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In conclusione, dalla combinazione di due fattori - l’“autogestione” partitica

dell’accesso al servizio pubblico, prevista dalla l. 103/1975 e la assenza di

qualsivoglia disciplina della materia al riguardo della emittenza privata – scaturiva

una situazione schizofrenica, priva di ogni apparente logica e comunque del tutto

insoddisfacente rispetto all’esigenza fondamentale di assicurare una condizione di

equa visibilità dei partiti, dentro e fuori le campagne elettorali, da rapportarsi ormai

non solo ad un segmento del sistema radiotelevisivo – e cioè il servizio pubblico – ma

al sistema complessivamente considerato, nelle sue componenti sia pubbliche e

private, nazionali e locali.

In una prospettiva puramente logica, la nascita di un sistema televisivo misto

pubblico- privato avrebbe rappresentato una ottima premessa per ridefinire i termini

del rapporto tra partiti e televisione su presupposti nuovi, nella prospettiva di

stimolare, in forme adeguate, una etica della comunicazione di partiti ed emittenti

ancora carente, se non del tutto latitante. Ciò avrebbe però richiesto una situazione

politica ben diversa da quella, ribollente, dei primi anni 90 , un assetto televisivo non

ipotecato dal duopolio Rai-Fininvest, l’assenza di un intreccio tra politica e

televisione senza eguali nelle altre democrazie contemporanee.

Solo con la legge 10 dicembre 1993, n.515, relativa alla disciplina delle

campagne elettorali politiche, in parte anticipata dalla legge 15 marzo 1993, n. 81,

relativa alla elezione diretta del sindaco e del presidente della provincia, promossa dal

governo “tecnico” presieduto da Ciampi, dietro le sollecitazioni nascenti dalla

riforma della legislazione elettorale in senso maggioritario seguita al referendum

abrogativo del 18 aprile 1993, la situazione di vuoto normativo venne parzialmente

16

colmata .

Diffusamente, sulla l. 515 del 1993, M. Gobbo, La disciplina della propaganda elettorale nel sistema

16

radiotelevisivo, in Informazione e radiotelevisione, Trattato di diritto amministrativo vol.XXVIII, Padova, 1999, p.

684 ss; L.Pagano, Le nuove regole sulla campagna elettorale, in Boll. Inf. Cost. parl., n. 1, 1994, p. 86 ss.. ; E.

Bettinelli, L’informazione radiotelevisiva e la propaganda elettorale. La nuova disciplina della legge 151/1993. Un

15

In tale contesto, l’obbiettivo di assicurare l’accesso di partiti e candidati al mezzo

televisivo in condizioni di uguaglianza e non discriminazione venne dunque

perseguito seguendo una logica di doppio binario, e cioè attraverso la configurazione

di due distinte discipline riguardanti, l’una, il servizio pubblico radiotelevisivo, l’altra

le emittenti private.

Relativamente al servizio pubblico, la l. 515 si muoveva in una prospettiva di

sostanziale continuità, mantenendo, secondo l’impianto della l. 103/1975,

l’attribuzione alla Commissione parlamentare di indirizzo generale e di vigilanza del

compito di disciplinare “direttamente” le rubriche elettorali ed i servizi e i

programmi elettorali (in sostanza, le tradizionali “tribune elettorali”). La novità più

rimarchevole era rappresentata dalla apertura del servizio pubblico alla trasmissione

di “propaganda” elettorale di liste e gruppi di candidati, da svolgersi, sempre in

condizioni di parità, nell’ambito di “idonei spazi”, secondo prescrizioni impartite

dalla Commissione parlamentare (art. 1 co.1).

Relativamente alla emittenza privata, la legge dettava una specifica disciplina

concernente la “propaganda elettorale” ed i “programmi e servizi di informazione

elettorale”, e valevole unicamente per i periodi elettorali. Tale disciplina lasciava

alle emittenti la facoltà di scegliere se se trasmettere o meno programmi di

informazione elettorale e propaganda elettorale, imponendo tuttavia ad esse, in caso

positivo, il rispetto di modalità e forme non discriminatorie nei confronti dei partiti e

dei candidati concorrenti, anche sotto il profilo economico.

