Riassunto esame Diritto amministrativo, prof. Casalini, libro consigliato Percorsi di diritto amministrativo, Garrone

Diritto amministrativo: i controlli nella pubblica amministrazione

Nozione e classificazione dei controlli

Controllo = figura di relazione interorganica definibile come la possibilità che un organo sindachi, a fine di riparazione o di prevenzione, ed in vista della salvaguardia degli interessi sui quali è chiamato a vigilare, l’operato di altri organi (Sandulli).

Note distintive della connotazione in senso pubblicistico della nozione di controllo sono:

• La differenziazione e la contrapposizione tra organi attivi e organi di controllo.
• La sussidiarietà e la consequenzialità dell’attività di controllo rispetto a quella principale di amministrazione.
• La trasfusione dei risultati del giudizio dell’organo controllante in una manifestazione di volontà con effetti giuridici positivi rispetto all’atto o alla condotta oggetto del controllo.

Esistono storicamente due accezioni della nozione di controllo:

La prima risponde al concetto francese di contrôle: si controlla la regolarità degli adempimenti e degli atti singoli sulla base di regole predeterminate al fine di prevenire e individuare comportamenti illegittimi o negligenti. Questa concezione configura il profilo della neutralità della funzione di controllo rispetto agli obiettivi assegnati alle amministrazioni con la diretta conseguenza che essa debba essere collocata o a monte (controllo preventivo) o a valle (controllo successivo) dell’azione amministrativa.

La relativa attività risulta essere costituita da tre elementi:

• Verificazione (esame della condotta del controllato).
• Giudizio (di conformità alle regole) o una valutazione che conclude la fase 1.
• La Misura (atto che viene adottato dal controllore e che consegue e fase 1/2).

Se il giudizio è favorevole, la misura sarà positiva (visto, approvazione e infine anche la registrazione) mentre se il giudizio è sfavorevole, la misura è negativa come per esempio (diniego di visto o registrazione, annullamento). Questa prima nozione è presente nelle amministrazioni occidentali, anche se ha ceduto il passo ad altre forme di controllo anche in considerazione dell’abbandono del concetto di stato autorità per quello di stato funzione.

Legato invece all’esperienza giuridica anglo-sassone è il secondo concetto, dove il termine control indica soprattutto un’attività di direzione o di indirizzo verso obiettivi predeterminati che variano per ciascun ente o struttura amministrativa. Si tratta di un’attività di valutazione incentrata specialmente sulla produttività.

La sterminata casistica dei controlli amministrativi ha dato vita a più di una classificazione giuridica e infatti a seconda del parametro utilizzato abbiamo diverse tipologie di controlli:

• In base al tempo: controlli preventivi, concomitanti, successivi.
• In base alla posizione del controllante verso il controllato: controlli interni o esterni.
• In base ai termini di raffronto sui quali si basa il giudizio: controlli di legittimità o di merito.

La distinzione più antica è quella tra controlli sull’atto (valutano la legittimità o la convenienza di un singolo provvedimento amministrativo) e controlli sull’attività o sugli organi (prendono a riferimento un’intera attività o gestione per valutarne i risultati in termini di efficacia ed efficienza e valutare quindi la funzionalità dell’organo preposto all’espletamento dell’attività controllata).

Relativamente ai controlli sull’atto distinguiamo quelli:

• Preventivi rispetto all’atto di legittimità (visto).
• Di merito (approvazione).
• Controlli successivi (casomai annullano l’atto).
• Controlli di merito (valutano l’atto secondo profili di convenienza e opportunità).

Il controllo sull’attività ha invece ad oggetto la totalità dell’azione amministrativa posta in essere da un organo o da un ente in un determinato arco temporale e mira a verificare la corrispondenza tra attività svolta e risultati conseguiti allo scopo di ottenere il rispetto dei canoni di efficienza, efficacia, economicità, trasparenza e del buon andamento dell’azione amministrativa.

La dottrina ha anche poi studiato la tipologia del controllo sugli organi che va inserito tra i controlli sostitutivi ed ha a oggetto la tutela di uno specifico interesse pubblico che non può essere pretermesso: il controllore, previa diffida ad adempiere entro congruo termine, si sostituisce all’organo oppure nomina un organo straordinario pro-tempore che dovrà emanare l’atto dovuto.

