Diritto Costituzionale 2

Misure adottate per l'emergenza coronavirus dal punto di vista procedurale a livello costituzionale

La nostra costituzione non disciplina né lo stato di emergenza né lo stato di eccezione (situazione eccezionale legata alla rottura del patto costituzionale). Si tratta di situazioni in cui l'emergenza giustificherebbe:

• Procedure decisionali e normative più agili e snelle
• Un'alterazione dei consueti rapporti tra organi costituzionali volta al rafforzamento dell'organo esecutivo
• Limitazioni straordinarie ai diritti fondamentali sanciti dalla costituzione (sul presupposto che nelle circostanze emergenziali l'interesse pubblico prevalga sui diritti individuali)

A parte la dichiarazione dello stato di guerra, l'unico strumento previsto esplicitamente dalla Costituzione per fronteggiare tempestivamente situazioni eccezionali è il (Art. 77 cost). Con il decreto legge ciò che i costituenti hanno inteso

disciplinare non è l'emergenza in quanto tale, bensì l'esercizio di poteri normativi del Governo nei casi straordinari di necessità eurgenza. Sempre a livello costituzionale si pone la disciplina delle libertà costituzionali limitate dai provvedimenti di contenimento, quali: - Libertà di circolazione e soggiorno -> Art. 16 cost - Libertà personale -> Art. 13 cost - Libertà di riunione -> Art. 17 cost - Libertà di iniziativa economica -> Art. 41 cost - Diritto all'istruzione -> Art. 34 cost - Libertà di culto -> Art. 19 cost Per tutti i diritti costituzionali valgono due garanzie fondamentali: - La riserva di legge -> i limiti alle libertà costituzionali possono essere disposti solamente tramite atti formalmente legislativi - La riserva di giurisdizione -> i provvedimenti concretamente normativi delle libertà possono essere disposti solamente dall'autorità giudiziariariserva di legge posta a presidio delle libertà costituzionali è intesa come riserva assoluta, soddisfatta non solo dalla legge formale ordinaria, ma anche dagli atti aventi forza di legge (decreti legge e decreti legislativi delegati). Diverso il discorso per la riserva di legge posta a garanzia della libertà di circolazione e soggiorno; la giurisprudenza costituzionale ritiene questa riserva di legge una riserva relativa (Corte cost. Sentenza n 68/1964) rinforzata per contenuto (le limitazioni possono essere poste dalla legge in via generale per motivi di sanità e sicurezza). Ciò significa che il legislatore può anche limitarsi a stabilire le ipotesi generali in cui è consentito limitare gli spostamenti, demandando alle fonti secondarie il compito di specificare meglio e concretizzare i singoli divieti. IL LIVELLO LEGISLATIVO La legislazione ordinaria contempla la possibilità di fronteggiare talune emergenze ricorrendo ad un particolare

Il potere di ordinanza, esercitabile anche in deroga alle vigenti disposizioni normative. Il potere di ordinanza si manifesta tramite alcuni atti atipici, dietro i quali si cela l'idea di necessità come fonte del diritto. Sono:

• Legge istitutiva del servizio sanitario nazionale (l. n. 833/78) -> autorizza il ministro della sanità a emettere ordinanze contingibili e urgenti per ragioni di igiene e sanità pubblica, con efficacia estesa anche a tutto il territorio nazionale; analogo potere è conferito anche ai Presidenti delle regione e ai sindaci, con efficacia limitata ai loro territori
• Codice della protezione civile (d. lgsl. 1/18) -> conferisce al presidente del consiglio uno specifico potere di ordinanza e di direttiva in casi di emergenze di rilievo nazionale che devono essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari per un periodo di tempo limitato. Al 17 di 27 verificarsi di un'emergenza di rilievo nazionale in consiglio dei ministri

Delibera lo stato di emergenza stabilendone la durata (max 12 mesi). Per fronteggiare lo stato di emergenza così dichiarato il presidente del consiglio può adottare ordinanze in deroga alle normative vigenti che devono essere motivate e devono indicare le norme di legge che si intende derogare.

L’ADOZIONE DELLE MISURE DI CONTENIMENTO

Dal punto di vista delle fonti normative, la gestione dell’emergenza può essere individuata in tre fasi:

1. Fase 1 -> il governo ha utilizzato sia il potere d’ordinanza radicato nella legge istitutiva del servizio sanitario nazionale, sia quello radicato nel codice della protezione civile: il 31/01/20 il governo dichiara lo stato di emergenza della durata di 6 mesi. Con i focolai di lodi e Codogno il ministro della salute ha adottato due ordinanze:
   • Istituisce le prime zone rosse -> divieto di ingresso e uscita dai territori, con interruzione di tutte le attività lavorative, ludiche e sociali all’interno

degli stessi. (Questo ha portata locale)

• Si dispone la quarantena per tutti coloro che sono venuti a contatto con persone infette (Questo ha portata nazionale)

Fase 2 -> d.l. 23/02 convertito dalla legge n 13 del 5 marzo 2020 "Misure urgenti di contenimento dell'emergenza epidemiologica da covid-19". Viene adottato uno strumento ad-oc che definisce un modello di intervento più ampio:

• art. 1 c1 stabilisce che nei comuni e nelle aree nei quali risulta positivo almeno una persona per la quale non si conosca la fonte di trasmissione, le autorità competenti sono autorizzate ad adottare ogni misura di contenimento e gestione adeguata all'evolversi dell'epidemia (è concepito ancora come decreto per fronteggiare focolai)
• Art. 1 c2 il d.l. indica un elenco di misure che possono essere adottate per limitare il contagio, sono le limitazioni delle nostre libertà fondamentali (tutte quelle di cui sopra)
• Art. 2

nonostante l'elenco fornito stabilisce espressamente che le autorità competenti possono comunque adottare ulteriori disposizioni al fine di limitare l'epidemia anche al di fuori di quelle elencate dall'Art. 1 (le autorità hanno potere di adottare misure totalmente in bianco e senza controllo) - Art. 3 disciplina come queste misure possono essere concretamente adottate. Le misure di contenimento di cui agli Art. 1 e 2 possono essere adottate con i DPCM. Il d.l. autorizza una fonte atipica (i DPCM) col presupposto che l'emergenza richiede interventi agili e snelli e fa salva la possibilità che i presidenti delle regioni adottino ordinanze nelle more dei DPCM, anche più restrittive. Le misure di contenimento contemplano rilievo penale per le violazioni, un successivo decreto le ha commutate in illeciti amministrativi. In forza di questo modello è stata prodotta a partire dal 23/02 una catena di numerosi DPCM contenenti misure.

via via più restrittive. Il decreto legge n.6 del 2020 costituisce, dunque, la base legale che autorizza l'adozione dei successivi DPCM in ossequio al principio di legalità in senso formale. La fase 2 però presenta alcuni profili problematici:

• Il d.l. in esame esalta alcune tendenze del nostro sistema delle fonti già da tempo segnalate dalla dottrina:
• Il progressivo spostamento del baricentro della produzione normativa dal parlamento al governo
• Il ricorso sempre più massiccio a fonti atipiche che rientrano nei modelli legali tipizzati (ordinanze contingibili e urgenti, DPCM, ecc.)
• L'esaltazione dei procedimenti normativi governativi, del ruolo del presidente del consiglio oppure dei singoli ministri rispetto a quello del consiglio dei ministri (riflette una tendenza sempre più marcata, nei rapporti endo-governativi, all'esaltazione del principio monocratico rispetto a quello collegiale).
• La natura sociale dei

• Alcuni ritengono che per l'attuazione del d.l. n6 del 2020 essi abbiano natura regolamentare
• Altri, sottolineando la durata predefinita dei criteri e la loro capacità di derogare alla disciplina legislativa vigente, ritengono invece preferibile inquadrarli tra le ordinanze
• Compatibilità del modello normativo in esame con le riserve di legge poste a presidio delle libertà fondamentali sancite dalla nostra costituzione. Anche ammettendo la natura relativa e non assoluta della riserva di legge, anche ammettendo che i DPCM siano ordinanze anziché comuni regolamenti, la base legislativa rappresentata dal d.l. n6 del 2020 è parsa a molti piuttosto lacunosa. Sia la riserva relativa di legge, sia il potere di ordinanza, presuppongono, infatti, che la legge detti, seppur in termini generali, la disciplina della materia sulla quale è autorizzato l'intervento della fonte subordinata. L'art. 1 del d.l.

Sembra riferirsi a misure di carattere locale, il successivo Art. 2 autorizza, invece, misure di portata più ampia attraverso una forma estremamente generica ("ulteriori misure di contenimento e gestione dell'emergenza"). In questo modo, alle autorità competenti (e al presidente del consiglio in particolare) viene attribuito un potere sostanzialmente indefinito, sciolto da vincoli legislativi. Non è più la legge a individuare, anche in termini generali, i limiti alle libertà costituzionali, ma una fonte subordinata. Proprio per questa ragione si è sostenuto che per estendere le misure di contenimento dal livello locale all'intero territorio nazionale sarebbe stato necessario non un semplice DPCM, ma un altro d.l. (strumento che avrebbe garantito un coinvolgimento maggiore del parlamento).

Fase 3 d.l. 19/2020 ("Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica del Covid-19" - non ancora convertito

dal parlamento)

• Viene lasciato al presidente del consiglio il compito di individuare, tramite DPCM, le misure di contenimento più adeguate. Pur confermando il modello precedente introduce alcuni correttivi che rendono questa fase più coerente con i principi costituzionali:
• Si prova a definire in modo più preciso le misure che possono essere adottate (rimuovendo la delega in bianco alle autorità)
• Si tenta un maggior coinvolgimento del parlamento, stabilendo che i DPCM siano comunicati alle commissioni parlamentari competenti per materia
• Il presidente del consiglio riferisce mensilmente in parlamento delle misure adottate
• Elimina il rilievo penale della sanzione trasformandolo in illecito amministrativo
• In questo secondo decreto sicuramente alcune delle criticità (di cui la riserva di legge) sono state in qualche modo risolte, ma rimane un dato di fatto strutturale: il meccanismo continua a sbilanciare a favore del governo la produzione

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