Quanto alla “propaganda elettorale” da trasmettere “a qualsiasi titolo” (e cioè

tanto oneroso, quanto gratuito) la l. 515 (art.1 c.2) richiedeva che gli spazi dovessero

essere offerti dalle emittenti ai candidati, alle liste ed ai partiti e movimenti politici,

in condizioni di parità, secondo modalità stabilite dal Garante per la radiodiffusione e

l’editoria. Tuttavia, la stessa legge (art.2, co.1) vietava comunque che nel corso delle

campagne potesse avere luogo propaganda elettorale a mezzo di “spot pubblicitari e

ogni altra forma di trasmissione pubblicitaria radiotelevisiva”, introducendo così una

modello davvero definitivo?, in Il diritto dell’informaz. e dell’informatica, 1994, 201; id. Par condicio. Regole, opinioni,

fatti. Torino, 1995. 16

fondamentale distinzione tra le diverse “forme” propagandistiche, e cioè tra

propaganda elettorale ammessa e pubblicità elettorale vietata, che avrebbe ottenuto il

sostanziale avallo della Corte Costituzionale con la sentenza 19 maggio 1995, n. 161,

giustificata dalla volontà di proteggere gli elettori mettendo al bando l’impiego di

tecniche di comunicazione reputate intrinsecamente manipolative allorché utilizzate

nell’ambito di un mezzo pervasivo e suggestivo come l’emittenza radiotelevisiva.

Quanto ai “programmi e servizi di informazione elettorale” (e cioè, tavole

rotonde, nelle conferenze e nei discorsi, nella presentazione dei programmi delle liste,

dei gruppi di candidati e dei candidati, nel confronto tra candidati) si imponeva che

fosse in ogni caso assicurata una condizione di parità di trattamento di liste, candidati,

partiti e movimenti (art.1 c.2). La legge non affrontava invece la problematica

relativa all’esigenza di garantire ai partiti un trattamento equo ed imparziale anche

nell’ambito della informazione irradiata dalle emittenti, pubbliche o private; essa però

introduceva , al fianco delle prescrizioni relative alla par condicio nei programmi di

comunicazione politica e di propaganda, una serie di divieti diretti ad impedire nei

periodi “protetti” elettorali l’inquinamento propagandistico di ogni trasmissione

radiotelevisiva: si vietava così la presenza di candidati, esponenti di partito, membri

del governo etc. in tutte le trasmissioni diverse da quelle delle testate giornalistiche,

nelle quali la presenza veniva però consentita nella stretta misura in cui ciò trovasse

giustificazione nella completezza dell’attività informativa (art. 1 co.5).

La “chiusura” del nuovo regime della par condicio era rappresentata dalla

previsione di poteri di sorveglianza e sanzionatori attribuiti ai comitati regionali per

i servizi radiotelevisivi (art. 1 co.4) ed al Garante (art. 15) esercitabili non solo nei

confronti delle emittenti (servizio pubblico e privati) ma anche di coloro che

avessero beneficiato delle violazioni. Alle sanzioni pecuniarie si aggiungeva inoltre la

possibilità del Garante di ordinare l’adozione di misure di reintegra, di sospendere la

concessione e di proporne la revoca, nei casi più gravi.

In termini riassuntivi, si può ritenere che la l. 515 abbia rappresentato un

importante passaggio, nel tentativo di superare la situazione di totale anarchia

17

esistente sul versante della emittenza privata, di sperimentare modelli organizzativi

nuovi (ci riferiamo, in particolare, al coinvolgimento della figura del Garante), di

escludere forme di comunicazione politica di tipo pubblicitario (gli spot) dannose per

la libertà di giudizio del pubblico e degli elettori. Tale sviluppo presentava tuttavia

evidenti incompletezze ed aporie, che si traducevano in un sistema di regolazione

vistosamente asimmetrico: un sistema “bicefalo”, facente capo, nel caso del servizio

pubblico, alla Commissione Parlamentare, ed in quello della emittenza privata, al

Garante, che lasciava del tutto priva di disciplina la comunicazione politica di

qualsiasi forma (e quindi anche pubblicitaria) attraverso le emittenti private nei

periodi non elettorali, tralasciando in ogni caso di affrontare compiutamente il nodo

della par condicio nell’ambito dei programmi di informazione politica delle emittenti.

La successiva legge 22 febbraio 200, n.28, con le importanti modifiche ed

integrazioni apportate con la legge 6 novembre 2003, n. 313, rappresenta un

importante tentativo di sistemazione della materia, scaturito da un aspro confronto

politico tra le forze di maggioranza (di centro-sinistra) e di opposizione (di centro-

17

destra) che va oltre l’obbiettivo di colmare le falle della legge 515/1993 .

17 Ulteriori riferimenti normativi e regolamentari in materia sono:

- la legge 10 dicembre 1993, n. 515 (relativamente alle disposizioni non abrogate dalla l. 28/2000;

- il Decreto 8 aprile 2004 recante "Codice di autoregolamentazione in materia di attuazione del principio del

pluralismo, sottoscritto dalle organizzazioni rappresentative delle emittenti radiofoniche e televisive locali, ai sensi

dell'art. 11-quater, comma 2, della legge 22 febbraio 2002 n. 28, come introdotto dalla legge 6 novembre 2003, n.

313."

