Che materia stai cercando?

Diritto amministrativo 1 Appunti scolastici Premium

Appunti di diritto amministrativo basati su appunti personali del publisher presi alle lezioni della prof. Tirio, dell’università degli Studi di Genova - Unige, facoltà di Giurisprudenza, Corso di laurea magistrale in giurisprudenza. Scarica il file in formato PDF!

Esame di Diritto amministrativo docente Prof. F. Tirio

Anteprima

ESTRATTO DOCUMENTO

salvo alcuni casi in cui l’autorità segnalava l’illegittimità della normativa o un contrasto con il diritto europeo

(NB: in quest’ultimo caso i giudici possono disapplicare direttamente la normativa).

→” Decreto salva Italia”, 2011.

Articolo 35: norma “rivoluzionaria, la cui formulazione è stata sollecitata da autorità garante della concorrenza e

del mercato. Chiesti strumenti per rendere più efficaci questi pareri.

Sollecitate amministrazioni ad adeguarsi entro 60 giorni. Entro 30 giorni l’autorità antitrust può impugnarla di

fronte al Tar; deve cercare di vincere questi ricorsi. Dati all’antitrust strumenti per rendere efficaci i pareri; prima

questi non venivano seguiti, ora è possibile ricorrere al giudice (21 bis). Già stato fatto sovente utilizzo di questa.

L’autorità lo sta utilizzando spesso ma in modo parsimonioso, infatti solo una parte dei pareri si basa sul 21 bis.

Tuttavia in questi due/tre anni si è incrementato moltissimo l’utilizzo di questo.

5) Punto focale

Autorità sono un punto focale (vedere appunti prima lezione). Nei sistemi complessi risolve conflitto contenzioso

fra diritto amministrativo (pubblico) e privato.

Tutte le funzioni sono riconosciute dalle norme alle autorità.

6) Reperimento prove

Grazie all’opera delle autorità indipendenti è più facile reperire le prove. Alcune volte per avere prove da

utilizzare in sede civile è sufficiente provvedimento pubblico dell’autorità. Non raramente provvedimento finale

dell’autorità può non essere sufficiente poiché gli abusi sono complessi e prolungati nel tempo. Può esserci mole

infinita di prove, ai fini del processo non è necessario elencarli tutti. Si possono riportare dieci casi esemplari e poi

rinvia agli altri casi. Dal punto di vista dell’antitrust è facile legittimare la sanzione con pochi casi elencati nel

provvedimento. Altro problema delle qualificazione del danno non emerge. Potrebbe accadere che il terzo

danneggiato possa non trovare nel suo provvedimento il suo caso. Rigido regime segreto d’ufficio nelle autorità

indipendenti molto forte.

Perché previsto questo segreto forte?

E’ prevalsa l’esigenza forte di tutela del segreto d’ufficio. Ragioni per mantenere il segreto d’ufficio:

a) tutela dell’attività investigativa.

b) le informazioni reperite spesso sono private e alle volte molto delicate (tutela segreti

d’industria e commerciale

c) autorità incentiva la raccolta di informazioni. Incentivo maggiore nei programmi di

clemenza. Il primo che si autodenuncia (in caso vi sia un cartello) è esente da

sanzioni pecuniarie. Si vogliono dare incentivi per sgretolare le imprese illecite.

Autorità deve presentarsi come custode affidabile delle informazioni. L’autorità deve

presentarsi come un custode affidabile di informazioni i modo da favorire le

confessioni.

AMMINISTRAZIONE STATALE: modello autonomie

Questo modello risponde al “rischio miopia”. Per valutare se in uno stato sono presenti forti autonomie, si

considerano tre fattori: 1) poteri; 2) risorse; 3) controlli.

Più le autonomie hanno poteri, più risorse gli sono date, meno controlli sono previsti, più il tasso di

autonomia cresce.

Fino alle riforme del ’99 e 2001 il nostro Stato garantiva poche risorse e faceva molti controlli.

A seguito delle modifiche il quadro si è modificato notevolmente. E cambiato il sistema dei controlli. Il

controllo sulle leggi oggi è successivo.

Quattro tipi di “autonomie”:

1) Autonomia legislativa

Cambia il meccanismo (art.117). Stato ha competenza legislativa nelle materie di sua competenza, nelle altre

la competenza è delle Regioni. Il sistema dei controlli è cambiato. Prima il controllo era preventivo, sia di

legittimità, sia di merito tramite commissario del Governo. Se il consiglio regionale non si fosse adeguato (il

Governo poteva bloccare l’azione legislativa delle Regioni. Oggi con la riforma il controllo è successivo, può

avvenire entro 60 giorni (no controllo sui vizi di merito).

2) Autonomia statutaria

Ampliato l’oggetto statutario, in particolar modo le regioni in Statuto disciplinano la loro forma di governo.

Non è più imposto in Costituzione un modello (dopo riforma del 1999). Prima della riforma il modello

standard era simi parlamentare. Il sistema oggi da’ l’opzione: in assenza di diversa scelta della regione la

forma di governo è presidenziale; viene eletto consiglio regionale e presidente. Resta la possibilità per le

regioni di prevedere in statuto una forma diversa. Nel caso in cui si scelga una forma di governo detta

presidenziale la Costituzione prevede all’art.126 conseguenze importanti. E’ un sistema mediante il quale si

prevede che la caduta del presidente, sfiduciato o dimesso di sua volontà, porta automaticamente allo

scioglimento del consiglio regionale. Stessa cosa quando si dimettano la maggior parte dei consiglieri

regionali. Sotto questo aspetto, per ciò che riguarda controllo sullo statuto vi sono state importanti modifiche.

Lo statuto deve essere approvato con legge della regione e che deve essere non incompatibile con

Costituzione. Fino al ‘99 dovevano essere approvati con legge del Parlamento.

Se però lo statuto non “piaceva” al Parlamento poteva non essere approvato, vi era un forte

condizionamento. Ora il Governo può solo contestare gli Statuti per incompatibilità con la Costituzione.

I residenti della regione entro novanta giorni possono chiedere referendum (1/3 dei consiglieri o 1/50 dei

residenti). Se il contenuto dello statuto incorpora scelte non approvate dal consiglio lo statuto può essere

bocciato.

3) Autonomia amministrativa

Prima della riforma del 2001 vi era parallelismo delle funzioni: le regioni avevano competenza

amministrativa nelle materie in cui avevano anche competenza legislativa. Problema che si era posto in quel

regime: era un sistema più accentrato che manteneva una serie di funzioni in capo allo stato. Nell’art.118 C.

non vi era un principio simile a quello previsto dall’art. 117 C.: spetta allo stato porre i principi

fondamentali della materia, mentre la regione disciplina con norme di dettaglio. Non era però previsto anche

per le competenze amministrative: non vi era prescritto che spettasse allo stato compiere funzioni

amministrative per quella materia. Le regioni non potevano realizzare funzioni amministrative

autonomamente. Per questa ragione venne ideata una nuova funzione di indirizzo e coordinamento:

venivano previsti dei principi generali che servissero ad orientare le funzioni amministrative delle regioni e

poi degli enti locali “a valle”. Sistema divenuto molto invasivo: nel momento in cui lo stato andava a

disciplinare funzione amministrativa regioni e se queste non si fossero uniformate o avessero carenze tali da

non poter svolgere le loro funzioni amministrative subentravano gli organi decentrati dello stato. Le Regioni

venivano esautorate da molte funzioni amministrative, una volta occupate quelle posizioni l’autonomia

regionale veniva soffocata in modo permanente. Sentenze della Corte Cost. dichiararono illegittime quelle

leggi statali che consentivano intromissione così stabile ed invasiva. Si cominciarono a seguire due nuovi

principi: sussidiarietà e di leale cooperazione: lo stato deve limitarsi ai principi base, dove le

amministrazioni regionali siano inerti o incompetenti, o ancora emanino atti incompatibili con fonti

superiori, lo Stato ha il potere di diffidare le Regioni, e solo in caso di utilità e necessità della diffida può

sostituirsi. Se la regione si dichiara pronta a compiere quelle funzioni o ad emanare atti conformi lo Stato è

costretto a fare “marcia indietro”. (Profilo sostanziale)

Profilo dei controlli

Il sistema precedente alla Riforma del titolo V prevedeva numerosissimi controlli preventivi di legittimità e

di merito. Vi era commissione statale di controllo per atti regionali. Moltissimi degli atti regionali erano

sottoposti a controllo preventivo di legittimità (=conformità all’ordinamento) o di merito (= sull’opportunità

degli atti degli enti territoriali). Lo Stato poteva sostituirsi a scelte amministrative. Poi problema legittimità

dell’azione. Un sistema di questo genere rischia di essere complessivamente molto lento e poco tempestivo.

Ora sono stati aboliti controlli preventivi di legittimità e merito (in parte già con legge Bassanini negli anni

’90) con una legge costituzionale (esistono ancora controlli, ma non capillari come prima, sono controlli

sugli organi, e controllo sostitutivo del governo per gravi inadempimenti)

4) Autonomia finanziaria (art….)