Da questo controllo di tipo semplice va distinto il controllo sostitutivo di tipo repressivo e il controllo esclusivamente repressivo. Il primo comporta la sospensione o lo scioglimento dell’organo nel caso in cui questo ponga in essere atti illegittimi di particolare gravità o sia impossibilitato a funzionare normalmente. Il secondo consiste in decadenze o sospensioni che vengono comminate alle persone preposte all’organo in fattispecie determinate dalla legge. Infine, l’ultima distinzione contrappone il controllo interno (controllo interorganico in quanto chi controlla fa parte dello stesso ramo dell’amministrazione del controllato) e il controllo esterno (c. intersoggettivo, chi controlla è esterno all’amministrazione controllata).

L'evoluzione della disciplina giuridica dei controlli

Il sistema dei controlli sulle p.a. nasce nel 1862, data di approvazione della legge istitutiva della Corte dei Conti alla quale viene affidato il controllo preventivo e successivo sugli atti dell’amministrazione dello Stato. Nel 1869, la riforma è completata attraverso l’istituzione della Ragioneria Generale e delle Ragionerie Centrali presenti presso ogni ministero. Al controllo sui comuni e sugli altri enti locali provvedono invece i Prefetti e le Giunte Provinciali Amministrative.

Con l’entrata in vigore della costituzione, questo assetto viene abbastanza modificato: innanzitutto con l’art. 100, la Corte dei Conti acquista un terzo tipo di controllo, non tipizzato dalla norma (e quindi potenzialmente più ampio rispetto all’attuale riduttivo campo d’azione che si limita a verifiche ed analisi di tipo economico), consistente nel controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo stato contribuisce in via ordinaria.

Regioni, Comuni e Province ed altri enti locali erano regolati dagli art. 125 e 130 secondo cui il controllo di legittimità sugli atti amministrativi delle regioni veniva esercitato dalla Commissione statale di controllo sull’amministrazione regionale disciplinata dalla Legge Scelba, legge che aveva istituito anche il Comitato Regionale di Controllo che controllava la legittimità sulle deliberazioni di comuni, province ed enti. In particolari casi l’organo poteva anche esercitare un controllo di merito se la legge lo prevedeva.

Quanto all’ambito oggettivo, tale legge manteneva in vigore le norme del T.U. della legge comunale e provinciale del 1934 con l’eccezione però di esonerare da tale controllo gli atti degli organi monocratici e dunque tutti i provvedimenti, comprese le ordinanze di necessità ed urgenza, adottate dal sindaco. Questo modello è rimasto sostanzialmente invariato fino alle recenti vicende estintive dei controlli interni determinate dalla riforma del titolo V cost e della nuova disciplina dei controlli interni dettata dal d.lgs. 296 del 1999.

I controlli interni infatti, ad eccezione dei controlli della ragioneria dello stato in materia di spesa pubblica, sono rimasti ignorati. Mentre un tempo i controlli erano svolti da uffici interni al settore amministrativo da controllare, col tempo questi sono stati affiancati da ragionerie centrali e generali e dall’ispettorato generale delle finanze; questo complicato sistema operativo non si è rivelato però in grado di far fronte alla spesa pubblica.

Già nel 1979 il Rapporto sui principali problemi della p.a. redatto dal ministro Giannini indicava quello dei controlli pubblici come un tema dolente della p.a. Secondo Giannini, bisognava allargare i confini dei controlli amministrativi dalla semplice regolarità formale alla verifica del corretto andamento della gestione secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità e introdurre nel settore pubblico criteri ispirati a logiche aziendalistiche e privatistiche.

Lo studio di Giannini rivelava un profondo strappo tra cittadino e p.a., strappo che poteva essere ricucito con la modificazione del sistema di gestione del personale impiegatizio, introduzione di strumenti di tipo privatistico, istituzione di più incisive forme di decentramento territoriale e funzionale e nella ristrutturazione del sistema dei controlli. Si doveva insomma passare da un’amministrazione di garanzia ad una amministrazione di risultati.

