Dallo Statuto Albertino alla Costituzione

Statuto Albertino: un'analisi

Noi iniziamo il percorso assumendo come punto di partenza lo Statuto Albertino. Lo Statuto Albertino è un'espressione tipica del costituzionalismo dell'epoca della Restaurazione. Non a caso i punti di riferimento erano le costituzioni del 1814 e del 1830. Qui si coglie come trasparenza gli obiettivi che Carlo Alberto, sovrano assoluto, si propone di conseguire.

Caratteristiche dello Statuto Albertino

Lo Statuto Albertino è una costituzione ottriata, una costituzione breve perché tipica dello stato liberale e flessibile. Il nuovo stato rinuncia a un assetto statualistico in favore di un nuovo assetto basato su istituzioni rappresentative. Lo statuto viene considerato legge fondamentale, perpetua e irrevocabile della monarchia. Questi due aggettivi sembravano andare nella direzione di un carattere di questo testo costituzionale non soltanto legislativo ma addirittura una legge al vertice delle fonti. In realtà questo carattere non fu riconosciuto allo Statuto Albertino perché fondamentalmente mancavano sue caratteristiche che invece avrebbero corroborato la tesi di una costituzione vertice delle fonti e quindi rigida. Mancava la previsione di un procedimento aggravato di revisione e inoltre mancava l'affermazione di un sistema di giustizia costituzionale. Mancava quindi il congegno della rigidità e soprattutto mancava la garanzia della rigidità.

Irrevocabilità dello statuto

Irrevocabile fu ritenuto da subito come un attributo che avrebbe impedito al re, espressione del potere costituente, di rinnegare successivamente la concessione della costituzione. Questa irrevocabilità fu intesa come esaurimento del potere costituente. Infatti, la funzione straordinaria del potere costituente si esaurisce con l'avvento della costituzione. Questo limite però fu interpretato come riferito soltanto al re e non in riferimento al parlamento. Ciò che sarebbe stato impossibile per il re non fu ritenuto impossibile per il parlamento.

Costituzione pattizia

La costituzione Albertina è anche la risultante di un accordo politico fra il sovrano e la (?). Un accordo politico che ha la sua consacrazione negli articoli della costituzione (vedi nota precedente). Vi sono però due elementi in più. Infatti, è da sottolineare che la persona del re è sacra e inviolabile. Questo afferma che il re, pur essendo vertice del potere esecutivo, non risponde degli atti da lui compiuti nell'esercizio della funzione di governo e non può disporre degli atti in nessuna sede perché lui è sacro e inviolabile. Non può essere chiamato a rispondere sotto nessun profilo.

Prerogative regie

Vedremo come questa irresponsabilità regia è importante anche per capire l'evoluzione della forma di governo. Altra considerazione sta nell'articolo 5, infatti non si limita a dire che al re solo appartiene il potere esecutivo. Infatti esso riserva al sovrano alcune prerogative. Si parla da questo punto di vista di prerogativa regia. Si parla quindi di aree/materie assegnate in proprio al sovrano. Fra queste c'è il comando delle forze di terra e di mare. Un po' quei poteri che spettano al presidente francese. Inoltre può dichiarare la guerra, fare trattati di pace e di commercio e le camere ne ricevono notizia ma solo se l'interesse della sicurezza dello stato lo permette. Le camere sono chiamate ad approvare solo alcuni provvedimenti: quelli che comportano una variazione dei territori dello stato o le finanze. Per il resto possono ricevere comunicazione ma non esprimere il consenso.

Forma di governo e ruolo del parlamento

La prima linea che riguarda la forma di governo è quindi l'attribuzione al sovrano della titolarità del potere esecutivo. L'attribuzione di questo potere a un soggetto irresponsabile in quanto sacro e inviolabile. L'assetto del parlamento ricalca i contenuti di quel patto politico alla base. Due camere diverse tra loro per composizione ma almeno apparentemente, non quanto per l'esercizio delle funzioni. La legge è legge infatti solo se approvata dalle camere. La camera è composta da deputati scelti da collegi elettorali. Lo stato non ci dice quanti sono i deputati e con che sistema devono essere eletti. Ci dice però che devono essere eletti ogni 5 anni e ci dice che il re può sciogliere la camera dei deputati.

Per quanto riguarda il senato ci dice che è una camera composta da membri nominati a vita e ancora una volta non ci dice il numero. Mentre il numero dei deputati sarebbe stato stabilito dalla legge letterale, il numero dei senatori rimase sempre innominato. Lo statuto si limitava a individuare 21 categorie fra le persone fra le quali si sarebbero potuti scegliere i senatori. Il senato è in qualche modo espressione della monarchia. Un parlamento paritario quanto a funzioni ma non quanto a decisioni. Nell'assetto di quel parlamento si riflette quel patto alla base dello Statuto Albertino.

