Riassunto esame diirtto, libro adottato Manuale di Diritto dell'Unione Europea, Villani

Unione Europea - Introduzione

L'Unione Europea è un’organizzazione internazionale, dunque soggetto di diritto internazionale, ma ha delle regole proprie rispetto alle altre organizzazioni internazionali dello stesso tipo. Il primo passo verso l’integrazione europea è stata l’integrazione del comparto carbo-siderurgico per evitare un nuovo conflitto mondiale, anche se un’idea di un’unione di Stati indipendenti era già presente nel Manifesto di Ventotene.

Monét pensò di unificare non tutto e subito, quanto piuttosto di sottoporre un metodo funzionalista: settore alla volta alla cooperazione internazionale (è il metodo che è stato alla fine utilizzato). Schumann nel maggio del 1950 lanciava l’idea della CECA (Comunità Europea Carbone e Acciaio), nata con il Trattato di Parigi del 1951, con durata di 50 anni; aveva un sistema di governo più avanzato della moderna Unione, in quanto alle posizioni di vertice vi si trovano tecnici indipendenti (Alta Autorità) e non organi intergovernativi, diventando quindi autonoma dalle esigenze dei singoli Stati (il Consiglio Speciale, intergovernativo, aveva solo un ruolo consultivo). Il corpo creato dagli Stati diventava quindi indipendente da essi (incoming tide).

Dopo la CECA si tentò il modello federalista del Manifesto di Ventotene con il tentativo di fondazione della CED (Comunità Europea di Difesa), fallita per colpa della Francia, che non ratificò il trattato (e portò al fallimento del progetto correlato della CPE, la Comunità Politica Europea). Viene quindi abbandonato il modello Ventotene e si torna al modello funzionalista, con la nascita dell’EURATOM e, con il Trattato di Roma del 1952 nasce la CEE (Comunità Economia Europea).

Caratteristiche della CEE

La CEE però, al contrario della CECA, non era controllata da un organo indipendente, ma dal Consiglio dell’Unione Europea (pur avendo un organo indipendente, la Commissione Europea). La forza della CEE era però nella Corte di Giustizia, che, essendoci nei trattati di diritti umani, grazie alle varie interpretazioni ha potuto modificare in molte parti la neonata unione portandola verso maggiore integrazione. Principali caratteristiche della CEE erano:

• Organi indipendenti con potere decisionali
• La presenza di atti che penetrano all’interno dell’ordinamento interno degli Stati senza che essi facciano nulla, e gli Stati sono obbligati ad attuarli. Con le norme lo Stato può decidere di non applicare determinati punti del diritto comunitario all’interno del proprio territorio, mentre i Regolamenti bypassano lo stato necessariamente e si applica il diritto comunitario.
• La competenza pregiudiziale della Corte di Giustizia, in base alla quale essa riceve dai giudici nazionali un’ordinanza di rinvio. Questo dà alla corte una quantità pressoché infinita di casi pratici su cui esercitare la propria interpretazione.

Evoluzione dei trattati

I Trattati rimangono sostanzialmente uguali fino al 1986, per l’ingresso di nuovi stati ma soprattutto per le modifiche all’Atto Unico Europeo per ovviare al deficit democratico dell’Unione. Viene quindi cambiato il sistema di elezione (ora a suffragio universale) del Parlamento Europeo, aumentandone anche i poteri nel processo legislativo (poteri di co-decisione) a Maastricht. Con il Trattato di Amsterdam e quello di Lisbona si ampliano anche gli ambiti del potere parlamentare.

Il Trattato di Maastricht porta nuove materie al metodo intergovernativo, ma soprattutto, vista la creazione del mercato unico, vengono unificate anche le leggi dell’immigrazione. Non tutte le regole comunitarie sono però applicate necessariamente da tutti gli Stati: infatti essi possono progredire nel processo unitario solo se sono d’accordo (Europa a due velocità). Si può quindi in questo modo cambiare solo poche volte il diritto comunitario, non abbandonando il metodo. Certe materie sono quindi nel diritto delle unione, ma si può decidere se aderire o no.