- la delibera n. 200/00/CSP recante “disposizioni di attuazione della disciplina in materia di comunicazione politica e di

parita' di accesso ai mezzi di informazione nei periodi non elettorali”

- le delibere attuative della legge 28/2000 adottate dall’Autorità e dalla Commissione parlamentare di vigilanza in

contestualità di ciascuna campagna elettorale e referendaria, nonché gli atti di indirizzo della Commissione

parlamentare medesima con riferimento ai vincoli della società concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo

- l’articolo 1, comma 6, lett. b), n. 9 della legge 31 luglio 1997, n. 249, che demanda alla Commissione per i servizi e i

prodotti dell’Autorità garantisce l'applicazione delle disposizioni vigenti sulla propaganda, sulla pubblicità e

sull'informazione politica nonché l'osservanza delle norme in materia di equità di trattamento e di parità di accesso nelle

pubblicazioni e nella trasmissione di informazione e di propaganda elettorale ed emana le norme di attuazione

− l’articolo 1, comma 6, lett. b), n. 9 della legge 31 luglio 1997, n. 249, che demanda alla stessa Commissione

per i servizi e i prodotti dell’Autorità il compito di accertare la mancata osservanza, da parte della società

concessionaria del servizio radiotelevisivo pubblico, degli indirizzi formulati dalla Commissione parlamentare per

l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi ai sensi degli articoli 1 e 4 della legge 14 aprile 1975, n.

103, e di richiedere alla concessionaria stessa l'attivazione dei procedimenti disciplinari previsti dai contratti di lavoro

nei confronti dei dirigenti responsabili.

Per un commento sistematico a prima lettura degli articoli della l. 28, con ampi riferimenti ai lavori preparatori, v. i

contributi di R.Zaccaria, P.Caretti, M.Gobbo, N.Signori, A.Valastro e S. Venturi, in Il diritto delle rad. e delle

telecom.,2000, n.1 ; in un approccio comparatistico, R. Borrello, Soggetti politici e trasmissioni radiotelevisive:prime

riflessioni comparatistiche sulla l. n. 28 del 2000, in Giur. Cost., 2000, I, 635 ss. . Sul controverso regime “ponte” della

par condicio, introdotto negli anni 1995-1996 con una serie di ben otto decreti legge non convertiti, variamente criticato

18

La legge prende le mosse dalla affermazione di un importante principio cardine

ispiratore della materia: “Le emittenti radiotelevisive devono assicurare a tutti i

soggetti politici con imparzialità ed equità l’accesso alla informazione ed alla

comunicazione politica” (art. 2 co.1). Dunque la legge:

- riconosce che i soggetti politici hanno diritto a ricevere dalle emittenti, nella

comunicazione che si svolge attraverso il mezzo radiotelevisivo, un trattamento

non discriminatorio, richiesto e giustificato dalla specifica funzione che è loro

propria;

- puntualizza che tale diritto ad un trattamento non discriminato si esplica come

“accesso” inteso in un duplice senso: in quello cioè più tradizionale, di

possibilità di utilizzare specifici programmi di accesso (comunicazione

politica) espressamente allestiti per a consentire ai partiti di esprimere

direttamente le loro opinioni; in quello, nuovo e ulteriore, di diritto dei soggetti

politici a ricevere un equo trattamento all’interno della informazione

somministrata dalle emittenti (accesso alla informazione);

- assume che l’onere di assicurare l’accesso in forme eque e non discriminatorie

investe indistintamente tutte le emittenti radiotelevisive, a prescindere dalla

loro natura privata o pubblica; il c.d. pluralismo politico, inteso come vincolo

sia negativo, sia positivo, viene assunto come un principio dell’emittenza

radiotelevisiva;

- assume ancora che il diritto di accesso, nella sua duplice accezione, ha una

portata permanente, e non limitata alla durata delle campagne elettorali.

Questo “statuto” della comunicazione politica e della relazione politica-

televisione si traduce in un regime i cui capisaldi possono essere così individuati:

a) la legge, a differenza della l. 515/93 opera una puntuale tipizzazione delle forme

della comunicazione, con la importante conseguenza di precludere ogni altra forma,

sia per la natura della fonte utilizzata, sia nel merito v. M. Gobbo, La disciplina della propaganda elettorale nel sistema

radiotelevisivo cit.,p.698 ss., nonché i contributi raccolti nel volume Par condicio e costituzione (a cura di F.Modugno),

Milano, 1997 (in particolare, i saggi di M.Ruotolo, T.E. Frosini e S. Niccolai. 19

distinguendo tra programmi di comunicazione politica (“programmi contenenti

opinioni e valutazioni politiche”, art. 2 co.2) e messaggi politici autogestiti (“i

messaggi recano una motivata esposizione di un programma o di una espressione

politica ed hanno una durata compresa tra uno e tre minuti per le emittenti televisive

e da trenta a novanta secondi per le emittenti radiofoniche” art.3 co.3). Mentre i

primi sono programmi predisposti dalle emittenti e specificamente deputati a

raccogliere e confrontare in una forma dialogica e in contraddittorio le opinioni e le

valutazioni dei soggetti politici (tribune politiche, dibattiti, tavole rotonde,

presentazione di programmi politici, confronti, interviste etc,) i secondi sono

programmi autogestiti dai partiti, caratterizzati da una finalità propagandistica, ma

18

tuttavia non confezionati secondo la tecnica pubblicitaria degli spot .

