunque, e

in tutte le circostanze in cui ciò sia necessario.

In caso di impedimento temporaneo le funzioni del Presidente sono assunte in supplenza dal

Presidente del Senato (art. 86 Cost.). Se si trattasse di impedimento permanente la Costituzione

prevede la indizione di nuove elezioni.

Il Presidente è rieleggibile senza limiti. Una volta cessata la carica, l’ex Presidente assume la

qualifica di senatore a vita (art. 59, co. 1, Cost.).

Per quanto riguarda gli atti normativi il Presidente da una parte promulga le leggi e può chiedere

con messaggio motivato alle Camere una nuova deliberazione, dall’altra emana i decreti aventi

valore di legge, nonché i regolamenti, e indice i referendum richiesti dal popolo. Per quanto

riguarda la funzione di governo e di pubblica amministrazione, il Presidente nomina il Presidente

del Consiglio e i Ministri, ne riceve il giuramento e ne accetta le dimissioni, ratifica i trattati

internazionali, accredita i rappresentanti diplomatici dell’Italia all’estero, riceve i rappresentanti

degli stati esteri in Italia. Ha il comando delle forze armate, presiede il Consiglio supremo di difesa,

dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere. Presiede il CSM e nomina un terzo della Corte

Costituzionale. Può concedere la grazia, o commutare pene. Spettano però (in concreto) al governo,

ogni decisione su: presentazione dei disegni di legge alla camera, emanazione dei decreti legge e dei

decreti legislativi e dei regolamenti, politica internazionale, comando effettivo delle forze armate,

nomine di funzionari.

Secondo l’art. 88 della Costituzione il Presidente della Repubblica può sentiti i loro Presidenti,

sciogliere le Camere o anche una sola di esse (non negli ultimi 6 mesi del mandato). Al Presidente

della Repubblica compete la nomina a senatore a vita di 5 cittadini (art. 59, co. 2) che hanno

illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. 52

IV. LE FONTI DEL DIRITTO

CAPITOLO 17-LE FONTI COSTITUZIONALI

La Costituzione è un vero atto normativo e le sue disposizioni hanno pienezza di effetto, e sono

suscettibili di produrre e modificare altre regole, vincoli, situazioni giuridiche soggettive,

qualificazioni giuridiche.

Rileviamo che la Costituzione italiana ha un carattere rigido nel senso che essa non può essere

modificata attraverso il procedimento legislativo ordinario, ma soltanto da un apposito

procedimento legislativo “costituzionale” (art. 138 Cost.). Dunque la Costituzione è fonte del

diritto, ed è anzi la massima delle fonti.

La legge ordinaria non può contenere norme che modifichino la Costituzione. Tuttavia, la stessa

Costituzione prevede che le proprie disposizioni possano venire modificate. Questo può avvenire

con l’art. 138 con un atto (che è sempre legge del Parlamento), per la cui approvazione sono però

stabilite regole procedurali speciali. Si individua così una specifica fonte chiamata legge di

revisione costituzionale.

Rispetto al procedimento legislativo ordinario, il procedimento di revisione costituzionale presenta

le seguenti diversità, che lo rendono più gravoso e difficoltoso:

la legge di revisione deve essere approvata due volte da ciascuna camera;

tra le due approvazioni di ogni camera devono trascorrere almeno 3 mesi;

nella seconda approvazione da parte di ogni camera si deve raggiungere la maggioranza assoluta;

sulla modifica può essere richiesto un referendum (a meno che nella seconda votazione non si

raggiunga la maggioranza dei due terzi).

Il referendum può essere richiesto da 500.000 elettori, 5 consigli regionali, o un quinto dei membri

di ogni camera. Se nei 3 mesi il referendum non viene richiesto, la legge viene promulgata e

pubblicata per entrare in vigore.

NB. Non si può chiedere il referendum se nella seconda votazione sia stata raggiunta in ciascuna

camera la maggioranza dei due terzi dei componenti.

Secondo l’art. 139 della Costituzione la forma repubblicana non può essere oggetto di revisione

costituzionale. In altre parole, la scelta per la Repubblica compiuta dal popolo con il referendum del

2/6/1946 non può essere mutata nemmeno attraverso lo speciale procedimento per la modifica della

Carta fondamentale.

Altri limiti sono i principi cardinali ispiratori della Costituzione, il cui mutamento si interebbe come

un rovesciamento della Costituzione: tra cui la sovranità popolare, o il carattere democratico dello

Stato, o il principio di eguaglianza e simili.

CAPITOLO 18-LE FONTI COMUNITARIE E LE FONTI

INTERNAZIONALI OPERANTI DIRETTAMENTE

Le fonti che hanno il rango della legge ordinaria sono la legge formale del Parlamento, il decreto

legislativo. Il decreto legge ed eventualmente il referendum abrogativo delle leggi.

Tuttavia, la stessa regola non vuole per i regolamenti emanati dai competenti organi della Comunità

europea, nelle materie previste dai trattati istitutivi. Tali regolamenti, acquistano direttamente vigore

in Italia, senza alcun bisogno di una specifica legge che li richiami (non sono subordinati alla legge

italiana). Essi possono abrogare o modificare le leggi, e una volta entrati in vigore non sono

suscettibili di essere né abrogati né modificati dalla legge italiana.

I regolamenti comunitari sono deliberati dal Consiglio dei Ministri o dalla Commissione. Altri atti

normativi europei sono le direttive che però non contengono una normativa applicabile all’interno

degli Stati, ma prescrizioni che si dovranno poi tradurre in norme statali. 53

L’ordinamento giuridico italiano si conferma alle norme del diritto internazionale generalmente

riconosciute (art. 10, co. 1, Cost.).

CAPITOLO 19-LA LEGGE ORDINARIA DEL PARLAMENTO

Per legge si intende ogni atto normativo posto in essere dal Parlamento, seguendo uno speciale

procedimento, detto procedimento legislativo. La legge del Parlamento viene chiamata legge

formale, per indicare che essa viene ad esistenza nella forma del procedimento legislativo. Le leggi

formali si distinguono in leggi costituzionali o di revisione costituzionale e leggi ordinarie. Legge

ordinaria è la legge creata attraverso il procedimento legislativo ordinario. Essa non è più la fonte

più elevata del nostro sistema giuridico, dato che è subordinata alla Costituzione. La legge ordinaria

è però la fonte più importante, poiché attraverso di essa che il Parlamento esercita il proprio potere

normativo.

