Diritto amministrativo - Appunti

Appunti di Luisa Scuto Diritto amministrativo Testo Guido Corso

Il diritto amministrativo è un ramo del diritto pubblico, un sistema eventuale inteso come

un insieme di norme che disciplinano l’attività e l’organizzazione delle strutture pubbliche.

Esistono 2 aspetti del diritto amministrativo( d.a.), che non vanno considerati come due

aspetti separati in quanto tra loro vige un nesso di strumentalità, interconnessione.

Essi sono: ORGANIZZAZIO-

AMMINISTRAZIONE NE

In senso oggettivo In senso soggetti-

vo

(Apparato-struttu-

Interconnessione, strumentali- ra)

Soprattutto in un’ammini- tà,

strazione sana, tra attività (equilibrio tra risorse e obietti-

e organizzazione vi è vi.

un’influenza, un’interconnessione reciproca, un equilibrio tra risorse e obiettivi.

L’attività del d. a. si traduce anche nella parola FUNZIONE AMMINISTRATIVA

FUNZIONE: attività che si svolge per un fine esterno a chi la pone in essere; interesse

pubblico.

AMMINISTRATIVA: necessità di guardare al risultato, cioè all’interesse pubblico.

I cambiamenti dell’AMMINISTRAZIONE non sono cambiamenti graduali, ma avvenuti a

partire dagli anni 80-90, durante i quali avviene un capovolgimento che porta ad una con-

dizione di pari dignità tra gli interessi individuali.

La funzione o attività pubblica normalmente si distingue in

ATTIVITA’ AUTORITATIVA

(o amministrazione che prende)

Attività tradizionale delle amministra-

zioni pubbliche che si manifesta at-

traverso provvedimenti ammini-

strativi, cioè tipico atto con cui si

manifesta all’esterno l’azione della

P.A.

(rivolta al cittadino)

ATTIVITA’ A PRESTAZIONI

(o amministrazione che da’)

Attività che si manifesta soprat-

tutto attraverso prestazioni e l’e-

rogazione di servizi pubblici

(attività di tipo materiale)

(utente- consumatore) 1

Appunti di Luisa Scuto Diritto amministrativo Testo Guido Corso

A queste due categorie corrispondono rispettivamente le figure del cittadino e quella del-

l’utente consumatore.

L’esperienza storica del d.a. riguarda lo stato assoluto che sta dunque all’origine della na-

scita del diritto amministrativo. In questa forma di governo il cittadino era suddito (senza

pretese nei confronti del sovrano), mentre il sovrano era sciolto da qualsiasi vincolo di leg-

ge. Quando questo sistema viene a sciogliersi attraverso al rivoluzione francese si richiede

che questo potere sia sottoposto alla legge, in questo modo la garanzia dei diritti e il pote-

re del sovrano vengono circoscritti e limitati, creando norme speciali per la disciplina pub-

blica e quella privata.

La nascita del DIRITTO AMMINISTRATIVO coincide con l’epoca liberale; il d.a. si sviluppa

molto lentamente e si prenderà consapevolezza della sua esistenza a fine ‘800.

Nel 1865 viene enunciata la prima legge sull’espropriazione (il pubblico può espropriare

il privato, ma secondo leggi speciali, quindi il potere è circoscritto). Non esiste un codice

amministrativo ma esistono una serie di leggi che formano un .

CORPUS

Il d.a. è un sistema chiuso, cioè che si completa da se’. Esso contiene una parte sostan-

ziale, cioè norme che disciplinano attività e prestazioni , e una parte processuale , cioè la

giurisdizione (giudici) che è chiamata a conoscere le norme e a renderle applicabili.

Nel 1970 si assiste ad un momento fondamentale, cioè l’istituzione dei T.A.R. (Tribunale

Amministrativo Regionale), si tratta di Tribunali di primo grado con funzione statale e collo-

cazione regionale. Questo evento ha rappresentato la possibilità per il cittadino di essere

tutelato, attraverso il rispetto e il riconoscimento di:

INTERESSE LEGIT- DIRITTO SOGGET-

TIMO attraverso il TIVO attraverso il

quale il cittadino la- quale il cittadino la-

Il diritto amministra-

menta l’uso del pote- menta la carenza di

tivo si evolve in ri-

re, avanzando la pre- potere, cioè quando

sposta alla realtà

tesa all’azione legitti- l’amministrazione

che muta sia dal

ma, nel caso in cui agisce o ha agito

punto di vista socia-

l’amministrazione utilizzando un pote-

le che economico.

usi male il potere di re che non gli è sta-

Con lo stato libero

cui gode (Giudice to attribuito.

si assiste infatti alla

amministrativo) separazione tra diritto amministrativo e diritto privato.