Nettamente distinti dai programmi dei partiti (comunicazione politica e messaggi

autogestiti) sono, poi, i “programmi di informazione” (art.11 ter, co.1,b) delle

emittenti, ovverosia il telegiornale, il giornale radio e comunque il notiziario o altro

programma di contenuto informativo, a rilevante presentazione giornalistica,

caratterizzato dalla correlazione alla attualità ed ai temi di cronaca, relativamente ai

quali la legge si limita, in via generale, a richiedere che sia assicurato ai soggetti

politici un accesso in termini equi ed imparziali, fissando parametri più rigorosi solo

nel corso delle campagne elettorali.

b) La legge configura la programmazione della comunicazione politica e dei

messaggi autogestiti come un onere posto a carico delle emittenti nazionali, graduato

Il divieto degli spot, già affermato in modo esplicito dalla l. n. 515/1993, viene dunque mantenuto in forma

18

implicita nella l. n. 28,e cioè in conseguenza della individuazione legislativa delle uniche forme di

comunicazione consentite (programmi di comunicazione politica e messaggi autogestiti). Come già

precedentemente notato, la giurisprudenza costituzionale (sent. 161 del 1995) , con una stringata

argomentazione, non ha ravvisato profili di illegittimità nella scelta del legislatore di consentire la

propaganda, caratterizzata da una esposizione più argomentata ed estesa delle diverse opinioni, vietando

invece la pubblicità, che si avvale invece della “suggestione di messaggi brevi e non motivati”; essa ha tuttavia

censurato l’estensione di tale limite alle campagne referendarie,nelle quali “i messaggi tendono, per la stessa

struttura binaria del quesito, a risultare semplificati”. Sulla sent. n. 161, che sollevò sotto molti profili l’attenzione

di commentatori (quelli relativi al merito della decisione paiono però sostanzialmente superati, alla luce

della evoluzione normativa impressa dalla l. 28/2000), v. M. Gobbo, La disciplina della propaganda elettorale cit,

p. 703 ss.; C. Pinelli, P. Veronese, Può la pari opportunità di voci convertirsi nell’imposizione del silenzio?, in

Giur.Cost. 1995, I, 1346; E. Lamarque, Propaganda e pubblicità elettorale nella sentenza n. 161/95 della Corte

Costituzionale, in Dir. Inf.. p. 860 ss.; M. Ruotolo, È veramente irragionevole ed eccessiva la distinzione tra

propaganda e pubblicità cit., p. 359 ss.; 20

a seconda delle tipologie delle emittenti medesime e della concomitanza di

competizioni elettorali o referendarie (alle emittenti locali private, come si vedrà

meglio più avanti, viene riservato un regime particolare).

L’offerta di programmi di comunicazione politica, per la cui partecipazione non è

consentito richiedere alcun compenso o rimborso, è resa infatti obbligatoria (benché

manchi ogni indicazione circa la necessaria consistenza quantitativa di detta offerta,

in rapporto alla programmazione complessiva di ciascuna concessionaria) per le

concessionarie nazionali tanto pubbliche quanto private che trasmettono in chiaro

(art.2 co.4). L’offerta di spazi per la trasmissione di messaggi autogestiti, fuori e

dentro le campagne elettorali,sempre a titolo gratuito, è obbligatoria per la

19

concessionaria pubblica, e facoltativa per le emittenti private (art. 3 co.2; art.4 co.4) .

c) La legge 28, in una linea di continuità rispetto alla l. 515, mantiene un sistema

“bicefalo” di governo del regime della par condicio, facente capo alla Commissione

ed alla Autorità, preposte rispettivamente al servizio pubblico ed alla emittenza

privata; l’evidente rischio di divaricazioni tra gli orientamenti dei due organi viene

formalmente superato dalla legge prevedendo l’obbligo di consultazione reciproca.