In certi casi il Parlamento deve utilizzare la forma legislativa anche se non si tratta di creare regole

generali e astratte ma di prendere decisioni concrete: autorizza la ratifica di un trattato

internazionale, approvare il conto consuntivo dello Stato, ecc….

In questi casi si parla di leggi in senso meramente formale. Si parla infine di leggi – provvedimento

per indicare le ipotesi nelle quali con la legge (formale) si prendono decisioni specifiche e concrete

del tipo di quelle che di solito vengono adottate con atto amministrativo.

La legge viene ad esistenza attraverso il procedimento legislativo, che definiamo come la serie

ordinata di atti ed attività occorrenti per dare vita ad una legge. Il procedimento legislativo si svolge

in diverse fasi: la fase nella quale il procedimento si apre (iniziativa), fase di approvazione della

legge da parte delle Camere (costitutiva), ed infine la fase dell’entrata in vigore (efficacia).

L’atto di iniziativa consiste nella presentazione alle Camere di un progetto o disegno di legge, che

contiene la precisa formulazione (in “articolato”) delle disposizioni delle quali si propone

l’approvazione. L’iniziativa del Governo è per diverse ragioni la più importante di tutte, perché il

Governo è per diverse ragioni la più importante di tutte, perché il Governo si appoggia su una

maggioranza parlamentare, e perché dispone di Ministeri ai quali può chiedere conoscenze.

Poi ciascun membro della Camera può presentare progetti di legge. Il popolo esercita l’iniziativa

legislativa con una proposta redatta in articoli, firmata da almeno 50.000 elettori. Altri poteri di

iniziativa legislativa sono quello dei Consigli regionali e il Consiglio nazionale dell’economia e del

lavoro (CNEL).

Una volta presentato un progetto (o disegno) di legge, l’approvazione consiste, nella votazione nel

medesimo testo da parte di entrambe le Camere. Secondo la procedura normale, il progetto di legge

viene assegnato dal Presidente ed una delle commissioni permanenti, che formula eventualmente un

nuovo testo modificato, da presentare in assemblea, accompagnato da una relazione di

maggioranza. In aula si apre la discussione generale; terminata questa l’assemblea può decidere di

arrestarsi e di passare alla discussione e alla votazione dei singoli articoli. In ogni articolo possono

essere presentate proposte di modifica (emendamenti) o la soppressione di un articolo intero. Dopo

che sono stati votati tutti gli articoli, si richiede una votazione finale. Poi il testo passa nell’altra

Camera con il procedimento analogo approva, o respinge, se approva la legge viene promulgata dal

Presidente della Repubblica.

Esiste però un procedimento chiamato per commissione deliberante, nel quale la commissione si

sostituisce all’assemblea (però solo per alcune materie).

Oppure la discussione viene effettuata in commissione deliberante e la votazione finale in

assemblea, questo metodo si chiama per commissione redigente.

La promulgazione (art. 73, co. 1, Cost.) è un atto attraverso il quale il Presidente della Repubblica

documenta e proclama l’avvenuta formazione della volontà legislativa. Dopo la promulgazione

hanno luogo gli adempimenti necessari affinché la legge possa entrare in vigore, acquistando la sua

efficacia. Tale è la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale. Inoltre, per l’entrata in vigore è

necessario un tempo che stabilisce che le leggi entrano in vigore dal XV° giorno successivo alla

loro pubblicazione (vacatio legis). 54

CAPITOLO 20-GLI ATTI LEGISLATIVI STATALI

Ci sono delle occasioni in cui le Camere affidano al Governo il compito di porre in essere atti

normativi capaci anche di abrogare o modificare la precedente legislazione: atti cioè che abbiano la

forza della legge ordinaria. Per abilitare il Governo a deliberare atti aventi forza di legge è

necessaria una legge di delega del Parlamento. La delega deve però essere concessa solo per un

tempo limitato, e deve riguardare oggetti definiti, cioè deve essere indicato con chiarezza l’ambito

della disciplina da emanare. Vi sono particolari materie per le quali la delega non è ammessa, e si

parla allora di riserva di legge formale. Quando il Governo delibera, l’atto viene emanato con

decreto del Presidente della Repubblica, con la denominazione ufficiale di decreto legislativo (art.

14, co. 1, legge n. 400 del 1988).

NB. Un particolare decreto legislativo è costituito dai testi unici, che sono raccolte sistematiche

delle norme esistenti in una certa materia.

Esistono anche atti del Governo chiamati decreti – legge che provocano direttamente l’emanazione

da parte del Capo dello Stato di decreti aventi forza di legge ed efficacia immediata. Il Parlamento

interviene solo dopo convertendo il decreto – legge in legge. I decreti legge si emanano solo in casi

di straordinaria necessità ed urgenza, e nel periodo di 60 giorni devono essere convertiti in legge

altrimenti perdono la sua efficacia dall’inizio.

La conversione del decreto – legge avviene mediante una apposita legge di conversione, il cui

disegno di legge deve essere presentato dal Governo nello stesso giorno dell’emanazione del

decreto.

Nella Costituzione italiana è consentito al popolo di “disfare” le leggi attraverso il referendum

abrogativo (art. 75, co. 1, Cost.). È indetto un referendum popolare per deliberare la abrogazione

totale o parziale di una legge o di un atto avente valore di legge, quando lo richiedono 500.000

elettori o 5 consigli regionali. Sono perciò esclusi gli atti normativi, quali le leggi costituzionali e i

regolamenti, oltre alle leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto e di autorizzazione a

ratificare i trattati internazionali.

La regolarità della raccolta delle firme è verificata dalla Corte di Cassazione, mentre il giudizio

sull’ammissibilità dei quesiti è compiuto dalla Corte Costituzionale.

CAPITOLO 21-I REGOLAMENTI DELL’ESECUTIVO

I regolamenti hanno forza normativa inferiore a quella della legge, perciò le norme contenute nei

regolamenti non possono ne abrogare ne modificare norme di legge. Appartengono a questi,

regolamenti del Governo e dei Ministri (statali), i regolamenti regionali, comunali, degli statuti

degli enti pubblici (non – statali). Il vincolo del potere regolamentare riguarda l’azione del potere

esecutivo. Non tutte le materie possono essere affidate alla disciplina dei regolamenti, infatti certe

materie sono disciplinate solo dalle legge (riserve di legge).