Il successivo Trattato di Lisbona del 2007 istituisce ufficialmente le diciture Trattato sull’Unione Europea così come Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, i due trattati fondativi dell’Unione (insieme con 37 protocolli, che sono parte integranti dei trattati, e due Allegati). Questo trattato inoltre conferisce ufficialmente all’Unione personalità giuridica e abolisce la struttura a tre pilastri vigente fino a quel momento, anche se elementi dei tre pilastri (vedi la PESC) hanno comunque dei procedimenti giuridici separati per la propria trattazione; viene anche confermato il processo di codecisione tra consiglio e Parlamento, trasformando la procedura di codecisione nella procedura ordinaria.

Importante è anche l’istituzione di un Presidente dell’Unione, eletto per due anni e mezzo dal Consiglio Europeo e dall’Alto Rappresentante.

Principi delimitativi tra le competenze UE e quelle degli Stati

Il primo principio che viene individuato nella ripartizione delle competenze è il principio di attribuzione (ex. Art.5 TUE): "in virtù del principio di attribuzione l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei Trattati" inoltre, (ex. Art.13 TUE) "ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni conferite dai Trattati secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste".

I poteri dell’Unione sono dunque derivati solo in quegli ambiti che gli Stati membri hanno liberamente deciso di affidargli; l’Unione si impegna a rispettare l’integrità territoriale e culturale dei diversi Stati, difendendone la diversità pur ovviamente favorendo l’integrazione. Se le istituzioni europee violano il principio di attribuzione gli atti emanati sono illegittimi e vengono dichiarati nulli dai giudici dell’Unione. Il principio di attribuzione comunque non preclude agli Stati la possibilità di accordarsi autonomamente con l’UE per affidargli date funzioni. Problemi in questa questione sono quelli apparsi con il MES e il Fiscal Compact.

Il principio di attribuzione appare ridimensionato dalla possibilità, nell’art.352 TFUE di conferire delle competenze sussidiarie all’Unione senza una formale modifica dei Trattati "se l’azione dell’Unione pare necessaria per realizzare uno degli obiettivi dei Trattati, senza che questi abbiano espresso chiaramente i poteri richiesti, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento, adotta le disposizioni appropriate".

L’attribuzione di nuove competenze è dunque una operazione complessa subordinata all’accordo di tutti gli Stati, e al Parlamento che emette voto vincolante e in generale non può ampliare la sfera di poteri dell’Unione al di là del Trattato. Esistono però dei limiti:

• Non possono comportare un’armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati in cui i Trattati lo escludano;
• Esclude la materia di politica estera e sicurezza comune (par.4);
• Può essere usato per applicare solo gli obiettivi ex. Art3 paragrafi 2,3,5;
• Limitazioni procedurali, come ottenere l’unanimità al Consiglio e comunque il rispetto dei Principi.

Poteri impliciti e competenze UE

I poteri impliciti si sono sviluppati grazie alla giurisprudenza della Corte di Giustizia secondo la teoria per cui l’Unione non dispone solo dei poteri esplicitamente descritti dai Trattati, ma anche di poteri impliciti non menzionati dai Trattati, ma funzionali ai poteri espliciti, sono dunque ricavati dai Trattati. Per esempio la competenza a stipulare Trattati nei confronti di Stati terzi non deve essere in ogni caso previsti dai Trattati, ma può desumersi da altre disposizioni, in modo che l’Unione possa realizzare l’intera gamma degli scopi enunciati nella prima parte dei Trattati, deducendo la possibilità dai poteri espliciti di regolamentazione.

La giurisprudenza della Corte: "si deve ammettere, se non si vuole privare di efficacia una disposizione, si attribuiscono i poteri indispensabili per svolgere una detta missione". Anche l’Unione divide in 3 categorie le proprie competenze, a cui sono dedicati gli articoli 2,3,4,6 TFUE, e ricordiamo che occupa una posizione a sé la politica estera e di sicurezza comunque, fondata su metodi e atti di carattere intergovernativo e quindi i protagonisti sono gli Stati. Le 3 categorie sono:

