Diritto amministrativo - situazioni giuridiche soggettive

Situzioni giuridiche soggettive e loro vicende

Qualità giuridiche, status, capacità

Una delle funzioni dell'ordinamento giuridico è quella di risolvere i conflitti di interessi intersoggettivi. Gli interessi sono aspirazioni dei soggetti verso beni ritenuti idonei a soddisfare bisogni. Poiché tali conflitti sorgono tra soggetti diversi, l'ordinamento, al fine di operarne la soluzione, deve riconoscere i soggetti come tali.

La soluzione del conflitto comporta inoltre la qualificazione giuridica dei comportamenti dei soggetti coinvolti, ai cui interessi l'ordinamento ha accordato la prevalenza o la soccombenza. Tali comportamenti sono in definitiva qualificati nei confronti dell'ordinamento e delle sue norme in relazione alla particolare posizione del soggetto che li pone in essere.

Abbiamo fornito una prima definizione di situazione giuridica soggettiva, la concreta situazione in cui è collocato un soggetto dall'ordinamento con riferimento al bene che costituisce oggetto di interesse. Possiamo aggiungere che le situazioni giuridiche sono i concreti modi di essere giuridici di un soggetto in ordine a interessi protetti dall'ordinamento.

Diverso significato assume il termine status, utilizzato in ordine al soggetto che si trovi in una particolare posizione complessiva in seno all'ordinamento. Gli status sono le qualità di una persona che globalmente derivano dalla sua appartenenza necessaria o volontaria a un gruppo e rappresentano il presupposto per l'applicazione al soggetto di una serie di norme. Le quali vengono a costituire nei confronti dei soggetti che posseggono lo status una situazione giuridica uniforme e omogenea.

La riferibilità effettiva di situazioni giuridiche a un soggetto presuppone l'idoneità di questo a esserne titolare. Tale idoneità è la capacità giuridica. L'amministrazione ha una capacità giuridica meno estesa di quella delle persone fisiche e si estende ai poteri di diritto comune. Si può comunque affermare che l'ente pubblico ha la capacità giuridica e può impiegare strumenti di diritto privato salvo diversamente stabilito. L'utilizzo di tali strumenti deve comunque essere giustificato in ragione della attinenza alle finalità curate dall'ente.

Diversa è la capacità di agire che consiste nell'idoneità a gestire le vicende delle situazioni giuridiche di cui il soggetto è titolare e che si acquista con il compimento dei 18 anni. Si discute se la capacità di agire possa essere riferita all'ente o sia esclusiva della persona fisica preposta all'organo che fa agire l'ente. La diversità di opinioni è importante soprattutto ai fini della qualificazione della responsabilità extracontrattuale degli enti.

In linea di principio, capacità giuridica e di agire non sorgono contemporaneamente in quanto la seconda si acquista per le persone fisiche con il raggiungimento della maggiore età. Nel diritto amministrativo, la capacità di agire è strettamente connessa alla capacità giuridica, nel senso che si dispone della seconda in quanto si abbia l'idoneità a gestire le vicende delle situazioni giuridiche.

Potere, diritto soggettivo, dovere e obbligo

È necessario ora distinguere tra le diverse situazioni che sussistono nell'ambito di concreti rapporti giuridici. Particolarmente importante è il potere, potenzialità astratta di tenere un certo comportamento. In quanto preesistente rispetto all'esercizio, il potere è collocato al di fuori dell'orbita di un rapporto concreto e consente di produrre modificazioni delle situazioni racchiuse in quel rapporto. Es: potere di disposizione di un bene, di agire in giudizio etc. Nel diritto amministrativo oltre ai poteri amministrativi molte amministrazioni sono dotate di poteri normativi.

La possibilità astratta di tenere un certo comportamento produttivo di effetti giuridici si concretizza mediante atti giuridici i più importanti dei quali sono i provvedimenti. È da tenere in considerazione che nel diritto amministrativo una particolare rilevanza hanno i poteri che il soggetto pubblico è in grado di esercitare prescindendo dalla volontà del privato e dunque producendo unilateralmente una vicenda giuridica relativa alla sfera giuridica dello stesso.

Il potere, almeno quando il suo esercizio comporti incisioni della sfera giuridica altrui, è attribuito dall'ordinamento generale a seguito di un giudizio di prevalenza dell'interesse affidato alla cura dell'amministrazione nei confronti degli interessi dei privati. Tali interessi sono così resi disponibili per l'amministrazione la quale ne condiziona il soddisfacimento.

Al contrario, allorché la legge attribuisca al titolare la possibilità di realizzare il proprio interesse indipendentemente dalla soddisfazione dell'interesse pubblico, si profila la situazione del diritto soggettivo. Il diritto soggettivo può dunque essere definito come la situazione giuridica di immunità dal potere; essa spetta al soggetto cui sia accordata dall'ordinamento protezione piena ed incondizionata di interessi da parte di una norma dell'ordinamento stesso.

Poiché il potere amministrativo comporta un'incisione della sfera dei privati, esso deve essere tipico e cioè predeterminato dalla legge in ossequio al principio di legalità. La legge deve individuare tutti gli elementi del potere. Le norme che attribuendo poteri riconoscono interessi pubblici vincenti su quelli privati, sono norme di relazione, caratterizzate dal fatto di risolvere conflitti intersoggettivi di interessi.