I regolamenti sono deliberati dal Consiglio dei Ministri, dopo aver sentito il parere del Consiglio di

Stato. Dopodiché il regolamento viene emanato, e poi sottoposto al controllo della Corte dei Conti.

Poi viene pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale. La legge precede 4 categorie di regolamenti

governativi:

Nel I° gruppo sono compresi i regolamenti per l’esecuzione delle leggi e dei decreti legislativi e i

regolamenti per l’attuazione e l’integrazione delle leggi e dei decreti legislativi recanti norme di

principio, esclusi quelli relativi a materie riservate alla competenza regionale (regolamenti di

attuazione di leggi).

Al II° gruppo appartengono i regolamenti che disciplinano le materie in cui manchi la disciplina da

parte di leggi o di atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di materie riservate alla legge

(regolamenti indipendenti). 55

Il regolamento governativo può disciplinare l’organizzazione ed il funzionamento delle

amministrazioni pubbliche, ma deve poi precisare che ciò può accadere soltanto secondo le

disposizioni dettate dalla legge (regolamenti di organizzazione).

Inoltre quando una materia sia disciplinata dalla legge (delegificazione) il legislatore può limitarsi a

determinare le norme generali regolatrici della materia, abrogando la legislazione precedente e

rinviando per il resto ad un successivo regolamento.

Al contrario del Governo nel suo insieme, i singoli Ministri dispongono di poteri normativi

regolamentari solo quando “leggi particolari” li prevedono. Si emanano quando si tratta di norme di

contenuto tecnico: ad esempio, limiti di ammissibilità di sostanze nell’ ambiente o negli alimenti,

requisiti di materiali da costruzione, ecc….

NB. Non sono veri atti normativi le circolari ma sono istruzioni del Ministro che dà agli uffici

amministrativi del Ministero sul modo in cui una legge o un regolamento devono essere interpretati

ed applicati.

CAPITOLO 22-LE FONTI REGIONALI E LAOCALI

Le regioni devono essere distinte in 2 diverse categorie. Da una parte, infatti tutte le Regioni (art.

115 Cost.) sono costituite in enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati

nella Costituzione; dall’altra secondo l’art. 116 Cost. alla Sicilia, Sardegna, Trentino Alto – Adige,

Friuli Venezia Giulia e Valle d’Aosta sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia,

secondo statuti adottati con legge costituzionale. Queste regioni si dicono a statuto speciale, in

contrapposizione alle altre a statuto ordinario. Lo statuto delle Regioni ordinarie è previsto dall’art.

123 della Costituzione, secondo il quale esso stabilisce le norme relative all’organizzazione interna

della Regione, e regola l’esercizio del diritto di iniziativa del “referendum” su leggi e

provvedimenti amministrativi della Regione, e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti

regionali. Lo statuto è deliberato dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta dei suoi

componenti, ed è approvato con legge della Repubblica.

Le Regioni hanno il potere di fare leggi regionali, che sono vere leggi e sono approvate da un

assemblea elettiva e promulgate. Esse possono entro certi limiti contenere norme difformi dalla

legislazione statale ed anche le norme illegittime possono essere eliminate solo dalla Corte

costituzionale. Il potere legislativo regionale è però un potere fortemente limitato. Alle Regioni a

statuto speciale (e alle PAB e PAT) i rispettivi statuti assegnano 3 tipi di potestà legislativa, distinti

per la diversa ampiezza del potere conferito e sono: potestà primaria, potestà concorrente o ripartita,

potestà di integrazione ed attuazione. Alle regioni a statuto ordinario invece la Costituzione

garantisce un solo tipo di potestà legislativa (concorrente). I vincoli previsti per la potestà primaria

si possono dire a tutte le potestà regionali: limite della Costituzione, territorio, materie, principi

generali dell’ordinamento giuridico, obblighi internazionali, riforme economiche e sociali, interessi

nazionali e delle altre Regioni.

La potestà legislativa concorrente deve sottostare ai principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello

Stato. Si dice spesso che nelle materie assegnate alla potestà concorrente delle Regioni lo Stato deve

limitarsi a fare la cosiddetta legge cornice, al cui interno si svolge la legislazione regionale, cui

tocca di disegnare il “dettaglio”.

Una vera e propria potestà legislativa integrativa ed attuativa è prevista soltanto per alcune Regioni

e Province autonome speciali (Friuli, Trentino Alto Adige, Valle d’Aosta) in relazione ad un

numero limitatissimo di materie.

Per la legge regionale è sufficiente una sola approvazione: l’organo legislativo, il Consiglio

regionale, è un unico organo collegiale. Poi la legge regionale è soggetta, prima della

promulgazione, ad un controllo statale, effettuato dal Governo. Più precisamente (art. 127 Cost.) la

legge approvata dal Consiglio regionale viene comunicata al Commissario del Governo. Dal giorno

successivo dell’arrivo decorrono 30 giorni entro i quali il Governo (che ha intanto ricevuto la legge

dal Commissario) può rinviarla al Consiglio regionale perché la ritiene illegittima o per violazione

56

del limite di merito. Se il consiglio regionale approva la legge (a maggioranza assoluta), il Governo

ha 15 giorni di tempo per impugnare la legge davanti alla Corte Costituzionale per ragioni di

illegittimità o sottoporla al Parlamento per ragioni di merito.

I regolamenti regionali sono regolamenti di esecuzione delle leggi regionali (ma non sono

frequentissimi). I regolamenti comunali hanno una notevole importanza perché costituiscono uno

dei principali strumenti di espressione dell’autonomia dei Comuni.

NB. Anche il potere regolamentare dei Comuni esiste solo nei confini stabiliti dalla legge.

CAPITOLO 23-ALTRE FONTI

Esistono anche fonti non statali, che operano all’interno dello Stato solo con il consenso dello Stato,

e quindi si parla di statuti per gli enti pubblici o consuetudini. In generale si chiamano statuti gli atti

in cui sono previste le principali regole sull’organizzazione e funzionamento di società o enti.

Mediante la consuetudine norme giuridiche vengono ad esistenza attraverso il comportamento dei

membri della comunità, e non attraverso deliberazioni di appositi organi, intenzionalmente rivolte a

produrle. Per dare vita ad una norma consuetudinaria bisogna avere 2 caratteristiche. Un elemento

materiale, cioè il comportamento venga tenuto costantemente ed uniformemente dal gruppo sociale.

E secondo un elemento psicologico, cioè il comportamento venga tenuto con la convinzione che

esso sia obbligatorio.