La teoria del liberalismo economico si fondava sulla convinzione che in assenza di inter-

vento pubblico il prodotto finale fosse il benessere non di pochi ma di tutti (benessere col-

lettivo) In questa fase storica, dunque, la classe economica dominante richiede il non in-

tervento statale, il quale doveva limitarsi solo alla gestione dell’ordine pubblico, alla costru-

zione delle grandi infrastrutture e delle vie di comunicazione. In un primo momento l’orga-

nizzazione ministeriale era snella ed esigua, in quanto le funzioni svolte erano poche. Suc-

cessivamente si sviluppano nuove articolazioni delle organizzazioni con specifiche com-

petenze. 2

Appunti di Luisa Scuto Diritto amministrativo Testo Guido Corso

Massimo Saverio Giannini studia il passaggio dallo stato liberale ottocentesco allo stato

sociale di diritto, identificando tale fenomeno come un passaggio dallo stato monoclasse

(liberale - ‘800) in cui la classe economicamente più ricca è dominante, sia a livello econo-

mico-sociale che a livello politico attraverso i propri rappresentanti, allo stato pluriclasse

(moderno democratico – ‘900) in cui la classe dominante è colei che ha maggiore potere

politico.

La prima grande conseguenza della Rivoluzione Industriale, della seconda metà dell’800

fu il massiccio trasferimento di popolazione dalle campagne alle città (fenomeno di urba-

nizzazione), che produsse una grande pressione affinché lo stato intervenisse. A questo

segui l’estensione del suffragio alla fine dell’800, il quale pose le basi affinché queste nuo-

ve classi avessero propri rappresentanti.

Il passaggio dallo Stato Liberale allo Stato Sociale di Diritto si caratterizza per il fatto che

quest’ultimo è stato accompagnato da un ampliamento delle attività amministrative, sul

profilo quantitativo e qualitativo; ad esso si accompagnò l’acquisizione di una maggiore li-

bertà per l’individuo e di una maggiore uguaglianza (anche se solo formale, poiché lo Sta-

to non si preoccupava di verificare che tutti godessero degli stessi diritti)

Nel 1903 lo Stato emana una legge statuale che identifica un modello organizzativo nuo-

vo, che spetta ai comuni regolarizzare. In questo anno nascono le aziende municipaliz-

zate, dotate di una maggiore autonomia.

Iniziano così a profilarsi concetti nuovi quali: (art. 5 Cost.) decentramento amministrati-

vo burocratico, principio di sussidiarietà, decentramento autonomistico.

amministrativo

Art. 5 Cost. DECENTRAMENTO autonomistico *

burocratico

Modo di organizzare le attività dello Stato che vengono dislocate sul territorio (al livello

territoriale, più vicino al cittadino per una più facile fruizione, nonostante la titolarità resti

comunque allo Stato).

* lo Stato si decentra nel senso che sposta le competenze e le titolarità di determinate fun-

zioni da un livello di governo ad un altro (es. Stato-Regioni).

L’ORGANIZZAZIONE

L’organizzazione è un insieme di persone legate fra loro da uno stesso scopo, che svolgo-

no ruoli fra essi complementari, agiscono attraverso delle risorse e nel rispetto degli scopi

predeterminati.

Ogni organizzazione, in quanto composta da persone, è un soggetto di diritto e come tale

sta al centro di un fascio di rapporti giuridici, diritti e doveri. L’organizzazione è una perso- 3

Appunti di Luisa Scuto Diritto amministrativo Testo Guido Corso

na giuridica costituita da persone fisiche e non; la persona giuridica è suddivisa in partizio-

ne interne: organi, uffici, meri uffici …

E’ possibile distinguere le persone giuridiche in 2 categorie fondamentali:

FONDAZIONI ciò a cui si attribuisce maggior ri-

ASSOCIAZIONI gli asso- lievo sono i beni destinati ad un preciso scopo

ciati occupano un ruolo stabilito dal fondatore e i beneficiari sono perso-

di primo piano e i benefi- ne che stanno all’esterno della stessa

ciari sono gli stessi soci Entram-

be sono costituite da due elementi, mezzi e fini, sono questi due elementi e il rapporto che

tra loro vige a determinare le differenze esistenti tra associazioni e fondazioni.

Gli enti pubblici del XX secolo possiedono solitamente una struttura a fondazione e come

tali i loro destinatari risiedono all’esterno dell’ente.

