Diritto amministrativo

SERVIZI DI INTERESSE GENERALE NEL DIRITTO EUROPEO

Due direttrici generali:

1. numerosi documenti europei sottolineano l’importanza sociale di servizi di interesse generale

2. la disciplina dei servizi deve rispettare le regole della concorrenza e del mercato che valgono per le normali attività

economiche

IMPORTANZA SOCIALE DEI SERVIZI DI INTERESSE APPLICAZIONE DELLE REGOLE DI CONCORRENZA

GENERALE

I servizi sono menzionati nella Carta dei diritti dell’UE; TFUE: Le imprese incaricate di servizi di interesse economico

il TFUE li definisce come elementi essenziali per generale sono sottoposte alle regole dei Trattati e in particolare alle

garantire coesione sociale e territoriale e norme sulla concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme

salvaguardare la competitività economica europea. non osti all’adempimento della specifica missione loro affidata.

L’Unione e gli Stati membri provvedono a che i servizi Sono applicabili le regole della concorrenza ma sono ammesse

funzionino in base a principi e condizioni che deroghe in base al principio di proporzionalità, solo nei limiti dello

consentano a loro che assolvere i loro compiti. stretto necessario per il conseguimento dell’interesse pubblico.

Al di là delle due direttrici, gli Stati membri sono liberi di individuare le attività da annoverare trai servizi pubblici e le modalità

di erogazione di essi.

Il diritto europeo distingue:

 servizi di interesse economico generale: riguardano beni o servizi offerti in un determinato mercato (es. trasporti, poste);

rientrano nel genus delle prestazioni fornite dietro retribuzione.

 servizi non economici di interesse generale: si collocano FUORI dal mercato; ad essi non si applicano le regole della

concorrenza (es. istruzione, sanità); sono esclusi dal campo di applicazione della direttiva 2006/123/CE; sono svolti in forma

non imprenditoriale.

Oltre ai TRATTATI ci sono molte DIRETTIVE volte a liberalizzare i servizi di interesse economico generale e che tendono ad

assicurare il rispetto dei principi del mercato aperto e della libera concorrenza (principio della regolazione pro concorrenziale).

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È necessario che le autorità nazionali di regolazione competenti siano dotate di adeguati poteri (per determinare degli standard

minimi, per fissare tariffe). Le direttive di liberalizzazione operano una distinzione:

CONCORRENZA NEL MERCATO CONCORRENZA PER IL MERCATO

Riguarda i servizi pubblici per i quali la fornitura del servizio Quando il servizio pubblico può essere svolto in modo

può essere svolta da una pluralità di operatori in efficiente da un solo gestore. L’attribuzione del servizio avviene

concorrenza tra loro. L’attribuzione del servizio avviene in seguito ad una procedura competitiva di affidamento della

attraverso un provvedimento di autorizzazione non concessione (direttiva 123/2006/CE).

discrezionale. ES: Distribuzione di energia elettrica - Infrastrutture ferroviarie -

ES: Trasporti aerei - Trasporti ferroviari - Servizi di telefonia Autostrade

NB: I servizi di interesse economico generale possono essere gestiti da imprese sia private,

sia pubbliche poste su un piano di parità concorrenziale.

LA REGOLAZIONE E LE FORME DI GESTIONE DEI SERVIZI PUBBLICI:

I servizi pubblici presentano tre momenti logici: ①assunzione, ②regolazione, ③gestione.

① ASSUNZIONE:

L’assunzione di un’attività come servizio pubblico è frutto di una decisione politica dei pubblici poteri (per legge o con atti

amministrativi emanati sulla base della legge); se necessario vengono messe a disposizione risorse pubbliche. L’atto di assunzione

del servizio pubblico è di responsabilità esclusiva dello Stato.

DUE CARATTERI della nozione del servizio pubblico:

1. STORICITÀ: i beni e i servizi essenziali variano nel tempo in base alle esigenze della società e alla situazione del mercato;



2. RELATIVITÀ a livello locale muta il perimetro del servizio pubblico. I consigli comunali hanno la competenza in materia

di organizzazione dei servizi locali, godono di un’ampia discrezionalità sul se assumere o meno una determinata attività

come servizio pubblico.

② REGOLAZIONE:

è funzionale al raggiungimento di una serie di obiettivi di interesse pubblico e all’attuazione in concreto dei principi giuridici in

materia di servizi pubblici; si tratta di PRINCIPI GENERALI che si ricavano dalla giurisprudenza europea e dalla L.481/1995 che pone

regole generali riferite all’autorità di settore.



1. DOVEROSITÀ i poteri pubblici si fanno carico del compito di garantire direttamente o indirettamente alla collettività

l’erogazione dei servizi pubblici secondo criteri quantitativi e qualitativi predeterminati.

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2. CONTINUITÀ l’erogazione del servizio non può essere interrotta arbitrariamente. Il Codice penale prevede reati specifici:

331 – 340. Anche il diritto di sciopero è limitato in modo da garantire livelli minimi indispensabili di erogazione del servizio.



3. PARITÀ DI TRATTAMENTO tutti gli utenti hanno diritto di accedere al servizio e a ottenere prestazioni di eguale qualità.



4. UNIVERSALITÀ le prestazioni devono essere garantite tendenzialmente a tutti, a prescindere dalla localizzazione, dalla

fascia sociale, o di reddito. Le imprese che erogano servizi pubblici non possono offrire il servizio esclusivamente a fasce di

clienti. All’interno dei servizi pubblici, il legislatore individua prestazioni minime che costituiscono il c.d. servizio universale

e che devono essere erogate anche se producono perdite.



