Diritto amministrativo

Capitolo 5: La responsabilità civile della PA e dei suoi agenti

1) La responsabilità dell'amministrazione: responsabilità contrattuale, precontrattuale e extracontrattuale

Anche una struttura pubblica può produrre danni a terzi che, ove si accompagnino ad una condotta qualificabile come illecita, impegnano la responsabilità dell'amministrazione e così fanno sorgere l'obbligo di risarcimento. In proposito è inequivoco l'articolo 28 Cost. Per la responsabilità civile dell'amministrazione si applica la disciplina prevista dal codice civile. Si ha responsabilità contrattuale anche in caso di inadempimento di obbligazioni non scaturenti da un contratto, ma da altra fonte, il che non è privo di rilievo tutte le volte in cui l'obbligazione sorga da provvedimenti o accordi amministrativi, oppure dalla legge; anche in tal caso la responsabilità contrattuale si applica senza deroga alcuna.

Qualche problema

ha posto la responsabilità precontrattuale e ciò con riferimento alla fattispecie della mancanza di buona fede nelle trattative, infatti, secondo una ricorrente giurisprudenza, la responsabilità non sarebbe applicabile nei contratti di evidenza pubblica essendo assoggettati ex lege alla procedura già descritta. Non presenterebbero quelle trattative che sarebbero indispensabili ai fini di siffatta responsabilità. Si tratta, però, di un ostacolo insussistente se si considera che attraverso l'evidenza pubblica si esprimono da un lato l'invito ad offrire e dall'altro le offerte dei possibili contraenti e si individua persino il contraente prescelto, ci converrà che le trattative vengono in tal caso effettuate attraverso una procedura amministrativa. L'illegittimità della quale può essere manifestazione della mancanza di buona fede rilevante ai fini della responsabilità precontrattuale. La quale trova giànelle richiamate direttive comunitarie, sui cosiddetti mezzi di ricorso, una espressa previsione normativa. Esse disciplinano infatti casi in cui a fronte di una violazione del diritto dell'unione, il concorrente abbia perso una possibilità di successo e limiti le proprie pretese risarcitorie dei costi inutilmente sopportati per la partecipazione alla gara. Quanto alla responsabilità extracontrattuale si può dire che la stessa è da gran tempo pacificamente ammessa nei confronti della pubblica amministrazione per l'attività priva di connotati provvedimentali. La resp. Extracontrattuale delle PA trova nell'art. 2043 del codice civile il suo più frequente paradigma di riferimento essendo norma generale e residuale. Sono però applicabili anche le altre forme di responsabilità aggravata e di natura oggettiva regolate dal codice quando ne sussistono i presupposti. L'amministrazione non può rispondere di ogni condotta.

illecita di suoi agenti, ma solo di quella compiuta nell'esercizio delle funzioni e nei compiti istituzionali. Nel caso, viceversa, di azioni o omissioni compiute come privato cittadino vieni meno ogni nesso di immedesimazione organica che giustifica l'imputabilità della condotta all'amministrazione di appartenenza. Secondo l'indirizzo giurisprudenziale prevalente, il nesso di occasionalità è interrotto quando il dipendente abbia compiuto l'illecito mosso da un fine personale ed egoistico. Risultando in questo caso inconfigurabile il rapporto stesso di immedesimazione organica: in tal caso si dice che il rapporto di immedesimazione risulta spezzato. Dibattuta è la questione se al cospetto del danno cagionato dall'agente l'amministrazione risponda per responsabilità diretta (2043), ovvero per responsabilità indiretta (2049): la giurisprudenza qualifica tale responsabilità come diretta, cioè per fatto

Il singolo funzionario risponde personalmente nei confronti di terzi solo per dolo o colpa grave. Se nel caso di specie non sussiste il dolo o colpa grave del singolo agente e tuttavia ricorrono i requisiti dell'illecito aquiliano, responsabile è la sola amministrazione che risponde anche per colpa lieve. Ne deriva che, essendovi un unico responsabile, questa non può che rispondere per fatto proprio. La posizione dell'agente non si distingue da essa secondo le logiche dell'immedesimazione organica. Se viceversa si contesta anche il dolo o la colpa grave del singolo agente quest'ultimo risponde al pari dell'amministrazione: in tal caso la posizione dell'agente è distinta da quella dell'amministrazione e la sua responsabilità non può che essere diretta, correlativamente la responsabilità dell'amministrazione non può che essere di tipo indiretto (per fatto altrui) dato che non è possibile una.

1) La dupliceresponsabilità diretta per lo stesso fatto tra 2 soggetti distinti. Ciò non esclude che, trattandosi di responsabilità solidale, sia chiamata a rispondere la sola amministrazione e che quest'ultima possa essere condannata a risarcire il danno.