I contratti collettivi del pubblico impiego sono stipulati attraverso una complessa procedura. Essi

operano direttamente, senza bisogno di recepimento in alcun diverso atto giuridico, e la loro

disciplina sembra valere per tutti.

Vi sono casi in cui il giudice italiano deve applicare norme di altri ordinamenti giuridici, ai quali il

nostro ordinamento opera un rinvio. Il rinvio non è fatto a certe e precise e determinate disposizioni,

ma alla loro fonte: perciò se muta la norma nell’ordinamento straniero, muta anche la norma da

applicare in Italia. V. LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

CAPITOLO 24-L’ATTIVITA AMMINISTRATIVA E IL DIRITTO

DELL’AMMINISTRAZIONE

Lo Stato, come espressione organizzata della comunità, stabilisce le regole di comportamento,

esercitando la funzione normativa, e le applica risolvendo le controversie, nell’esercizio della

funzione giurisdizionale. Ma nessuno Stato potrebbe limitarsi a questo, senza mancare a compiti

essenziali e mettere in pericolo la sua esistenza, e accanto a bisogni primordiali di sicurezza della

vita associata, lo Stato ne svolge altri a vantaggio e beneficio della collettività (compiti di

benessere).

Oggi lo Stato provvede alla pubblica istruzione, alla sicurezza sociale, all’assistenza sanitaria, ai

servizi della posta e della comunicazione, alla produzione e distribuzione dell’energia elettrica e

molte altre attività. In questo senso, esse sono tutte attività amministrativa, e quindi esiste una

funzione amministrativa, che ha per scopo ed oggetto il soddisfacimento in concreto dei pubblici

interessi della comunità.

La funzione amministrativa è affidata alla pubblica amministrazione. D’altra parte, con

l’espressione pubblica amministrazione ci si riferisce a quell’insieme di organi ed apparati ai quali è

affidato lo svolgimento della funzione amministrativa. Una quantità molto importante di funzioni

amministrative è affidata a enti territoriali, come Regioni, Province e Comuni, che rappresentano la

comunità stanziata in una determinata porzione del territorio statale. Altre funzioni sono svolte da

altre organizzazioni con personalità giuridica detti enti pubblici. 57

A prima vista, l’attività amministrativa sembra dividersi in 2 grandi categorie l’amministrazione per

atti e per servizi. Infatti in alcuni casi l’amministrazione deve compiere atti giuridici, cioè assumere

una decisione avvalendosi dei poteri giuridici ad essa attribuiti. Altre volte i risultati richiedono più

che atti la predisposizione e la gestione o il compimento di opere.

L’amministrazione è vincolata al rispetto delle norme giuridiche. Ma se l’amministrazione agisce a

scopo di pubblico interesse e non come autorità (opera sullo stesso piano degli altri soggetti) vale il

diritto privato. Se invece si presenta come autorità amministrativa, esiste un particolare insieme di

regole e principi giuridici chiamato diritto amministrativo.

L’appartenenza alla Unione Europea comporta particolari fenomeni perché vi sono compiti ed

ambiti nei quali situazioni operanti in Italia sono oggetto di attività amministrativa assunti dagli

organi comunitari (es. la concorrenza,…).

CAPITOLO 25-L’AMMINISTRAZIONE STATALE

Le strutture fondamentali dell’amministrazione statale sono costituite più che dal Consiglio dei

Ministri, dai singoli Ministeri, i cui atti non possono essere messi in discussione nemmeno dal

Consiglio dei Ministri.

Secondo l’art. 124 della Costituzione il Governo ha, in ogni Regione,un proprio Commissario, il

quale soprintende alle funzioni amministrative esercitate dallo Stato, e le coordina con quelle

esercitate dalla Regione.

La pubblica amministrazione si articola per Ministeri che sono organizzazioni complesse di uffici,

personale e mezzi unificate da una relativa omogeneità dei settori d’intervento e dei compiti affidati

a ciascuno di essi. Il Ministero è il complesso di apparati di cui il Ministro si avvale nell’esercizio

delle sue funzioni. I Ministeri sono 19. L’organo fondamentale è il Ministro, ma tuttavia sono

assegnati dei compiti a dirigenti.

All’interno di alcuni Ministeri operano strutture “separate” da esso, chiamate aziende o

amministrazioni autonome, che hanno autonomia nella gestione dei fondi e dei beni assegnati, ma i

loro bilanci sono collegati a quello del Ministero e non hanno personalità giuridica. Essi sono

l’ANAS, FF.SS., Poste, ecc….

I Ministeri possono essere raggruppati per ambito di attività. Ci sono quelli d’ordine: Interno,

Difesa, Grazia e Giustizia, Affari Esteri. Ci sono poi quelli finanziari o economici: Finanze, Tesoro

e Bilancio, altri per lo sviluppo economico della collettività: Risorse agricole, alimentari e forestali,

Industria commercio e artigianato, Commercio estero, Lavoro e previdenza sociale. Poi ci sono i

ministeri preposti alla creazione e gestione dei beni e attrezzature collettive: Lavori pubblici, Poste

e Telecomunicazioni, Trasporti e navigazione, Pubblica istruzione, Sanità, Beni culturali, Ambiente,

Università e ricerca scientifica.

Esistono anche organi, sia consultivi che di controllo, che agiscono all’esterno dei Ministeri e sono

il Consiglio di Stato e la Corte dei Conti. Il Consiglio di Stato è definito come organo di consulenza

giuridico – amministrativa e di tutela della giustizia dell’amministrazione (art. 100, co. 1, Cost.).

Esso svolge 2 funzioni, amministrativa e giurisdizionale ed ha 6 Sezioni (3 per parte). L’attività

consultiva si traduce nella formulazione di pareri, che vengono chiesti dal Governo, dai Ministri o

dalle Regioni. La Corte dei Conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo

e sulla gestione del bilancio dello Stato. La Corte dei Conti ha un controllo preventivo di legittimità

sugli atti del Governo, sul controllo successivo sul rendiconto annuale dello Stato, e il controllo

sulla gestione.

CAPITOLO 26-L’AUTONOMIA TERRITORIALI E GLI ALTRI ENTI

PUBBLICI

L’autonomia e il decentramento non sono la stessa cosa. Per autonomia si intende una condizione di

libertà attribuita ad un soggetto. Mentre l’autonomia si riferisce agli enti locali, il decentramento 58

amministrativo si attua nei servizi che dipendono dallo Stato. Esso consiste nell’attribuire i compiti

amministrativi ad organi periferici.