Il sistema precedente al 2001 attribuiva poche risorse proprie alle regioni, un’autonomia finanziaria limitata e

con conseguente finanziamento statale. Sul versante della spesa va detto che quasi tutte le risorse erano

vincolate, era lo stato a dire agli enti cosa potevano fare con quelle risorse con conseguenze a dir poco

paradossali.

Dopo riforme 2001 si è attribuita maggiore autonomia di entrata e spesa per gli enti locali; la Costituzione

afferma che le fonti di finanziamento fondamentali sono tre: 1)tributi propri; 2)compartecipazioni al gettito

delle risorse erariali, riferita ai redditi prodotti nel territorio regionale, sorta di federalismo fiscale: ciò

comporta che nelle regioni in cui il PIL è più alto vi sarà una quota trattenuta molto alta; 3)fondo statale

volto a finanziare i territori e gli enti territoriali con minore capacità fiscale per abitante: fondo periquativo

(federalismo solidale). Per la Costituzione queste tre forme di finanziamento devono essere sufficienti agli

enti locali per svolgere le loro funzioni; sono risorse utilizzabili liberamente dalle regioni.

Quarta forma di finanziamento vincolata: lo Stato concede risorse a enti territoriali per raggiungere una serie

di obbiettivi elencati da Costituzione.

PROBLEMI Equilibrio del bilancio: le risorse non sono infinite e bisognerebbe avere un bilancio in pari.

Principio base per trasferimento risorse era quello della spesa storica: se le regioni avevano ricevuto 100 e

speso 100 avevano diritto l’anno dopo ad aver la stessa somma e anche qualcosa in più. Questo sistema non

aveva funzionato.

Successivamente alla riforma e alla necessità di concretizzare principio della sufficienza delle risorse si è

dovuto affrontare questo problema. Non si poteva più dar fondi sulla base delle spesa storica, non produceva

incentivi per gli enti territoriali per gestire le risorse in modo efficiente. E’ stato introdotto il meccanismo dei

“costi standard”: con varie analisi e comparazioni e prendendo in analisi più regioni e comparando le

differenze fra i vari costi regionali si sono dati dei parametri per tutti i vari servizi pubblici offerti; era un

incentivo a risparmiare.

Con la crisi del 2008 si è stati costretti a compiere dei tagli anche drastici e questo sistema non si è realizzato

completamente. Tagli lineari= leggi dello stato che affermano che per determinate funzioni e attività si deve

spendere una percentuale in meno rispetto agli anni precedenti. Conseguenze: si vanno a penalizzare gli enti

più virtuosi che già risparmiavano utilizzando al meglio tutte le sue risorse e che si vedono ancor più tagliati

i fondi. Certo questo metodo è stato utilizzato in un momento in cui lo Stato rischiava addirittura la

bancarotta, era in una situazione di emergenza. Questo sistema era stato completato con una serie di sanzioni

e premi previsti per enti non virtuosi e virtuosi: alcuni enti avevano incentivi e possibilità di spendere di più

l’anno dopo, mentre viceversa per chi on rispettava tali parametri erano previste delle sanzioni anche a

livello politico. Il sistema dell’autonomia finanziaria è stato poi completata con alcune leggi del cosiddetto

federalismo demaniale, devolvendo alcune categorie di beni demaniali dello stato a regioni ed enti locali e

prevedendo anche la possibilità che gli enti locali possano chiedere il trasferimento di ulteriori beni dello

stato laddove non siano utilizzati da questo e l’ente locale dimostri di poterli utilizzare meglio e per ragioni

di interesse pubblico, chiedendo il trasferimento del bene a titolo gratuito. Non basta più che sia inutilizzato

ma lo Stato deve dimostrare che davvero non gli è utile in alcun modo.

Lotta all’evasione fiscale: i comuni sono incentivati a smascherare evasori. Le normative prevedono varie

ipotesi: quella standard è che al comune vada il 50% della somma recuperata, in alcuni casi anche di più

(probabilmente il comune di Genova leader in Italia in questo campo).

COMUNI, PROVINCE E CITTA’ METROPOLITANE

Costituzione art. 114: comuni, province e città metropolitane sono enti autonomi con “propri statuti poteri e

funzioni secondo i principi indicati dalla costituzione”.

Elementi e funzioni base sono indicati dalla legge (in modo particolare nel testo unico degli enti locali del

2000): le discipline sono molte, dalla programmazione urbanistica, ai servizi sociali, alla valorizzazione e

tutela del territorio, all’istruzione. Alla Provincia sono state affidate funzioni di coordinamento del territorio

(tutela ambiente, trasporti, ecc...), nell’ottica che dimensione regionale sia insufficiente a tutelare questi

interessi. Sappiamo che nelle istituzioni vale il principio della divisione fra indirizzo e gestione, derogato

nelle realtà più piccole, affidando anche agli organi di gestione funzioni di indirizzo; organo di raccordo è il

segretario comunale (tecnico o giurista), dotato di molta autonomia, mandato non revocabile salvo violazione

di incarichi d’ufficio, il nuovo sindaco che subentra può sostituirlo ma non revocarlo.

Cosa sta accadendo nel settore degli enti locali?

Comuni Leggi che stanno fortemente incentivando svolgimento delle funzioni fondamentali in modo

associato da parte dei piccoli comuni, per esigenze di efficacia, risparmio ed economicità; i comuni con

popolazione inferiore a 5mila abitanti devono gestire in forma associata le funzioni fondamentali. Questa

gestione associata si può svolgere in diverse modalità: unioni di comuni, si creano organi appositi paralleli ai

comuni, si fanno delle convenzioni.

La maggior parte predilige la prima modalità. Altre norme incentivano la fusione o l’incorporazione dei

comuni, non sono incentivi a svolgere obblighi fondamentali in forma associata, ma si incentiva la creazione

di nuove entità comunali al posto delle precedenti. Due comuni possono fondersi creando una nuova realtà

più grande e vasta meglio gestibile; oppure un comune molto piccolo perde la sua “identità” venendo

incorporato in quello più grande.

Province Dove sono state istituite le città metropolitane (oggi 10) la soppressione delle province è stata

automatica. Negli altri casi la loro soppressione non è stata prevista.

Legge Delrio, 2014:

- Riordino funzioni: oltre ai comuni vi devono essere enti di area più vasta, cioè città metropolitane e

province. Stabilire le funzioni fondamentali delle province e quali da devolvere ad altri enti sarebbe dovuto

avvenire nelle conferenze fra Stato, Regioni ed autonomie locali.

- Accorpamento Province: quadro normativo che ancora è in assestamento

- Anche misure collegate: trasferimento di beni e del personale eccedenti. Anche su questo intervento legge

dello stato che ha previsto dei tagli lineari per le spese provinciali, determinando ulteriori complicazioni.

Esiste anche in corso una legge costituzionale per l’abolizione delle Province: abolirle dalla Costituzione

significa abolire il principio che esse siano enti territoriali necessari; il legislatore ordinario può comunque

conservarle, esse semplicemente non godrebbero più di copertura costituzionale.

In tutto questo quadro vi sono state leggi che hanno modificato gli organi provinciali e la riduzione del

numero dei componenti degli organi d’indirizzo.

Atto contrario alla Costituzione: deve integrare sorta di attentato a costituzione. Reiterato atto contrario alla

costituzione: legge regionale dichiarata incostituzionale per violazione delle competenze esclusive dello

stato. Se successivamente il consiglio regionale sfidasse la corte e riapprovasse una legge identica. Anche il

diritto europeo è importante. I consigli regionali e provinciali possono sciogliersi per queste e per altre

ragioni (es. dissesto del bilancio, mal funzionamento dell’amministrazione).

Quindi questi organi hanno autonomia ma comunque sono controllati dallo stato.

Per ciò che riguarda controllo sugli atti l’art. 120 C. è la norma fondamentale: consentito al governo di

intervenire in sostituzione a tutti gli organi degli enti territoriali (Regioni legate anche alla tutela degli enti

civili e territoriali). Vi sono norme simili poi nel t.u. degli enti locali, in dubbio però che queste siano ancora

vigenti. L’art. 120 copre tutte le situazioni.Altra ragione per interpretare restrittivamente il 126 è proprio

l’art. 120 e 127 C.

Quando vi è inadempimento o violazione di legge la Costituzione da’ vari rimedi: es. il governo si può

andare a sostituire agli enti locali.

RISORSE DELLE AMMINISTRAZIONI

Le amministrazioni statali per funzionare correttamente hanno bisogno di RISORSE, che sono:

1) umane (= organizzazione del lavoro)

2) finanziarie

3) beni

Art.97 Costituzione: principio del pubblico concorso

a) macrorganizzazione

b) reclutamento dei dipendenti.

Per funzionare bene ha bisogno di programmi, obbiettivi generali e reclutare personale adeguato per lo

svolgimento di determinate funzioni. Devo avere idee chiare sulle strategie dell’ente. Consentire miglior utilizzo

possibile delle risorse umane, organizzandole nel miglior modo possibile.