• Esclusive (art.2 par.1 TFUE): In questi casi solo l’Unione può legiferare ad adottare atti giuridicamente vincolanti, e gli Stati possono farlo solo se autorizzati. Le materie esclusive sono scritte precisamente e sono l’unione doganale, le regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno, politica monetaria per gli stati dell’Eurozona, la conservazione delle risorse biologiche e la politica commerciale comune.
• Concorrente (art.2 par.2 TFUE): In materie di competenza concorrente sono legittimati a legiferare l’Unione e gli Stati membri; questi ultimi possono esercitare la propria competenza quando l’Unione non abbia esercitato i suoi poteri. Secondo il Protocollo 25, quando l’Unione emana un atto, gli Stati membri non possono più agire solo negli aspetti disciplinati da tale atto. L’art.4 descrive le materie principali, ma è un elenco esemplificativo, non esaustivo. L’Unione ha competenza concorrente con gli Stati membri ogni volta un settore non ricada nella competenza esclusiva, è dunque residuale.
• Competenza di Sostegno (art.2 par.5 TFUE): In taluni settori l’Unione ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l’azione degli Stati, senza sostituirsi alla loro competenza, ed inoltre solo nella loro finalità europea.

Principi di sussidiarietà e proporzionalità

Altro limite alla competenze UE è il principio di sussidiarietà (art.5 par.3 TUE) "nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sostenuti in modo sufficiente dagli Stati a nessun livello". Secondo questo principio, si deve dunque scegliere quale livello usare per raggiungere al meglio un obiettivo comunitario a seconda della convenienza e dell’efficacia dell’azione prevista. Perché venga applicato però devono esserci entrambe le condizioni: insufficienza dell’azione statale e il valore aggiunto insito in un intervento europeo.

Al principio di sussidiarietà si affianca quello di prossimità: le decisioni devono essere prese nel modo più vicino e più trasparente possibile ai cittadini d’Europa. Il Protocollo 2 dispone riguardo l’applicazione dei principi; innanzitutto la Commissione, prima di adottare un atto (salvo casi di straordinaria urgenza), fa ampie consultazioni, in quanto ogni atto deve essere motivato con riguardo al principio di sussidiarietà e di proporzionalità. Il Protocollo dà anche poteri consultivi ai Parlamenti nazionali, che possono mettere in preallarme la Commissione, ed entro 8 settimane dal progetto legislativo europeo può formulare un parere motivato secondo il quale dato atto non rispetti il principio. Se un parere simile viene da 1/3 dei voti attribuiti al Parlamento nazionale, si ha un "veto sospensivo" e il progetto deve essere riesaminato.

Durante la procedura legislativa ordinaria la Commissione deve riesaminare la proposta se questa viene contestata dalla maggioranza dei voti dei Parlamenti nazionali e se intende mantenerla comunque deve inviare un parere motivato al Consiglio, al Parlamento e ai Parlamenti nazionali; se i primi due non approvano a maggioranza, la proposta non è convertita in legge. Un Parlamento nazionale (o anche dei corpi rappresentativi minori se questi sono direttamente coinvolti) può impugnare l’atto di fronte alla Corte per ulteriori controlli sul principio di sussidiarietà, e la Corte può annullarlo.

Ulteriore principio è il principio di proporzionalità (art.5 par.4 TUE) "in virtù del principio di proporzionalità, il contenuto e la forma degli atti dell’Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei Trattati". Comporta una valutazione circa la congruità dei mezzi impiegati nel rispetto dell’obiettivo, che devono essere limitati al suo conseguimento; opera in tutti i campi dei Trattati. È da ritenere inoltre che le misure normative debbano avere la minore obbligatorietà possibile; oltre per gli atti legislativi, questo principio si applica alle sanzioni e agli oneri finanziari derivanti dall’intervento dell’Unione.

Limitazioni e integrazione differenziata

L’Unione ha inoltre impossibilità giuridica di intervenire in situazioni puramente interne ai singoli Stati, che sfuggono all’ambito dell’applicazione del diritto UE, che si situano principalmente in situazioni transnazionali o almeno fra due Stati. Questa impossibilità è comunque limitata dalla giurisprudenza della Corte, in quanto ogni normativa degli Stati che possa ostacolare direttamente o indirettamente un principio dell’Unione, essa ha diritto di agire per far sì che questi principi o i diritti dei cittadini dell’Unione non vengano meno (vd. Esempio sentenza Dassonville sugli scambi intercomunitari oppure sentenza Ruiz Zambrano sulla cittadinanza e il diritto d’asilo). Dunque non possiamo dedurre le competenze proprie degli Stati solo dalla regola generale, in quanto è lo stesso diritto UE che definisce i propri confini e regolare situazioni interne.