Solo dal 1970 i Consigli Regionali adottarono gli statuti. Nel 1972 furono emanati i decreti

legislativi di trasferimento dalle funzioni amministrative. Le Regioni sono oggi i maggiori enti

autonomi. Esse non hanno solo poteri amministrativi, ma anche il potere di disciplinare con leggi la

loro azione.

Ogni Regione ha 3 organi fondamentali: il Consiglio, la Giunta e il Presidente della Giunta, che è

anche Presidente della Regione. Il Consiglio regionale è il fondamentale organo rappresentativo,

esso (art. 121, co. 2, Cost.) esercita le potestà legislative e regolamentarie attribuite alla Regione e

le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi. Il consiglio è titolare delle funzioni

legislative (e statuarie) ma anche di quelle regolamentari e amministrative. Nelle Regioni a statuto

speciale è titolare della sola funzione legislativa, mentre le altre spettano alla Giunta. I consigli sono

composti da consiglieri, il quale numero è variabile da 30 a 80 ed è eletto a suffragio universale

diretto. Il sistema elettorale è che 4/5 dei consiglieri sono eletti con criterio proporzionale (su base

provinciale), mentre il rimanente 1/5 con criterio maggioritario (su base regionale). Il consiglio

provvede ad eleggere un suo Presidente. I consigli durano in carica 5 anni, ma può essere sciolto

(art. 126 Cost.): quando il Consiglio compia atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di

legge; quando non corrisponda all’invito di sostituire la Giunta o il Presidente, che abbiano

compiuto analoghi atti o violazioni; quando non sia in grado di funzionare, per dimissioni o per

impossibilità di formare una maggioranza quando lo giustifichino ragioni di sicurezza nazionale.

La Giunta è l’organo esecutivo delle Regioni. È eletta tra i consiglieri (art. 122, u. c.), e il suo

numero è previsto dagli statuti regionali. I membri della Giunta (assessori) non sono organi esterni

della Regione.

La Costituzione affida alla potestà legislativa regionale alcune materie (art. 117, co. 1, Cost.):

ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione; circoscrizioni

regionali, polizia locale urbana e rurale; fiere e mercati, beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria

ed ospedaliera; istruzione artigiana e professionale; musei e biblioteche; urbanistica; turismo;

tranvie e linee automobilistiche regionali; viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse

regionale; navigazione; acque minerali e termali; cave e torbiere; caccia; pesca nella acque interne;

agricoltura e foreste; artigianato.

La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative delegandole alle Province, Comuni

o altri enti locali. La delega delle funzioni e l’avvallamento degli uffici sono le 2 possibili forme di

collaborazione degli enti locali all’esercizio dell’autonomia amministrativa regionale. Le Regioni

hanno autonomia finanziaria, ad esse sono attribuite tributi propri e quote di tributi erariali, in

relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali.

L’esercizio delle funzioni regionali è soggetto a controlli da parte dello Stato, ed è esercitato da un

organo che opera in forma decentrata chiamato Commissione di controllo. Nelle Regioni a statuto

speciale il controllo è svolto da una Sezione decentrata della Corte dei Conti ed è un controllo di

sola legittimità.

L’art. 128 della Costituzione stabilisce che i Comuni e le Province sono enti autonomi nell’ambito

dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni, quindi le

leggi destinate a porre i principi entro i quali si esplica l’autonomia comunale sono leggi della

Repubblica: cioè leggi statali.

Il Comune è l’ente più antico e più radicato nella tradizione, perché è il punto di riferimento più

elementare e sicuro nella percezione e spesso nel soddisfacimento dei bisogni della collettività.

Fondamentali organi del Comune sono da una parte il Sindaco e la sua Giunta, dall’altra il

Consiglio, composto dal Sindaco e da un numero di consiglieri variabile da 12 a 60. Nei comuni

fino a 15.000 abitanti i candidati alla carica di Sindaco si presentano agli elettori collegati ad una

lista di candidati alla carica di consiglieri. Gli elettori votano per il Sindaco e indirettamente per i

consiglieri (anche se si può esprimere anche un voto di preferenza per un consigliere), alla liste

collegata al Sindaco eletto sono attribuiti due terzi dei seggi. Nei comuni con più di 15.000 abitanti,

59

l’elezione del Sindaco e del Consiglio sono separate. I candidati Sindaci sono pur sempre collegati

alle liste dei candidati consiglieri ma il voto del Sindaco non viene computato come voto di lista.

Il Sindaco e il Consiglio sono eletti contestualmente, ed insieme devono vivere: ogni causa di

cessazione dell’uno si traduce automaticamente in causa di cessazione nell’altro.

Il Sindaco è l’organo responsabile dell’amministrazione del Comune. Esso rappresenta l’ente sia in

termini politici, sia giuridicamente ogni volta che esso debba figurare all’esterno in una sola

persona: per la firma dei contratti, per la rappresentanza in giudizio, ecc….

La Giunta mantiene importanti compiti, ed a suo favore rimane posta la cosiddetta “clausola

residuale”: in altre parole, essa ha il potere di compiere tutti gli atti per i quali le leggi o lo Statuto

non indichino la competenza di altri organi.

Il Consiglio è l’organo che più compiutamente rappresenta la comunità locale, dato che esso

rispecchia una necessaria dialettica politica, nel senso che in ogni caso vi è rappresentata almeno

una lista di maggioranza ed una di minoranza.

Il Consiglio dura in carica 4 anni e le sue sedute sono pubbliche. Alla carica di Sindaco si collega

anche quella di Ufficiale del Governo e in questa veste opera come organo statale.

Le circoscrizioni vengono definite come organismi di partecipazione, di consultazione e di gestione

di servizi di base, nonché di esercizio delle funzioni delegate dal Comune.

Il Sindaco e i consiglieri sono funzionari onorari e percepiscono un’indennità. I Comuni godono di

una notevole libertà nel disciplinare gli uffici, il cui capo è il Segretario comunale.

Il Comune è un ente a fini generali, cioè esso può operare per il soddisfacimento di qualunque

interesse della collettività comunale. Esso si occupa di polizia locale urbana e rurale, urbanistica ed

edilizia, lavori pubblici, assistenza sociale, sanità ed igiene, commercio.

Il Comune può anche concedere a privati l’organizzazione e lo svolgimento del servizio pubblico: si

parla di servizi in concessione.

Le Province sono anch’esse enti autonomi territoriali rappresentativi delle comunità locali.

