Diritto amministrativo - Appunti

DIRETTIVE

Le direttive sono atti espressione della funzione di indirizzo politico-amministrativo. Esso non è costituito come fonti primarie e secondarie da prescrizione puntuali e vincolanti in modo assoluto, ma è limitato all'indicazione di fini e obiettivi da raggiungere, criteri di massima, mezzi per raggiungere i fini. Quindi consentono ai destinatari spazi di valutazione e di decisione più o meno estesi in modo tale da poter tener conto in sede applicativa, di tutte le circostanze del caso concreto. Ove giustificato, i destinatari possono anche disattendere in tutto o in parte le indicazioni contenute nella direttiva per ragioni che devono essere espresse nella motivazione.

Le direttive si distinguono in direttive che si inseriscono in rapporti interorganici e direttive che attengono a rapporti intersoggettivi. Nell'ambito dei rapporti interorganici le direttive sono uno strumento attraverso il quale l'organo sovraordinato condiziona e

Oriental'attività dell'organo e degli organi sottordinati (basti pensare Ministro degli interni con prefetti). La direttiva può essere utilizzata in luogo dell'atto che è più caratteristico di questo tipo di relazione e cioè l'ordine gerarchico che ha un contenuto puntuale ed è riferito ad una situazione concreta.

Se invece l'organo sottordinato viene investito di una competenza autonoma rispetto all'organo sovraordinato, si parla di un rapporto organico, definito come rapporto di direzione. Un esempio è il rapporto ministro dirigenti generali in base al d.lgs. n.165/2001. Al ministro è preclusa (impedita) ogni competenza gestionale e amministrativa e può soltanto formulare direttive generali per l'attività amministrativa e per la gestione, ed esercitare un controllo ex post. I dirigenti generali sono titolari di poteri di gestione e emanazione di atti e provvedimenti, curano

L'attuazione delle direttive generali impartite dal ministro ed a loro volta definiscono gli obiettivi che i dirigenti aloro sottoposti devono perseguire. L'inosservanza di esse, senza motivazioni oggettiva, può costituire un elemento di valutazione ex post dell'attività del dirigente e anche motivo di responsabilità dirigenziale.

Le direttive inerenti a rapporti intersoggettive sono lo strumento attraverso il quale, il ministro competente o la regione esercitano il potere di indirizzo nei confronti di enti pubblici strumentali, la cui attività deve essere resa coerente con i fini istituzionali propri del ministero di settore o della regione.

LE NORME INTERNE E CIRCOLARI

La funzione di regolazione delle pubbliche amministrazioni si esplica in modo diverso a seconda che le norme emanate rilevino all'interno di un determinato apparato amministrativo e servano a guidare l'attività degli uffici, oppure siano direte a orientare i

Comportamenti di soggetti esterni. Si può osservare in termini generali come organizzazioni complesse, come quelle private, abbiano regole interne come ad esempio le grandi imprese hanno regolamenti aziendali, manuali di procedura ecc.. Nel diritto pubblico, il tema delle norme interne si collega storicamente alla ricostruzione dell'ordinamento della pubblica amministrazione come ordinamento giuridico particolare (sezionale) in qualche misura separato dall'ordinamento generale statuale. In base alla teoria della pluralità degli ordinamenti, ciò che avviene all'interno di ciascun ordinamento particolare non ha sempre una rilevanza nell'ordinamento generale. Sono ammesse anche norme derogatorie rispetto a quelle applicabili alla generalità dei consociati. Per esempio, gli impiegati pubblici godono di uno status particolare. In passato essi sottostavano a norme speciali che comportavano la limitazione dei diritti fondamentali (iscrizione partiti) e

L'imposizione di obblighi (fedeltà) che si estendevano anche a comportamenti al di fuori delle attività di servizio. Gli ordinamenti sezionali si fondano su alcuni elementi costitutivi: la plurisoggettività con la predeterminazione dei soggetti inseriti nell'ordinamento settoriale sulla base di atti di ammissione, di iscrizione o attribuzione di status, un'organizzazione interna stabile con distribuzione di ruoli e competenze; la presenza di norme interne emanate da organi preposti all'ordinamento speciale e rese effettive da un sistema di sanzioni anch'esse interne; l'istituzione di organi giustiziali speciali come commissioni. La formula usuale di comunicazione delle norme interne è costituita dalla circolare. Il modello degli ordinamenti giuridici sezionali è stato via via superato in seguito all'entrata in vigore della Costituzione che non ammette, se non entro limiti ristretti, la rinuncia o compressione dei diritti fondamentali.

Le norme interne acquisiscono sempre più spesso una rilevanza nell'ordinamento generale. Basti pensare ad un illecito sportivo come ammonizione o espulsione per un intervento falloso, ma che ha ripercussioni anche nell'ordinamento generale se vengono causate lesioni personali ad altri giocatori. La giurisprudenza amministrativa tende a valutare le norme interne sotto il profilo della loro attitudine a incidere effettivamente su situazioni giuridiche individuali. A tutto ciò ha contribuito anche la l. n. 241/1990 che all'art.26 stabilisce (premesso che qualunque amministrazione è soggetto al principio di legalità): "vi è l'obbligo generalizzato di pubblicare, secondo modalità previste per le singole amministrazioni, direttive, programmi, istruzioni, circolari e ogni atto che dispone in generale sull'organizzazione, sulle funzioni, sugli obiettivi, sui procedimenti di una pubblica amministrazione ovvero nel quale si determina".

