Diritto amministrativo 1

I BENI DI PROPRIETA’ PUBBLICA CAP 1

1. Nozioni generali

La p.a., per perseguire i suoi fini istituzionali, si avvale oltre che di soggetti, anche di beni, i quali,

nel loro complesso, costituiscono il patrimonio dello Stato. Tali beni rappresentano la categoria dei

beni pubblici, i quali sono sottoposti ad un regime giuridico diverso rispetto ai beni privati. Difatti,

mentre i soggetti privati possono godere e disporre liberamente dei beni di cui sono titolari, le

organizzazioni pubbliche risultano titolari di beni affinché li utilizzino per il perseguimento dei fini

istituzionali fissati dalla legge.

I beni pubblici vengono usualmente definiti come quei beni appartenenti alle organizzazioni

pubbliche (requisito soggettivo) e funzionalmente destinati, in via immediata o mediata, alla cura in

concreto di interessi pubblici (requisito soggettivo).

Rinvengono la propria disciplina innanzitutto nella Costituzione, laddove l’art. 42 afferma che “la

proprietà è pubblica o privata” e che “i beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati”.

Categorie di beni pubblici

I beni pubblici si distinguono in beni demaniali e beni patrimoniali indisponibili, distinzione che si

basa su un criterio puramente definitorio desumibile dagli artt.:

- 822 c.c.: individua i beni facenti parte del demanio pubblico;

- 826 c.c.: enumera le categorie di beni pubblici patrimoniali indisponibili.

- 823.2 c.c: individua i mezzi utilizzabili per la loro tutela, che non sono soltanto quelli a difesa

della proprietà, ma anche quelli in via amministrativa.

I beni demaniali (art. 822)

In mancanza di una precisa definizione legislativa di bene demaniale, è possibile ritenere che essi

siano sempre beni immobili o universalità di beni mobili, e che devono appartenere ad enti pubblici

territoriali (e cioè allo Stato, alle Regioni, alle Province o ai Comuni).

I beni demaniali costituiscono una categoria eterogenea, nell’ambito della quale la dottrina opera

diverse distinzioni:

• Demanio necessario: beni immobili, indicati all’art. 822.1, che devono per forza essere

demaniali. Per tale ragione essi appartengono necessariamente ed esclusivamente allo Stato

o ad altro ente pubblico territoriale.

Demanio marittimo: il lido del mare, i porti, le lagune, le spiagge, i canali...

 Demanio idrico: i fiumi, i laghi, i torrenti, i porti, i ghiacciai...

 Demanio militare: le opere permanenti destinate alla difesa nazionale.



• Demanio accidentale (o eventuale): beni immobili ed universalità di mobili, elencati all’art.

822.2, che possono essere, o meno, demaniali; essi cioè possono appartenere a chiunque, ma

laddove siano di proprietà dello Stato o di altro ente pubblico territoriale, sono demaniali.

Demanio stradale: strade non private

 Demanio ferroviario

 Demanio aeronautico: aeroporti e piste d’atterraggio.

 Acquedotti

 Demanio culturale: beni di interesse storico, artistico e archeologico e archivi storici.



I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili: qualunque atto di trasferimento è

nullo (art. 823 c.c.), salvo che siano trasferiti dal demanio di un ente pubblico territoriale a quello di

un altro ente pubblico territoriali, a condizione che la loro appartenenza a un ente specifico non

abbia carattere di stretta necessità, e il trasferimento non pregiudichi la demanialità dei beni.

Essi non sono suscettibili di acquisto a titolo originario per usucapione da parte di altri soggetti, in

quanto non possono formare oggetto di diritti di terzi, se non nei modi e limiti stabiliti dalle leggi

che li riguardano (artt. 823 e 1145 c.c.), ad esempio mediante provvedimenti amministrativi di

carattere concessorio; il diritto di proprietà pubblica è quindi imprescrittibile.

Tali beni, inoltre, sono insuscettibili di espropriazione forzata: il t.u. delle espropriazioni (D.P.R.

327/2001), all’art. 4 stabilisce che i beni appartenenti al demanio pubblico non possono essere

espropriati fino a quando non viene pronunciata la sdemanializzazione.

La demanialità del bene si estende anche alle sue pertinenze, cioè alle cose destinata durevolmente

ad ornamento o servizio del bene (ad es. le case cantoniere lungo le strade statali) e alle servitù

costituite a favore del bene demaniale.

Acquisto e perdita della demanialità

Al riguardo occorre distinguere:

• Beni demaniali per natura: la demanialità coincide con l’esistenza o il venir meno del bene

stesso (prosciugamento di un fiume); un fatto giuridico naturale e non un atto giuridico

(anche se spesso sono necessari atti ricognitivi dell’autorità amministrativa);

• Beni del demanio artificiale necessario: è la realizzazione del bene da parte dell’ente

pubblico territoriale a costituire, generalmente, il presupposto per l’automatica inclusione

nella categoria. Per la perdita di tale carattere, invece, è richiesto uno specifico atto di

declassificazione.

• Beni del demanio artificiale accidentale: per l’acquisto, occorre che tali beni siano acquisiti

in proprietà dall’ente territoriale, e che ad essi sia attribuita la destinazione tipica del bene

demaniale.

