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DELL'ISTANZA (CD PREAVVISO DI RIGETTO)
Nella lezione precedente abbiamo continuato a trattare del procedimento amministrativo e del suo responsabile, cercando di lumeggiare il ruolo ricoperto da tale soggetto nell'ambito della fase istruttoria proprio perché egli è colui che dirige la fase fondamentale diretta ad acquisire elementi ed interessi in gioco i quali hanno un ruolo determinante ai fini dell'adozione di un giusto provvedimento finale (in ossequio al principio del giusto processo). Da ciò, si è cercato di ovviare alla carenza esistente prima della L. 241/1990 in cui non esisteva un soggetto responsabile al quale imputare le eventuali anomalie procedimentali. Abbiamo poi individuato i compiti del responsabile, soffermandoci anche sul soccorso istruttorio e sul dovere di astensione in caso di conflitto anche potenziale.
Oggi tratteremo di un ulteriore importante istituto, che è quello del preavviso di rigetto, ovvero la comunicazione dei
motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza. Ancora una volta si tratta di una norma prevista in funzione del principio di partecipazione, ma anche dell'altro principio fondamentale che spesso ci troviamo a richiamare, ovvero del principio di trasparenza, la quale viene ad essere incrementata dalla comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza. Quindi proprio in ossequio dei principi di trasparenza e di partecipazione è stato previsto l'istituto del preavviso di rigetto di cui all'art. 10 bis L. 241/1990: nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l'autorità competente, prima di adottare un formale provvedimento di rigetto dell'istanza di parte è tenuto a comunicare preventivamente le eventuali ragioni che possono impedire l'accoglimento della domanda stessa. È una sorta di contraddittorio preventivo che si viene ad instaurare, una sorta di contenzioso preventivo.che cerca di favorire la rappresentazione chiara di tutti i possibili elementi da valutare nella situazione concreta e quindi di far comprendere al destinatario i motivi per i quali la domanda non possa essere accolta. Questo, per mettere nelle condizioni lo stesso destinatario quali siano gli elementi che dovranno propendere per l'accoglimento dell'istanza di parte. È previsto un termine preciso entro il quale l'interessato dovrà rappresentare questi elementi, e sono dieci giorni dall'avvenuta comunicazione del preavviso di rigetto. In particolare, il soggetto istante ha diritto di presentare delle osservazioni scritte ed eventualmente anche di corredarle mediante documenti (quindi non è tenuto solo a produrre delle mere osservazioni). Bisogna sottolineare che la comunicazione del preavviso di rigetto ha però un effetto interruttivo: interrompe i termini previsti per la conclusione del procedimento, che ricominceranno a decorrere dallaPresentazione delle osservazioni dalla scadenza dei dieci giorni previsti. Si vuole dunque realizzare una sorte di contraddittorio tra l'amministrazione e la parte interessata prima ancora della decisione di rigetto per evitare successive impugnazioni ed ulteriori conseguenti oneri anche per la PA. Va detto però che è previsto, laddove queste osservazioni e documenti non vengano ritenuti congrui ai fini di un accoglimento dell'istanza di parte, l'obbligo di motivazione nel provvedimento finale. Ciò che è importante sottolineare dell'art. 10 bis è che queste disposizioni non si applicano relativamente alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale ed assistenziale che siano sorti a seguito di un'istanza di parte e gestite dagli enti previdenziali. Ancora, non possono essere addotti tra i motivi che impediscono l'accoglimento della domanda le inadempienze o i ritardi attribuibili all'amministrazione.