Finalizzate allo scopo di porre le basi per un nuovo modello di azione amministrativa sono le seguenti riforme legislative degli anni '90:

• Legge 142/1990: introduce logiche aziendalistiche nel riassetto degli enti locali. Quanto al sistema dei controlli, abroga il controllo di merito e riduce l’area dei controlli preventivi di legittimità.
• Legge 241/1990: nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.
• Leggi 35/1992, 359/1992, 474/1994: avviano il processo di privatizzazione di molte imprese pubbliche.
• D.lgs. 29/1993: in materia di razionalizzazione dell’organizzazione delle p.a.
• D.lgs. 40/1993: limita il controllo preventivo di legittimità agli atti regionali fondamentali.
• Legge 81/1993: modifica il sistema elettorale locale prevedendo elezione diretta del sindaco e del presidente della provincia.
• D.lgs. 479/1993: elimina il potere della Commissione Statale di controllo di sottoporre a sindacato di merito gli atti amministrativi delle regioni.
• Legge 20/1994: riforma Corte dei Conti, riduce il numero degli atti assoggettabili al controllo preventivo di legittimità a favore di controlli successivi finalizzati ad una verifica globale (c.d. controlli sulla gestione). In base a questa legge, il controllo preventivo può avere ad oggetto solo: i provvedimenti emanati a seguito di deliberazioni del consiglio dei ministri; gli atti che hanno rilevante incidenza sul bilancio; gli atti c.d. a rischio (quelli per cui il ministro ha dato ordine scritto di dare loro esecuzione contro i dubbi e le opposizioni degli organi amministrativi).
• Legge 273/1995: introduce regole di qualità dei servizi pubblici imponendo l’adozione della CARTA DEI SERVIZI, un documento in cui sono fissati standards minimi di qualità.
• Legge 59/1997: limitatamente ai controlli, conferisce al governo una delega finalizzata al riordino ed al potenziamento dei meccanismi e degli strumenti di monitoraggio e di valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati delle p.a.
• Legge 127/1997: ridisegna l’organizzazione e la struttura degli enti locali territoriali dettando nuove norme in materia di regolamenti di organizzazione, personale, dirigenza e controlli. Con riguardo a questi ultimi, il controllo di legittimità sugli atti regionali si esercita unicamente sui regolamenti, esclusi quelli di organizzazione e di contabilità. Con riferimento alle province, il controllo è anche esteso allo statuto e ai bilanci annuali ecc. La competenza a esercitare il controllo non appartiene più al comitato regionale di controllo ma al difensore civico provinciale o comunale. Al comitato regionale di controllo resta il solo controllo sostitutivo sui conti consuntivi.
• Legge 80/1998: integra e modifica il 29/1993 con l’intento di realizzare una più netta distinzione tra fonti pubblicistiche in materia di organizzazione degli uffici e fonti privatistiche di disciplina del rapporto di lavoro.

Al termine di questa disamina, notiamo come ci sia stata una progressiva riduzione dell’ambito e del ruolo dei controlli preventivi di legittimità sugli atti e un evidente ridimensionamento dei controlli esterni a favore di quelli interni (prima disciplina generale dei quali è contenuta nel d.lgs. 29/1993: per cui le p.a. devono avere al loro interno nuclei di valutazione e comparazione di costi e rendimenti).

I controlli interni alla luce del D.LGS. 20 luglio 1999, n.286

Tale decreto legislativo viene emanato con lo scopo di razionalizzare e riordinare i controlli interni esistenti sulla base della pregressa normativa e di dettare una disciplina generale sostitutiva di quella contenuta nel d.lgs. 29/1993. L’art 1 del decreto 286 individua quattro forme diverse di controllo, ciascuna caratterizzata da una propria specifica funzionalità:

• Controllo di regolarità amministrativa e contabile (e correttezza).
• Controllo strategico e direzionale (con la funzione di valutare in termini di efficacia, l’adeguatezza delle scelte contenute negli strumenti di indirizzo politico).
• Controllo di gestione (valuta l’efficienza, l’economicità e l’efficacia dell’azione amministrativa allo scopo di ottimizzarne i risultati).
• Valutazione dirigenziale.

