Diritto amministrativo 1

5.1) LA RAGION D'ESSERE DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO.

Per ogni tipo di provvedimento l'ordinamento descrive IL PROCEDIMENTO propedeutico ALLA SUA ADOZIONE.

È stato anche sostenuto che la dimensione procedimentale dell'azione amministrativa sarebbe un riflesso necessitato del

principio costituzionale di imparzialità. Il principio esige che l'amministrazione valuti tutti gli interessi che il

provvedimento finale è destinato a toccare, attribuendo a ciascuno il suo giusto peso. Il conseguimento di un risultato di

questo tipo può essere garantito solo se si esclude la possibilità per l'amministrazione di adottare le decisioni di sua

pertinenza in assenza di una preliminare fase istruttoria nella quale i dati conoscitivi indispensabili sono assunti e gli

interessi da comporre adeguatamente valutati nella loro consistenza oggettiva. Attraverso la FISSAZIONE DEI

DOVERI PROCEDIMENTALI incombenti sull'amministrazione l'ordinamento persegue molteplici OBIETTIVI:

concorre a dare un ordine razionale al processo decisionale; rende trasparente l'iter attraverso cui tale organo identifica

il contenuto del futuro provvedimento, permetto ai portatori degli interessi coinvolti soprattutto quando si tratta di

provvedimenti di portata individuale di interloquire con l'amministrazione procedente ed influire sulla sua decisione

finale. La CONCATENAZIONE DI FATT IE ATTI e la circostanza che il loro SUSSEGUIRSI secondo un ordine

prestabilito sia reso OBBLIGATORIO DALL'ORDINAMENTO, comportano come conseguenza che ognuno dei

passaggi condiziona giuridicamente quelli successivi ed è condizionato da quelli che l'hanno preceduto. Ciò significa

che un atto, che la legge prevede intervenga dopo un altro, non può essere posto in essere prima, ma anche che la

conformità a diritto dell'adempimento procedimentale anteriore condiziona la conformità a diritto di tutti quelli

successivi, fino al provvedimento finale (se la convocazione interviene con un anticipo inferiore a quello minimo

prescritto, le decisioni assunte dall'organo collegiale sono illegittime, a prescindere dal loro contenuto sostanziale).

5.2) LE FONTI DELLA DISCIPLINA DEI PROCEDIMENTI AMMINISTRATIVI.

Se si può convenire sul fatto che il metodo procedimentale sia per le amministrazioni pubbliche un corollario del

principio costituzionale di imparzialità, è indubbio che le regole procedimentali provengono da disposizioni legislative

formali (di competenza dello stato o della regione). Possono essere DISPOSIZIONI DI CARATTERE GENERALE,

applicabile a tutti i procedimenti o a tutti a quelli appartenenti a una determinata tipologia, OPPURE PREVISIONI

SPECIALI, riguardanti solo lo specifico procedimento cui puntualmente si riferiscono. Ove si tratti di settori di azione

amministrativa ricadenti in talune delle competenze dell'unione europea il concreto contenuto precettivo delle norme

procedimentali deve conformarsi ad eventuali previsioni a monte formulate dal legislatore europeo. Larghissimo spazio

hanno le FONTI SECONDARIE cioè i REGOLAMENTI AMMINISTRATIVI. Attraverso L'ESERCIZIO DEL

POTERE REGOLAMENTARE in materia procedimentale si consuma una porzione della discrezionalità di cui

altrimenti disporrebbe di volte in volta l'organo procedente nello svolgimento quotidiano delle sue mansioni

istituzionali. La logica è quella di coniugare prevedibilità, almeno sotto il profilo procedimentale, dell'azione

amministrativa e autonomia delle scelte dell'amministrazione. Non secondario l'aspetto della capacità, che il

regolamento assicura agli organi di vertei dell'amministrazione, di indirizzare dall'alto i singoli processi decisionali posti

in essere dagli organi sottordinati della stessa amministrazione.

5.3) LA LEGGE N. 241 DEL 1990.

Importanza centrale nel diritto amministrativo è rivestita oggi dalla legge 241 del 1990. la legge contiene disposizioni

che sono stata già citate, riguardanti L'EFFICACIA DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO; detta altresì

norme concernenti L'INVALIDITA' del provvedimento; soprattutto individua talune regole di fondo, equiparabili a veri

e propri principi, concernenti lo SVOLGIMENTO del procedimento amministrativo. Dal punto di vista soggettivo la

legge n. 241 vale anzitutto per le amministrazioni dello stato. La riforma costituzionale del 2001 ha invertito la logica

sottesa a tale assetto, con ciò aumentando gli spazi di autonomia delle amministrazioni territoriali e rafforzandone le

forme di salvaguardia: di qui il problema di comprendere quale sia oggi in concreto, rispetto a tali amministrazioni, il

livello di vincolatività da riconoscere alla legge n.241. Al quesito tenta di dare una risposta l'art. 29, nella formulazione

attualmente vigente. Limitando l'analisi alle disposizioni relative al procedimento amministrativo in senso stretto, vi è

stabilito che attengono ai livelli essenziali delle prestazioni che devono essere assicurate in modo omogeneo sull'intero

territorio nazionale le previsioni riguardanti l'obbligo di concludere il procedimento entro un termine prefissato, di

nominare un suo responsabile, di assicurare agli interessati la partecipazione al procedimento e le modalità di

svolgimento e di conclusione dei lavori della conferenza dei servizi. In questo modo si cerca di ricondurre a un titolo di

COMPETENZA LEGISLATIVA ESCLUSIVA STATALE i principali contenuti prescrittivi della legge n.241, onde

renderli non modificabili da parte delle amministrazioni territoriali.

5.4) LA SUDDIVISIONE DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO IN FASI.