Hanno struttura politica associativa invece: lo Stato, le regioni, le province e i comuni.

Queste in particolare sono associazioni politiche poiché si fanno carico di più fini e obiettivi

e hanno ambiti territoriali. Esse sono associazioni-istituzioni che i cittadini utilizzano come

strumenti per la soddisfazione dei loro interessi.

Le leggi sulla pubblica amministrazione stabiliscono i fini da raggiungere o gli interessi

da tutelare e allo stesso tempo conferiscono i poteri. I poteri sono attribuiti dalla legge al-

l’ente (attribuzione) e all’interno di ciascun ente distribuiti agli organi sulla base di compe-

tenze.

Le attribuzioni di un ente risultano dalla somma delle sue competenze, le quali a

volte rappresentano frazioni delle attribuzioni dell’ente.

ENTE (poteri) ORGANO (competenze) = SOMMA DELLE COMPETENZE ATTRI-

BUZIONE

Le attribuzioni rappresentano solo un fascio dei poteri amministrativi i quali delimitano

(circoscrizione dei poteri) i poteri amministrativi dell’ente, esse dunque non esauriscono in

toto ciò che l’ente può fare.

Le vengono ripartite fra gli enti secondo determinati criteri:

ATTRIBUZIONI 1. CRITERIO DELLA MATERIA (sanità, previdenza …)

2. CRITERIO DEI DESTINATARI

3. CRITERIO TERRITORIALE

4. CRITERIO DELLA DIMENSIONE

Gli enti politici o territoriali possiedono e perseguono una pluralità di fini che spesso si so-

vrappongono alle attribuzioni di altri enti pubblici, si parla dunque di sovrapposizione o

duplicazione di attribuzioni. 4

Appunti di Luisa Scuto Diritto amministrativo Testo Guido Corso

Anche le competenze degli organi sono ripartite sulla base di criteri che sono:

La e sulla base della materia per .

MATERIA FUNZIONI

La ripartizione delle competenze prevede però dei casi in cui è possibile prescindere da

tali criteri, infatti in casi di urgenza e necessita la competenza può essere conferita anche

ad organi diversi da quelli istituzionalmente titolari. La distribuzioni dei pubblici poteri sulla

base dell’attribuzione e della ripartizione delle competenze, risponde ad un esigenza di ra-

zionalità ed efficienza organizzativa equivalente anche ad una maggiore garanzia e sicu-

rezza per l’individuo che lo subisce.

ENTE E ORGANO

La persona giuridica si avvale di tutti i suoi organi per agire. Gli organi sono infatti gli stru-

menti della capacità di agire dell’ente. Poiché la persona giuridica può agire solo attraver-

so i suoi organi, questi ultimi non possiedono soggettività giuridica (propri) distinta dalla

persona giuridica ma pongono in essere la loro stessa capacità di agire. L’organo è quindi

privo di soggettività giuridica propria.

MERI UFFICI (compiti)

L’organizzazione è costituita, oltre che da organi, da meri uffici, ai quali sono addette per-

sone cui sono assegnati compiti e non competenze. Ogni organo è dunque attorniato da

una serie di meri uffici. L’organo si avvale di uffici che svolgono determinati compiti che

permettono all’organo di svolgere le sue funzioni. Che differenza vi è fra compiti (degli uffi-

ci) e competenze (degli organi)? I compiti sono adempiuti con lo svolgimento di attività

interne e preparatorie degli atti che costituiscono l’esercizio delle competenze; le compe-

tenze, invece sono i soli atti che incidono nei rapporti intersoggettivi con i cittadini e con al-

tri enti.

I compiti sono dunque strumentali, preparatori ed ausiliari all’esercizio delle competenze.

ORGANI COLLEGIALI

L’ORGANO, solitamente coperto da una sola persona, si dice collegiale quando la legge

prevede che ad esso sia assegnate più persone. La collegialità dell’organo è giustificata

da una pluralità di organi:

Attività di consulenza (necessita di decisioni non individuali)

1.

2. Perseguimento di interessi comuni;

3. Rappresentatività dell’organo.

Sono collegati di solito gli organi di consulenza e gli organi di base degli enti politici. Esi-

stono delle regole comuni ad ogni collegio:

L’organo collegiale ha vita intermittente (in quanto si concretizza in seguito a convo-

1. cazione da parte del presidente) 5

Appunti di Luisa Scuto Diritto amministrativo Testo Guido Corso

Ogni collegio deve possedere un presidente che

2. stabilisca l’ordine del

i) giorno,

le comunicazioni e

ii)

iii) che presieda l’adunan-

za

Affinché l’adunanza sia valida e il collegio legittimato a deliberare è necessario che

3. sia presente il numero legale della metà più uno (tranne nei casi dei cosiddetti col-

legi perfetti in cui necessità la presenza di tutti i componenti).