5. ABBORDABILITÀ il servizio deve essere fornito agli utenti a prezzi accessibili; con agevolazioni per soggetti svantaggiati.



6. ECONOMICITÀ il gestore del servizio deve essere posto nella condizione di svolgere l’attività in modo imprenditoriale, con

la possibilità di conseguire un margine ragionevole di utile. Se il servizio è in perdita, la PA provvedere a sostenerlo.

La REGOLAZIONE:

concretizza questi principi utilizzando degli strumenti che la legge fornisce (es. atti di pianificazione, autorizzazioni ecc.).

 individua le forme di gestione del servizio.



③ FORME DI GESTIONE:

 

GESTIONE DIRETTA l’attività è svolta da strutture dell’ente titolare del servizio.

 

GESTIONE INDIRETTA l’attività à affidata ad un ente pubblico incaricato dello svolgimento del servizio (es. energia)

 

SOCIETA’ IN-HOUSE può ricevere in affidamento il servizio attraverso una concessione o una convenzione senza il

previo espletamento di una gara. 22

 

SOCIETA’ MISTA a partecipazione sia pubblica che privata. D.lgs. 175/2016: prevede l’avvio di una procedura

competitiva che ha un doppio oggetto: la scelta del SOCIO che abbia le caratteristiche migliori e L’AFFIDAMENTO del

servizio alla società tramite una concessione. La quota di partecipazione può essere minoritaria o maggioritaria; al termine

del periodo di durata della concessione il socio privato è tenuto a cedere la partecipazione al socio risultato aggiudicatario

di una nuova procedura competitiva. La società mista è una forma di parternariato pubblico-privato istituzionale, realizza

una collaborazione stabile e lunga. Esistono due forme di parternariato pubblico-privato:

istituzionale: si instaura una relazione stretta tra soggetti pubblici e privati che interagiscono nella società mista sia

 in sede assembleare sia esprimendo propri rappresentanti negli organi amministrativi

contrattuale: l’amministrazione si rivolge al mercato sulla base di un contratto per acquisire un bene o un servizio,

 operando una esternalizzazione completa; è disciplinato dal Codice del Contratti pubblici; il partner privato si assume

ogni rischio economico.

 

CONCESSIONE è un caso di partenariato pubblico-privato contrattuale con cui si concede il servizio a terzi selezionati

sulla base di una procedura competitiva nei casi in cui per ragioni tecniche o economiche il servizio si presta ad essere

erogato da un solo gestore (concorrenza per il mercato). NON c’è un coinvolgimento diretto del soggetto pubblico nella

gestione del servizio, quindi il contratto deve prevedere strumenti di controllo sulla qualità del servizio.

 

AUTORIZZAZIONE è rilasciata a più gestori che erogano il servizio in concorrenza tra loro (concorrenza nel mercato);

il gestore provvede alla messa in opera di tutte le attività giuridiche e materiali necessarie.

L’erogazione del servizio da parte del concessionario deve avvenire nel rispetto di:

I. CONTRATTO DI SERVIZIO: regola i rapporti tra amministrazione titolare del servizio e gestore; disciplina i rapporti

economici-finanziari: il gestore paga un canone alla PA oppure, se il servizio è in perdita, la PA eroga contributi.

II. CARTE DEI SERVIZI: i livelli quantitativi e qualitativi di erogazione del servizio sono stabiliti da direttive dell’autorità di

regolazione di settore. I gestori devono dotarsi di queste carte dei servizi che stabiliscono i livelli quantitativi e qualitativi dei

servizi; fanno sorgere in capo al gestore obblighi unilaterali nei confronti dell’utente e vanno ad integrare dall’esterno i

contratti di utenza. Se adottati dal gestore privato hanno natura negoziale, se dall’ente pubblico natura provvedimentale.

III. CONTRATTI DI UTENZA: disciplinano su base privatistica i rapporti tra gestore e utenti. Le tariffe applicate agli utenti sono

stabilite nel contratto di servizio.

LE AUTORITA’ DI REGOLAZIONE dei servizi pubblici:

Sono sottospecie di autorità di settore (e quindi di autorità indipendenti) che nascono negli ’90, dopo la caduta del regime di

monopolio, nella vigenza del quale non c’era bisogno di regolazione.

In un contesto di LIBERALIZZAZIONE, l’architettura della regolazione comprende tre tipi di rapporti:

1) rapporto gestore-autorità di regolazione: i regolatori devono predisporre una cornice di regole tale da consentire lo

sviluppo di un mercato concorrenziale; le deroghe al principio della concorrenza sono ammesse solo nei limiti dello stretto

necessario per l’adempimento di compiti specifici. Le autorità di regolazione devono garantire l’osservanza delle norme

da parte dei gestori, esercitando poteri di vigilanza e avviando procedimenti sanzionatori (con decadenza concessione).

2) rapporto reciproco tra gestori in concorrenza: sottoposti ad obblighi reciproci con provvedimenti negoziali o unilaterali.

3) rapporto gestore-utente: è disciplinato dal complesso di regole poste dall’autorità di settore e da carte dei servizi;

l’utente può essere indennizzato in caso di disservizio.

Principali autorità: Autorità per l’energia elettrica, il gas