Schemi per creare organizzazione efficace. Deve funzionare come un’impresa e fornire servizi.

Bisogna porsi obiettivi, anche modesti. Stessa cosa vale per l’organizzazione: se ci poniamo obbiettivi più limitati

è forse più facile raggiungerli.

Ogni organo deve dotarsi di un piano preliminare della performance: questo viene fatto dagli organi di

indirizzo.

Punti base:

1) identificazione di obbiettivi strategici: in linea generale obbiettivo finale è produrre bene e servizi che siano

ritenuti soddisfacenti dalla collettività. Altro obbiettivo: migliorare qualità servizi, ridurre tempi erogazione dei

servizi, ridurre i costi. Programma direttive U.E. è anche digitalizzazione dei servizi

2) individuazione di obbiettivi più particolari.

Gli obbiettivi sono poi da finalizzare a seconda del tipo di ente. Bisogna porsi obbiettivi anche valutando le risorse

che si possiedono. Mirano al raggiungimento o meno degli obbiettivi della performance.

Ci son poi degli organismi che hanno poi funzioni di coordinamento e supervisione di questo sistema. La legge ha

previsto che spetti a questi organismi stabilire dei modelli di performance.

Deve esserci un organo guida composto da esperti e specialisti in collegamento con organi simili in altri

ordinamenti.

Piano per la prevenzione della corruzione (piano anticorruzione)

Piano ulteriore a quello della performance previsto dalla normativa recente che individua alcuni settori chiave di

cui il piano deve occuparsi. Settori più sensibili, di auto-rilascio delle concessioni, degli aiuti e delle erogazioni

finanziari ad alcune famiglie. Poi ogni ente a sua volta ha obbligo di individuare anche ulteriori aree a rischio, a

seconda del tipo di attività svolta dall’ente.

Sono state previste delle misure volte anche ad incentivare denunce di illeciti ed irregolarità da parte dei

dipendenti; va ad incentivare la delazione. Rischio: timore di eventuali ritorsioni o utilizzo dello strumento

dilazionale per vendette.

Programma sulla trasparenza

Parte del piano di prevenzione della corruzione. Ha a che fare con il principio della democraticità: tutta

l’amministrazione deve essere conoscibile. Questo programma è previsto dal decreto trasparenza. Sino a questo

momento il principio di accesso alle informazioni della pubblica amministrazione era previsto negli articoli della

legge n.241, che però presupponeva sempre un interesse giuridicamente rilevante per accedere alle informazioni

della pubblica amministrazione; è esplicitato dall’articolo 22 di questa legge; se io non rischio di essere leso nella

mia posizione giuridica non ho il diritto di accedere a questi documenti.

Con il decreto trasparenza si fanno passi avanti e presuppone principio per cui tutti i dati inerenti devono essere

pubblicati tempestivamente sul sito di una qualsiasi autorità nella sezione “amministrazione trasparente”. Diritto

di chiunque, della collettività di utilizzare ed eventualmente riutilizzare queste informazioni in possesso

dell’autorità (es. per fini professionali).

Alla base sta l’idea che le informazioni della pubblica amministrazione siano un patrimonio collettivo (in fondo le

pubbliche amministrazioni nascono per realizzare gli interessi della collettività). Si parla anche di qualità

dell’informazione. Importante anche l’esigenza di un’adeguata qualità delle informazioni; se l’amministrazione

non fosse in grado di garantirne anche un’adeguata presentazione non è un motivo per ometterle e tacerle. Vanno

pubblicate anche in forma grezza.

Principio di acceso civico

Ognuno di noi ha diritto di chiedere all’amministrazione una copia di documenti che dovevano essere pubblicati

ma ciò non è stato fatto. Alternativamente può far presente che nel mentre che si attendeva il documento questo è

stato pubblicato. Se l’amministrazione non ottempera allora si po’ far ricorso al TAR per ottenere questi

documenti.

Che cosa va pubblicato?

1) Tutte le informazioni che riguardano l’organizzazione dell’ente: regolamenti, fonti normativi che ne

disciplinano l’attività e l’organizzazione.

2) Tutti i vari piani: della performance, di prevenzione della corruzione, di trasparenza.

3) Dati relativi agli organi di indirizzo dell’ente e ai dirigenti.

4) Informazione sull’apparato dirigenziale: curricula, informazioni su durata incarichi, ecc…

5) Incarichi affidati a persone non facenti parte dell’amministrazione (consulenti esterni o collaboratori).

6) Attività svolte da pubbliche amministrazioni e procedimenti.

→ Elencate poi tipologie di provvedimenti da pubblicare necessariamente:

- Autorizzazioni

- Concessioni

- Atti relativi a procedure di gara per affidamento contratti pubblici

- Atti relativi a procedura concorsuale

- Accordi stretti da pubblica amministrazione con soggetti privati e imprese

- Regolamenti e criteri previsti dall’ente per la concessione di ausili finanziari

- Non sarebbe ammissibile far conoscere le identità delle singole persone beneficiarie quando da ciò

potrebbero desumersi informazioni sulla situazione di salute della persona o che facciano

trasparire una condizione di indigenza della persona.

- Informazioni relative a tutte le tipologie di procedimenti posti in essere dall’ente.

- Tempi medi in cui si volgono i procedimenti

- Informazioni sui costi dei servizi che vengono erogati

Questi atti devono essere mantenuti sul sito nella sezione di amministrazione trasparente per cinque anni, poi

vanno archiviati (in archivio informatico, sempre consultabile).

Questo decreto ha avuto un impatto più forte rispetto a quello della performance. Divenuto strumento per

disincentivare condotte illecite e molto meno trasparenti. In realtà non tutte le amministrazioni non hanno

rispettato questi obblighi.

SPENDING REVIEW

Analisi per diminuzione della spesa pubblica, istituendo anche commissario straordinario. L’idea di base.

Obbiettivi: son da collegare al bilancio. Posso aver obbiettivi azzeccati e giusti ma devo anche tenere conto dei

costi. Altro tassello importante è quindi ridurre gli sprechi. Prima di farlo devo conoscere la spesa. Quindi

torniamo al programma di analisi e revisione della spesa, per, come già detto, analizzarla e riuscire a diminuirla. Si

cerca i capire quali sono le spese necessarie, sproporzionate, superflue. E’ una previsione dei costi standard: anche

in questo caso il commissario fissa dei costi standard che servono poi per valutare le spese. Una volta che il

commissario ha poi analizzato le spese, presenta eventuali soluzioni al governo. Il commissario ha anche il potere

straordinario di revocare delle procedure in corso.

REQUISITI DEL CONCORSO

- cittadinanza → l’UE ha stabilito che anche la cittadinanza dell’unione va bene, salvo eccezioni per ruoli

rilevanti.

- età → prima la minima era 18 e la massima 40, ora è stata abolita la massima, anche se ogni ente può stabilire

delle eccezioni. Si può causare un conflitto generazionale.

- diritti civili e politici

- tecnologie informatiche e lingua straniera

- moralità, buona condotta → molto controverso. Prima era una richiesta generale, poi è diventato di

amministrazioni particolari. Nella magistratura bisogna dimostrare di essere rispettabili e che anche la propria

famiglia doveva esserlo. Dove è previsto, ci si chiede cosa voglia dire “specchiata moralità”, e cosa possa causare

un giudizio negativo. L’assunzione di sostanze stupefacenti preclude questo requisito. Incide molto il numero di

episodi e il tempo trascorso dall’ultimo: se è accaduto una sola volta, senza spaccio, non decade il requisito.

- idoneità psico-fisica → in generale è un requisito sempre necessario. È un concetto elastico, il cui contenuto

varia a seconda delle funzioni svolte.

Tra questi requisiti uno dei più discussi è stato quello dell’altezza. Era molto diffuso, poi con leggi e direttive UE

si stabilì che non si potevano fare discriminazioni basate sull’altezza, salvo eccezioni previste per alcune funzioni

particolari. Il senso di queste limitazioni è la necessità di svolgere le funzioni adeguatamente (requisito

funzionale). Comportava una violazione del principio di uguaglianza. È una discriminazione indiretta, cioè una

misura regolamentare apparentemente neutra, ma che va a scapito di uno dei due sessi. Queste limitazioni hanno

dato luogo a molta giurisprudenza. Bisognava dimostrare che il requisito era necessario, altrimenti il giudice

doveva dichiararla illegittima. Per avere ciò ci sono voluti anni. Era palese che questa norma fosse

incostituzionale perché nei bandi dei VVF il governo chiedeva 1.65, nel regolamento per il vigili volontari

chiedeva 1.62. Inoltre anche negli altri paesi non era richiesto alcun limite.

Un altro requisito che ha fatto discutere è quello dei tatuaggi. Si pone un problema sul principio di uguaglianza e

di manifestazione del pensiero, perché è una norma restrittiva. Non ha una ratio giustificabile, tranne assicurare un

certo decoro, anche se questo concetto è molto elastico. Per impugnare questo requisito si può intanto applicare

una distinzione a seconda della visibilità del tatuaggio dall’esterno.