Peraltro, la Rai resta soggetta ad una doppia dipendenza (dalla Commissione e dalla

Autorità), in quanto essa è tenuta a trasmettere sia i programmi di accesso che le

vengono ordinati dalla Commissione parlamentare, nella sua qualità di gestore del

servizio pubblico radiotelevisivo, sia i programmi di accesso, regolamentati dalla

Autorità, che è suo onere predisporre nella sua veste di emittente nazionale.

d) La legge 28 (così come modificata dalla l. 6 novembre 2003, n. 313 (“Disposizioni

per l’attuazione del principio del pluralismo nella programmazione delle emittenti

radiofoniche e televisive locali”) riserva un regime particolare alla emittenza locale

privata, da collegarsi ad una situazione di concorrenza (e quindi di pluralismo)

maggiore che in ambito nazionale ed alla minore forza economica delle imprese, che

attiene a due aspetti di notevole rilievo. In primo luogo, la disciplina di dettaglio,

Il servizio pubblico è inoltre tenuto a mettere a disposizione a chi lo richieda le proprie strutture tecniche

19

occorrenti per la loro produzione. 21

attuativa dei precetti della par condicio èparzialmente rimessa (art.11 quater, co.2),

20

anzicchè all’Autorità garante, ad un apposito codice di autoregolamentazione .

In secondo luogo, le emittenti locali, a differenza di quelle nazionali, non sono

obbligate ad offrire programmi di comunicazione politica (anche se, qualora

intendano farlo, debbono garantire parità di trattamento, obbiettività ed imparzialità

(art. 11 quater, co. 1)).Esse, non di meno, nei periodi elettorali, hanno la facoltà di

trasmettere messaggi autogestiti sia a titolo gratuito che a pagamento. Nel primo

caso, esse hanno diritto a ricevere un rimborso da parte dello Stato (art. 11 quater,

co.3; art. 4 co.5); nel secondo,esse devono praticare condizioni economiche di

21

accesso determinate secondo criteri definiti dal codice di autoregolamentazione .

Dall’ esame della legge 28/2000 (nel testo vigente) e delle ulteriori discipline

rivolte specificamente al servizio pubblico emerge chiaramente che all’affermazione

di norme di principio concernenti l’equità e la non discriminazione della

comunicazione televisiva dei partiti, alla tipizzazione delle forme di tale

comunicazione e alla concentrazione nella Autorità delle telecomunicazioni di

Il “codice di autoregolamentazione” è una autodisciplina delle organizzazioni rappresentative delle

20

emittenti, da porre in essere attraverso una complessa procedura, regolata da una rigorosa scansione

temporale (art..11 quater, co. 2,4 e 5) Sta alle organizzazioni che rappresentano almeno il cinque per cento del

settore trovare tra loro una intesa per predisporre e presentare al Ministero uno schema di codice di

autoregolamentazione, entro centoventi giorni dall’entrata in vigore della legge; su tale schema devono

esprimere il loro parere, entro trenta giorni, la Federazione nazionale della stampa, l’Ordine dei giornalisti,

la Conferenza Stato-Regioni e le Commissioni parlamentari competenti; sulla base di tale schema e dei pareri

l’Autorità delle telecomunicazioni deve pronunciarsi entro quindici giorni, deliberando il “codice di

autoregolamentazione”; nei successivi trenta giorni il codice deve essere sottoscritto dalle stesse

organizzazioni rappresentative che lo hanno proposto, ed in fine, dopo tale sottoscrizione, che il Ministro

delle comunicazioni provvede alla sua emanazione con decreto ministeriale. Il codice, dunque rappresenta

una forma di autoregolamentazione, integrata da apporti partecipativi di altri soggetti, sotto la

“mediazione” ed il controllo della Autorità delle telecomunicazioni, che assume carattere obbligatorio per

effetto di un atto negoziale (la sottoscrizione) delle associazioni rappresentativeLa linearità e la coerenza del

modello, tuttavia, si perde nel caso che la procedura, per qualsiasi ragione, non si avvii o non si concluda con la

sottoscrizione entro i tempi assegnati dalla legge: nel caso che le associazioni rappresentative non predispongano lo

“schema”, ad esse si sostituisce il Ministro delle comunicazioni, che deve però richiedere i pareri prescritti ed inviare la

bozza all’Autorità delle telecomunicazioni, per il successivo corso; parimenti, in caso di mancata sottoscrizione finale

da parte delle associazioni rappresentative, è lo stesso Ministro ad emanare con decreto il codice di

“autoregolamentazione” così come deliberato dall’Autorità delle telecomunicazioni, che successivamente alla

pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, diviene valido erga omnes. Di fatto,tuttavia, non è stato necessario ricorrere alla

predetta procedura in deroga, dal momento che le associazioni rappresentative delle emittenti hanno regolarmente

predisposto il codice di autoregolamentazione, che è stato quindi adottato dalla Autorità delle comunicazioni, con esigui

ritocchi, con la Delib. 43/04/CSP ed approvato con D. 8 aprile 2004 del Ministro delle Comunicazioni.