In ogni procedimento amministrativo sono immancabilmente presenti 3 fasi: quella dell'INIZIATIVA, quella

ISTRUTTORIA, e quella DECISORIA. Con l'esaurirsi della fase decisoria, il procedimento amministrativo

giunge a definizione. Non sempre il provvedimento conclusivo è immediatamente produttivo di effetti: per

talune categorie di provvedimenti, infatti, la legge subordina l'efficacia all'assolvimento di taluni adempimenti

formali ulteriori (pubblicazione dei regolamenti; notifica dei provvedimenti restrittivi, ecc; si parla in

proposito della quarta ed eventuale fase del procedimento, quella integrativa dell'efficacia.

6) LE FASI DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO: LA FASE DELL'INIZIATIVA.

Fase in cui si attiva il procedimento amministrativo e vengono posti in essere gli adempimenti preliminari propedeutici

al suo successivo effettivo svolgimento.

6.1) INIZIATIVA DI PARTE E INIZIATIVA D'UFFICIO.

Vi sono procedimenti amministrativi il cui avvio richiede necessariamente un impulso di parte, generalmente una

domanda formulata dal soggetto interessato a un provvedimento a lui favorevole: si tratta dei procedimenti destinati a

sfociare, in un provvedimento di portata individuale ad effetti ampliativi e in un'autorizzazione amministrativa. Quando

la DOMANDA DI PARTE non è prescritta come imprescindibile per l'inizio del procedimento, si è soliti affermare che

esso viene AVVIATO D'UFFICIO, cioè su iniziativa dell'amministrazione. Impulso di parte e iniziativa d'ufficio non

sono incompatibili. Nella fase di avvio vengono svolte alcune OPERAZIONI INTERNE PRELIMINARI di verifica

dell'effettiva sussistenza dei presupposti per dare inizio al procedimento (controllo della completezza formale della

domanda ricevuta, per esempio): superato con esito positivo questo passaggio, il procedimento può ufficialmente

cominciare.

6.2) LA COMUNICAZIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO.

Nei procedimenti destinati a culminare in provvedimenti di portata individuale si colloca qui il primo, fondamentale

adempimento a carico dell'amministrazione procedente: la COMUNICAZIONE individuale DI AVVIO DEL

PROCEDIMENTO. La comunicazione di avvio, deve riportare almeno le seguenti informazioni: l'amministrazione

procedente e il NOMINATIVO DEL RESPONSABILE del procedimento; L'OGGETTO DEL PROCEDIMENTO; LA

DATA in cui il procedimento è stato avviato e il termine entro cui deve concludersi; L'UFFICIO ove l'interessato può

recarsi per prendere visione degli atti del procedimento; l'avvertimento della possibilità di PRESENTARE MEMORIE

E DOCUMENTI aventi attinenza con l'oggetto del procedimento. La comunicazione di avvio del procedimento è

OBBLIGATORIA nei confronti di 3 categorie di soggetti:

1) I SOGGETTI NEI CUI CONFRONTI il provvedimento finale PRODURRA' EFFETTI DIRETTI, cioè i loro

destinatari formali (esempio nell'abbattimento di un immobile in quanto abusivo, deve essere comunicato al suo

proprietario, perché l'ingiunzione di demolizione incide direttamente sulla sua sfera giuridica: ma la comunicazione di

avvio è prescritta anche a favore del richiedente, in quanto destinatario dell'atto conclusivo del procedimento.

2) La comunicazione di avvio deve poi essere inviata ai SOGGETTI che POTRANNO SUBIRE UN PREGIUDIZIO

dal provvedimento finale. In tale prospettiva la comunicazione di avvio del procedimento di autorizzazione per un

nuovo insediamento industriale deve essere indirizzata a coloro che abitano nelle immediate prossimità del luogo scelto

per l'ubicazione della struttura produttiva, in quanto soggetti che potrebbero subire un danno, qualora la domanda di

autorizzazione dovesse essere accolta.

3) la comunicazione di avvio, infine, è obbligatoria nei confronti dei SOGGETTI CHE PER LEGGE DEVONO

INTERVENIRE nel corso del procedimento. Torna qui un criterio identificativo di matrice giuridica: si tratta dei

soggetti che la disciplina normativa prevede vi debbano intervenire (per rendere un parere per esempio).

Come si è detto la COMUNICAZIONE DI AVVIO DEVE ESSERE INDIVIDUALE. È prevista una possibile

alternativa per i procedimenti di massa (tipico esempio sono le procedure espropriative per la realizzazione di

infrastrutture lineari, come un'autostrada, un elettrodotto, ecc). Per evitare all'amministrazione procedente le difficoltà

pratiche cui andrebbe incontro se dovesse individuare ogni singolo soggetto interessato e spedirgli una comunicazione

individuale, CON FORME DI PUBBLICITA' DI MASSA (inserzioni sui quotidiani; affissioni agli albi pretori

comunali, avvisi sul sito web dell'amministrazione). Vi sono casi poi, dove non è prevista alcuna comunicazione di

avvio, nelle c.d. ORDINANZE CONTINGIBILI E URGENTI.

6.3) L'AVVIO DEI PROCEDIMENTI DIRETTI ALL'ADOZIONE DI

PROVVEDIMENTI DI PORTATA GENERALE.

In forza dell'art. 13 della legge n. 241 del 1990 le disposizioni riguardanti la comunicazione di avvio non sono

applicabili, ai procedimenti diretti alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di

programmazione. Questo tuttavia non significa che in tali procedimenti non possano essere previsti da leggi speciali

adempimenti in sostanza analoghi. Per esempio è da quando hanno fatto la loro comparsa nell'ordinamento italiano che

gli strumenti di pianificazione terri