Anch’essa ha un Presidente, una Giunta ed un Consiglio. L’elezione del Presidente avviene come

nel Sindaco nei comuni maggiori.

Il ruolo che la Provincia è chiamata a svolgere comprende due fondamentali gruppi di funzioni: la

programmazione, cioè nell’adozione di programmi pluriennali, dall’altra funzioni amministrative di

interesse provinciale che riguardano vaste zone intercomunali.

I Comuni possono collaborare tra di loro in differenti modi. Lo strumento più semplice consiste

nella stipulazione di una convenzione destinata a coordinare determinati servizi. Ma si può anche

formare un consorzio che è un ente pubblico, governato da una assemblea e da un consiglio di

amministrazione.

Esiste anche l’Unione di Comuni (non superiori a 5000 abitanti) che non possono far fronte ai loro

compiti come singoli comuni, ma si uniscono anche in previsione di una fusione.

Le Comunità montane sono enti locali costituiti allo scopo di promuovere la valorizzazione delle

zone montane.

Particolari compiti hanno le Città metropolitane (particolare Provincia) una serie di compiti, in quei

settori è più evidente l’esigenza di un governo unitario dell’intera zona.

La gestione finanziaria si basa sul bilancio annuale di previsione redatto in termini di competenza

da deliberarsi necessariamente in pareggio. Il bilancio annuale costituisce la base che consente la

riscossione delle entrate e l’assunzione degli impegni di spesa.

L’art. 128 della Costituzione prevede che siano leggi della Repubblica a determinare l’ambito di

autonomia degli enti locali. Ma anche l’art. 118 precisa che la Regione esercita le sue funzioni

amministrative delegandole a Province, Comuni o altri enti locali, valendosi dei loro uffici.

Il controllo sugli atti è effettuato dall’art. 130 della Costituzione chiamato Comitato regionale

composto da 5 componenti (4 eletti dal Consiglio regionale, ed 1 dal Commissario del Governo).

Gli enti pubblici sono enti (con personalità giuridica) chiamati a collaborare con lo Stato per il

raggiungimento dei fini di pubblico interesse della collettività. 60

Esistono anche enti pubblici economici creati per salvare attività economiche in crisi come IRI,

ENI, INA, ENEL.

NB. Gli enti pubblici non sono soggetti al fallimento.

CAPITOLO 27-GLI ATTI AMMINISTRATIVI

La pubblica amministrazione dispone di poteri dei quali i normali soggetti dell’ordinamento non

dispongono affatto (come espropriare un bene, arruolare una persona per il servizio di leva, ecc…).

Ma gli speciali poteri di cui dispone l’amministrazione non sono quelli mediante i quali

l’amministrazione toglie o impone qualcosa, ma anche altri con i quali consente a qualcuno di

tenere un determinato comportamento.

L’autorità ha però tutti e soltanto i poteri, che ad essa sono assegnati dalle regole del diritto, e dalle

legge in particolare. Il principio di legalità vale per tutti gli speciali poteri attribuiti alla pubblica

amministrazione, sia per quelli limitativi che per quelli permissivi.

Le regole che disciplinano gli atti dei privati sono ispirate al principio dell’autonomia privata, che

permette ai soggetti privati di produrre con i loro atti effetti giuridici che vogliono, nella misura che

vogliono, per le ragioni che vogliono, purché veramente lo vogliono. In questo ambito è evidente il

valore è la libertà del volere.

Per l’amministrazione invece la legge opera anche come sua direzione e guida: individuando il

potere da esercitare, le ipotesi nelle quali il potere può o deve essere esercitato, ecc…. Così il metro

di valutazione degli atti amministrativi è la loro conformità alle previsioni di legge. La ragione della

differenza sta nel fatto che i privati gestiscono in genere interessi propri, mentre la pubblica

amministrazione gestisce e cura gli interessi della collettività e quindi i motivi delle scelte, per gli

atti della pubblica amministrazione potrebbero essere giuridicamente incongruenti.

Per gli atti della pubblica amministrazione non si parla quindi di autonomia privata ma di

discrezionalità amministrativa, che è quindi una facoltà di scelta del migliore conseguimento

dell’interesse pubblico.

Le scelte discrezionali costituiscono il merito del provvedimento amministrativo. Esse possono

essere giuste o sbagliate, opportune o inopportune.

Gli atti discrezionali devono contenere una motivazione sulle ragioni delle scelte compiute.

Molto spesso la pubblica amministrazione si trova a dover compiere delle scelte che si basano non

su valutazioni di ordine conoscitivo dette “tecniche” a volte vincolanti. Per indicare questo si dice

discrezionalità tecnica.

Gli atti della pubblica amministrazione formano uno speciale regime giuridico (diritto

amministrativo), nel quella gli atti si dicono atti amministrativi. Bisogna però distinguerli in 2: atti

che producono effetti giuridici all’esterno della pubblica amministrazione verso gli amministrati

modificando le situazioni giuridiche soggettive (diritto, obblighi, ecc…) che si dicono

provvedimenti, mentre i secondi che non hanno capacità di produrre effetti giuridici all’esterno di

dicono atti (o meri) amministrativi.

Provvedimenti amministrativi sono dunque gli atti con i quali le autorità amministrative prendono le

decisioni necessarie per il conseguimento dei fini pubblici. I provvedimenti amministrativi sono

sempre atti unilaterali ed autoritativi. I provvedimenti amministrativi devono essere individuati

singolarmente dalla legge (nominatività) e la legge deve specificare che tipo di provvedimento di

tratti (tipicità).

Si parla di esecutorietà del provvedimento per indicare la facoltà di portare direttamente ad

esecuzione coattiva i provvedimenti che non vengono spontaneamente eseguiti da coloro ai quali si

rivolgono. L’efficacia del provvedimento è l’effettiva produzione degli effetti giuridici del

provvedimento stesso. L’esecutività indica che il provvedimento, già efficace, può essere portato ad

esecuzione.

