Diritto Amministrativo

ENTE

È un soggetto dell’ordinamento. Colui che può essere parte di un rapporto giuridico. Da qui

l’individuazione di una soggettività giuridica, che è tipica dell’ente. Questo è costituito da

una persona giuridica. Come qualsiasi persona giuridica per operare deve disporre di organi,

soggetti che siano in grado di dichiarare la volontà dell’ente e quindi di determinare la

produzione di effetti giuridici, che sono imputati all’ente (es. nel Comune ci sono organi

politici: sindaco, giunta e consiglio ed organi burocratici: i dirigenti, il segretario comunale

etc…). Che rapporto esiste tra organo ed ente pubblico? Ci sono state diverse

interpretazioni. Innanzitutto è un rapporto giuridico in senso stretto, perché intercorre tra

soggetti diversi. Sono state usate le categorie del mandato con rappresentanza. Sulla base di

questo si è ritenuto che a carico degli amministratori pubblici facessero capo gli stessi

obblighi del mandatario. Questa interpretazione viene respinta, perché non si tratta di

relazione tra soggetti diversi (es. il dirigente del Comune che è organo del Comune avrà

diritto a ricevere uno stipendio da parte del Comune. Questa retribuzione attiene alle

condizioni alle quali quella determinata persona svolge la sua attività, offre la sua

prestazione nei confronti dell’ente pubblico). Quello che interessa è che c’è una relazione di

rapporto organico, che implica un’identità tra organo ed ente. Questo vuol dire che l’attività

dell’organo è attività dell’ente. Non c’è bisogno del mandato con rappresentanza si parla

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di immedesimazione organica (es. l’attività del Sindaco è attività del Comune). Nell’ambito

degli apparati pubblici abbiamo organi, ma non è costituito essenzialmente da organi, che

sono necessari perché l’ente possa operare. L’ente deve essere sempre nelle condizioni di

poter operare. Ma accanto agli organi, c’è una dimensione importantissima, che è costituita

da strutture che non hanno il carattere di organi. Sono indirizzate a svolgere un’attività

strumentale fondamentale per l’ente pubblico (es. consideriamo organi dell’amm.ne

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universitaria il rettore, il consiglio di amm.ne, i consigli di facoltà, i presidi, le

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commissioni di laurea, le commissioni di esame sono organi dell’Università. Ma non ci sono

solo organi. Basti pensare ai bidelli, che svolgono un’attività strumentale. È un’attività

fondamentale, ma non è un’attività qualificata come quella di un organo.

Negli apparati pubblici abbiamo una serie di soggetti che svolgono attività strumentali).

Come sono strutturati questi soggetti, diversi dagli organi? Negli enti pubblici abbiamo una

struttura base, molto diversa da un ente all’altro: l’ufficio, che è costituito da personale, da

risorse. L’amm.ne è costituita da uffici, che non sono organi, ma lo diventano quando a

quelli uffici è demandato lo svolgimento di un’attività che produce effetti giuridici

all’esterno dell’amm.ne stessa.

Gli organi che abbiamo e che caratterizzano l’attività dell’ente possono essere di vario

genere. Con riferimento alle tipologie di organi distinguiamo due categorie generali:

1. organi monocratici , costituiti da una singola persona. L’attività che assume effetti

giuridici verso l’esterno è posta in essere da una sola persona (es. nel Comune vi è il

Sindaco; nella Provincia vi è il Presidente della Provincia; nelle amministrazione

statali vi è il Ministro; il Prefetto è un organo monocratico).

2. organi collegiali , che comportano una certa complicazione. L’organo collegiale è

costituito da più componenti (es. nel Comune vi sono Consiglio e Giunta). Gli atti

non vengono assunti singolarmente, ma sono atti che vengono assunti dall’organo

collegiale nel suo complesso. Dal punto di vista giuridico -amministrativo quello che

conto è che un atto sia un atto di un determinato organo collegiale. L’obiettivo non è

quello di garantire una decisione ponderata, ma anche di poter tener conto dei diversi

punti di vista politici. E poi vi sono organismi in cui la collegialità è espressione

dell’esigenza di garantire la rappresentanza di interessi diversi. Ad esempio nel

nostro ordinamento esistono organi, nelle Camere di Commercio, nei quali sono

rappresentate le diverse categorie produttive. La collegialità è un riflesso

dell’importanza di garantire rappresentanze di interessi economici diversi. La

collegialità è un fenomeno che attua il carattere fondamentale della complessità. È un

fenomeno che rispetto alle p.a. è di un’importanza straordinaria.

Come opera un organo collegiale?

L’attività del collegio è caratterizzata da una procedura, che deve essere seguita per

adottare un atto: la deliberazione, che presuppone adempimenti preventivi. Ci deve

essere una convocazione. In secondo luogo la convocazione deve contenere l’o. d. g.,

ossia l’elenco degli argomenti che devono essere trattati in quella seduta. Nel corso

della seduta maturerà una deliberazione ed infine ci sarà una fase, di verbalizzazione,

eseguita dal segretario. Se manca l’attività di verbalizzazione, non c’è nessuna

concretizzazione dell’attività amministrativa svolta dall’organo. Nel verbale si trova

la data della seduta, il luogo, i partecipanti, le eventuali dichiarazioni, che cosa è

stato deciso, con quale maggioranza, con quali modalità si è votato.