Il governo e la responsabilità dei ministri

Poiché il re è vertice dell'esecutivo, il re ovviamente nomina e revoca i suoi ministri come si legge all'articolo 65. L'articolo 66-67 ci dice una cosa importante ma problematica da un punto di vista di interpretazione. Infatti, dice che i ministri sono responsabili e le leggi e gli atti di governo non hanno vigore se non sono muniti della firma di un ministro. Il secondo periodo è la traduzione in termini formali e procedurali dell'irresponsabilità del re. Gli atti del governo infatti devono ricadere sotto la responsabilità di qualcun altro, i ministri in questa logica diventano una sorta di parafulmini dell'irresponsabilità regia. I ministri devono infatti rispondere al suo posto. Per cui i ministri sono responsabili ma responsabili davanti a chi? Sicuramente responsabili davanti al re ed è chiarissima la responsabilità davanti al re nel momento in cui il re nomina e revoca gli stessi ministri.

Lo statuto testualmente prevede una responsabilità penale dei ministri che solo proceduralmente era analoga all'impeachment. Infatti la camera poteva mettere in stato di accusa i ministri e il senato li giudicava riuniti in un'altra corte. Da un punto di vista procedurale è uguale ma questa responsabilità era una vera e propria responsabilità penale. La responsabilità dei ministri era allora sicuramente una responsabilità penale dinanzi al parlamento ma era soltanto una responsabilità penale oppure lo statuto non escludeva la possibilità di una responsabilità politica dei ministri. Qui si tocca un nodo importante e cioè il fatto che la forma di governo monarchico costituzionale prevede uno schema di separazione rigida dei poteri. Prevede cioè che parlamento e governo marcino come su due rette parallele. Questo dualismo è un dualismo che si sarebbe rivelato fragile.

Potere giudiziario e diritti di libertà

Anche in questo caso c'è un ruolo formale riconosciuto al potere giudiziario: il re perché la giustizia emana dal re ed è amministrata in suo nome dai giudici che lui istituisce. La spia dell'approccio dello statuto al potere giudiziario è nell'articolo 69 che tocca un punto decisivo. L'indipendenza del potere giudiziario, qui si tocca un punto essenziale nella logica della separazione dei poteri. L'articolo 69 afferma che i giudici nominati dal re sono inamovibili dopo tre anni di esercizio. L'inamovibilità non è garantita per i giudici di mandamento, quelli che nell'evoluzione vengono chiamati pretori. Inamovibilità no anche per quella parte della giurisdizione che non sono i giudici ovvero i pubblici ministeri. Dall'articolo 69 emerge chiara l'idea di una giurisdizione solo limitatamente indipendente. La magistratura è una magistratura limitatamente indipendente dal potere politico e soprattutto dal governo.

Diritti di libertà

C'è discontinuità perché si garantiscono i diritti ma solo alcuni diritti. Libertà individuali e libertà cosiddette negative (articoli dal 24/32). Di libertà collettive si parla solo nell'articolo 32 e solo in riferimento alla libertà di riunione. Libertà di riunione garantita solo se i soggetti si uniformano alle leggi che possono regolarne l'esercizio nell'interesse della cosa pubblica e non solo. Infatti, questa disposizione non è applicabile alle adunanze in luoghi pubblici, aperti, i quali rimangono soggetti alle leggi di polizia.

Evoluzione della forma di governo

Inoltre stiamo parlando di una costituzione flessibile, interpretata da subito con il senso di non potersi imporre al legislatore successivo. La forma di governo delineata dallo stato è una monarchia costituzionale, ma molto presto questa forma di governo lentamente si evolverà verso una forma di governo parlamentare che non era prevista come tale dallo statuto, salvo l'accenno ambiguo che afferma che i ministri sono responsabili. Forma di governo parlamentare che si afferma perché il dualismo della monarchia parlamentare in Italia non regge.

La forma di governo parlamentare si affermerà in Italia ma dovremmo aspettare gli inizi del Novecento per vedere la forma di governo realizzata in senso squisitamente parlamentare. Dovremmo aspettare l'età Giolittiana, prima la forma di governo assumerà segni di una forma di governo parlamentare ma poi si vedrà in età Giolittiana. Lo statuto delinea quindi una forma di governo che può essere inquadrata nella monarchia costituzionale.