Esistono (dal punto di vista del privato) 2 tipi di provvedimenti: favorevoli e sfavorevoli: tra i

favorevoli ricordiamo le autorizzazioni, con i quali viene consentita una attività ammessa, ma che la

61

legge vieta senza un apposito permesso; le concessioni con le quali l’amministrazione attribuisce ai

privati speciali diritto di usare o gestire beni pubblici; le ammissioni un privato viene ammesso a far

parte di una pubblica istituzione; gli esoneri e le dispense con i quali vengono erogate somme di

denaro per fini di interesse pubblico. I provvedimenti sfavorevoli sono l’ordine che fa nascere nel

destinatario un obbligo, che prima non esisteva; l’espropriazione con il quale l’autorità

amministrativa trasferisce il diritto di proprietà di un immobile; le occupazioni, con i quali beni

immobili vengono sottratti per un certo periodo al proprietario ed occupati per diverso uso; le

sanzioni amministrative che si distinguono in revoche di provvedimenti o sanzioni disciplinari che

colpiscono il comportamento scorretto di coloro che appartengono alla pubblica istituzione; le

sanzioni pecuniarie, ovvero le contravvenzioni, ma anche la confisca di un bene collegato al

comportamento illecito.

Ci sono altri provvedimenti detti di secondo grado, come l’annullamento d’ufficio di un precedente

provvedimento viziato, la revoca di un provvedimento e la sanatoria di un precedente

provvedimento viziato.

Gli accordi tra amministrazione e amministrati hanno lo scopo di determinare il contenuto

discrezionale del provvedimento finale. Gli accordi tra amministrazioni sono invece rivolti a

disciplinare lo svolgimento di attività di interesse comune.

In questi accordi si richiede la forma scritta, i principi stabiliti dal codice civile in materia di

obbligazioni e di contratti, e la decisione sulle controversie spetta al giudice amministrativo.

Tipici atti che vengono compiuti in vista dell’assunzione di un provvedimento sono i pareri

mediante i quali si forniscono valutazioni tecniche o consigli alle autorità. Tutta la serie di atti e di

attività che si susseguono in ordine prestabilito in vista della eventuale assunzione di un

provvedimento si dice procedimento amministrativo che si distingue in 4 fasi:

L’iniziativa è la fase nella quale il procedimento inizia, che può essere provocato da un’apposita

domanda (istanza) di colui che è interessato al provvedimento, o su iniziativa dell’amministrazione

(d’ufficio).

L’istruttoria è la fase nella quale vengono acquisiti di diritto e di fatto gli elementi necessari per

decidere se si deve realmente procedere. In questa fase hanno importanza i pareri che si chiedono ad

appositi organi consultivi.

Nella fase costitutiva viene emanato il provvedimento vero e proprio.

Ultima fase è quella del controllo per verificarne la conformità alle norme giuridiche, e questa fase

si chiama dell’efficacia.

Ogni provvedimento (art. 3 legge 7/8/1990 n. 241) amministrativo deve essere motivato, ad

eccezione degli atti normativi e di quelli a contenuto generale. La motivazione deve indicare i

presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione

in relazione alle risultanze dell’istruttoria.

Quando il provvedimento inizi a seguito di una istanza o quando inizi d’ufficio, questo deve

concludersi mediante l’adozione di un provvedimento espresso.

L’avvio del procedimento deve essere comunicato ai destinatari ed ad altri soggetti cui possa

derivare un pregiudizio.

In molti casi le leggi che disciplinano i singoli procedimenti prevedono che i provvedimenti

possano essere assunti solo dopo che è stato ascoltato il parere di un organo consultivo o valutazioni

tecniche di appositi organi.

La legge n. 241 del 1990 prevede inoltre che tutti i casi in cui l’esercizio di un’attività sia

subordinato ad autorizzazione, licenza, abilitazione, nulla – osta, permesso, o altro atto di consenso,

l’atto di consenso si intende sostituito da una denuncia di inizio di attività da parte dell’interessato.

A volte il provvedimento stesso si considera concesso in caso di inerzia dell’autorità amministrativa

(silenzio – assenso). Esiste anche la possibilità di conoscere i documenti in possesso della pubblica

amministrazione e di ottenerne copia; il “diritto di accesso” è riconosciuto a chiunque vi abbia

interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti. 62

Per vizi del provvedimento intendiamo quegli stati di irregolarità che impediscono la perfezione e la

validità del provvedimento. Quando si tratti di irregolarità così gravi da impedire la perfezione, si

parla di inesistenza o nullità, di uno o più elementi costitutivi del provvedimento, considerato come

atto giuridico: il soggetto, il potere, la forma, l’oggetto. Ogni altra difformità del provvedimento

rispetto ai requisiti posti da norme giuridiche è causa di annullabilità dell’atto.

I vizi si classificano in: incompetenza, violazione di legge e eccesso di potere.

Si ha il vizio di incompetenza quando un provvedimento amministrativo è posto in essere da

un’amministrazione provvista di potestà nella materia, ma attraverso un organo diverso da quello

che avrebbe dovuto prendere. La violazione di legge comprende tutti gli altri casi nei quali risulta

violata una norma giuridica, a contenuto specifico e determinato. Quando la formazione della

volontà dell’amministrazione era avvenuta in modo scorretto, in relazione ai principi giuridici che

regolano l’azione amministrativa e l’esercizio della discrezionalità si chiama eccesso di potere

(sviamento di potere, vizi della motivazione, disparità di trattamento, violazione della prassi

amministrativa, travisamento dei fatti, ingiusta manifesta).

Talvolta il vizio può essere cancellato, o sanato, si parla di sanatoria degli atti amministrativi.

Quando vengono sanati vizi di legittimità consistenti nella violazione di regole procedimentali,

questo tipo di sanatoria viene detto convalida. Quando viene sanato un provvedimento emanato da

una autorità diversa dall’autorità competente, si parla di ratifica. Quando l’amministrazione si

avveda che un proprio provvedimento è illegittimo può annullarlo d’ufficio.

Vizi di merito si dicono i “difetti” che colpiscono l’atto nella sua opportunità, però gli atti

inopportuni non sono annullabili.

Esistono 3 diverse qualifiche del provvedimento: perfezione, efficacia, validità.

Diciamo che un provvedimento è perfetto quando sono venuti in essere i suoi elementi costitutivi, e

diciamo che il provvedimento esiste. Solo un provvedimento che sia perfetto può essere dotato di

efficacia, affinché produca effetti giuridici.

Per validità si intende la conformità del provvedimento ai requisiti fidati dal diritto.

