Diritto comunitario del lavoro

Appunti di diritto comunitario del lavoro

Effetti del mercato unico

Inizialmente, l’avvio dell’esperienza UE aveva una matrice economica e non sociale. Non c’era attenzione per la questione sociale. Progressivamente negli anni, in particolare dal 2000 e con l’approvazione del programma EU 2020, sono stati posti obiettivi con ricaduta sociale: quindi progressiva attenzione per i profili sociali per eliminare le diseguaglianze. Quindi costruzione di un mercato unico anche per il lavoro.

Nella nuova agenda globale del 2016: parola competenze garantire lo sviluppo di competenze. Non ci vengono detti gli obiettivi delle norme del diritto del lavoro in termini di redistribuzione delle tutele (per esempio) ma si sottolinea la questione delle competenze; siamo dentro l’idea dello sviluppo dell’occupabilità, ovvero individuazione di strumenti e politiche che siano capaci di far sì che i cittadini siano in grado di avvicinarsi al mercato del lavoro.

Per realizzare questo obiettivo, nel testo vengono elencate le 10 iniziative: tra queste viene introdotta una riproposta delle qualifiche per incrementare l’apprendistato. Allora diritto sociale = diritto lavoro => obiettivo è miglioramento dell’occupazione e quindi apprendistato, che è in grado di far acquisire competenze ai potenziali lavoratori. Quindi è uno strumento che va ad allentare le asimmetrie tra mondo delle imprese e lavoratori.

Pilastro europeo dei diritti fondamentali 2017

Questo documento rappresenta una svolta nell’evoluzione dell’approccio del diritto EU al tema del lavoro, il quale mostra una maggiore attenzione per i profili sociali che in precedenza erano stati tralasciati. In questa ricognizione e catalogazione dei diritti sociali Pilastro vi sono: , ovvero ci si è resi conto come vi siano delle distanze/differenze di approccio ai diritti sociali tra i diversi paesi dell’UE. Ecco che vi è un ritorno all’attenzione per i diritti sociali, quindi ricognizione e catalogazione, individuare un nucleo basilare di diritti sociali che si punta a renderli comuni. E sono: pari opportunità, accesso al mercato del lavoro in parità, inclusione, dialogo sociale, condizioni di lavoro eque…

Il profilo di rilevanza è: a chi spettano questi diritti sociali? Nel Pilastro sociale c’è un richiamo esplicito alla carta dei diritti fondamentali dell’UE. Art.31 c1. Il destinatario di questo apparato di diritti è ogni lavoratore. Salute, sicurezza e dignità sono i diritti fondamentali e spettano a tutti i lavoratori, ma a sua volta che significa parlare di lavoratori?

Ecco che il Pilastro insiste su questo richiamo: qualsiasi riferimento ai lavoratori indica le persone che hanno un impiego, quale che sia lo statuto (statuto giuridico, ovvero la tipologia di contratto utilizzato), le modalità e la durata (se il rapporto di lavoro è marginale dal punto di vista economico l’UE tende a scartarlo, ovvero se le caratteristiche della prestazione non sono significative, non risulta rilevante) del suo contratto.

Al principio 5 del Pilastro: indipendentemente dal tipo e della durata della relazione di lavoro, i lavoratori hanno diritto ad un trattamento eguale concernente le condizioni di lavoro, l’accesso alla protezione sociale e alla formazione. I lavoratori hanno diritto ad una base minima che deve essere questa che è scritta ma non è tutto il diritto del lavoro.

Serie di direttive del 2019 (per esempio diritto di informazione da fornire ai lavoratori in merito alla relazione di lavoro) che hanno base di ispirazione questo Pilastro.

Gli imprenditori non vanno confusi con i lavoratori. I primi non prestano attività lavorativa ma un servizio.

Riflessi della politica occupazionale EU in Italia

Pag. 120: messi in evidenza i principi enunciati del pilastro. Pag. 123: riflessi della politica occupazionale EU in Italia: cosa e come il nostro paese abbia attuato i programmi di riforma (2014). Pag. 125, la relazione tra raccomandazione del consiglio d’Europa e il Jobs Act. Come mai improvvisamente nel 2015 un governo di centrosinistra modifica delle acquisizioni storiche in materia di regolazione del diritto del lavoro?