- celibato e senza figli →a volte era consentito sposarsi ma non avere figli per un certo numero di anni. La ratio

era dare rilevanza più alla patria che alla famiglia. La Corte Costituzionale ha dichiarato incostituzionali queste

norme, perché comprimevano in modo ingiustificato la libertà personale e l’accesso al pubblico impiego, inoltre

ricordiamo che secondo l'Art. 11 Cost. L'Italia è un paese che ripudia la guerra, ciò porta a considerare ancora una

volta l'illegittimità di questo requisito.

- titolo di studio → non è un requisito generale, ma per alcuni è necessario, dipende dal tipo di funzioni che si

andrebbero a ricoprire. Visto che è restrittivo deve essere correlato alle funzioni da ricoprire. Si pone il problema

specialmente per i titoli equipollenti. Una volta era previsto un punteggio minimo.

PROCEDIMENTI CONCORSUALI

Seguendo l'art.35 sul pubblico impiego, le cariche politiche o sindacali sono uno strumento di negoziazione

politico-elettorale per accedere al pubblico impiego. I soggetti, secondo la Corte, per il buon andamento e

l'imparzialità, devono essere qualificati e le prove d'esame servono per valutarli.

Le prove di esame sono di vario genere: vi sono i concorsi per titoli, scritti e orali. Il “titolo” ha due accezioni 1)

come requisito di partecipazione, 2) come criterio di valutazione del candidato. Per ciò che riguarda il punteggio

per la graduatoria, vale il principio di ragionevolezza. Nella valutazione, secondo discrezionalità, se il giudice non

vede ingiustizie procede nel procedimento. La valutazione in concreto viene svolta attraverso l'uso di griglie e una

valutazione razionale. Il soggetto può contestare la valutazione in concreto della prova, con discrezionalità

tecnica. Le prove devono essere fatte in modo da valutare i candidati in base alla loro capacità di valutare se

riescono ad applicare la teoria ai vari casi concreti. Non bastano le prove teoriche, è necessaria l'applicazione ai

casi concreti perché poi la professione li porterà a quello. Le graduatorie valgono generalmente tre anni ma

possono essere prorogate. Infine non si può chiedere il trasferimento per i primi cinque anni dall'assunzione.

Commissioni di concorso

Art. 35, non possono essere composte da membri di partiti, da membri degli organi di indirizzo e da

sindacalisti. Dovevano essere composte da esperti della materia, poi la Corte Costituzionale ha stabilito

che devono essere composte per la maggior parte da esperti.

Possono esserci concorsi per titoli, o per titoli ed esami. I titoli in questo caso servono come criterio di

valutazione del candidato (es. il possesso di un certo titolo dà diritto a un punteggio).

La PA deve valutare poi le prove del candidato, che può contestare anche la sola valutazione della

prova, oltre che la tipologia stessa della prova. Le prove dovrebbero essere strutturate in modo da

permettere ai candidati di applicare nozioni teoriche a problemi concreti.

Le graduatorie valgono per tre anni. È stata introdotta una norma che impedisce di richiedere il

trasferimento per i primi cinque anni.Superato il concorso i candidati sono assunti.

Disciplina del rapporto di lavoro

Si parla di privatizzazione. Durante il fascismo il rapporto è stato totalmente pubblicizzato, era

disciplinato da norme pubblicistiche e sotto la giurisdizione amministrativa. Questo sistema è stato pian

piano privatizzato, i dipendenti sono assoggettai al codice civile….

Per alcune categorie di dipendenti l’assunzione avviene tramite provvedimenti amministrativi e tutte le

controversie sono devolute alla giurisdizione amministrativa. Per le altre il rapporto è regolato dal

codice civile, ma non solo da quello, il tu del 2001, stabilisce che si applichino le sue norme, poi il

codice civile e i contratti collettivi. I contratti collettivi sono di due tipi: i contratti generali, che ogni ente

pubblico ha stipulato tramite la sua associazione di rappresentanza e gli organi sindacali, e che si

applicano a tutta la categoria. Ogni amministrazione ha poi la sua contrattazione collettiva integrativa

(es. i ministeri hanno un contratto, ma poi ogni ministero può averne uno particolare). Poi ogni

dipendente è assunto con contratto personale, anche questo fa dire che c’è stata una privatizzazione.

Se il rapporto di lavoro è pubblicistico spetta al giudice amministrativo, altrimenti è di competenza di

quello ordinario.

Di recente una norma ha stabilito che i contratti collettivi possono derogare alle norme di legge solo se è

espressamente stabilito dalle leggi. Prima c’era una norma simile, ma opposta: i contratti collettivi possono

derogare alle leggi solo se queste non lo vietano esplicitamente. Precedentemente si spingeva a una maggiore

privatizzazione, si dava una maggiore libertà agli organi che creano i contratti.

DISCIPLINA DEL RAPPORTO DI LAVORO

Prima di tutto bisogna parlare di privatizzazione del pubblico impiego →storicamente era presente nei sistemi

differenziati e dal fascismo la pubblicizzazione del pubblico impiego, attraverso una normativa pubblicistica con

giurisdizione amministrativa; poi si rinviene alla privatizzazione per un'ondata culturale nuova, per la quale è

meglio assoggettare la disciplina del rapporto di lavoro al codice civile. Da questo nasce la privatizzazione del

pubblico impiego. (la disciplina attuale segue il testo unico 165/2001).

Alcuni settori (magistrati, avvocati, militari, ecc) sono esclusi dalla privatizzazione dell'impiego, infatti la loro

disciplina è affidata e regolata da norme di diritto pubblico e l'assunzione avviene tramite provvedimenti annui e

alla giurisdizione amministrativa è affidata la soluzione delle controversie.

Le altre categorie son affidate alla privatizzazione. Le norme del testo unico sono norme indipendenti dal codice

civile e dai contratti collettivi.

DOVERI

Tra le fonti dei doveri del pubblico impiego, oltre al Testo Unico, vi è il codice di comportamento generale dei

dipendenti pubblici, dpr 62/2013. Ogni amministrazione ha un codice singolo per disciplinare i rapporti specifici e

sono ricondotti a due doveri fondamentali: DOVERE DI FEDELTA' → Cioè l'obbligo per il dipendente di

comportarsi in modo leale nei confronti dell'amministrazione pubblica senza pregiudicarne gli interessi. E il

DOVERE DI DILIGENZA → Cioè svolgere il proprio lavoro in modo professionale e adeguato per garantire e

regolare il funzionamento della PA e farla arrivare ai risultati (art. 97).

Vi sono alcune norme particolari:

non si possono accettare regali se non di modico valore (non devono superare i 150€) per garantire

– l'imparzialità nella amministrazione.

Riguardo ai rapporti privati, il dipendente non deve sfruttare la posizione della PA per raggiungere scopi

– personali (art. 11-12 Testo Unico).

Rispetto delle norme sul segreto di ufficio

– Obbligo di non usare le proprie conoscenze per fini privati

– Obblighi nel rapporto di committenza

– Obblighi che derivano dai regimi di incompatibilità e che disciplinano l'incompatibilità. Nel momento in

– cui un dipendente viene assunto, fra gli obblighi c'è questa disciplina sull'incompatibilità che è più

rigorosa rispetto al rapporto di lavoro privato, perché qui il principio base è che non si possono svolgere

altre attività che possano fare concorrenza per danneggiarla. È incompatibile ogni attività svolta in modo

professionale e continuativa, non si possono svolgere attività commerciali (decreto 3/1957), idea di base è

che non ci deve essere un conflitto di interesse. La disciplina è fondata sul buon andamento e

sull'efficienza. Nel caso in cui ci sia incompatibilità parte la diffida per far cessare l'attività, se entro 15

giorni non si cessa l'altra attività si viene licenziati. Il Testo unico prevede una disciplina dell'autorità

autorizzate e delle autorità libere. La norma dice che incarichi retribuiti dati da committenti privati o

pubblici devono essere autorizzati dal datore di lavoro. Altra cosa è l'incarico eccezionale , per svolgere

un numero limitato di incarichi bisogna chiedere al datore di lavoro di incarico pubblico. Alcune volte

l'attività, anche se retributiva, è sempre consentita, per l'art 53 del Testo Unico. Le attività sempre

svolgibili a tempo pieno e a quelle a titolo gratuito non sono autorizzate.

In caso di trasgressione dei doveri dei contratti collettivi, che meccanismi e quali sanzioni ci sono?

I procedimenti e le sanzioni disciplinari ci sono sia a livello civile che a livello penale. Ogni volta che la condotta

costituisce reato, costituisce inflazione disciplinare, vi sono delle norme funzionarie che regolano il rapporto.

Per quanto riguarda la responsabilità può essere diretta e indiretta nei confronti della PA, e le più gravi possono

portare a una catena di conseguenze penali, disciplinari, civili e erariali. Le meno gravi riguardano la

responsabilità civile.

