Diritto amministrativo II 1° SEM. SEZ. A-L

Conferenza dei Servizi

Nella lezione di oggi ritorniamo a parlare della fase più complessa del procedimento

amministrativo vale a dire la fase istruttoria e soprattutto di un istituto previsto al suo

interno che è la Conferenza dei Servizi. Si tratta di un meccanismo con una funzione

semplificatoria e di coordinamento in quanto vuole unire le volontà delle differenti Autorità

coinvolte nell'assunzione di una certa decisione.

Il problema e al contempo l'utilità di questo istituto si evidenzia nei procedimenti complessi

dove possono per esempio essere necessari più permessi o autorizzazioni da enti diversi, e

dove perciò vi sono percorsi amministrativi tra loro autonomi col forte rischio che ciascuno

di essi si concluda con una decisione diversa rendendo l'operazione non realizzabile. Questa

situazione materiale ha indotto il legislatore a fare valere tale strumento con cui si mettono

“insieme” le varie Autorità perché possano coordinarsi ed arrivare ad una soluzione univoca

che conglobi in se tutti gli atti amministrativi necessari.

È anche uno strumento di accelerazione delle decisioni della PA (es: per i Campionati del

Mondo del '90 in Italia e l'amministrazione era ovviamente in ritardo e tramite un urgente

legge speciale si è permessa la Conferenza dei Servizi per permettere di terminare le

operazioni con le tempistiche richieste).

L'art.14 l.241/90 indica come si tratti di un istituto di carattere generale dapprima con una

disciplina semplice e a tratti scarna poi incrementata nel corso degli anni (8 volte per la

precisione) ed infatti oggi sull'argomento si contano 5 artt e precisamente dal 14 al 14

quinquies.

Art. 14: “Qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici

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coinvolti in un procedimento amministrativo, l'amministrazione procedente può indire ( )

una conferenza di servizi”.

La Conferenza è un istituto, come già detto, avente due funzioni: di semplificazione

dell'agire della PA e di coordinamento ponendo un confronto diretto delle autorità del

procedimento con valutazioni contestuali che saranno differenti e per cui comunque

ciascuna autorità rimarrà titolare della propria singola competenza. In realtà i risultati

raggiunti dalla Conferenza dei Servizi non si fermano ad un semplice coordinamento perché

si avrà in qualche modo anche un condizionamento delle scelte effettuate dall'uno o

dall'altro. Infatti ci possono essere spinte verso l'adesione ad una decisione opposta, cioè si

ha la tendenza a coartare le PA verso un interesse pubblico magari di maggiore rilevanza.

Differenti sono i tipi di Conferenze di Servizi disciplinati direttamente dalla legge:

la Conferenza istruttoria: si opera quando è opportuna una valutazione contestuale di

• più interessi pubblici ed allora l'Amministrazione procedente può indire tale

Conferenza perché consapevole del fatto che la propria decisione deve essere frutto

dell'analisi di più interessi pubblici coinvolti. Al 3° comma dell'art.14 (“a conferenza

di servizi può essere convocata anche per l'esame contestuale di interessi coinvolti in

più procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesimi attività o risultati.

In tal caso, la conferenza è indetta dall'amministrazione o, previa informale intesa,

da una delle amministrazioni che curano l'interesse pubblico prevalente L'indizione

.

della conferenza può essere richiesta da qualsiasi altra amministrazione coinvolta.”)

si afferma come tale tipo di Conferenza possa avere anche carattere esterno andando

a toccare altri uffici esterni al proprio che dovranno intervenire: qui l'istituto opera

per raccogliere opinioni differenti in modo che l'Amministrazione procedente possa

assumere la decisione anche sulla base di quanto indicato in queste.

La Conferenza decisoria: la decisione è presa direttamente dalla Conferenza con

• l'acquisizione di pareri diversi che ne condizionano il risultato finale. In questa

circostanza la Conferenza ha carattere obbligatorio e non si assumono solo pareri

differenti ma direttamente la decisione. Qui l'iniziativa di instaurare una Conferenza

dei Servizi può essere anche del cittadino privato interessato alla decisione finale

dell'Amministrazione.

La Conferenza preliminare: disciplinata al 14 bis su progetti complessi (1°co: “La

• conferenza di servizi può essere convocata per progetti di particolare complessità e

di insediamenti produttivi di beni e servizi, su motivata richiesta dell'interessato,

documentata, in assenza di un progetto preliminare, da uno studio di fattibilità,

prima della presentazione di una istanza o di un progetto definitivi, al fine di

verificare quali siano le condizioni per ottenere, alla loro presentazione, i necessari

atti di consenso. In tale caso la conferenza si pronuncia entro trenta giorni dalla

data della richiesta e i relativi costi sono a carico del richiedente” ) oppure su

procedimenti per la realizzazione di opere pubbliche (2°co: “Nelle procedure di

realizzazione di opere pubbliche e di interesse pubblico, la conferenza di servizi si

esprime sul progetto preliminare al fine di indicare quali siano le condizioni per

ottenere, sul progetto definitivo, le intese, i pareri, le concessioni, le autorizzazioni,

le licenze, i nullaosta e gli assensi, comunque denominati, richiesti dalla normativa

vigente. In tale sede, le amministrazioni preposte alla tutela ambientale,

paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e

della pubblica incolumità, si pronunciano, per quanto riguarda l'interesse da

ciascuna tutelato, sulle soluzioni progettuali prescelte. Qualora non emergano, sulla

base della documentazione disponibile, elementi comunque preclusivi della

realizzazione del progetto, le suddette amministrazioni indicano, entro

quarantacinque giorni, le condizioni e gli elementi necessari per ottenere, in sede di

presentazione del progetto definitivo, gli atti di consenso”).