Conclusione

Sul piano della forma di governo lo statuto flessibile consentì una lenta evoluzione della forma di governo verso un assetto parlamentare. Da monarchia costituzionale a monarchia parlamentare. La forma di governo si evolve per l'impossibilità di sostenere un assetto politico. Il parlamento è sovrano come due soggetti formalmente indipendenti l'uno dall'altro. L'uno titolare della funzione legislativa, l'altro della funzione di governo, in una logica in cui questa separazione corrispondeva anche a una ripartizione di compiti che da istituzionale era anche sociale. Monarchia e aristocrazia da una parte e borghesia dall'altro. Questo schema dualistico non regge per tante ragioni. In primis per ragioni sociali, ovvero una borghesia che si espande sempre di più ma anche per ragioni istituzionali infatti un modello in cui re e parlamento viaggiano su due strade diverse è un modello insostenibile.

Infatti, il governo per esprimere pienamente la propria funzione, attuare un programma di governo, non può fare a meno del consenso del parlamento. Nell'Ottocento emerge con chiarezza questa impossibilità da parte del governo di prescindere dal parlamento, dalla legge. Dalla legge in generale ma soprattutto dalla legge di bilancio. È il titolo sulla base del quale il governo può percepire le entrate e praticare le spese. Ma è un atto che non sta nelle mani del governo, sta al parlamento adottarlo. Già da questo si avverte come la separazione fosse una separazione destinata a non durare. Già all'indomani dell'entrata in vigore della costituzione i governi sentirono il bisogno di sentire, di ricercare un consenso da parte per lo meno della maggioranza parlamentare. Questo determina anche un ulteriore fattore evolutivo. Questo criterio di collegamento progressivamente prenderà le forme di un rapporto fiduciario.

Ma questo non si riverbera solo nei rapporti parlamento-governo ma anche nei rapporti interni al governo. Infatti, questa interlocuzione con il parlamento che è resa necessaria, ha bisogno di individuare all'interno del governo un soggetto che possa riuscire ad esprimere il consenso della maggioranza parlamentare. Come nella prassi nasce la fiducia e nel governo emerge un ministro che assume funzioni di coordinamento e direzione politica, il presidente del consiglio. Lo statuto non parla di fiducia perché al vertice del governo rimane il re ma la prassi legittimata dalla flessibilità dello statuto genera due nuovi istituti. Sono due fenomeni che nascono precocemente. Già il primo governo vide già un ministro incaricato della presidenza. È un ruolo che solo progressivamente assumerà una fisionomia con funzioni precise e delimitate. Talvolta anche con forti elementi di ambiguità.

L'esperienza inglese aveva declinato un ulteriore fattore alla base dell'evoluzione in senso parlamentare del governo che sarebbe la responsabilità ministeriale. In Inghilterra come in Italia l'irresponsabilità del re sacro e inviolabile si portava dietro la responsabilità ministeriale. La prima responsabilità che i ministri devono sostenere di fronte al parlamento è una responsabilità penale. Sarebbe l'impeachment. Nella responsabilità penale parla anche lo statuto. La responsabilità penale dei ministri determina anche la condanna a morte. Talvolta i ministri assumevano comportamenti che non piacevano al parlamento venivano accusati di alto tradimento. La responsabilità penale aveva un peso importante e per questo i ministri cominciano ad accettare di firmare gli atti del re e di conseguenza ad assumersi la responsabilità solo quando erano consapevoli e sicuro che quell'atto non avrebbe incontrato opposizioni in parlamento e non li avrebbe esposti a responsabilità penale. Questo accadeva sicuramente quando quell'atto si prefigurava avesse la maggioranza in parlamento. Anche questo fatto determinò progressivamente l'evoluzione della responsabilità ministeriale da penale a politica. Il ministro sostanzialmente cerca di collegarsi alla maggioranza parlamentare. Anche questo è un fattore che favorisce l'evoluzione della forma di governo da monarchia costituzionale verso gli schemi di una forma di governo parlamentare.

Questa evoluzione della forma di governo in Italia è un'evoluzione lenta e contraddittoria. Questi due aggettivi segnano la grande differenza che c'è fra Italia e Regno Unito. Mentre in Italia per far sì che questo fenomeno arrivi a compimento dobbiamo aspettare l'epoca Giolittiana. L'Italia e il Regno Unito seguono due percorsi diversi. La differenza non è di tipo giuridico. La differenza è di tipo politico. Infatti, in Inghilterra la forma di governo si evolve e diventa parlamentare anche grazie all'avvento di un sistema politico partitico. In parlamento i protagonisti cominciano a diventare i partiti politici. Per lo più in un quadro di un assetto politico bipartitico che vede quel continuum fra elezioni parlamentari, maggioranza parlamentare, governo, premier che non è altro il leader del partito che ha vinto le elezioni. Questo schema in Italia non si produce perché il sistema politico non vede il radicamento di un moderno sistema bipartitico. In parlamento troviamo un sistema notabiliare. Troviamo infatti delle aggregazioni parlamentari che sono molto friabili.