21 A differenza delle condizioni economiche, le modalità di trasmissione dei messaggi sono disciplinate dalla Autorità,

secondo i criteri stabiliti dall’art. 4 co.3. 22

compiti di monitoraggio, di disciplina, di controllo e sanzione della osservanza dei

precetti relativi a ciascun segmento del sistema, non corrisponde invece l’adozione di

uno schema coerente di governance, ma una giustapposizione di modelli e di sistemi

normativi disomogenei e scarsamente coerenti. In termini sintetici, possiamo rilevare

che a ciascun segmento del sistema radiotelevisivo corrisponde un diverso modello di

regolamentazione di diritti, oneri, obblighi gravanti sui soggetti politici e sulle

emittenti:

- modello di “autoregolamentazione partitica”: trova applicazione, ex art. 4 l.

103, nell’ambito del servizio pubblico (in ambito sia nazionale, sia locale),

attraverso la “diretta” disciplina di tribune elettorali e politiche da parte della

Commissione parlamentare;

- modello di regolamentazione con legge, integrata dalla disciplina

regolamentare dell’Autorità e della Commissione: trova applicazione

relativamente alla emittenza nazionale tanto pubblica quanto privata; per taluni

profili (messaggi autogestiti gratuiti) tale modello si estende anche alle

emittenti locali;

- modello di regolamentazione con legge, integrata da un codice di

autodisciplina delle emittenti “filtrato” dalla Autorità: trova applicazione

(parziale) relativamente alle emittenti locali private.

In realtà, ciascun segmento del sistema radiotelevisivo presenta peculiarità che

non possono essere ignorate. Più in particolare, è indubbio che alle emittenti

pubbliche, nazionali e locali, possano essere richiesti oneri maggiori che non alle

emittenti private, ed è altresì palese che l’emittenza privata nazionale e locale

possano ricevere trattamenti differenziati. Queste circostanze, tuttavia, sebbene

giustifichino regolamentazioni caratterizzate da un certo grado di asimmetria, a

seconda delle caratteristiche di ciascun tipo di emittenza, non legittimano invece

l’esistenza di sistemi di regolazione disparati, ispirati a logiche del tutto incoerenti, e

23

tra loro scoordinati, e ciò risulta tanto più criticabile, vista la incidenza in una materia

22

che, per la sua delicatezza, dovrebbe essere invece retta da regole chiare e semplici .

3.0. La forme della comunicazione: informazione, comunicazione politica e

messaggi autogestiti

3.1.0. Programmi di informazione. I programmi di informazione (telegiornali,

notiziari, approfondimenti), allorchè trattano temi politici ed elettorali rappresentano,

per più aspetti, il segmento più sensibile e critico del rapporto politica- televisione.

Il primo problema che viene a porsi, concerne la stessa individuazione dei

programmi di informazione politica ed elettorale, soggetti ad un regime diverso di

quello riservato gli altri programmi, e nettamente distinto da quello dei programmi di

accesso riservati ai partiti (comunicazione politica e messaggi autogestiti).

Secondo la definizione formulata dall’art. 11 ter lett. b della l. 28, nel testo

novellato dalla l. 421/03 (con riferimento alla emittenza locale, ma scuramente

estensibile alla remittenza nazionale), i programmi di informazione comprendono “il

telegiornale, il giornale radio e comunque il notiziario o altro programma di

contenuto informativo, a rilevante presentazione giornalistica, caratterizzato dalla

correlazione ai temi dell’attualità e della cronaca”. La legge, dunque, si riferisce, in

primo luogo, a telegiornali e giornali radio, e quindi alle testate soggette al regime di

registrazione proprio della stampa periodica. Sicchè i programmi di informazione

sono identificati in ragione della loro afferenza ad una testata registrata. Tuttavia, la

stessa legge va oltre questo criterio di riconoscimento estrinseco, prendendo in

considerazione anche altri programmi, che pur in assenza di registrazione e pur non

avendo carattere periodico, devono essere egualmente considerati di carattere

La prefigurazione di un sistema duale di regolamentazione, affidato alla Commissione ed alla Autorità,

22

dalla normativa antecedente la l. 28/00 (e da questa riproposto), è stata ritenuta ritenuta, fin dalla sua prima

apparizione “incomprensibile” ( P. Caretti, Diritto pubblico dell’informazione, Bologna, 1994, 119;A.Valastro,

Parità di accesso al mezzo televisivo in campagna elettorale. L’Italia a confronto con altri paesi europei ( Francia,

Germania, Spagna, Regno Unito), in Dir. Inf. 1996, 695). 24

informativo, sulla base di una valutazione di tipo contenutistico. Il criterio di

individuazione proposto risulta, però, inevitabilmente assai labile ed indiziario: il

“contenuto informativo”, la “rilevante presentazione giornalistica”, la “correlazione

ai temi della attualità e della cronaca”. Si tratta di requisiti che, palesemente, hanno

una portata indefinita ed indefinibile, e che certo non assumono una maggiore

23

puntualità per il fatto di dover essere concorrenti . Quanto al primo requisito (il