Il problema centrale consiste nel conciliare l'iniziativa avente ad oggetto interventi

complessi con una riduzione dei rischi legati alla sua realizzazione. La diverse PA

qua si pronunciano con indicazioni, modificabili solo per il sopraggiungere di gravi

ed importanti elementi, vincolanti e lo stesso vale a maggior ragione per le opere

pubbliche. È una conferenza speciale ed emerge già l'incidenza dell'istituto sulla

volontà delle Amministrazioni procedenti ed il suo carattere parziale.

La Conferenza in materia di finanza di progetto: disciplinata ex art.14 quinquies

• (“Nelle ipotesi di conferenza di servizi finalizzata all'approvazione del progetto

definitivo in relazione alla quale trovino applicazione le procedure di cui agli

articoli 37-bis e seguenti della legge 11 febbraio 1994, n. 109, sono convocati alla

conferenza, senza diritto di voto, anche i soggetti aggiudicatari di concessione

individuati all'esito della procedura di cui all'articolo 37-quater della legge n. 109

del 1994, ovvero le società di progetto di cui all'articolo 37-quinquies della

medesima legge”) ed anche qui finalizzata di regola alla realizzazione di opere

pubbliche. Si tratta di una modalità con cui il privato conferisce la costruzione di

opere pubbliche alla PA e successivamente ne lascia ad esse la gestione per un certo

numero di anni proporzionale al tempo necessario per ripagare il costo stesso della

realizzazione dell'opera. Il tutto in funzione di agevolare e sostenere i finanziamenti

pubblici nel partenariato pubblico- privato.

La Conferenza telematica: introdotta nel 2009 per facilitare il contatto tra le PA senza

• obbligarle ad un necessario trasferimento.

I soggetti partecipanti sono le PA coinvolte nella decisione, quindi ne fanno parte anche i

soggetti privati? L'art.14, 4c (“Quando l'attività del privato sia subordinata ad atti di

consenso, comunque denominati, di competenza di più amministrazioni pubbliche, la

conferenza di servizi è convocata, anche su richiesta dell'interessato, dall'amministrazione

competente per l'adozione del provvedimento finale”) prevede solo la possibilità

dell'iniziativa del soggetto privato ma altre disposizioni quali l'art.14 quinquies prevedono

una parziale partecipazione del privato per ottenimento di concessioni ma senza la

possibilità di votare per la decisione. Dai principi annunciati nei primi artt. della l.241 si

desume che i soggetti privati che possono partecipare al procedimento con i modi, già

analizzati previsti ex art.10, allo stesso modo possono partecipare alla Conferenza dei

Servizi.

L'evoluzione normativa della Conferenza è evidente dagli artt. 14 ter e quater. Vi è anzitutto

un Amministrazione proponente che si assume l'onere della sua convocazione entro 15

giorni (o 30 giorni se necessario) dalla data di indizione della Conferenza.

La prima riunione che si svolge è quella in sede referente e, solitamente dopo un periodo di

circa 3 mesi, si svolge una seconda riunione in cui viene assunta la decisione.

Art. 14 quater: “Il dissenso di uno o più rappresentanti delle amministrazioni vi comprese

quelle preposte alla tutela ambientale, fermo restando quanto previsto dall'articolo 26 del

decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-

artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità, regolarmente convocate alla

conferenza di servizi, a pena di inammissibilità, deve essere manifestato nella conferenza di

servizi, deve essere congruamente motivato, non può riferirsi a questioni connesse che non

costituiscono oggetto della conferenza medesima e deve recare le specifiche indicazioni

delle modifiche progettuali necessarie ai fini dell'assenso”.

L'art. 14 quater per questa seconda riunione analizza un possibile dissenso espresso

manifestato dalle diverse amministrazioni e motivato in riferimento all'oggetto della

decisione ed indicando le ragioni necessarie ai fini di un assenso. Quindi l'Amministrazione

che dissente espressamente non si può limitare a dire no, ma deve indicare il perché e come

quel no possa diventare un si. È una netta spinta del legislatore alla ricerca di un intesa in

una delle due direzioni e non per forza verso l'assenso.

L'art.14 ter, 6bis (“ All'esito dei lavori della conferenza, e in ogni caso scaduto il termine di

cui ai commi 3 e 4, l'amministrazione procedente, in caso di VIA statale, può adire

direttamente il Consiglio dei Ministri ai sensi dell'articolo 26, comma 2, del decreto

legislativo 30 apr