Se non sono rispettati i procedimenti disciplinari, la soluzione ci è data dall'art. 55Bis del testo unico, le cui

sanzioni possono portare fino al licenziamento. Negli ultimi sei anni, la disciplina è più precisa e articolata, vi è

l'obbligo di attivare questi procedimenti disciplinari.

Chi è il datore di lavoro pubblico? La collettività. Sono soldi pubblici che appartengono alla collettività quelli che

finanziano l'ente pubblico e la sua attività. Dunque c'è bisogno di una etica collettiva dell'importanza della “cosa

pubblica”, così da poter incentivare e motivare i cittadini a contribuire. Esistono meccanismi di incentivazione:

obbligo di agire ad esempio, per cui la norma prevede sanzioni disciplinari per il dirigente che non avvia un

procedimento disciplinare.

I procedimenti disciplinari sono di due tipi: 1) i più gravi riguardano gli uffici disciplinari; 2) i meno gravi

riguardano i dirigenti responsabili. La contestazione deve essere fatta entro 20 giorni dalla notizia dei fatti (un

tempo breve), questo è un modo per tenere sotto scatto un dipendente per farlo agire velocemente o subito.

Analogo principio è sottinteso al termine della conclusione del procedimento sanzionatorio (90 giorni per

concluderlo). Nell'ambito del procedimento il soggetto inadeguato ha la facoltà di difendersi e replicare, conoscere

le contestazioni e i documenti così come sono per evitare ritorsioni (salvo eccezioni). C'è una norma che prevede

che i dipendenti con informazioni rilevanti per l'addebito devono dare queste alla PA (ai datori di lavoro) così che

si possano sanzionare i colpevoli e per la loro lealtà nei confronti del datore di lavoro.

RAPPORTO COL PROCEDIMENTO PENALE

In passato il principio che si seguiva era quello della predominanza del procedimento penale rispetto a quello

disciplinare, procedimento che ha contribuito alla inefficacia del procedimento disciplinare. I procedimenti penali

si protraevano per anni, partendo da sanzioni per arrivare al licenziamento. La nuova disciplina, data dall'art 55ter

della legge del 2009, stabilisce la autonomia dei due procedimenti. Principio di autonomia. I due principi

corrono su binari separati, salvo il caso di accertamenti di fatto troppo complessi.

Se, però, si verifica un conflitto ci sono tre nuove ipotesi: 1)Se il procedimento disciplinare si conclude con una

inflazione si eroga una sanzione, se invece il procedimento penale si conclude in modo favorevole il fatto non

sussiste e non c'è illecito penale ; 2) se il procedimento disciplinare si conclude con la archiviazione del caso e

quello penale con una condanna perché c'è da ritenere che il fatto sussista, si riapre in sede di ufficio il

procedimento disciplinare ; 3) se i procedimenti si concludono con addebito ma con conseguenze diverse ci

troviamo nella zona grigia.

DIRITTI

Il pubblico dipendente ha diritti:

-patrimoniali → le strutture della retribuzione del dipendente hanno un trattamento fisso e uno accessorio

(secondo art.36 Cost), deve essere parametrata alla quantità e qualità del lavoro e garantire una esistenza dignitosa

per lui e la sua famiglia. La parte fissa è ancorata alla retribuzione sufficiente e dignitosa. La parte accessoria

dovrebbe essere legata, invece, al principio meritocratico di qualità e quantità del lavoro svolto dal dipendente. Il

merito va riconosciuto e premiato. Per ciò che riguarda la performance, la valutazione è legata sia al dipendente

che all'ente (le valutazioni dei dirigenti sono a parte).

-non patrimoniali → hanno il diritto allo svolgimento delle mansioni, secondo l'art 52, il principio base è il

diritto che ogni dipendente è inquadrato in un'area e adibito alle mansioni equivalenti per le quali è stato assunto.

Il problema sussiste nel caso in cui si svolgano mansioni superiori o inferiori rispetto a quelle per cui si è stati

assunti. Se sono superiori è possibile se il posto è vacante o se il dipendente c'è ma è in malattia (assenza), nel

primo caso vi è il limite di tempo dei sei mesi, massimo dodici. Il diritto alla retribuzione maggiore, non da diritto

al riconoscimento della diversa qualificazione personale elevata (3 mesi) ha il diritto alla retribuzione dovuta. Ma

nel pubblico no, perché sussiste il principio del concorso (principio costituzionale per cui si accede alle mansioni

del pubblico impiego per il concorso). La norma precisa quando possiamo ritenere svolte le mansioni superiori se

sono svolte in modo prevalente rispetto alle mansioni ordinarie. Se la mansione superiore non è prevista vi si

possono applicare sanzioni disciplinari. Infatti generalmente non è possibile, ma esiste una situazione particolare il

MOBBING, una creazione giurisprudenziale in base alla sistematicità di condotte nei confronti di sottoposti da

parte dei superiori, che creano condizioni ostili e difficili allo scopo di mandare via il dipendente. È una condotta

di per se lecita ma con una intenzione malevola. In altri casi si priva il dipendente delle mansioni, si priva di

svolgere il lavoro. Una norma particolare è l'art. 55Sexis c2 a riguardo della responsabilità disciplinare per

condotte pregiudizievoli per l'amministrazione.

ASSENZE

Il tema delle assenze è collocabile sia tra i diritti che tra i doveri. Art. 55septims. Tema forte è quello delle assenze

per malattia (presente in numerosi casi e varianti), per cui vi sono tanti soprusi e controversie. La normativa nel

tempo è cambiata spesso. Il principio generale è che per assenze maggiori ai 10 giorni per malattia o se è la

seconda malattia durante il corso dell'anno serve il certificato medico fornito da una struttura pubblica. Tema

centrale è il controllo sull'assenza, effettuato tramite visita fiscale con orari specifici da rispettare. Se, quando

vengono a fare il controllo non si è in casa, se non ci sono giustificati motivi, sono previste sanzioni. È stata

prevista una normativa per cui vi era l'obbligo di visita fiscale, ma era un obbligo eccessivo perché comportava

una attività dispendiosa. Il principio è stato stemperato, i controlli vengono svolti generalmente di venerdì e di

lunedì.

DIRITTO ALLO SCIOPERO

Art. 40 Cost. È previsto lo sciopero degli enti pubblici essenziali, ma deve esserci un giusto preavviso e la

garanzia dei servizi minimi. Lo stato spesso ordina la precettazione.

Lo sciopero virtuale → nasce in Giappone, ma è previsto anche nel nostro ordinamento per ciò che riguarda i

contratti collettivi. Si proclama lo sciopero ma si va ugualmente a lavorare. Lo schema base è che si lavora

normalmente, ma l'utile dell'amministrazione va una parte al fondo comune (beneficenza e per le campagne di

informazione sullo sciopero) e una parte ai dipendenti. Quando sciopera un ente pubblico, il danno è recato alla

collettività, quindi lo sciopero si proclama ma vanno garantiti i servizi, perché se no il danno arrecato sarebbe

troppo grande (si pensi ad una struttura ospedaliera). Dal momento che molti servizi sono in perdita, usare lo

sciopero virtuale è utile perché è un modo per guadagnare dei soldi in più e recare un danno all'amministrazione.

LICENZIAMENTO

Essendoci un rapporto privatizzato, per ciò che riguarda il licenziamento bisogna fare, tendenzialmente,

riferimento al codice civile, perché poi vi sono altre ipotesi che fanno riferimento a discipline pubblicistiche. Le

ipotesi sono state introdotte nel 2009 nel Testo Unico del Pubblico Impiego all'art. 55Quater. Nelle ipotesi di

licenziamento disciplinare è come se il legislatore avesse individuato ipotesi di giusta causa.

Ma quali sono queste ipotesi?

1) Comportamenti di falsa attestazione della presenza in un servizio.

2) Assenza priva di valida giustificazione.

3) Ingiustificato rifiuto del trasferimento.

4) Falsità documentali o dichiarativa. In caso di documenti falsi, se si veniva a sapere dopo tanti anni, vi era

il potere di annullamento.

5) Reiterazione di gravi condotte aggressive in luogo di lavoro (ma una sola condotta non comporta

tendenzialmente il licenziamento automatico).

6) Condanna penale definitiva per cui è prevista interdizione perpetua.

7) Licenziamento per insufficiente rendimento.

In linea generale, il rapporto di lavoro, a cui si accede mediante concorso, è a tempo indeterminato. Ci sono norme

che rendono più flessibile la regola, ad esempio per ciò che riguarda la stipula dei contratti a tempo determinato o

contratti di consulenza esterna con soggetti al di fuori della PA. I contratti a tempo determinato sono stipulati

per fronteggiare emergenze temporanee. I contratti di lavoro flessibile hanno carattere temporaneo e eccezionale.

Il dirigente che utilizza questi due tipi di contratti quando non è necessario può incorrere in responsabilità erariale

e in responsabilità disciplinare (art.36). In nessun caso si può procedere a trasformare il rapporto di lavoro nato

illegittimamente in lavoro a tempo indeterminato.

