Diritto amministrativo - Appunti

ESERCITAZIONE DI MORO!

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Le situazioni giuridiche soggettive. La nozione di interesse legittimo può essere chiarita

con un esempio. So pensi di avere un credito nei confronti di una persona: Tizio è il

creditore di Caio. Questa è una pretesa creditoria, si ha cioè il diritto di ottenere ciò il

pagamento di quella situazione. Il diritto di credito si oppone all’obbligazione. Si va dal

giudice chiedendogli di condannare Caio al pagamento del debito. Con l’interesse legittimo

non funziona così: si pensi al caso in cui una determinata area è destinata a zona agricola,

ovvero che in quell’area possiamo costruire solo gli edifici necessari all’attività agricola. In

questo caso noi davanti al giudice non abbiamo un diritto, ma un interesse legittimo. Quali

sono gli strumenti ( o le facoltà ) connessi all’interesse legittimo ? Abbiamo il potere di

partecipare al procedimento legislativo, chiedendo al comune di modificare la destinazione

d’uso della nostra area; abbiamo il diritto di prendere visione degli atti sui quali si è formato

il piano regolatore, ma abbiamo anche il potere di reazione processuale. L’interesse

legittimo è un interesse strumentale, non è un interesse finale, perché con l’interesse

legittimo non possiamo ottenere un bene della vita, ma vogliamo rendere un’area da

agricola a edificabile. Non possiamo ottenere ciò direttamente, ma possediamo una serie

di strumenti attraverso cui possiamo ottenere tutela. L’oggetto dell’interesse legittimo è il

comportamento dell’amministrazione, cioè quell’insieme di provvedimenti ( in questo caso

la modifica del piano regolatore ) che possono rendere la nostra area da agricola a

edificabile. Lo Scoca dice che l’oggetto proprio dell’interesse legittimo è stato individuato

nell’azione amministrativa. Vuol dire che il nostro bene della vita viene realizzato mediante

l’azione amministrativa, mediante l’insieme degli atti e provvedimenti che

l’amministrazione adotta. L’oggetto del diritto di credito è l’utilità, la somma di denaro,

mentre l’oggetto dell’interesse soggettivo è l’azione dell’amministrazione strumentale alla

realizzazione del nostro bene della vita. Io non sono interessato alla mera legittimità del

provvedimento, ma affinché il provvedimento realizzi il mio interesse legittimo:

l’amministrazione, tuttavia, non ha alcun obbligo di rendere la mia area da agricola a

edificabile; l’amministrazione deve solo esercitare la propria azione conformemente alla

legge e ai principi che regolano l’attività della pubblica amministrazione. Il bene della vita

non è a soddisfazione garantita, ma è tutt’altro: è l’interesse a che l’azione amministrativa

si svolga in maniera legittima. L’interesse legittimo è una situazione giuridica sostanziale

risarcibile: chi reca un pregiudizio all’interesse legittimo deve risarcire il danno. Scoca dice

che ci sono altre figure soggettive che non hanno personalità giuridica: l’ANAS, per

esempio, non aveva una personalità giuridica autonoma, ma aveva una propria

soggettività giuridica. Per attribuire gli effetti serve essere persona giuridica ? No, basta

essere soggetti giuridici.!

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Le situazioni giuridiche soggettive dell’amministrazione. Cos’è il potere vincolato ? Il

potere vincolato è la traduzione in termini della fattispecie astratta. Laddove la legge abbia

individuato i presupposti per l’adozione di un provvedimento amministrativo, e laddove la

legge abbia individuato anche l’interesse pubblico da realizzare, li vi è attività vincolata. !

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L’ultima volta abbiamo iniziato ad analizzare le relazioni organizzative. In una

amministrazione concentrica, in cui prevalgono rapporti di interdipendenza più che di

indipendenza tra organi, si sono diffuse altre modalità di organizzazione amministrativa. La

tendenza è quella a sostituire le relazioni di gerarchia con quelle di direzione. Nel

momento in cui al rapporto di subordinazione, che attribuisce all’organo sovra ordinato dei

poteri di ordine, si sostituiscono quelli di relazione, che consentono all’organo titolare di

esercitare dei poteri di direzione, di porre degli obiettivi e delle finalità da perseguire, la

responsabilità è di porre in essere comportamenti ritenuti necessari per il conseguimento

di quelle finalità. Nella relazione di gerarchia al superiore gerarchico è assegnato il potere

di controllo e di annullamento d’ufficio del singolo atto, perché l’idea è che c’è una comune

competenza e quindi la possibilità dell’organo sovra ordinato di sostituirsi. Nelle relazioni di

direzione l’idea è che c’è una indipendenza di competenze che deve essere orientata a

perseguire determinati fini posti dal titolare del potere di direzione. Un rapporto di direzione

è quello che c’è fra il ministro e dirigenza ministeriale ( abbiamo ricordato come il d.lgs.