Un ruolo chiave svolge inoltre il principio di leale collaborazione (art.4 par.3 TUE, "l’Unione e gli Stati membri si rispettano e assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai Trattati"; si include la giurisprudenza della Corte, che afferma anche le istituzioni europee stesse collaborano tra loro secondo il principio di leale collaborazione), secondo il quale gli Stati membri adottano misure di carattere generale o particolare per assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai Trattati e facilitano l’Unione nell’adempiere ai suoi compiti e si astengono da misure che possono mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell’UE. La giurisprudenza della Corte ha chiarito che l’efficacia del diritto non può variare da Stato a Stato per leggi preesistenti, rendendo nulli gli scopi dei Trattati.

I giudici nazionali sono tenuti anche ad adottare provvedimenti provvisori a tutela dei singoli in forza delle norme di diritto dell’Unione aventi efficacia diretta; sono inoltre obbligati ad interpretare la norma del proprio diritto in maniera conforme al diritto dell’Unione, in particolar modo per le direttive, le quali impongono allo Stato membro di adottare le misure necessarie per raggiungere il risultato che prescrivono. Gli Stati membri devono inoltre adottare tutti i provvedimenti necessari a far sì che diritto preesistente non pregiudichi le libertà garantite dai Trattati.

A questo principio si associa quello di assimilazione, secondo il quale lo Stato membro deve sanzionare le violazioni di diritto dell’Unione in modo analogo al diritto interno.

L'integrazione differenziata e cooperazioni rafforzate

L'integrazione differenziata (o flessibile) e cooperazioni rafforzate. L’applicazione del diritto dell’Unione avviene spesso in maniera differenziata nei diversi Stati membri, e non tutti sono uniformemente soggetti alle normative europee. Questo processo è stato ampliamente usato dopo il Trattato di Maastricht del 1992, con il metodo dell’applicazione differenziata (ed è diventato ancora più mercata dopo il Trattato di Lisbona e l’introduzione dell’Euro con tutte le relative conseguenze).

Un caso di integrazione differenziata può determinarsi in materia di politica estera e sicurezza comune. In generale in questo contesto il Consiglio vota all’unanimità e prevede l’astensione costruttiva: in caso di astensione dal voto, ciascun membro del Consiglio può motivare la propria astensione, e non è quindi obbligato (e non obbliga il proprio Stato) ad applicare la decisione, ma accetta che essi impegni l’Unione e gli Stati che intendano parteciparvi, e non deve operare in maniera pregiudizievole per l’attuarsi della decisione.

Le cooperazioni rafforzate (art. 20 TUE) sono state introdotte dal Trattato di Amsterdam per consentire uno sviluppo flessibile tra alcuni Stati assumendo obblighi più incisivi. Per esempio quasi tutti gli Stati membri (ad eccezione di Regno Unito ed Irlanda) hanno concluso un accordo sulla soppressione dei controlli alle frontiere per difendere gli di Schengen, operando quindi una cooperazione rafforzata. Nulla osta agli Stati di aquis subentrare successivamente alla cooperazione in qualunque momento (per esempio la Danimarca recepisce di volta in volta l’ordinamento dell’Unione) notificando al Consiglio la propria intenzione, sulla quale si pronuncia la Commissione: se essa non approva lo Stato può rivolgersi al Consiglio, composto solo dagli Stati partecipanti, che decide. Le cooperazioni permettono quindi a Stati più avanzati nel processo di integrazione promuovendo sempre però gli obiettivi dell’Unione (niente frena due Stati da concludere accordi internazionali fuori dalle istituzioni europee).

Le cooperazioni rafforzate vengono considerate effettive dalla maggioranza qualificata del Consiglio (composto però solo dai paesi partecipanti ad essa) e diventano effettive e non sono considerati un’aquis che deve essere rispettato da altri Stati che si vogliano candidare all’ingresso nell’Unione. La decisione che autorizza la cooperazione rafforzata è presa come extrema ratio dal Consiglio, privilegiando infatti l’Unione un’integrazione europea il più possibile condivisa. Gli Stati non partecipanti inoltre, per il principio di leale collaborazione, non devono in alcun modo ostacolare l’attuazione della cooperazione. Devono partecipare ad una cooperazione rafforzata almeno 9 Stati membri, fermo restante.