Vi sono problemi analoghi per i contratti di consulenza, l'art 7 del Testo Unico, afferma che si possono stipulare

questi contratti solo a specifiche condizioni, l'incarico deve essere di attività di competenza dell'ente, non è

possibile svolgere le attività con le strutture e il personale facente parte della dotazione organica dell'ente. Le

amministrazioni hanno compiti diversi, più o meno impegnativi e le loro capacità possono esserci oppure no,

inoltre sull'ente pubblico grava poco la spesa. Oggi, infatti, si vuole affidare la realizzazione di certe opere agli

enti specializzati che si rivolgono a una stazione appaltante unica.

La norma prevede una sorta di simile sanzione con responsabilità del dirigente per i danni derivanti dal contratto

di consulenza non stipulati secondo la legge. Ci vuole un certo bando di gara per cercare il consulente secondo i

requisiti richiesti dall'ente, se ci sono più domande, i professionisti vengono selezionati e provati per cercare il

migliore.

DIRIGENTI sono categorie a parte di lavoratori dell'ente. Sotto il profilo del rapporto di lavoro sono dipendenti

dell'amministrazione assunti selettivamente i quali devono superare un concorso. Il concorso per titolo o per

esame spesso ha in se il requisito della pregressa esperienza nella PA. Se viene superato il concorso, si instaura un

rapporto di lavoro dopo il quale deve essere conferito un incarico (sempre facendo una comparazione fra i

dirigenti). La durata dell'incarico si estende dai 3 ai 5 anni, nei quali vengono formulati obiettivi, direttive sui

principi che vanno seguiti e la retribuzione deve essere di risultato.

In caso di gravi inadempimenti, nel corso del mandato possono determinarsi delle sanzioni (fino ad arrivare al

licenziamento). Se i risultati sono sufficienti ma non soddisfacenti vi è il mancato rinnovo dell'incarico, ma ci

sono varie ipotesi di responsabilità, come l'insufficienza del rendimento delle persone facenti parte dell'ufficio

della dirigenza, oltre a ipotesi ulteriori.

RISORSE FINANZIARIE

Qualsiasi Ente necessita di Persone, Risorse e Beni.

Per ciò che riguarda le risorse finanziarie, ogni ente ha un suo bilancio nella parte giuridica. Il bilancio dello Stato

è composto di voci di entrata e di spesa. Le entrate fondamentali sono: i Tributi (imposte e tasse), una parte delle

nostre risorse sono devolute allo Stato per far funzionare gli apparati ai fini di distribuzione; altra entrate sono i

proventi derivanti da concessioni pubbliche, da sanzioni, ogni anno poi vi sono entrate straordinarie derivanti da

vendita di beni pubblici, spese che servono a far andare i servizi pubblici (stipendi, spese fisse), spese per il

funzionamento dei servizi (es. Sanità ha spese più elevate, si pensi ai costi che ha la previdenza), spese non fisse

per stipula dei contratti pubblici, altre spese frequenti sono gli ausili alle imprese o alle famiglie in difficoltà.

In linea teorica, anche uno Stato o un Ente pubblico non dovrebbe spendere più di quello che entra, come succede

in una famiglia (non si spende più di quello che si ha). Ma se entra 100 e spendi 150 si crea un problema,

privilegiando i prestiti finanziandosi sul mercato. Il problema è la credibilità, la fiducia che uno Stato ha nei

confronti dei suoi creditori, il problema sta nell'accumulo crescente del debito. Nel 2010/2011 vi è stato il rischio

di fallimento (inizio della crisi forte), per cui il PIL era molto basso ma la ricchezza privata complessiva risultava

molto alta (oscillante tra i 5milamiliardi di euro e gli 8).

Per fare il punto della situazione le ENTRATE sono costituite da: TRIBUTI, SANZIONI, VENDITE

STRAORDINARIE e RISORSE DERIVANTI DAL MERCATO.

Per ciò che riguarda le uscite: pagamento degli interessi, ne fanno parte. Le spese sono certe quando vengono

messe a bilancio, mentre le entrate sono solo una previsione del bilancio.

Bisogna capire quanto debito si ha in assoluto e quanto rispetto al PIL, guardando chi sono i creditori e gli

investitori. Quando è scoppiata la crisi, i creditori erano soprattutto italiani e i soldi venivano usati per far ripartire

l'economia interna, oggi, invece, la maggior parte del debito è in mano a stranieri, quindi solo una piccola parte

degli interessi rimane sul territorio italiano.

Il secondo tipo di intervento riguarda i vincoli di spesa (un tema molto controverso), basato sul patto di stabilità

europeo. La Costituzione all'art.81 (e artt. 97 e 119) stabilisce il principio dell'equilibrio di bilancio, per cui il

deficit è consentito solo a certe condizioni.

Il terzo tipo di intervento per tenere sotto controllo la spesa è il ciclo di bilancio, un procedimento che porta alla

approvazione del bilancio e coinvolge l'assetto europeo.

Gli orientamenti dell'UE sono stati dati agli stati con l'obiettivo di stabilità economica e per incentivare lo

sviluppo economico. Ogni Stato recepisce le direttive e ogni anno il 10 Aprile presenta il proprio programma per

raggiungere questi fini. Il programma viene valutato dal Parlamento e l'UE entro l'estate deve formulare un

giudizio sul documento presentando le varie modifiche. Entro il 10 Ottobre al Parlamento deve essere presentato il

disegno di bilancio e il disegno della legge di stabilità che serve ad attenuare le rigidità della legge di bilancio.

LEGGE FINANZIARIA: Del 1978 (oggi “legge di Stabilità”), con cui si possono pagare le aliquote dei tributi

esistenti. Se mancano i soldi si possono variare le aliquote delle imposte esistenti, si fissa il tetto

dell'indebitamento pubblico e si prevedono le entrate (agendo così sulle tasse e sul mercato). La Legge di stabilità

interviene modificando la legge vigente dello Stato. Entro il 31 Dicembre la legge di stabilità deve essere

approvata, se è variata dall'UE. Da qui entra anche in vigore il piano di bilancio. Una volta approvate, il ministro

ripartisce le risorse previste dal bilancio all'interno dei ministeri e i dirigenti, da quel momento, possono iniziare a

svolgere le loro spese.

Quali controlli sono previsti? Dal momento che la spesa non è libera sono necessari questi controlli:

1. Controllo di regolarità amministrativa contabile: è un controllo che in alcuni casi paralizza la spesa se

non viene rispettato. (Es. se la spesa eccede il bilanciamento di bilancio). Negli altri casi, il controllo,

anche se negativo, ha un esito che non comporta la paralisi, ma inizia un contraddittorio con il dirigente.

La conseguenza è che l'ufficio tecnico trasferisce gli atti del dirigente alla Corte dei Conti (un controllo

esperto preventivo e obbligatorio).

2. Controllo di efficienza e di gestione: sono controlli fatti a livello interno, si deve valutare tutta la attività

di spesa globalmente. È una valutazione sugli atti di spesa del ministero che guarda all'efficienza, alla

gestione all'efficacia e all'economicità. In poche parole guarda ai mezzi per raggiungere gli obiettivi.

3. Controlli strategici: controllo che guarda agli obiettivi, soprattutto se si sono raggiunti gli obiettivi che si

erano prefissati.

4. Controllo annuale sul bilancio della Corte dei Conti: controllo in cui si da un giudizio specifico, è un

controllo complessivo sul bilancio e sulle spese nel suo complesso.

BENI PUBBLICI

Terzo pilastro delle amministrazioni pubbliche.

Art.42 prevede un regime di proprietà mista (pubblica o privata), le proprietà dei beni infatti possono essere

private o pubbliche. Vi è il divieto per il legislatore di privatizzare tutti i beni pubblici, perché è uno strumento per

lo svolgimento delle funzioni pubbliche. Inoltre ha anche funzioni sociali, poiché non tutti possono permettersi

tutti i servizi, infatti è uno strumento di uguaglianza sostanziale. Vi è il perseguimento di due obiettivi: 1) tutela

del patrimonio pubblico; 2) valorizzazione.

Si sono concepiti da sempre i beni pubblici, come beni da tutelare (poca considerazione della valorizzazione),

diciamo che sono un assetto produttivo.

I beni pubblici possono essere: A) beni demaniali ; B) beni patrimoniali (disponibili o indisponibili). La

disciplina base è data dagli artt. 822 e seguenti.

Il DEMANIO comprende il demanio necessario, che significa che i beni necessariamente appartengono allo

Stato (demanio marittimo, demanio militare e demanio idraulico); il demanio eventuale ,per cui i beni non

necessari sono pubblici, ma se lo sono appartengono alla categoria demaniale (strade, beni culturali, edifici, ecc).

Il regime giuridico se un bene è demaniale è inalienabile; non può essere venduto, salva data categoria; non può

essere oggetto di usucapione; non può essere oggetto di esecuzione forzata. L'uso dei beni demaniali può essere

esclusivo dello Stato, che consente lo svolgimento di funzioni pubbliche di solito di difesa; o può essere collettivo

generale (es. beni culturali) di cui tutti possono usufruire sempre; o ancora può essere individuale da parte di

privati mediante una concessione (es. demanio portuale, spiaggia, ecc).