“contenuto informativo”) esso si configura, più che come un elemento definitorio,

come una mera tautologia (sono “programmi si informazione” i programmi “di

contenuto informativo”). Diverso è il caso del secondo e del terzo requisito:

“rilevante presentazione giornalistica” sta infatti a significare che il programma (a)

deve essere “presentato” (e cioè “elaborato”, oltre che “esposto”) da giornalisti e che

(b) il ruolo di tale “presentazione” deve essere “rilevante”, nel senso che l’apporto

giornalistico deve risultare qualificante (e non , quindi, marginale o secondario),

anche se non necessariamente esclusivo nella confezione del programma stesso. Non

è dunque un programma di informazione quel programma che non sia realizzato con

l’apporto di operatori professionali dell’informazione, o che assegni a tali operatori

un ruolo secondario (ad es. quando essi si limitino a “porgere il microfono”). Quanto

al terzo requisito (“correlazione ai temi dell’attualità e della cronaca”) esso viene a

distinguere i programmi di informazione rilevanti, ai fini della l. 28 da altri

programmi, pure informativi, che però non vertono su temi di attualità e di cronaca

politica (ancorchè la parola politica con figuri espressamente nella norma): ad es.

programmi di informazione economica, giudiziaria,culturale,costume, sportiva, etc.

23 Già prima di tale novella introdotta con la L.421/03, tanto il provvedimento della Commissione parlamentare del 23

marzo 2001 (Provvedimento attuativo della legge n. 28/2000 circa la comunicazione politica, i messaggi autogestiti e

l’informazione del serviziopubblico radiotelevisivo nel periodo elettorale), quanto quello della Autorità n. 253/01/esp

(Disposizioni di attuazione della disciplina in materia di comunicazione politica e di parità di accesso ai servizi di

informazione relative alle campagne per le elezioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica fissate per

il giorno 13 maggio 2001) hanno fatto riferimento (rispettivamente: art. 3; art. 14 c.1) ai programmi rientranti nella

responsabilità delle testate giornalistiche delle emittenti nazionali, registrate ai sensi dell’art. 10 della legge Mammì

(l.223/1990).

Questo criterio formale veniva però considerato solo indicativo dalla stessa deliberazione della Commissione

parlamentare, ove si specificava che, ai fini della qualificazione di un programma come di informazione, non sarebbe

stata sufficiente la sua sola riconducibilità alla responsabilità di una testata (art. 3 c.2). 25

Un programma di informazione può bene trattare temi di attualità politica e, nella sua

strutturazione espositiva ed argomentazione, può bene raccogliere dichiarazioni,

valutazioni, interviste a soggetti politici, senza per ciò stesso trasformarsi in una

trasmissione espressamente deputata alla esposizione di opinioni e valutazioni dei

soggetti politici e soggetta al relativo speciale regime.

3.1.1. Alla incerta individuazione dei programmi di informazione si accompagna la

problematica definizione dei relativi vincoli. La legge, infatti, per un verso afferma

che le emittenti “devono assicurare a tutti i soggetti politici con imparzialità ed

equità l’accesso all’informazione” (art. 2, c.1), per l’altro si preoccupa, però, di

chiarire che le disposizioni relative alla parità di condizione nell’esposizione di

opinioni e posizioni politiche in essa recate “ non si applicano alla diffusione di

notizie nei programmi di informazione” (art. 2, c, 2). La nettezza di tale preclusione è

stata giustamente rimarcata dalla giurisprudenza costituzionale (sent. 155/02)

secondo la quale “L’espressione “diffusione di notizie” va pertanto intesa, del resto

secondo un dato di comune esperienza, nella sua portata più ampia, comprensiva

quindi della possibilità di trasmettere notizie in un contesto narrativo-argomentativo,

ovviamente risalente alla esclusiva responsabilità della testata”. Le emittenti,

dunque, pur essendo onerate di trattare l’informazione relativa ai partiti con

imparzialità ed equità (art. 2 c.1), non devono cioè somministrare l’informazione in

base ad un rigido criterio di parità di trattamento, inteso in termini quantitativi, nella

presentazione delle opinioni dei partiti, come avviene invece nel caso dei programmi

di comunicazione politica, di cui si dirà appresso, mantenendo quindi integra la loro

libertà di informazione e di critica. Ciò è stato più volte ribadito dalla stessa

“giurisprudenza” dell’Autorità, la quale esclude che il requisito di equità possa

tradursi un obbligo di ripartizione matematica degli spazi dedicati ai partiti o

24

all’intervento dei loro esponenti . La legge indica pertanto un obbiettivo da

conseguire (l’imparzialità e l’equità, allorché l’informazione tratta temi politici), ma

V. ad es. del. 326/01; 102/03;177/03;178/03; 232/03.

24 26

lascia alle emittenti la responsabilità circa la scelta dei modi più opportuni per

realizzarlo, senza peraltro escludere che, pur nel rispetto dei canoni di imparzialità ed

equità, il programma di informazione possa seguire un proprio indirizzo critico ( ad

es. “ Il limite della libertà di commento e di critica, riconosciuta alle emittenti

radiotelevisive, non viene superato allorquando la condotta del giornalista,

consistente nella presentazione di articoli tratti dalla rassegna stampa, si

caratterizzi, rispetto alle notizie stesse, con riferimenti proporzionati ai diversi

soggetti politici e con commenti percepibili oggettivamente dagli utenti spettatori

quali espressioni di manifestazione del pensiero” del. n. 406/01).