Quando un soggetto si ritenga leso da un provvedimento dell’amministrazione può chiedere tutela

al giudice amministrativo, mediante la proposizione di un ricorso amministrativo. I ricorsi previsti

sono: in opposizione, gerarchico e il ricorso straordinario al Capo dello Stato. Il ricorso gerarchico

si presenta all’organo immediatamente superiore a quello che ha posto in essere il provvedimento e

si può chiedere l’annullamento (illegittimo) o la revoca (ragioni di merito). Il ricorso va presentato

entro 30 giorni dalla notifica del provvedimento. Trascorsi 90 giorni dalla presentazione del ricorso

senza che l’autorità superiore si sia pronunciata, il ricorso si intende respinto ad ogni effetto, allora

si può ricorrere in sede giurisdizionale o in alternativa tentare il ricorso straordinario al Capo dello

Stato (ammesso solo per ragioni di legittimità e decisione presa dal Consiglio di Stato).

CAPITOLO 28-I BENNI PUBBLICI,LA FINANZA,IL BILANCIO

L’attività amministrativa richiede che la pubblica amministrazione disponga di beni, che essa

impiega per il conseguimento dei pubblici interessi che le sono affidati.

In primo luogo, l’amministrazione ha bisogno di danaro, alla cui acquisizione si provvede

essenzialmente mediante la riscossione dei tributi (imposte e tasse). Accanto al danaro,

l’amministrazione ha bisogno di specifici beni sia immobili (edifici) sia mobili.

Alcuni beni a volte non sono di proprietà dell’ente che li utilizza, altre volte il bene stesso è già di

per sé e fin dall’inizio idoneo a soddisfare le esigenze di sicurezza e di benessere della collettività

(spiagge, porti, fiumi, ecc…).

Esistono 3 tipi di beni: beni demaniali, beni patrimoniali indisponibili, beni del patrimonio

disponibile.

Secondo l’art. 822, co. 1, codice civile appartengono allo Stato e fanno parte del demanio pubblico

il lido del mare, la spiaggia, le rade, e i porti, i fiumi, i torrenti, i laghi, opere destinate alla difesa

nazionale che formano il demanio necessario. Altri beni demaniali sono le strade, autostrade, strade

63

ferrate, aerodromi, acquedotti, immobili storici, musei, pinacoteche, archivi e biblioteche che

formano il demanio eventuale, cioè essi possono essere oggetto di proprietà privata.

Mentre i beni demaniali possono appartenere solo allo Stato, alle Regioni, alle Province o ai

Comuni, tutti gli enti pubblici possono avere beni patrimoniali indisponibili, che hanno parte del

patrimonio indisponibile e che sono destinati ad un pubblico servizio. I beni patrimoniali disponibili

sono il danaro, i crediti, le azioni, gli immobili, e in generale ogni bene che non sia destinato a

pubblico servizio.

Alcuni beni mobili ed immobili devono essere acquisiti. Però l’amministrazione a volte si avvale di

speciali poteri ed espropria beni immobili o requisisce temporaneamente beni mobili.

In generale però l’amministrazione stipula comuni contratti ovvero compera ciò che serve da privati

produttori.

Per concludere un contratto si devono seguire apposite procedure, chiamate gare pubbliche, che si

svolgono mediante asta pubblica, licitazione privata, o appalto concorso.

L’asta pubblica è una gara alla quale chiunque può prendere parte purché presenti un’offerta

corrispondente ai requisiti fissati dal bando di gara.

La licitazione privata è una gara simile all’asta pubblica, alla quale possono partecipare solo ditte

previamente invitate dall’amministrazione stessa.

L’appalto concorso è una gara mediante la quale l’amministrazione chiama gli stessi concorrenti a

definire il progetto di ciò che si deve realizzare.

Solo in determinati casi la pubblica amministrazione può evitare la gara pubblica e scegliere

liberamente il contraente.

Si parla di finanza pubblica per indicare l’insieme degli strumenti attraverso i quali lo Stato ottiene i

mezzi necessari per far fronte alle spese pubbliche. Il danaro non può prevenire che dai tributi che

sono somme di danaro che le persone (fisiche e giuridiche) sono tenute a corrispondere perché tutti

sono tenuti a concorrere alle spese in ragione allo loro capacità contributiva (art. 53, co. 1,Cost.).

Gli obblighi tributari possono essere stabiliti soltanto in base alla legge.

La tassa è il tributo che si paga di fronte ad una “prestazione” o comunque ad una specifica attività

dell’amministrazione. La maggior parte dei tributi sono però dovuti per il solo fatto che un soggetto

si trova in una certa situazione rivelatrice di capacità contributiva, prevista dalla legge, cioè le

imposte, che sono indirette (IVA, successioni, ecc…) o dirette (IRPEF, IRPEG, ILOR).

Le controversie in materia tributaria sono sottoposte a giudici speciali chiamati commissioni

tributarie.

Le entrate e le spese dello Stato sono stabilite annualmente attraverso il bilancio dello Stato,

l’approvazione di questo è riservato al Parlamento, che vi provvede con la legge di bilancio (art. 81

Cost.) (presentata entro il 30 luglio). Ma con questa non si possono stabilire nuovi tributi e nuove

spese, che si può fare con la legge finanziaria che il Governo presenta entro il 39 settembre.

VI. LA MAGISTRATURA E LA CORTE COSTITUZIONALE

CAPITOLO 29-LA MAGISTRATURA ORDINARIA

La magistratura è il corpo dei giudici, chiamati a svolgere la funzione giurisdizionale, che è

costituito da magistrati ordinari, ma prevede anche altri corpi ed organi titolari di funzioni

giurisdizionali, che si dicono speciali.

Si parla di giurisdizione per indicare la parte di funzione giurisdizionale attribuita ad una

magistratura. La magistratura ordinaria è costituita da un corpo di giudici, che si distinguono tra

loro soltanto per diversità di funzioni. La legge distingue i magistrati di Tribunale, Corte d’appello e

Corte di cassazione. 64


PAGINE

74

PESO

435.03 KB

PUBBLICATO

+1 anno fa


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2008-2009

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher melody_gio di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto costituzionale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Ruotolo Marco.

Acquista con carta o conto PayPal

Scarica il file tutte le volte che vuoi

Paga con un conto PayPal per usufruire della garanzia Soddisfatto o rimborsato

Recensioni
Ti è piaciuto questo appunto? Valutalo!

Altri appunti di Diritto costituzionale

Le declinazioni dell'uguaglianza, Celotto - Appunti
Appunto
Diritto costituzionale - elementi di diritto costituzionale
Appunto
Riassunto esame diritto costituzionale, prof. Fontana, libro consigliato Interpretare nel segno della Costituzione, Ruotolo
Appunto
Diritto costituzionale - fonti
Appunto