Per ciò che riguarda i BENI PATRIMONIALI INDISPONIBILI le categorie sono definite dal codice civile. Gli

immobili sono destinati ad essere sedi di un Ente pubblico. La disciplina giuridica di questi beni patrimoniali

indisponibili è che sono alienabili e deve essere conservata la destinazione. La giurisprudenza tende a equiparare

questi beni con quelli demaniali ma non c'è un vincolo stabilito dalla legge.

La restante categoria comprende i BENI PATRIMONIALI DISPONIBILI sempre delineati nel codice civile, la

cui equiparazione incontra deroghe per la vendita. Se un'amministrazione vuole vendere un bene deve fare un' asta

partendo da un'offerta base andando poi a rialzo.

Quali sono le forme di Gestione dei beni pubblici?

Si segue sempre la via dell'imparzialità e del buon andamento. Il tema della gestione dei beni pubblici, sino a

poco tempo fa era sottovalutato. La gestione riguarda tutti i beni pubblici, in particolare quelli per concessioni

demaniali. Il sistema, sino a una decina di anni fa, affrontava il problema dell'affidamento. La normativa non

prevedeva il principio di fare una gara, i beni erano dati in concessione in base a una domanda, senza mettere in

concorrenza gli interessati. Altro problema era quello dei canoni sui beni da concedere, che erano troppo bassi. Poi

vi era il problema della durata delle concessioni, con tempi irragionevolmente lunghi e il problema del diritto al

rinnovo automatico alla concessione.

La giurisprudenza ha smantellato queste caratteristiche. Sul tema della gara, la giurisprudenza, sull'art.97 ha

fondato il principio della necessità di una procedura di gara. I principi si applicano quando un amministratore

vuole fare una concessione, egli deve pubblicare un bando in cui manifesta che vuole dare in concessione l'area

che ha a disposizione. Poi bisogna pubblicare l'istanza (o di ufficio o di parte) per consentire a eventuali interessati

di porre domande concorrenti. Infine ci vuole un'adeguata pubblicità e una durata adeguata della pubblicazione. A

quel punto, se non sono presentate domande concorrenti l'area viene assegnata al richiedente o a soggetti con

determinati requisiti presenti nel bando. Se sono presentate più offerte, parte una procedura di gara che dipende

dal tipo di bene, in cui vengono valutati i vari piani di impresa dei concorrenti.

Più avanti è intervenuta la direttiva servizi dell'UE del 2006 che ha previsto l'assegnazione di concessione e

autorizzazioni in caso di necessità con durata limitata di procedure selettive.

Il secondo aspetto riguarda i canoni concessori, problema se troppo bassi, devono essere parametrati alla

superficie dell'area concessa. Il criterio era basato sui metri quadri ma dipendeva comunque dal valore di ogni

singola area. Il collegamento con la superficie, però, è rilevante (paradosso).

Il terzo aspetto riguarda la durata della concessione, è ragionevole che la durata sia parametrata in base agli

investimenti e ai costi per garantire un margine ragionevole degli utili. Vi è il rischio di abuso della posizione

dominante, ponendo tariffe per gli utenti eccessivamente gravose, poi il discendente all'innovazione. Spesso è

intervenuta l'autorità garante sulla concorrenza del mercato, la quale ha aggiunto che è ammissibile pensare di

revocare un'ammissione anche se il concessionario ha revocato i costi (tema che si applica anche alle concessioni).

L'autorità garante dice che si può mettere a gara un indennizzo per il concessionario uscente, per i costi e gli utili

non ancora recuperati.

Il rinnovo delle concessioni: prima era automatico o vi era il diritto di insistenza che poteva essere o illegittimo o

poteva essere valido se interpretato come criterio di preferenza e parità di condizioni, ha senso perché il

concessionario uscente ha già dimostrato affidabilità (garanzia in concreto).

Si vuole, poi, accrescere la VALORIZZAZIONE. Si è posto il problema che per valorizzare i beni pubblici si

debba conoscere la consistenza del patrimonio.

Prima, nessuno aveva una conoscenza effettiva dei beni e del loro valore in modo complessivo. È partito un

programma per fare un censimento dei beni pubblici e ora c'è una conoscenza maggiore dei beni. Si capisce quali

sono usati e quali no, quali beni sono dati in gestione e quali no. Si stabiliscono così i parametri per la gestione di

questi beni. Collegato a tutto questo vi è il federalismo demaniale: per il quale i beni non usati dallo stato senza

utilità possono essere trasferiti agli enti locali che facciano un programma per la loro utilizzazione e possono

venderli. La strada maestra è la gara, ma vi è anche la cartolizzazione in cui si crea una società apposita che metta

sul mercato delle obbligazioni (chiede prestiti al mercato), i soldi che incamera la società dal mercato vengono

trasferiti al ministero. (ad es. lo stato incamera 100000000€ , la società mette in asta il bene in mercato, se tutto

funziona, i soldi entrano subito prima di venderli, se vi sono investitori immobiliari interessati all'immobile il bene

è venduto e con quei soldi la società ripaga gli interessi acquisiti. È un sistema che consente la vendita immediata

del bene. Il problema si pone se nessuno presenta offerte immediate, chi restituisce i soldi agli obbligazionisti? Di

solito si restituiscono i soldi allo stato e ci si tiene l'immobile.

BENI CULTURALI

Hanno un codice dal 2004. disciplina interessante perché esemplifica bene le funzioni fondamentali di questi

beni. Il processo di individuazione si caratterizza dal fatto che i beni culturali possono essere pubblici o privati.

Se sono pubblici il procedimento di accertamento è più semplice: ci deve essere un interesse culturale. Se il bene

culturale è privato, il codice richiede di più, perché una volta che il bene è assoggettato come culturale partono

vincoli rigidi per la sua tutela. È vietata qualsiasi uso incompatibile con la natura di bene culturale, non può essere

danneggiato, per attuare qualsiasi intervento sul bene bisogna fare una richiesta alla sovrintendenza e vi è

l'obbligo di manutenzione sul bene.

Altri vincoli riguardano la valorizzazione, è possibile darli in gestione a privati per valorizzarli, è possibile la sua

pubblicazione compatibile con l'uso e il decoro sul bene.

I beni pubblici culturali devono essere sempre accessibili alla collettività. Per i beni privati culturali può essere

imposto un obbligo di visita, la regola deve essere ragionevole.

LA PROPRIETA' PRIVATA

Art. 42 Cost. Ha limiti sulla funzione sociale, sulla possibilità di avere un'ampia regolamentazione. Le altre

tipologie di proprietà, però, hanno limitazioni maggiori. Beni che possono avere interessi pubblici che inducono il

legislatore a disciplinarli in modo preciso. Beni culturali privati, sono imposti molti vincoli: manutenzione,

conservazione, non danneggiamento, di visita per terzi.

LA RESPONSABILITÀ CIVILE DELLA PA

Garanzia di responsabilità sociale. Oggi il principio è acquisito nell'ordinamento ma il cammino è stato lungo.

L'evoluzione ha portato ad assoggettare anche gli atti della PA al controllo giurisdizionale, garantito dall'art.113

Cost. Vi è la possibilità illimitata di rimuovere un atto della PA considerato illegittimo. Per la tutela risarcitoria, il

cammino è stato lungo. Se l'atto ha prodotto danni che non sono rimossi in modo sufficiente, dall'eliminazione

dell'atto vi deve essere la tutela risarcitoria. Sino a 15 anni fa, vi era il grosso limite per cui la responsabilità civile

era riconosciuta solo in base a interessi dei diritti soggettivi e interessi legittimi. Il risarcimento dei danni poteva

essere chiesto solo davanti al giudice civile, per i diritti soggettivi, poiché l'amministrazione agisce sempre quando

è leso un interesse legittimo.

Ogni soggetto ha degli interessi a conservare ed acquisire determinati beni e utilità (patrimonio). L'ordinamento,

in base a questo, si può porre in prospettive differenti: può essere indifferente a questi interessi ad es. interesse di

avere molte amicizie o tanti nemici; in altri casi riconosce, qualifica e appresta mezzi di tutela a questi interessi,

quando un ordinamento garantisce piena tutela agli interessi, vuol dire che li considera come diritti soggettivi. In

altri casi l'ordinamento può riconoscere,dare tutela e protezione agli interessi ma non in modo così forte per

conflitto di interesse pubblico, quindi garantisce solo una posizione di interesse legittimo. Ad es. l'ordinamento

ordina lo stesso interesse a seconda dei soggetti che si trovano in contrapposizione, al nostro interesse si può

qualificare o come diritto o come interesse: proprietà privata, io voglio difendere la mia proprietà se un soggetto

vuole che io gli venda la mia casa ma io non voglio, se lui prepotentemente occupa la mia casa radendola al suolo,

l'ordinamento qui garantisce al massimo la mia posizione come diritto soggettivo. Diverse azioni risarcitorie a

tutela della proprietà, per riottenere il bene. Se la stessa cosa, invece, è voluta dalla PA la situazione cambia, parte

un procedimento di esproprio. L'interesse è identico ma avendo a che fare con la PA che agisce legittimamente, da

una parte sono comunque tutelato ma dall'altro perdo sicuramente la casa, l'esito finale è l'esproprio e a me è

dovuto un indennizzo. Vi è il diritto di partecipazione al procedimento di esproprio, cercando di persuadere la PA

a fare marcia indietro, se non riesco e vi è l'esproprio posso fare ricorso, ma se alla fine i giudici dicono che la

procedura è avvenuta correttamente il bene è perduto. È un caso di interesse legittimo, vi è l'attribuzione di poteri

di procedimento o impugnazione per cercare di rimuovere dall'ordinamento atti illegittimi.

