Diritto amministrativo - Appunti

(INA).

Nel periodo fascista si afferma il principio dell'autosufficienza economica degli

enti territoriali, al vertice delle realtà amministrative è posto un potestà, nascono

enti previdenziali (inps, inail), enti culturali (luce), ed in questo periodo lo stato

entra prepotentemente nell'economia, divenendo imprenditore economico a tutti

gli effetti, sopratutto dopo la crisi del '29. Questa aveva esso in difficoltà

numerose imprese e varie banche. Lo stato, per salvare banche ed imprese,

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acquistò i pacchetti azionari delle imprese posseduti dalle banche, mediante l'IRI,

istituto per la ricostruzione industriale.

Alla fine del fascismo gli enti pubblici sono aumentati e, nel 1947, si ha la fine

della coincidenza tra ministro dell'interno e presidente del consiglio. Nel 1948 vi

è l'avvento della costituzione repubblicana. Secondo l'art. 117 della prima

costituzione tutte le competenze legislative erano potestà esclusiva dello stato,

eccetto poche che erano di potestà concorrente tra stato e regioni. Le regioni

sono previste già dal '48, ma verranno create solo egli anni '70. Fino ad allora si

rafforzano gli enti locali minori, provincie e comuni. Si sviluppano ulteriormente

gli enti pubblici fino a quando non si inizia a sentire la necessità di una loro

riduzione.

Nel 1957 a Roma è stipulato il trattato di Roma, con cui è istituita la CECA,

ma nello stesso periodo nasce anche l'EurAtom, benché si sia ancora lontani

dall'Unione Europea.

Le regioni a statuto speciale sono operative dal '48, mentre le regioni ordinarie

sono istituite negli anni '70. Con una serie di dlgs e dpr (come il 616/77) le

competenze sono trasferite dallo stato alle regioni. Nascono autorità

amministrative indipendenti, nuove figure di amministrazione in senso

soggettivo, non sottoposte a controlli governativi, ecc., tali autorità nascono per

tutelare ambiti particolarmente complessi (es. borsa).

Aumentano i ministeri che diventano 22. Negli anni '90 avvengono numerose

riforme che stravolgono l'amministrazione più di quanto non lo sia mai stata. Nel

1992 nasce, con il trattato di Maastrict, l'Unione Europea, e poi vi sono i

trattati di Amsterdam, Nizza, e Lisbona. L'Ue si fa sentire fortemente ed i suoi

compiti si moltiplicano, mentre diminuiscono le competenze amministrative degli

stati membri.

In questo periodo si valorizzano gli enti territoriali e con la legge 81/93 sindaco e

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presidente della provincia sono eletti a suffragio universale e diretto dai cittadini

e non più dai rispettivi consigli. Con le leggi Bassanini 59/97 e 107/97 si vuole

raggiungere il massimo livello federalismo possibile a costituzione invariata,

delegando alle regioni numerose funzioni amministrative, in vista de principio di

sussidiarietà che, dopo la riforma cost. (l.c. 3/01), verrà costituzionalizzato.

Vi è poi la 203/99 che riduce i ministeri con l'istituzione di alcune agenzie (come

quelle fiscali) volte a soppiantare le aziende autonome, che tendono a scomparire.

Recentemente, la legge 135/12 ha accorpato diverse agenzie ed è passata alla

storia come “spending review”.

Negli anni '90 iniziano le privatizzazioni e le liberalizzazioni. Gli enti non

economici vengono privatizzati sia per risparmiare sulle spese, sia perché si è

ritenuto che alcune autorità sono meglio gestibili dal privato, piuttosto che dal

pubblico. La privatizzazione è data da due fasi, una fase fredda, che è quella

formale, in cui l'ente è trasformato in società per azioni, e da una fase calda, che

è la messa sul mercato del pacchetto azionario. Numerosissime sono le

privatizzazioni che si sono fermate alla fase fredda.

Nella privatizzazione un ente pubblico diventa privato ed è gestito dal privato,

magari con riserva. Mentre la liberalizzazione è l'apertura di un mercato, fino ad

allora monopolizzato dallo stato, ad altri operatori in concorrenza. Alla fine degli

anni '90 abbiamo l'aumento delle autorità autonome, con funzione di controllo

per evitare un passaggio da monopoli pubblici a monopoli privati.

Altro fenomeno proprio degli anni '90 è stato la privatizzazione del pubblico

impiego, avvenuta con dlgs 29/93, confluito nel dlgs 165/01. La legge 241/90

(poi modificata nel 2005, con la legge 15) prevede la partecipazione dei privati

alla formazione della volontà amministrativa.

La riforma dovuta al dlgs 150/09, nota come “legge Brunetta” ha introdotto la

valutazione delle performance nelle pubbliche amministrazioni. Essa ha

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integrato la disciplina del pubblico impiego (165/01), interferendo in una materia

inerente la prestazione amministrativa e quindi legata alla disciplina privatistica.

Tali modifiche si impongono anche alla contrattazione collettiva, e sono

inderogabili.

Fondamentale per il corretto funzionamento delle pubbliche amministrazioni è

assicurare la migliore performance dell'amministrazione stessa e del personale.