2) La responsabilità per danni derivanti dall'attività provvedimentale. Non poche difficoltà ha incontrato la responsabilità dell'amministrazione correlata all'esercizio di attività provvedimentale. Questo a fronte di un'interpretazione restrittiva dell'art. 2043 in particolare alla locuzione "danno ingiusto" inteso come danno lesivo soltanto di diritti soggettivi. E poiché tale esclusione configurava una sorta di immunità dell'amministrazione (dalla potestà amministrativa non sussistono dir. Soggettivi, ma interessi legittimi) riguardava infatti solo i danni subiti degli interessi legittimi pretensivi e non quelli subiti da gli.

interessi legittimi oppositivi, infatti in quest'ultimo caso l'annullamento del provvedimento restrittivo implica il ripristino della situazione originaria che è stata illegittimamente sacrificata, e poiché tale situazione originaria ha la consistenza del diritto soggettivo non è stato difficile riconoscere la risarcibilità del danno causato: ad essere leso risulta il diritto soggettivo e la relativa tutela risarcitoria conciliabile anche con la riferita lettura restrittiva del danno ingiusto. Nel caso di annullamento di legittimo diniego di atto ampliativo la posizione di partenza era e rimane di interesse legittimo pretensivo, sicché la relativa risarcibilità non poteva che passare attraverso il superamento dell'interpretazione restrittiva dell'illecito aquiliano. Ciò si è verificato con la storica sentenza del 22 luglio 1999 numero 500 con la quale sulla base di una ricostruzione dell'interesse legittimo intermini di posizione giuridica sostanziale sulla base di un'interpretazione più perspicua dei presupposti dell'illecito ha finalmente messo la risarcibilità degli interessi legittimi sia di quelli oppositivi sia di quelli pretensivi. Il che non significa che in questo secondo caso accordare risarcimento del danno all'interesse legittimo presentivo tutte le volte che si ottengono l'annullamento dell'illegittimo diniego dell'amministrazione, a differenza di quanto si è visto verificarsi a seguito dell'annullamento di un atto restrittivo in cui il pregiudizio subito dal destinatario dell'atto si può dire in re ipsa, non altrettanto si può dire nei casi sopra segnalati. Può accadere che il diniego sia annullato per un vizio formale o procedurale, che non esclude certo che lo stesso procedimento sia legittimamente ritirabile con la conseguenza che il bene della vita che il richiedente intendeva conseguire risulti.irraggiungibile. Perché ci sia risarcimento del danno è dunque necessario anche la prova che il provvedimento ampliativo richiesto avrebbe dovuto essere rilasciato e che è stato indebitamente sacrificato il bene della vita il cui conseguimento dipende da tale provvedimento. L'accertamento di una lesione non sempre è possibile. Esso implica un giudizio prognostico sulla fondatezza dell'istanza da condurre con riferimento alla normativa di settore sulla base delle sole norme sostanziali, perché dipende dal carattere vincolato del provvedimento stesso nonché dallo stadio del procedimento. Va segnalato che, attenuando notevolmente l'onere probatorio sulla fondatezza della pretesa correlata all'esercizio di una potestà discrezionale, la giurisprudenza che ammette la risarcibilità per perdita di chance: in tal caso basta dimostrare la sussistenza di taluni presupposti che modi presuntivi e secondo un calcolo di.probabilità consentono di ritenere che il risultato avrebbe potuto essere conseguito. La riconosciuta risarcibilità degli interessi legittimi ha comportato il sorgere di tutta una serie di problemi applicativi. Si dibatte sul tipo di illecito e sul carattere primario o secondario della norma che prevede tale illecito. La giurisprudenza della Cassazione opta per la prima soluzione: tramite il precetto neminem laedere e la sanzione per la relativa violazione, mentre quella della Corte Costituzionale pare orientata sul carattere secondario. La citata sentenza 500 del 1999 ha stabilito che grava sul soggetto intenzionato ottenere il risarcimento l'onere di provare tutti gli elementi costitutivi dell'illecito dell'amministrazione, incluso l'elemento soggettivo. La sentenza ha riconosciuto che l'indagine sulla sussistenza della colpevolezza in capo alla persona giuridica non può che affrancarsi da connotazioni psicologiche per comportare piuttosto una

Verifica della dimensione organizzativa: cosiddetta colpa dell'apparato. Resta fermo secondo la giurisprudenza amministrativa il regime delle presunzioni semplici di cui agli articoli 2727 e 2729 codice civile si discosta dal quadro appena allineato sulla falsariga della sentenza 550/1999 la giurisprudenza alla Corte di giustizia in tema di risarcimento del danno correlato alla violazione della normativa comunitaria sugli appalti pubblici ha escluso che in quella materia sia necessaria la sussistenza del dolo o della colpa. Risultata viceversa normativamente superata la questione della pregiudizialità amministrativa cioè dell'antecedenza dell'azione di annullamento, l'azione di risarcimento all'articolo 30 del nuovo codice del processo amministrativo statuisce che l'azione di risarcimento del danno può essere proposta in via autonoma e senza necessità della previa impugnazione, con conseguente annullamento dell'atto amministrativo illegittimo.

L'azione esercitabile nel termine decadenziale di 12 giorni.