Si sosteneva che nel concetto di danno ingiusto ex art 2043 cc come violazione di diritti ha avuto una spinta forte

dall'UE che obbliga gli stati a garantire la tutela risarcitoria in materia di appalti. Ogni qual volta che in un

procedimento di gara ci fosse stata una violazione dei procedimenti con danni, vi era l'obbligo di risarcire .

Negli anni '90 vi furono innovazioni per garantire l'interesse legittimo anche su materie di giurisdizione esclusiva.

La corte di cassazione a SSUU nel 1999, affermò che nel concetto di danno ingiusto rientrava sia la lesione di

diritti soggettivi che la lesione di interessi legittimi. Ha fatto una distinzione rilevante per il risarcimento del

danno. Gli interessi legittimi possono essere divisi in due categorie: oppositivi e pretensivi. Quelli oppositivi

hanno un interesse a conservare un bene o un'utilità già in nostro possesso; mentre quelli pretensivi hanno

interesse ad acquisire determinati beni e utilità laddove la controparte sia la PA. La Cassazione ha detto che ogni

volta che vi è la lesione di un interesse oppositivo vi è diritto al risarcimento del danno.

Nel caso di interesse pretensivo, la lesione non è automatica, dipende dai casi. Se vengo escluso da un concorso

illegittimamente posso chiedere l'annullamento del provvedimento risarcitorio ma non necessariamente avrò

diritto al risarcimento, dipende dalla posizione in cui mi sono classificato. Devo dimostrare che in assenza della

lesione dell'interesse pretensivo avrei ottenuto quel bene.

La prova al diritto di risarcimento è più complessa.

Stabilita la risarcibilità degli interessi legittimi, restano i problemi su quali sono gli elementi costitutivi della

responsabilità civile? Elemento soggettivo ,Nesso di causalità, Danno.

a)elemento soggettivo: Per il quale va provata l'esistenza del dolo o della colpa della PA, ma non è sufficiente

provare l'illegittimità dell'atto, deve esserci almeno un elemento colposo. Per provare la colpa la giurisprudenza a

fronte della difficoltà a provarla per un privato, si dice che l'illegittimità dell'atto costituisce presunzione di colpa.

Spetta alla PA rovesciare la presunzione di colpa dimostrando la presenza di un errore scusabile. Alcune categorie

generali di fattispecie complesse, presenza di una normativa recente complessa, riconoscimento della presenza di

un errore scusabile, presenza di un orientamento giurisprudenziale differente.

b)nesso di causalità: bisogna dimostrarlo tra il provvedimento (o dall'emissione della PA) e il danno subito.

c)danno: ciò che va provato, in caso di interesse oppositivo, l'interesse del danno si considera sempre esistente,

per l'interesse pretensivo, il danno deve essere provato. Si possono chiedere sia danni patrimoniali che danni

curricolari, danni che derivano dall'aver potuto stipulare un contratto e portarlo a esecuzione, es. appalto).

Norma del codice processuale del 2010 art.30, possibilità di chiedere il risarcimento ma non se i danni potevano

essere evitati dal danneggiato. Si è offerta la possibilità al danneggiato di richiedere l'azione risarcitoria, prima del

2010 non era possibile. Si può impugnare il provvedimento entro 60 giorni. Le SSUU più volte sono intervenute

perché l'azione risarcitoria è autonoma. Si può fare azione risarcitoria entro 120 giorni dalla comunicazione del

provvedimento come atto dannoso per il legislatore. Se non impugna il provvedimento vi è un concorso colposo

(secondo il consiglio di Stato entro 60 giorni). Per la cassazione il tempo di prescrizione è di 5 anni.

Problema: nel momento in cui si fa causa a un imprenditore, a livello giudiziale, c'è una ridistribuzione delle

risorse a livello privato?

Ogni qual volta un giudice fa una sentenza di condanna ma alla PA, è la collettività che paga con i soldi del

bilancio pubblico (in riferimento alle risorse finanziarie). Dunque la condanna ha impatto su tutti.

Sistema abbastanza recente da connettere con le polizze di responsabilità civile. Un'altra ragione della scarsa

efficacia della retribuzione è data agli avvocati e ai giudici perché non c'è una mentalità abituata alle azioni

risarcitorie. Proporre azioni risarcitorie può non essere così semplice, provare tutti gli elementi di danno

presuppone valutazioni di fatto (tipica degli avvocati civilisti) quindi è più complesso per il giudice

amministrativo. Usava consulenze tecniche di ufficio, non nella prassi dei professionisti di quel settore.

RESPONSABILITÀ ERARIALE O AMMINISTRATIVA DEI FUNZIONARI DIPENDENTI DELLA PA

Se un'azione della PA (o omissione) provoca danni a terzi, questi possono agire per responsabilità civile nei

confronti dell'Ente. Se c'è condanna, l'amministrazione paga e poi i dipendenti ne rispondono per responsabilità

erariale. Se il dipendente arreca danno all'Ente pubblico (magari favorendo terzi), si verifica un danno alla PA e il

dipendente, con il danno diretto, risponde per responsabilità erariale o amministrativa. L'evoluzione del sistema

della responsabilità , prima era prevista la responsabilità dei dipendenti dello Stato, poi parastatali, Enti locali, le

evoluzioni normative giunte sino a prevedere la responsabilità per tutti coloro che sono in un rapporto di servizio

con l'ente pubblico (funzionari, dirigenti, dipendenti, terzi privati, ecc).

In AMBITO SOGGETTIVO → Si applica a ogni atto della PA che provoca danno a causa di uno dei soggetti in

rapporto di servizio con l'ente. Le controversie sono assoggettate alla responsabilità erariale, con un giudice

speciale (corte dei conti) e la l. 20/1994 disciplina questa forma di responsabilità. Ipotesi in cui un soggetto in

rapporto di servizio con l'ente provoca un danno. Anche qui gli elementi della responsabilità sono 3:

a)elemento soggettivo: se si tratta di un organo collegiale la responsabilità ricade solo sui soggetti che votano a

favore di quel provvedimento; l'azione o omissione illecita o il provvedimento deve essere illegittimo e inoltre

deve essere contraria alla buona fede; vi è la necessità di dimostrare dolo o colpa grave nel caso della

responsabilità erariale, l'illegittimità però non fa presumere dolo o colpa grave, è il pubblico ministero che davanti

alla corte dei conti dovrà dimostrarlo.

b)nesso di causalità: bisogna dimostrare che fra azione ed omissione e il danno ci sia un nesso di causalità.

c)danno erariale: danno patrimoniale ma ci sono altre voci come il danno all'immagine della PA, il danno al

servizio in cui la qualità del lavoro a causa del danno non è quella che ci si sarebbe aspettati, oppure la lesione a

beni culturali o ambientali, in cui la sovrintendenza autorizza lavori sui beni e si reca danno ad es. a un tot di

alberi che sono protetti, l'autorizzazione diviene illegittima. Oltre al danno patrimoniale visto che ogni albero ha

un valore intrinseco c'è un danno ambientale e culturale (per compromissione estetica dell'albero). Va tenuta

presente una norma importante secondo la quale per valutare l'entità del danno bisogna tener conto dei vantaggi

creati all'ente e alla collettività derivante dall'azione o omissione illecita della PA. Si scontano dalla pena i


PAGINE

34

PESO

77.25 KB

PUBBLICATO

10 mesi fa


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza (GENOVA, IMPERIA)
SSD:
Docente: Tirio Fabio
Università: Genova - Unige
A.A.: 2018-2019

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher GiuliaFil di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto amministrativo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Genova - Unige o del prof Tirio Fabio.

Acquista con carta o conto PayPal

Scarica il file tutte le volte che vuoi

Paga con un conto PayPal per usufruire della garanzia Soddisfatto o rimborsato

Recensioni
Ti è piaciuto questo appunto? Valutalo!

Altri appunti di Diritto amministrativo

Diritto amministrativo parte 1, Scritto con il prof. Colafrancesco
Appunto
Diritto amministrativo, seconda parte prof. Bobbio
Appunto
Fondamenti del diritto europeo - Pavese
Appunto
Sistemi giuridici comparati - Appunti
Appunto