Questo rende particolarmente complessa l’attività dell’organo collegiale. Ma la

complessità non risiede solo in questo. Nasce anche dal fatto che un organo può

essere di vari tipi:

• collegi perfetti: il collegio può riunirsi e può deliberare solo se presentano

tutti i componenti del collegio (es. Corte d’Appello per operare è

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necessario che siano presenti tutti i componenti del collegio, altrimenti non si

può deliberare). Sono quegli organi che esprimono una funzione decisoria, che

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riguarda la valutazione del comportamento di una persona, ai fini

dell’applicazione di una sanzione. Ci sono le commissioni di valutazione dei

professori universitari sono costituite da un collegio perfetto. Le commissioni

di maturità sono un esempio di collegio perfetto.

• collegi imperfetti o virtuali: non è necessaria la presenza di tutti. La regole

generale è rappresentata dall’imperfezione dell’organo. Questo può riunirsi e

deliberare con determinate maggioranze. Si pone il problema delle

maggioranze, che è un problema complicato. A questo proposito la dottrina e

la giurisprudenza distinguono due maggioranze:

- quorum strutturale: è il numero dei componenti dell’organo

necessario perché l’organo possa svolgere la sua attività. Il numero di

componenti, quando non sia disposto diversamente, è pari alla

maggioranza + 1, in sede di prima convocazione. Se al momento in cui

inizia la seduta, o anche successivamente, manca o viene meno il

quorum strutturale, l’organo deve fermarsi;

- quorum funzionale: per prendere determinate decisioni è necessaria

una certa maggioranza, altrimenti la proposta non viene accolta. Il

quorum funzionale, se la legge non stabilisce nulla, è la maggioranza

semplice, ossia la maggioranza dei votanti. La regola generale è quella

della maggioranza dei votanti.

ci sono però regole che riguardano l’esigenza di avere una maggioranza specifica, più alta

della maggioranza dei votanti. Più, però, è alto è il quorum, più sarà difficile il

funzionamento dell’organo. L’intervento è sul quorum necessario per determinate delibere,

che devono essere assunte con un quorum elevato, che trascina il quorum strutturale (es. art.

6 legge 267/2000 pag. 59 Raccolta di leggi. Lo statuto è un atto fondamentale, perché

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definisce una serie di profili qualificanti delle caratteristiche e dei servizi degli enti locali. È

una sorta di Carta Costituzionale del Comune. Art. 6.4 lo Statuto è deliberato dal

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Consiglio comunale, con il voto favorevole dei 2/3 dei consiglieri comunali assegnati.

Perché ci vuole una maggioranza così alta? Perché viene richiesta una maggioranza

qualificata? Perché lo Statuto è un atto che deve avere una sua stabilità e che deve

rappresentare, come tutti gli atti fondativi, una volontà non contingente, ma deve essere

rappresentativo degli interessi della comunità locale e dei caratteri della comunità locale. Se

fosse la semplice volontà della maggioranza, ogni volta si dovrebbero riscrivere gli Statuti.

Si vogliono svincolare gli Statuti da un rapporto troppo stesso con la maggioranza politica.

In questo caso la previsione si una maggioranza qualificata comporta che sia espressione di

una volontà più forte, di una condivisione ampia. La norma stabilisce che nel caso in cui

non venga raggiunta la maggioranza qualificata, può essere approvato, ma votato in due

sedute successive, da tenere entro 30 giorni, ed in queste sedute devono ottenere per due

volte la maggioranza dei consiglieri assegnati. Altro esempio è l’art. 52 della legge

267/2000). 8^ LEZIONE – 25/10/2011

ORGANI DI GOVERNO DEL COMUNE 14

Art. 37 legge 267/2000 gli organi di governo sono il Consiglio comunale, la Giunta ed

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il Sindaco.

L’organo collegiale principale, organo di indirizzo politico, organo nel quale vengono

espresse le minoranze politiche, è il Consiglio comunale. È un organo composto dal Sindaco

e dai consiglieri comunali. La composizione del Consiglio comunale prevede che all’interno

sia garantita la maggioranza dei componenti del Consiglio comunale, che alle liste elettorali

hanno appoggiato il Sindaco nelle elezioni. La legge, all’art. 42, definisce il Consiglio

comunale, come organo di indirizzo politico e controllo politico -amministrativo. Per

quanto riguarda le competenze del Consiglio comunale queste sono stabilite dall’art.

42.2 della legge, con una particolarista (art. 42.4 della legge) nell’esercizio delle sue

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funzioni, il Consiglio comunale non è surrogabile, tranne in alcuni casi (vedi articolo).

Alcune competenze sono: la potestà normativa rispetto agli atti interni di ordinamento

dell’ente; i programmi finanziari (atti sui quali si fonda lo sviluppo dell’ente locale),<