Oltre alle situazioni di vantaggio che esorbitano dai singoli rapporti, vi sono situazioni sfavorevoli non racchiuse in rapporti concreti. Queste situazioni sono riconducibili alla figura del dovere, vincolo giuridico a tenere un certo comportamento positivo o negativo. Allorché la necessità di tenere un certo comportamento sia correlata al diritto altrui si versa nella situazione di obbligo.

Interesse legittimo

Occorre ora focalizzare l'attenzione sui rapporti tra amministrazione e soggetti privati. Nei confronti dell'esercizio del potere, il privato si trova in uno stato di soggezione. Ad esempio, il soggetto che partecipi a un concorso per l'assunzione presso un ente ha un interesse.

Ai fini del perseguimento dell'interesse pubblico, il quale richiede che siano assunti solo i candidati che abbiano certe doti professionali e un certo grado di preparazione, l'ordinamento attribuisce all'ente un potere di selezione, giudicando prevalente questo interesse rispetto alle aspirazioni dei potenziali candidati.

Ancora, ai fini del perseguimento dell'interesse pubblico alla costruzione di opere di pubblica utilità, l'ordinamento attribuisce a una pubblica amministrazione il potere di espropriazione di beni immobili dei privati. Tra l'ipotesi del privato che partecipa al concorso e quella del privato che viene espropriato corre una differenza: nella prima il privato pretende qualcosa dall'amministrazione (interesse pretensivo), nella seconda il soggetto privato si oppone all'esercizio di un potere che potrebbe cagionare una situazione giuridica di svantaggio (interesse oppositivo).

Nelle ipotesi descritte è chiaro che il privato non ha un diritto soggettivo. Deve però osservarsi che accanto alla disciplina che attribuisce il potere vi è quella che regola l'esercizio dello stesso (norme di azione). Il potere deve essere esercitato in vista dell'interesse pubblico coerentemente al principio di funzionalizzazione che informa tutta l'attività amministrativa.

In questa prospettiva, la situazione del privato non è priva di tutela. Egli ha infatti la pretesa, giuridicamente tutelata dall'ordinamento, che l'attività della pubblica amministrazione si svolga in modo corretto e legittimo. La figura dell'interesse legittimo viene ribadita dalla Costituzione in tre norme: art 24 ove è accostata al diritto soggettivo, garantendone la tutela giurisdizionale; art 103, nell'ambito del quale è contemplata quale oggetto principale della giurisdizione amministrativa; e art 113, ove si precisa che la sua tutela è sempre ammessa contro gli atti dell'amministrazione.

Nel nostro ordinamento la figura è accostata a quella del diritto soggettivo, ma la differenza tra le due situazioni giuridiche va ricercata nel diverso tipo di tutela accordata dall'ordinamento. Al riguardo, una prima tesi pone l'accento sul modo occasionale/strumentale della protezione, in quanto essa è assicurata nei limiti in cui l'azione amministrativa sia legittima, per cui il cittadino non può esigere la soddisfazione dell'interesse al bene. Un'altra tesi, maggioritaria, sottolinea invece che la situazione di cui il cittadino è titolare è di vantaggio sostanziale, protetta non soltanto in modo strumentale come conseguenza della legittimità dell'operato dell'amministrazione, in quanto pone in primo piano il conseguimento del bene che ha di mira colui che si rapporta con il potere, resta però fermo il fatto che la soddisfazione del bene è solo eventuale.

Ciascuna delle due tesi singolarmente assunta, si mostra insufficiente a una completa comprensione della figura. L'unica garanzia che l'ordinamento offre al soggetto che aspira alla soddisfazione eventuale dell'interesse perseguito, attiene al fatto che l'intervento dell'amministrazione è configurato come un dovere, le cui modalità di esercizio sono soggette al sindacato del giudice amministrativo. La prospettiva esaminata non è comunque esauriente perché è necessario considerare anche il momento successivo all'inizio dell'esercizio del potere. Qui la situazione del privato è protetta dall'ordinamento in stretta correlazione con la correttezza dell'azione amministrativa.

L'interesse legittimo può dirsi una situazione soggettiva di vantaggio a progressivo rafforzamento. Nella prima fase, esso garantisce la mediazione dell'amministrazione in forza di poteri tipici, il cui esercizio è sindacabile dal giudice. Nell'ambito della seconda fase rileva il profilo della legittimità dell'azione. Per quanto attiene ai poteri riconosciuti al titolare dell'interesse legittimo, si possono considerare i poteri di reazione.

Il loro esercizio si concretizza nei ricorsi amministrativi e nei ricorsi giurisdizionali, volti a ottenere l'annullamento dell'atto amministrativo. Accanto a quelli ora descritti possiamo aggiungere i poteri di partecipare al procedimento amministrativo. Il titolare può stimolare l'azione amministrativa instaurando un dialogo che si conclude con l'emanazione di un provvedimento. Infine, vi è il potere di accedere ai documenti della pubblica amministrazione. Si noti che la posizione del privato che proponga richiesta di accesso ai sensi della legge 241/1990 è nella disponibilità dell'amministrazione, sicché è condivisibile la tesi secondo cui tale privato è titolare di un mero interesse legittimo.

Spesso si fa cenno a una peculiare categoria quella degli interessi procedimentali, che avrebbero la capacità di... (testo troncato nel testo originale).