A questi 4 controlli l’art 11 aggiunge la valutazione sulla qualità dei servizi pubblici. I criteri direttivi ed i principi generali a cui le singole amministrazioni devono attenersi nell’esercizio delle funzioni di controllo sono:

• I controlli devono essere effettuati da strutture burocratiche incardinate nell’organo di indirizzo politico-amministrativo.
• Le stesse strutture devono anche supportare l’organo di indirizzo politico nella valutazione dell’attività svolta dai dirigenti posti al vertice delle unità organizzative in cui è articolata l’amministrazione.
• La valutazione del restante personale dirigenziale deve essere effettuata da strutture diverse da quelle preposte al controllo di gestione, pur potendosi utilizzare i risultati di quest’ultimo.
• È vietato affidare le verifiche di regolarità amministrativa e contabile a strutture addette al controllo di gestione, alla valutazione di dirigenti oppure al controllo strategico.
• I controlli di gestione, strategico e la valutazione dei dirigenti devono essere esercitate in modo integrato.

Il legislatore, pur differenziando rigidamente le diverse tipologie di controllo interno, ha tuttavia inteso comporre le stesse in modo da riunirle in un quadro sistematico e ordinato. Gli indubbi pregi a livello classificatorio però non possono esentare la normativa in esame da alcune osservazioni critiche: tale decreto da un lato sembra proporre soluzioni utopistiche, dall’altro semplicistiche in quanto la netta distinzione tra le 4 forme di controllo è ipotizzabile solo a livello teorico mentre l’accusa di semplicismo riguarda la scarsa considerazione in cui il decreto tiene tanto le componenti soggettive (la fiducia nell’utilità di sistemi di controllo) quanto quelle a carattere oggettivo (ad es. la presenza o meno di stimoli esterni).

In secondo luogo, il testo legislativo tende a separare in modo netto l’attività dell’amministrazione da quella dei soggetti preposti a controllarla creando così un doppio grado di valutazione sulle misure riparatore da adottare: in un primo momento si avrà infatti una valutazione tecnico-operativa, successivamente la stessa valutazione sarà fatta dall’ufficio preposto a controllo. Una soluzione potrebbe essere data dall’individuazione di procedimenti collaborativi.

In ultimo, si può criticare il decreto in quanto non prevede meccanismi sanzionatori e/o incentivanti a sostegno della pluralità di adempimenti cui il medesimo obbliga, rischiando così al di là delle innovazioni formali di non creare in concreto cambiamenti sostanziali per la gestione degli enti pubblici.

Esaminando poi l’ambito operativo, vediamo che il decreto interessa solo le amministrazioni statali mentre costituisce semplice normativa per le regioni e gli altri enti locali (il decreto dice solo che si devono adeguare alle disposizioni). Senza dubbio l’entrata in vigore della legge 256 ha permesso la creazione di una rete di controlli interni anche a livello locale in campo contabile e finanziario.

In questa prospettiva, il tema dei controlli in ambito locale ha trovato nuova espressione nel d.lgs. 267/2000 recante T.U. delle norme in materia di ordinamento degli enti locali.

Il controllo di regolarità amministrativa e contabile

Scopo del controllo è la verifica del rispetto delle regole amministrative, tecniche e contabili da parte dei dirigenti e degli uffici amministrativi, sia per l’esercizio dei poteri di autotutela dell’amministrazione sia per la valutazione complessiva della gestione. L’attività amministrativa deve sempre rispettare il principio di legalità anche quando deve non solo garantire i cittadini ma soprattutto ottenere risultati. Deve essere sempre assoluto il rispetto del principio di imparzialità e il soddisfacimento dell’interesse pubblico. A norma del d.lgs. 286/1999 tale controllo è affidato a uffici di ragioneria e servizi ispettivi che hanno poca professionalità giuridico-amministrativa. Inoltre, essi non possono grazie a tale controllo effettuare modifiche in via preventiva se non nei casi di legge. Esso dunque si configura come un controllo successivo privo di potestà sanzionatorie e si presenta quasi come un controllo collaborativo.

La valutazione ed il controllo strategico

La vera novità del d.lgs. 286/1999 è costituita dal controllo strategico e direzionale il quale pone l’accento sul risultato e sull’efficacia intesa sia come rapporto di congruità tra risultato conseguito e obiettivi prefissati.