Le manifestazioni delle volontà dei diversi componenti del collegio avviene tramite votazio-

ne, il cui esito è sottoposto a principio maggioritario. Il presidente o qualunque altro mem-

bro del collegio, formula un progetto, chiamato proposta, sul quale si chiederà di esprimer-

si a favore o contro. Dopo avere accertato la presenza del “quorum strutturale” (cioè la

metà più uno dei componenti del collegio) la proposta sarà approvata se diventerà delibe-

ra se avrà raggiunto il quorum funzionale, cioè voto favorevole della metà più dei membri

del collegio presenti.

Il meccanismo della riduzione della pluralità di opinioni e volontà ha solo due alternative,

avviene tramite la facoltà di emendamento riconosciuta a tutti i componenti.

L’emendamento è una modifica alla proposta sulla quale i membri del collegio erano in

partenza contrari, esso rappresenta un punto di incontro che a sua volta se votati diventa

proposta attraverso la discussione. E’però possibile che nonostante la nuova proposta, al

momento del voto alcuni membri rimangano ancora perplessi e si astengono; ai fini dell’e-

sito della votazione gli astenuti si sommano ai contrari. Nei collegi giudicanti però non è

ammessa l’astensione.

AMMINISTRAZIONE ATTIVA, CONSULTIVA E DI CONTROLLO

Gli uffici della pubblica amministrazione si classificano anche sulla base del criterio che fa

riferimento all’attività svolta.

Si possono cosi distinguere:

Organo di amministrazione attiva, il quale agisce;

1. Organo di consulenza, il quale consiglia;

2. Organo di controllo, che controlla la conformità dell’attività posta in essere.

3.

L’attività amministrativa, infatti, in quanto agisce, deve essere consigliata o perché la ma-

teria della discussione è tecnica o complessa, o perché è necessario assicurare la legalità

della discussione. Più recentemente si è stabilito che la decisione presa dall’amministra-

zione attiva, deve essere sottoposta a controllo al fine di rispondere ad un’esigenza di ga-

ranzia della conformità della decisione ai parametri di legge, di efficienza e di efficacia. 6

Appunti di Luisa Scuto Diritto amministrativo Testo Guido Corso

Il personale che rappresenta l’organo di controllo o consulenza viene selezionato sulla

base dei criteri di competenza professionale e indipendenza.

ORGANI, UFFICI E PERSONE FISICHE: L’INVESTITURA

Gli organi e gli uffici, quindi l’ente, per funzionare necessitano di individui che svolgono le

proprie attività. Il procedimento in base al quale la persona fisica viene chiamata ad agire

come organo o come titolare d’ufficio è l’investitura. L’investitura può essere di due

tipi: POLITICA – quando essa si fonda sull’elezione o sulla nomina e quindi chi sceglie

 vanta di legittimazione politica;

BUROCRATICA – quando la scelta della persona che ricoprirà quell’organo o quel-

 l’ufficio viene effettuato sulla base delle competenze professionali e della prepara-

zione quindi tramite concorso.

UFFICIO

AGENTE = rapporto di SERVIZIO

AGENTE E PRINCIPALE

L’espressione “relazione di agenzia” fa riferimento al rapporto esistente tra il dipendente

( o agente) e l’organizzazione (principale).

L’agente è colui che agisce per soddisfare l’interesse di un altro soggetto che è il principa-

le. L’azione dell’agente, deve quindi coincidere con gli interessi del principale, ma non

sempre è così e dunque a tale scopo il diritto ha previsto dei meccanismi di controllo. Essi

sono degli strumenti volti ad assicurare che gli interessi perseguiti dall’agente, non diver-

gano dagli interessi del principale. Questi sono:

- Modalità di reclutamento: si distingue nella elezione (che affida al principale la scelta

del’agente) e il concorso.

- Requisiti dell’agente: il reclutamento de personale, sia esso tramite elezione o concor-

so, è subordinato alla sussistenza di alcuni requisiti personali ( titoli di studio, non implica-

zione in precedenti penali, etc.) .

- Schemi organizzativi: i quali guidano la collocazione dell’agente nell’organizzazione at-

traverso l’utilizzo di criteri quali la gerarchia e la co