La sdemanializzazione

A norma dell’art. 829 c.c., il decreto di sdemanializzazione, adottato dall’autorità amministrativa, ha

natura dichiarativa, con l’effetto di far transitare il bene dalla categoria demaniale a quella del

patrimonio indisponibile. A fronte di tale assunto la giurisprudenza ha ammesso, accanto alla

sdemanializzazione espressa (imputabile cioè ad un formale provvedimento di cessazione della

demanialità), l’esistenza di una sdemanializzazione tacita o per comportamento concludente, legata

al venir meno della destinazione del bene all’uso pubblico, mediante comportamenti univoci ed

incompatibili con la volontà di conservare quella destinazione.

La sdemanializzazione tacita non è però applicabile a tutti i beni demaniali: è esclusa riguardo al

demanio marittimo, con riferimento al quale l’art. 35 cod. nav. richiede un espresso e formale

provvedimento dell’autorità amministrativa, e ai beni del demanio artificiale (opere di interesse

storico, artistico, archeologico).

I beni patrimoniali indisponibili (art. 826)

Sono quei beni pubblici che, a differenza di quelli demaniali, possono appartenere a qualsiasi ente

pubblico, e non solo ad enti territoriali, e consistono sia in beni immobili che in beni mobili.

Si definiscono “indisponibili” in quanto tali beni sono vincolati ad una destinazione di utilità

pubblica, e non possono essere sottratti a tale destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi che li

riguardano (art. 828.2 c.c.).

Sono beni patrimoniali indisponibili: le foreste, le miniere, le acque minerali e termali, le cave, i

beni di interesse storico-archeologico-artistico, i beni militari, gli arredi e le sedi dei pubblici uffici,

la fauna selvatica [...].

Il loro regime giuridico e i modi acquisto e perdita dell’indisponibilità sono uguali a quello dei beni

demaniali.

Utilizzazione dei beni pubblici

In base ai soggetti che utilizzano i beni pubblici, si possono distinguere schematicamente i seguenti:

• Uso diretto da parte delle p.a. per lo svolgimento delle loro attività;

• Uso generale, cioè quei beni che soddisfano in primo luogo i bisogni della collettività, e non

quelli dell’organizzazione pubblica di appartenenza (es. spiagge libere, strade pubbliche);

• Uso particolare, cioè quei beni che, in sè, sarebbero suscettibili di un uso generale, ma che in

considerazione della loro scarsità la legge consente di attribuire, per il tramite di

provvedimenti amministrativi concessori ed a fronte della corresponsione di un canone, a

singoli soggetti privati (es. concessione di coltivazione di miniere).

• Uso promiscuo, cioè quei beni che accanto ad una destinazione funzionale principale ne

posseggono una secondaria, consistente le possibile utilizzo da parte di altri soggetti,

pubblici o privati (es. strade militari).

La tutela dei beni pubblici

Secondo l’art. 823 c.c. spetta l’autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del

demanio pubblico. Essa ha la facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di avvalersi dei

mezzi ordinari a difesa della proprietà privata e del possesso.

In particolare, l’autotutela (o tutela amministrativa), consiste nell’esercizio di poteri previsti dalle

leggi speciali a fronte di qualsivoglia illecita occupazione o abusiva utilizzazione dei beni da parte

di terzi.

I beni patrimoniali disponibili

Fanno parte del patrimonio disponibile dello Stato e degli altri enti pubblici tutti i beni ad essi

appartenenti diversi da quelli demaniali e da quelli patrimoniali indisponibili (es. il danaro che

l’ente incassa, a qualsiasi titolo).

Si tratta di beni di proprietà privata dell’ente e, come tali, soggetti alle comuni regole del diritto

privato, eccettuata l’alienazione, che deve sempre avvenire nelle forme del diritto pubblico.

I diritti reali della p.a. su beni altrui

La p.a., oltre che proprietaria di beni, può anche essere titolare, come qualsiasi altro soggetto, di

diritti reali su beni altrui. Può acquistare tali diritti reali in base alla legge, a fatti o atti di diritto

comune, a fatti o atti di diritto pubblico.

Essi possono essere costituiti per utilità di un bene pubblico, o per il conseguimento di fini di

pubblico interesse, ovvero per l’utilità di un bene patrimoniale disponibile o per un fine privato.

Le principali categorie di diritti demaniali su beni altrui sono le servitù prediali pubbliche ed i diritti

di uso pubblico; questi ultimi sono quelle servitù costituite a carico di fondi privati per il

conseguimento di fini di pubblico interesse: in tali servitù manca il fondo dominante, perchè non

sono costituite a vantaggio di un fondo dominante, bensì della collettività, si pensi alle strade

vicinali e agli usi civici. Questi ultimi sono diritti reali di antichissima origine (molti risalgono al

Medioevo) e di natura civica, perchè di essi sono titolari determinate collettività stanziate sul

territorio; hanno ad oggetto il godimento, sotto diverse forme, di terreni di proprietà dei Comuni,

delle Regioni, dello Stato o anche di soggetti privati: pascolo, caccia, legnatico, semina, etc. La loro

disciplina è contenuta nella l. 1766/1927; è prevista la “liquidazione” degli usi civici gravanti sui

beni privati, rimessa ai Commissari regionali, tramite due fasi:

1. Accertamento della sussistenza dell’uso civico vantato dalla collettività;

2. Affrancazione dei fondi privati dagli usi civici, mediante il distacco di una parte di essi, che