Va detto che la giurisprudenza ritiene che quello in esame costituisca un principio di carattere generale perché ormai si ritiene che, in materia di procedimento amministrativo, si debba qualificare come principio di carattere generale perché consente all'amministrazione di meglio gestire l'interesse pubblico ed arrivare in termini più concreti ad un effettivo provvedimento giusto. Sul carattere generale di questo istituto, vi è giurisprudenza secondo cui non vi è alcun vizio di legittimità laddove venga omesso questo preavviso di rigetto dal momento che la disposizione in materia dev'essere letta ed interpretata alla luce dell'art. 21 opties comma 2 della L. 241/1990. La mancanza del preavviso di rigetto può essere equiparata alla mancanza della comunicazione dell'avvio del procedimento? Anche qui vi è una duplicità di interpretazioni: un orientamento giurisprudenziale esclude l'accomunamento.delle due ipotesi, in quanto totalmentediverse tra loro, un altro orientamento ha invece evidenziato come la ratio della norma sia estendibile anche alla mancanza di preavviso di rigetto. In ogni caso, la violazione dell'art. 10 bis non comporta l'illegittimità del provvedimento finale perché questa norma dev'essere letta in combinato disposto con l'art. 21 opties comma 2 che impone al giudice di valutare il contenuto sostanziale del provvedimento e quindi di non annullare l'atto nel caso in cui le violazioni formali non abbiano inciso sulla legittimità sostanziale del medesimo provvedimento.MODULO 6 - CONFERENZA DI SERVIZI
La conferenza di servizi è disciplinata dalla L. 241/1990, in particolare dagli artt. 14, 14bis, 14 ter, 14 quater e 14 quinquies. Né la legge sul procedimento amministrativo, né le sue modificazioni hanno definito la conferenza dei servizi, dunque la
La dottrina ha cercato di colmare questo vuoto definendola come "un modulo procedimentale, disciplinato dalla legge, attraverso il quale più uffici della stessa PA o più amministrazioni differenti si occupano di uno stesso problema amministrativo".
Nelle lezioni relative alla discrezionalità amministrativa ed ai principi generali dell'azione amministrativa abbiamo detto che la PA deve necessariamente perseguire il proprio fine istituzionale, ovvero l'interesse pubblico, ponderando quell'interesse con gli interessi secondari (pubblici e privati) eventualmente presenti in una determinata fattispecie concreta.
In questo contesto, la conferenza dei servizi assume una fisionomia precisa, ovvero quella di strumento atto ad acquisire e ponderare congiuntamente i vari interessi in gioco in un determinato procedimento amministrativo, arrivando in questo modo ad una individuazione del cd interesse pubblico specifico in ottemperanza dei principi di buon
1. È annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza.
2. Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10-bis della PA oltre che di quelli di economicità ed efficacia dell'azione amministrativa e di quello non meno importante del giusto procedimento.
orientamento minoritario sostiene che la conferenza dei servizi possa invece rallentare i tempi decisionali. In ogni caso, è importante considerare che la conferenza dei servizi permette di coinvolgere diversi soggetti e competenze nella valutazione di una determinata questione, favorendo una visione più completa e approfondita del problema. Tuttavia, è fondamentale che la conferenza dei servizi sia gestita in modo efficiente e tempestivo, altrimenti potrebbe diventare un ostacolo anziché uno strumento di semplificazione.Autorevole orientamento, seppur minoritario, evidenzia come in non pochi casi tale conferenza finisca per non migliorare la situazione, rendendo invece più complessa la situazione. Quest'orientamento si fonda su un'analisi delle fattispecie concrete e preferisce parlare della conferenza dei servizi come di uno strumento di mero coordinamento di interessi. Tuttavia, anche questa dottrina non nega che tale strumento costituisca un modulo procedimentale che statisticamente ha la funzione di consentire una ponderazione dei vari interessi e quindi di addivenire ad un armonico provvedimento finale. In sostanza, al di là dei dubbi che si verificano in alcuni casi specifici, la regola ci porta a dire che l'istituto ha un'importante funzione al fine di aumentare le possibilità di arrivare ad una decisione finale armonica. A prescindere da questa diversa valutazione e da questo contrasto che si rinviene in dottrina, quest'ultima è unanime nel dire
che il tratto essenziale che accomuna le varie conferenze di servizi è il metodo conferenziale: questo consiste nel fatto che si realizzi una sorta di compresenza dei rappresentanti delle varie amministrazioni coinvolte in una determinata riunione attorno allo stesso tavolo. L'efficacia del metodo conferenziale è tale perché consente di adottare una valutazione unica, simultanea e contestuale per quanto riguarda gli aspetti relativi alla decisione da prendere in relazione alla vicenda concreta. In sostanza, la conferenza dei servizi si presenta come uno strumento procedimentale che si svolge tramite una riunione fisica o virtuale di diversi uffici della stessa PA o di diverse pubbliche amministrazioni coinvolte in un determinato procedimento amministrativo. A questo punto ci dobbiamo chiedere: quando il nostro legislatore ha per la prima volta fatto ricorso a questo istituto? C'è un momento storico ben preciso, ovvero l'anno prima dei mondiali di.calcio del 1990, proprio perché vi era l'esigenza di organizzare con una certa celerità tutte le strutture che avrebbero
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