Diritto amministrativo

PARTE III – LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

Chiamato a scegliere fra il mantenimento del sistema del contenzioso amministrativo e ladevoluzione al giudice ordinario delle controversie in cui fosse parte una P.A., la maggioranza deiparlamentari della seconda metà dell’800 scelse la seconda opzione. Con legge n. 2248/1865 i tribunali speciali investiti della giurisdizione del contenziosoamministrativo, tanto in materia civile quanto in quella penale, vennero aboliti. Furono devolute allagiurisdizione ordinaria tutte le materie nelle quali si facevatutte le cause per contravvenzione equestione di un diritto civile o politico, comunque vi poteva essere interessata la P.A., e ancorchévenivano emanati provvedimenti del potere esecutivo o dell’autorità amministrativa. Era sufficiente, quindi, che la questione sollevata dall’attore fosse configurabile in termini di dirittosoggettivo perché venisse radicata la giurisdizione del giudice ordinario. Nel

corso del dibattito parlamentare, venne obiettato che in tal modo sarebbe rimaste prive di protezione situazioni soggettive che invece ricevevano protezione presso i tribunali del contenzioso. Fu in questo contesto che si cominciò a distinguere fra diritti e interessi, che venivano in gioco ogniqual volta veniva contestato il merito, l'opportunità o la giustizia di un provvedimento preso dal governo o dall'amministrazione discrezionalmente.

Secondo l'art. 4 comma 1 della legge abolitiva "quando la contestazione cade sopra un diritto che si pretende leso da un atto dell'autorità amministrativa, i tribunali si limiteranno a conoscere degli effetti dello stesso atto in relazione all'oggetto dedotto in giudizio".

Secondo l'art. 5 della medesima legge "in questo come in ogni altro caso, le autorità giudiziarie applicheranno gli atti amministrativi e i regolamenti generali e locali in quanto siano conformi"

alleleggi”. Esulano dalla previsione dell’art. 4 l’ipotesi che la controversia non riguardi un atto amministrativo; l’ipotesi che l’atto amministrativo venga in rilievo come fatto costitutivo del diritto o venga in rilievo comunque in via incidentale anziché formare oggetto di attacco diretto. Il giudice non può “revocare o modificare” l’atto amministrativo, né annullarlo, ma può solo accertarne la legittimità/illegittimità. La legge abolitiva non prevede nulla in ordine ai poteri del giudice, per i casi in cui un atto amministrativo manchi. Era del tutto irrilevante ai fini della giurisdizione del giudice ordinario che l’amministrazione agisse in regime di diritto pubblico o di diritto privato: il diritto del privato resta diritto. Del pari irrilevante è che la P.A. abbia emanato o no un provvedimento amministrativo. Ad un certo punto, una certa giurisprudenza civile, cominciò adutilizzare la distinzione tra atti di imperio e atti di gestione, e ad affermare che solo in presenza dei secondi sono configurabili diritti civili e politici, sicché la giurisdizione ordinaria fu più volte negata fuori dei casi in cui l'amministrazione avesse agito nella sua capacità di diritto privato. Sulla base di numerosi progetti di legge si arrivò infine alla legge n. 5992/1889 contenente "modificazioni della legge sul Consiglio di Stato". Con l'istituzione di una IV Sezione del Consiglio di Stato - sezione per la giustizia amministrativa, si mirava a dare un giudice supremo alle materie contenziose, che, mentre non cadono nella competenza dell'autorità giudiziaria, sono però di tale natura da richiedere le forme tutelari di un nuovo giudizio amministrativo. Alla IV Sezione fu dato il compito di decidere sui ricorsi per incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge contro atti e provvedimenti diSezione è attribuita la competenza per i ricorsi amministrativi che non rientrano nella giurisdizione dell'autorità giudiziaria o dei corpi amministrativi.

Sezione viene conferito il potere di annullare in quanto illegittimo l'atto amministrativo impugnato. Giunta provinciale amministrativa

Con la legge n. 6837/1890 fu attribuita alla (organo periferico dell'amministrazione dell'interno, presieduto dal prefetto) una competenza ricalcata su quella della IV Sezione, ma limitata alla impugnazione di una serie di atti in prevalenza delle amministrazioni locali.

Le GPA hanno operato sino a quando la Corte Costituzionale non dichiarò l'illegittimità costituzionale della norma che ne regolava la composizione, ritenuta incompatibile col principio di indipendenza del giudice (anche) speciale.

Con la legge n. 62/1907 venne istituita una V Sezione con competenze estese al merito, anche se la legge non dice cosa si intenda per "giudicare nel merito".