165/2001 attribuisca ai ministri poteri di direzione e controllo, mentre la competenza

all’emanazione dei singoli atti è di competenza dei dirigenti ). Gli organi di direzione e

controllo sono gli organi di indirizzo politico, che individuano, cioè, quelli che nell’esercizio

della discrezionalità sono i fini da conseguire, quindi le scelte da compiere. Ma il controllo

non è sui singoli atti, ma è sull’insieme dell’attività. La legge determina i tempi dei

procedimenti: un comune che vuol dare risposte veloci ai cittadini può porre come direttiva

ai propri uffici l’obbligo di porre in essere gli atti nella metà del tempo imposto dalla legge.!

Il potere di direttiva può essere esercitato sia nelle relazioni interorganiche, che sono

quelle fra organi dello stesso ente, sia nell’ambito delle relazioni intersoggettive, cioè fra

soggetti e persone giuridiche diverse. Il manuale ricorda come il concetto di direttiva sia

stato studiato in tempo per le partecipazioni statali. Le partecipazioni starli sono le

partecipazioni dello Stato in società di diritto privato. Il ministero della partecipazioni statali

( oggi Ministero dell’economia e delle finanze ) poteva emanare direttive agli organi di

queste società, che erano organi di persone giuridiche distinte e non soggette al principio

di gerarchia, su come svolgere la propria attività. Così come oggi un consiglio comunale

può dare un indirizzo alla società a partecipazione comunale che gestisce i trasporti, la

raccolta dei rifiuti etc. perché consegua determinati obiettivi. Non può sostituirsi all’attività,

ma se, ad esempio, gli amministratori non perseguono quei determinati obiettivi, può

essere richiesta la revoca da parte dell’ente che li ha nominati. Mentre la Giurisprudenza

ritiene che la sfiducia politica non sia legittimo motivo di revoca degli amministratori

nominati dal comune negli enti partecipati, la mancata osservanza delle direttive, si ritiene

che possa legittimare la revoca. Ma le direttive, pur se non hanno il vincolo di sovra

ordinazione, comunque prevedono un potere di direzione in capo a un soggetto e una

soggezione, seppur non supina come nelle ipotesi del rapporto di gerarchia, in capo a un

altro soggetto o organo. Un problema centrale dell’amministrazione oggi è quello di un

coordinamento, dell’esigenza, cioè, che in un amministrazione concentrica i titolari di

competenze, ai quali viene riconosciuta autonomia nel loro esercizio, comunque cooperino

per il raggiungimento di finalità comuni. Questa esigenza di coordinamento viene cercata

sul piano del procedimento. L’autonomia della gestione del territorio deve trovare un limite

nel coordinamento con le esigenze pubbliche di cui sono portatrici altre amministrazioni.

Quindi ci sono degli strumenti procedimenti che servono per garantire il coordinamento.!

Uno dei più famosi comitati interministeriali è il CIPE ( Comitato Interministeriale

Programmazione Economica ): questi sono organi di coordinamento stabili. Invece ci sono

degli strumenti procedimenti flessibili che mettono assieme, di volta in volta, i diritti che

devono concorrere per esercitare le proprie competenze finalizzate ad un determinato

obiettivo. Gli strumenti di coordinamento sotto questo profilo sono vari, ma i principali sono

l’accordo di programma e la conferenza di servizi. L’Art. 34 d.lgs. n. 267/2000: “Per la

definizione e l'attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che

richiedono, per la loro completa realizzazione, l'azione integrata e coordinata di comuni, di

province e regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque di due

o piu' tra i soggetti predetti, il presidente della regione o il presidente della provincia o il

sindaco, in relazione alla competenza primaria o prevalente sull'opera o sugli interventi o

sui programmi di intervento, promuove la conclusione di un accordo di programma, anche

su richiesta di uno o piu' dei soggetti interessati, per assicurare il coordinamento delle

azioni e per determinarne i tempi, le modalita', il finanziamento ed ogni altro connesso

adempimento.” Quando bisogna realizzare un’opera che richieda l’intervento di più

amministrazioni, l’amministrazione che promuove questo programma, si fa promotrice di

un accordo fra tutte le amministrazioni che intervengono, e questo accordo dice cosa

ciascuna di queste amministrazioni deve fare, come deve farlo e in che tempi deve farlo. !

“L'accordo puo' prevedere altresi' procedimenti di arbitrato, nonche' interventi surrogatori

di eventuali inadempienze dei soggetti partecipanti.” C’è un procedimento su base

volontaria per far si che comunque, col loro consenso, l’azione si indirizzi verso lo scopo

che viene individuato come comune dall’accordo. Altra forma di coordinamento è la

conferenza di servizi: la conferenza di servizi serve quando un’amministrazione, anche per

soddisfare una domanda di un privato, deve fare la sintesi dei vari interessi pubblici

coinvolti ciascuno attribuito alla competenza di un diverso ente o organo amministrativo.

La conferenza di servizi è un modo attraverso cui coloro che sono organi responsabili

della tutela di ciascun interesse si confrontano per capire qual è la situazione di sintesi dei

diversi interessi compatibile con l’interesse del privato che ha promosso il procedimento.

La conferenza di servizi è un modo procedimentale di coordinamento, nel senso che i due

organi si chiamano fisicamente a partecipare a un