Scardina dei principi tradizionali e addirittura le regole in materia di licenziamento, ma perché? Si fa questa riforma incidendo sulle regole del diritto del lavoro nel tentativo di alleggerirle e semplificare il sistema, favorendo politiche attive: con questi strumenti il datore di lavoro può avere dipendenti che non gravano sul bilancio, quindi per esempio contratto a termine, contratto scade poi se si vuole si rinnova.

La raccomandazione europea richiedeva l’adozione dei decreti relativi ad un quadro efficiente per le contrattazioni di secondo livello, cassa integrazione guadagni ecc. Cambiamento delle dinamiche: il mercato del lavoro per essere dinamico non deve essere appesantito con licenziamento ma con tecniche più flessibili. Quindi il diritto del lavoro cambia, e c’è un tentativo di flessibilizzazione di un diritto che negli anni 2015 era ancora legato alle regole rigide degli imprenditori. Quindi il Jobs Act porta ad una protezione sulle competenze, sulla formazione e agli strumenti di politica attiva (ammortizzatori sociali, cassa integrazione).

Contratto a termine, apprendistato, si modificano: prima si doveva trovare un motivo per assumere a termine, dopo il Jobs Act non serviva più. Oggi, comunque, non si può svincolare da una motivazione legata al termine della prestazione.

2017 lavoro autonomo e lavoro agile: legge 81/2017 la ratio del JA: flessibilizzazione del sistema, nel 2017 si completa con tutele per il lavoro autonomo e con l’introduzione del lavoro agile, il quale tocca la radice della struttura della subordinazione: il lavoro agile è lavoro subordinato per obiettivi (tradizionalmente il lavoro subordinato non è per obiettivi, c’è uno scambio tra potere e prestazione,) per risultati, c’è una maggiore autonomia delle parti nella costruzione del contratto. Il lavoro agile avrebbe dovuto essere l’inizio di una nuova costruzione del lavoro subordinato.

Poi però interviene il decreto dignità del 2018 (d.l 87, l. 128/1019): per dire che ciò che era stato fatto (flessibilizzazione forte) non era degno. Ecco che c’è una esigenza di tornare indietro rispetto alla flessibilizzazione delle regole. Il d.l n. 87 tocca il contratto a termine e la somministrazione di lavoro, reintroduce causali, rende difficili le proroghe, contratto massimo di 12 mesi e anche le sanzioni in materia di licenziamento: da 6 a 36 (prima da 4 a 24) mensilità.

Il lavoro agile ha un suo punto di contatto in una risoluzione del parlamento EU del 2016: significa flessibilizzare le dinamiche del lavoro subordinato, ma anche riconoscimento di uno spazio maggiore all’autonomia delle parti. Non decolla, non funziona se non per effetto di sperimentazioni della contrattualistica collettiva che lo includono. L’esperienza non ci ha dimostrato questa autonomia, con l’emergenza COVID è stato utilizzato lo strumento del telelavoro come esecuzione della prestazione in sicurezza ma non è lavoro agile a tutti gli effetti.

Chi si deve proteggere e in che modo

Problema: chi si deve proteggere e in che modo perché il diritto del lavoro è una disciplina che falsa la concorrenza, e introduce regole che si impongono alle parti del contratto (intervengono sulla libertà contrattuali delle parti) e ciò è possibile se vi è un’effettiva giustificazione.

Quando si dice che il legislatore deve regolare il rapporto giuridico dei rider significa contrastare la libera determinazione delle parti che configurano quel rapporto di lavoro autonomo e attrarlo al lavoro subordinato. Questo implica l’idea che il lavoro sub sia una idea di lavoro contrattuale nel quale lo stato è intervenuto con norme che limitano l’autonomia delle parti per proteggere un soggetto che si ritiene debole. Il lavoro subordinato è forma contrattuale nella quale il soggetto ritenuto debole, il lavoratore, viene tutelato e protetto. Questo è essenziale se vogliamo “regolare”.

Ma dove sta la debolezza? Sono socialmente deboli i soggetti la cui autonomia contrattuale è dotata di asimmetria di potere e di asimmetria di conoscenze. Si dice che si deve dare una protezione, ma la protezione non serve a tutti, alcuni soggetti sono liberi di contrattare. Come si fa a proteggere il lavoratore? Attraverso i principi di base: rafforzare potere contrattuale, e sviluppare la personalità di questi soggetti, quindi correggere asimmetrie.