In alcune ipotesi, potrebbe significare esprimere una valutazione di opportunità o di convenienza; nella maggior parte dei casi, può significare

invece giudicare del fatto, ossia procedere ad unaindagine che non è richiesta nella giurisdizione di legittimità. Successivamente venne attribuita all'esclusiva giurisdizione del Consiglio di Stato una serie di materie, considerate in blocco: dal rapporto di impiego con lo Stato e gli enti pubblici alle controversie tra soggetti obbligati a spese sanitarie (Stato, provincia e comune), dal contenzioso sui contratti di prestito pubblico (tra lo Stato e i suoi creditori), ai ricorsi in materia di spedalità e ricovero degli inabili al lavoro. In questi casi, il giudice amministrativo conosce anche di tutte le questioni relative a diritti: tutta la materia è attribuita al giudice amministrativo, sia che il privato faccia valere un interesse legittimo sia che chieda la tutela di un diritto soggettivo. Dopo qualche anno, ci si rese conto che la distinzione tra diritto e interesse legittimo non perdeva la sua rilevanza, in quanto non poteva essere accettato che unbase a quanto stabilito dalla Costituzione, il cittadino ha il diritto di ricevere una protezione adeguata da parte della Pubblica Amministrazione. Tuttavia, il Consiglio di Stato ha introdotto una distinzione tra gli atti amministrativi autoritativi e quelli paritetici. Nel caso di contestazione di un atto correlato a un interesse legittimo, il ricorso sarà sottoposto alle normali regole processuali. Invece, nel caso in cui l'atto venga denunciato come lesivo di un diritto soggettivo, l'azione potrà essere esercitata entro il termine di prescrizione e non entro il termine di decadenza. Inoltre, il ricorrente non sarà tenuto a depositare il provvedimento impugnato e potrà richiedere al giudice sentenze che sono precluse al giudice amministrativo nell'ambito della sua giurisdizione generale di legittimità. Per quanto riguarda la tutela giurisdizionale del cittadino contro la P.A. nella Costituzione, possiamo dire che è garantita e che il cittadino ha il diritto di ricorrere al giudice per far valere i propri diritti.

sintesi:

• Che è ripartita tra giudice ordinario e giudice amministrativo;
• Che il riparto fra le due giurisdizioni è fondato sul criterio della situazione soggettiva che viene fatta valere: al giudice ordinario i diritti soggettivi, a quello amministrativo gli interessi legittimi;
• Che il criterio della situazione soggettiva viene derogato in particolari materie nelle quali il giudice amministrativo conosce anche di diritti soggetti;
• Che quanto alle azioni ammesse nelle due giurisdizioni la Costituzione non dice nulla;
• Che la giurisdizione amministrativa è esercitata dal Consiglio di Stato e dagli altri organi di giustizia amministrativa. Poiché non possono essere istituiti giudici speciali e di quelli esistenti è prevista la revisione, gli altri organi di giustizia amministrativa, diversi dal Consiglio di Stato, non possono essere che gli organi di giustizia amministrativa di primo grado, da istituirsi in ciascuna regione;

Che giurisdizione amministrativa e ordinaria non sono del tutto separate. La decisioni del Consiglio di Stato sono impugnabili con ricorso in Cassazione ma per i soli motivi inerenti alla giurisdizione; • Che la Costituzione, infine, formalizza il distacco del Consiglio di Stato dalla amministrazione. legittimo A partire dal 1990 si può affermare che l’interesse non implica solo il potere di chiedere l’annullamento dell’atto lesivo una volta che questo è stato emanato, ma anche quello di difendersi contro il progetto di atto, mediante il diritto ad avere comunicato il progetto di provvedimento, ad accedere alla relativa documentazione, a presentare documenti ed osservazioni, a pretendere che l’amministrazione procedente li prenda in considerazione, e che decida motivando la sua scelta, anche in relazione alle risultanze dell’istruttoria. Punti fermi sull’interesse legittimo possono oggi considerarsi i seguenti: • L’interesselegittimo è una situazione soggettiva correlata al potere discrezionale della P.A. A fronte di un potere vincolato c'è solo un diritto soggettivo. Nel potere vincolato viene indovere, potereprimo piano un che viene qualificato perché il suo esercizio influisce sullapotere libertàsfera giuridica altrui. Il si distingue dalla perché si svolge e si esaurisceall'interno della sfera giuridica del soggetto che ne è titolare; - Il potere discrezionale viene esercitato con una scelta, alla quale soggiace la situazionesoggettiva dell'altra parte. Il privato non ha quindi diritto che il potere venga esercitato nelladirezione da lui voluta, ma solo un interesse; - Tale interesse è legittimo perché può essere soddisfatto dall'autorità amministrativa solocon un atto legittimo; - La situazione giuridica attiva (o di favore), la cui soddisfazione è rimessa ad uncomportamento altrui, non

è esclusiva del diritto amministrativo;

• oppositivi pretesivi.

Si distingue tra interessi legittimi e Interesse oppositivo