l'interpretazione di norme giuridiche o si dettano disposizioni per l'applicazione di esse>>Analogamente in materia di sussidi, sovvenzioni, contributi, le amministrazioni competenti erano obbligate a predeterminare e rendere pubblici i criteri e le modalità alle quali esse si devono attenere nell'individuare i singoli beneficiari (art.12). Oggi tali obblighi di pubblicità sono stati confermati ed estesi anche per finalità di prevenzione della corruzione. In molti casi le norme interne sono pubblicate anche nella Gazzetta Ufficiale. In definitiva, gli obblighi di pubblicazione delle norme interne, poiché le rendono conoscibili al di là della cerchia talora ristretta dei titolari e degli addetti agli uffici interni a un apparato amministrativo, contribuiscono a far assumere a queste ultime una rilevanza esterna. Le conseguenze delle violazioni delle norme interne: se l'amministrazione emana un provvedimento amministrativo violando una

normainterna, il giudice amministrativo può censurarlo, per eccesso di potere. Lo svolgimento ordinato dell'attività amministrativa postula che gli uffici si attengano in modo scrupoloso alle norme interne. Se ciò non avviene, ciò costituisce un indizio di un cattivo esercizio del potere amministrativo; inoltre il dipendente che viola le norme interne può essere passibile di sanzioni disciplinari.

La prassi amministrativa: una specie sui generis di norme interne è costituita dalla prassi amministrativa, cioè dalla condotta uniforme assunta nel tempo dagli uffici in relazione alle valutazioni compiute e alle decisioni prese in casi analoghi. Gli uffici e funzionari devono tenere debito conto della prassi in occasione di successivi casi di svolgimento dell'attività e diventano vincolanti ove non sussistano ragioni particolari che giustificano una diversa determinazione. La prassi amministrativa si può formare nel tempo in modo

spontaneo inconseguenza del continuo ripetersi di un determinato comportamento, unito al convincimento diffuso che esso sia conforme a una regola, operativa tacita. Essa non va confusa con la consuetudine, fonte fatto del diritto perché si forma un convincimento generalizzato della sua obbligatorietà ossia opinio juris. Una volta che si forma la prassi, viene recepita in modo ricognitivo, ed in qualche modo avallata o rafforzata per mezzo di una circolare.

Le circolari: è il mezzo principale di comunicazione delle norme interne. Nella vita quotidiana sono uno strumento di orientamento e di guida degli uffici amministrativi che di fatto ha per questi un grado di cogenza superiore alle norme giuridiche anche di rango primario. In origine, le circolari trovarono impiego nell'ambito dell'organizzazione militare nella quale i portaordini diffondevano i dispacci dei comandi alle varie unità impiegate nelle operazioni militari. Le circolari sono definite come atti.

di un'autorità superiore che stabiliscono in via generale ed astratta regole di condotta di autorità inferiori nel disbrigo degli affari d'ufficio. Pertanto sono degli atti tipici aventi efficacia esclusivamente interna. Si constata che il contenuto delle circolari può essere il più vario. Esse possono contenere ordini, direttive, interpretazioni di leggi ed altri atti normativi, informazioni di ogni genere e tipo. Le circolari prendono così il carattere di atto amministrativo tipico e conservano soltanto il significato di strumento di comunicazione di atti ciascuno dei quali aventi una propria configurazione tipica. Esistono almeno 3 tipi di circolari: - circolari interpretative: mirano a rendere omogenea l'applicazione di nuove normative da parte delle pubbliche amministrazioni. Hanno un maggior grado di vincolatività in quanto vengono emanate all'interno di apparati strutturati in modo gerarchico: l'inferiore gerarchico si deve

Attuazione delle istruzioni del superiore gerarchico

Si deve attenere all'interpretazione del superiore gerarchico negli stessi limiti entro i quali si deve ottemperare alle istruzioni e agli ordini emanati da quest'ultimo. Comunque le circolari di questo tipo non vincolano l'interpretazione dei giudici.

Circolari normative

Hanno la funzione di orientare l'esercizio del potere discrezionale degli organi titolari del potere amministrativo. Hanno per oggetto gli spazi di valutazione discrezionale rimessi dalla legge all'autorità amministrativa. Con esse l'organo sovraordinato indirizza l'attività degli organi subordinati, specificando le finalità, indicando priorità, fornendo criteri. Il destinatario deve tenerne conto in modo adeguato ma può anche disattenderle purché fornisca una motivazione congrua.

Circolari informative

Sono emanate per diffondere all'interno dell'organizzazione notizie, informazioni e messaggi di varia natura.

I testi Unici e...

l'efficienza e la chiarezza del processo legislativo. Tuttavia, nonostante gli sforzi compiuti, il problema persiste. Per affrontare l'inflazione legislativa e il disordine normativo, è necessario adottare misure concrete. Una soluzione potrebbe essere quella di semplificare e razionalizzare il processo legislativo, riducendo il numero di leggi e regolamenti superflui. Inoltre, è importante promuovere una maggiore trasparenza e partecipazione nella fase di elaborazione delle leggi, coinvolgendo la società civile e le parti interessate. È fondamentale anche garantire una migliore formazione e competenza dei legislatori, in modo da evitare l'approvazione di norme contraddittorie o poco chiare. Inoltre, è necessario promuovere una cultura della valutazione dell'impatto delle leggi, al fine di valutare l'efficacia e l'efficienza delle norme introdotte. Infine, è importante sottolineare l'importanza di una maggiore cooperazione tra i diversi livelli di governo, al fine di evitare sovrapposizioni e conflitti normativi. In conclusione, l'inflazione legislativa e il disordine normativo sono problemi complessi che richiedono un approccio multidimensionale. Solo attraverso un impegno congiunto da parte di tutti gli attori coinvolti sarà possibile affrontare efficacemente questa sfida e garantire un sistema normativo più chiaro ed efficiente.