Quali sono gli standard? Standard individuati dall’organizzazione internazionale del lavoro (OIL), sono individuati su scala globale: quindi principi di base e a chi devono essere applicati.

I soggetti e le modalità di applicazione sono importanti. Le grandi modalità (attraverso le quali il legislatore dei singoli stati intervengono nel mercato del lavoro) sono due: si individuano regole standard o si cerca di lavorare sulle asimmetrie (asimmetrie di potere o di conoscenza).

Tre norme da guardare che sono convergenti

• Art. 4 c.1 Cost: La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto. Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un'attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società.
• Art. 35 c.1 Cost: La Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni. Cura la formazione e l'elevazione professionale dei lavoratori. Promuove e favorisce gli accordi e le organizzazioni internazionali intesi ad affermare e regolare i diritti del lavoro. Riconosce la libertà di emigrazione, salvo gli obblighi stabiliti dalla legge nell'interesse generale, e tutela il lavoro italiano all'estero.
• Art. 15 Carta dei diritti fondamentali dell’UE: Ogni persona ha il diritto di lavorare e di esercitare una professione liberamente scelta o accettata. Ogni cittadino dell'Unione ha la libertà di cercare un lavoro, di lavorare, di stabilirsi o di prestare servizi in qualunque Stato membro. I cittadini dei paesi terzi che sono autorizzati a lavorare nel territorio degli Stati membri hanno diritto a condizioni di lavoro equivalenti a quelle di cui godono i cittadini dell'Unione.

Con quest’ultimo c’è convergenza ma ci sono delle differenze: il diritto al lavoro all’art. 4 e 35 è indicativo di qualsiasi lavoro. Con art. 15 EU e 4 Cost. ci sono differenze: all’art. 15 ogni persona ha diritto di lavorare e scegliersi il lavoro. Il perno è sulla creazione delle condizioni che consentano ai cittadini di scegliere liberamente un lavoro, al paragrafo 2 infatti ogni cittadino dell’UE ha libertà di cercare un lavoro. Se l’obiettivo è la creazione di un mercato unico in ambito europeo e se l’obiettivo è quello di permettere al cittadino di scegliere liberamente, allora viene tradita l’idea di una asimmetria di poteri che è più una asimmetria di competenze contrasto tra misure occupazionali e misure protettive, ovvero standard minimi di trattamento inderogabili. Questi standard devono essere imposti per correggere la distorsione tipica del funzionamento del mercato del lavoro e individuate queste distorsioni, ecco che il legislatore/l’attore politico riconosce garanzie.

Standard minimi che sono caratteristici dalle convenzioni internazionali del lavoro ma non lo sono degli interventi giuridici in materia di lavoro dell’UE. Le misure di correzione in materia di diritto del lavoro quindi sono varie, possono essere di sostegno alla coalizione sindacale, di imposizione di standard minimi, e poi misure di politiche attive di lavoro ovvero diverse che non hanno nulla a che vedere con minimi ma che lavorano sulle competenze individuali.

Le linee di tendenza sono state verso una flessibilizzazione delle regole (2018): le abbiamo viste con il tema del contratto a termine, del part-time, della somministrazione del lavoro, ma anche in relazione al tema del collocamento: ci dobbiamo tornare perché nel ‘97 il pacchetto Treu (ministro dell’epoca) e la legge 196 introduce il lavoro interinale (temporaneo) e questo segna una svolta importante, perché da un lato depotenzia la regola del collocamento su richiesta numerica (Nel 1991 il legislatore italiano abroga la normativa degli anni 50 sul collocamento; prima del ‘91 i posti di lavoro andavano ripartiti tra gli aventi diritto nella lista in base ad un criterio neutro, quindi in ordine numerico di iscrizione) e dall’altro introduce la libertà di azione per agenzie di lavoro interinale come soggetti di mercato.

Gli imprenditori, quindi, non potevano rivolgersi nel libero mercato ma vi era l’obbligo di passare attraverso un ufficio pubblico. Ma perché? La risposta la troviamo nella convenzione n. 2 del 1919 sulla disoccupazione (è una convenzione internazionale e quindi non ha gli effetti giuridici che hanno gli atti di diritto dell’UE quindi si applicano solo che gli stati membri le ratificano).