La performance è il contributo che un soggetto (sistema, organizzazione, unità

organizzativa, singolo individuo) apporta, attraverso la propria azione, al

raggiungimento delle finalità e degli obiettivi ed, in ultima istanza, alla

soddisfazione dei bisogni, per i quali l'organizzazione è stata costituita.

Ogni amministrazione deve misurare e valutare la performance

dell'amministrazione intesa nel suo complesso, ma anche quella dei singoli

dipendenti. Questa misurazione serve a migliorare la qualità dei servizi offerti e a

produrre una crescita delle competenze professionali di dirigenti e dipendenti

attraverso la valutazione del merito e lo sviluppo di meccanismi premiali.

Le amministrazioni devono sviluppare il ciclo di gestione delle performance.

Questo vuole che i vertici dell'amministrazione, sulla base di un documento

preliminare (sistema di misurazione e valutazione delle performance) redatto a

monte, debbano individuare gli obiettivi strategici ed operativi da conseguire in

un determinato tempo, con riferimento alle risorse disponibili, ed ai risultati

attesi, da raffrontare a degli indicatori in base ai risultati dei quali devono essere

valutati.

Le amministrazioni redigono entro il 31 Gennaio di ogni anno, un piano

triennale della performance, in cui si indicano tutti i fattori su citati, e gli

obiettivi individuali, gli indici di prestazione richiesti ai singoli operatori. Gli

indicatori di misurazione dei risultati devono essere fissati nei piani triennali.

Ogni 30 Giugno gli amministratori (dirigenti ed organi politici) devono redigere

un resoconto, una relazione, sulle performance in relazione ai risultati previsti, da

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presentare alla “commissione per la valutazione, l'integrità e la trasparenza delle

pubbliche amministrazioni” (CIVIT).

Ogni tre anni le amministrazioni devono pubblicare anche un piano triennale

per la trasparenza, che deve contenere la presentazione delle iniziative previste.

La valutazione periodica delle strutture amministrative e dei singoli

operatori è fatta dai dirigenti con riferimento agli impiegati nei propri uffici

(raggiungimento di obiettivi individuali e di gruppo, performance complessiva

dell'unità organizzativa), e da “organismi interni di valutazione” (OIV che,

istituito sempre dal 150/09, sostituisce i vecchi servizi di controllo interno, ed è

nominato ogni tre anni dalle autorità politiche).

Regioni ed enti locali non sono tenuti a nominare un OIV, ma spesso lo fanno

egualmente. Questi organismi hanno il compito di giudicare la performance

complessiva dell'organizzazione e quella dei dirigenti di vertice, e devono

convalidare la relazione annuale, al fine di rendere possibili gli incentivi. Se

trovano criticità, queste, devono essere comunicate all'organo di indirizzo

politico, alla CIVIT, all'ispettorato della funzione pubblica ed alla corte dei conti.

L'OIV valuta i dirigenti in base agli obiettivi individuali conseguiti, in relazione

al loro contributo positivo alla performance complessiva della struttura e per la

loro capacità di valutare il personale loro dipendente. L'aver male giudicato

sottoposto può portare ad una decurtazione della retribuzione di risultato, mentre

la sanzione per un impiegato giudicato negativamente porta ad un mancato

rinnovo dell'incarico, ad un ritiro dell'incarico o il recesso dal pubblico impiego.

La retribuzione di risultato non può essere erogata ai dirigenti se gli OIV rilevano

che alcuni dirigenti non abbiano concorso al piano della performance o quello

della trasparenza, o li abbiano impediti. Al vertice di tale apparato vi è la CIVIT

che deve coordinare ed organizzare le OIV.

Tra le novità degli anni '90 è interessante ricordare, sebbene poco applicata, la

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class action (dlgs 198/09), con la quale si è riconosciuta l'azione di classe contro

la pubblica amministrazione ed i concessionari di pubblico servizio. Essa è

consentita quando non vengono rispettati i termini per i pubblici servizi. L'azione

è consentita se l'interesse è comune a più persone. Il termine per il ricorso è di un

anno e questo può essere posto in essere da singoli individui, o da comitati, o da

associazioni. Il giudice che se ne occuperà sarà quello amministrativo.

Il ricorso deve essere pubblicato sul sito dell'amministrazione o del

concessionario indipendente cosicché tutti i soggetti nella stessa situazione del

ricorrente possono intervenire nel giudizio. La sentenza non è di risarcimento ma

può imporre il rimedio all'inefficienza. In caso si perseveri nell'inadempienza, il

giudice, può nominare un commissario ad acta. Accanto al mancato rispetto dei

termini, altra causa di class action è il non rispetto di una scadenza assunta per

un impegno.

Con la legge anti-corruzione (dlgs 190/12) il consiglio dei ministri ha approvato

un codice di comportamento, con puntuali prescrizioni volte alla moralizzazione

della pubblica amministrazione. Si tende a rendere sempre più trasparente e

corretta possibile l'azione amministrativa.

La Costituzione contiene una serie di norme riferite alla pubblica

amministrazione, alcune che la riguardano direttamente (art. 28, 92, 95, 97, 98,

100), imponendo obblighi e limiti ai dipendenti della pubblica amministrazioni,

altri meno direttamente (es. diritto all'assi