Convenzioni internazionali

Convenzione n.2 del 1919: ratificata in Italia nel 1923. Si dice che ogni stato che ratifichi questa convenzione dovrà istituire un sistema di uffici pubblici di collocamento gratuito posto sotto il controllo di una autorità centrale. Qualora coesistano degli uffici gratuiti pubblici e privati dovranno essere presi dei provvedimenti per coordinare le operazioni di questi uffici secondo un piano nazionale. Disoccupazione, distribuzione delle occasioni di lavoro disponibili, imposizione di regole anti-concorrenziali sono attribuite agli uffici pubblici (agenzie pubbliche). Questo interessa alla convenzione: avere come strumento di correzione, di lotta alla disoccupazione degli uffici pubblici di collocamento, quindi attribuzione al pubblico. La norma abrogata nel 1991 rispondeva a questo scopo: istituzione degli uffici pubblici di collocamento che distribuiscono le occasioni di lavoro in base alle liste numeriche di collocamento. Le agenzie private vengono già prese in considerazione nel 1919, ma sono viste con sospetto perché nella convenzione all’art. 2 non è scritto che sono vietate, ma che siano controllate e che siano anche gratuite (sia le pubbliche che private).

Convenzione n.96 del 1949: gennaio 1953 recepita in Italia. Oggi non più in vigore perché ha recepito la 181. La convenzione n.2 del 1919 è generica, questa del ‘49 prende una posizione: Parte I definizione di agenzia privata del lavoro; Parte II, progressiva abolizione delle agenzie private: le agenzie per l’impiego private che agiscano con scopo di lucro devono essere abolite. Non devono essere abolite finché esista un servizio pubblico per l’impiego. Questa convenzione ci dice che lo svolgimento di attività privata di mediazione di lavoro deve essere contrastata perché dietro c’è la mafia, c’è una attività illegale di mediazione di lavoro. Questo è il perché della loro progressiva abolizione.

Convenzione n.181 del 1997: anno in cui in Italia viene legittimato il lavoro interinale e l’OIL riabilita le agenzie private per l’impiego. Lo fa con una norma, l’art. 2 della 181: uno degli obiettivi è quello di consentire alle agenzie per l’impiego private di operare. Ma è l’opposto della convenzione del ‘49. C’è un cambiamento di paradigma e le agenzie private non devono far pagare alcun costo ai lavoratori, quindi l’attività si libera e possono operare solo se non implicano un pagamento. Le agenzie di somministrazione di lavoro si sviluppano sempre di più e cominciano a creare una attività imprenditoriale che chiede riconoscimento all’Unione europea perché progressivamente si afferma l’idea che l’attività delle agenzie private di lavoro, altro non è che una attività di prestazione di servizio e come tale garantita dal diritto dall’unione.

Ecco un contrasto: da un lato c’è il diritto internazionale convenzionale che sposa una certa impostazione delle modalità di azione (a livello globale le asimmetrie informative che caratterizzano il mercato del lavoro e che determina la disoccupazione, richiedano un intervento dello Stato che punti sugli uffici pubblici di collocamento che servono a distribuire in maniera equa le occasioni di lavoro).

Ecco che una agenzia di lavoro, la Jobs Center, società a responsabilità limitata, chiede al tribunale di Milano il riconoscimento e l’omologazione. Anche gli uffici pubblici di collocamento, svolgendo una attività economica, vanno considerati imprese e quindi soggetti a regole della concorrenza. La sentenza ci dice che quando una impresa (agenzie pubbliche) occupano una posizione dominante sono assoggettate alle regole della concorrenza nel caso in cui siano indotte a sopportare la posizione dominante in modo abusivo (una situazione abusiva si verifica quando non sono in grado di soddisfare la domanda esistente sul mercato del lavoro).

Il tribunale li nega il riconoscimento perché in Italia il collocamento obbligatorio è gestito dagli uffici pubblici, e questa era una agenzia privata e l’attività di mediazione da parte di agenzie private era vietata. La società JC fa ricorso contro la sentenza del tribunale e solleva una questione di compatibilità (ok che l’ordinamento italiano permette il collocamento a imprese pubbliche ma questa normativa contrasta con il diritto EU). La Corte di appello di Milano sostiene il processo e manda una serie di questioni alla Corte costituzionale di interpretazione del diritto nazionale alla luce del diritto dell’UE e quindi chiede se diritto nazionale sia conforme con diritto della concorrenza.