Il carattere generico dei precetti di imparzialità ed equità non ne cancella tuttavia

il carattere giuridico ed obbligatorio, anche se, comporta l’esercizio di una delicata

funzione valutativa allorchè si tratta di esaminare casi concreti. I soggetti politici

possono dunque segnalare all’Autorità delle telecomunicazioni la violazione dei

principi di imparzialità ed equità, specie quando ciò si manifesta in forma

macroscopica, anche se di norma (diverso è il caso, durante i periodi elettorali) le

infrazioni non possono comportare la comminazione di misure sanzionatorie di

facere, ma solo l’invito a correggere i comportamenti lesivi rivolti alle emittenti, e

l’invio di segnalazioni (nel caso del servizio pubblico) indirizzate alla Commissione

parlamentare.

L’unica prescrizione che viene a costituire un limite interno generale e

sanzionabile ai programmi di informazione (come di ogni altra programmazione

televisiva) è contenuta nelle norme concernenti la trasmissione dei sondaggi politici

ed elettorali, che possono essere diffusi solo se corredati di indicazioni relative alla

committenza, al campione, alle domande, etc. (artt. 8 e 10 co.7 l. 28/00).

Nel caso della Rai, tale onere di imparzialità ed equità posto a carico della

informazione è stato tuttavia concepito dal Provvedimento della Commissione

parlamentare relativo ai periodi non elettorali del…. (Comunicazione politica e

messaggi autogestiti nella programmazione della Società concessionaria del servizio

radiotelevisivo pubblico), in termini molto più rigidi, che non paiono trovare

27

riscontro nella legge 29/00: si impone infatti a carico dei direttori responsabili di

testata (art. 6), pur “nel rispetto della libertà di informazione” l’ obbligo di

“assicurare che i programmi di informazione a contenuto politico-parlamentare

attuino un’equa rappresentazione di tutte le opinioni politiche presenti in

Parlamento”. Quei programmi di informazione che sono contraddistinti da un

“contenuto politico parlamentare”, dunque, non solo devono attenersi al rispetto di un

generale dovere di equità ed imparzialità, ma sono gravati, pur “nel rispetto della

libertà di informazione” di un obbligo positivo di copertura informativa delle

25

posizioni dei partiti rappresentati in Parlamento . In pratica, ciò avvicina

sensibilmente il regime di questo specifico segmento dei programmi di informazione

della emittente pubblica a quello proprio delle trasmissioni di comunicazione

politica, anche se i programmi di informazione si imputano, in ogni caso,

(ovviamente) alla RAI e non ai partiti.

Il provvedimento dell’Autorità (del. n.200/00/csp Disposizioni di attuazione della

disciplina in materia di comunicazione politica e di parità di accesso ai mezzi di

informazione nei periodi non elettorali), concernente le emittenti nazionali ed il

codice di autodisciplina delle emittenti locali (delib. 43/04/csp) cautamente evitano

di operare specificazioni, circa i modi di dare esecuzione ai precetti di imparzialità ed

equità della informazione politica, che rischierebbero di sconfinare nella sfera della

libertà di informazione delle emittenti. In particolare il provvedimento dell’Autorità

ha addirittura evitato di toccare il tema dei programmi di informazione. Il codice di

autoregolamentazione delle emittenti locali (art.4) si limita a richiedere

genericamente che “ Nei programmi di informazione le emittenti radiofoniche e

televisive locali devono garantire il pluralismo, attraverso la parità di trattamento,

l’obiettività, l’imparzialità e l’equità”, aggiungendo inoltre che “ resta comunque

salva per l’emittente la libertà di commento e di critica, che, in chiara distinzione tra

informazione e opinione, salvaguardi comunque il rispetto delle persone”.

25 Secondo la giurisprudenza dell’Autorità (Del. 44/02), la locuzione “Parlamento” va riferita non solo al Parlamento

nazionale, ma anche all’Assemblea europea.. 28

Opportunamente lo stesso codice, inoltre, riferendosi alle emittenti locali a carattere

comunitario disciplinate dall’articolo 16, comma 5, della legge n.223 1990 e all’

articolo 1, comma 1, lettera f), della deliberazione 1° dicembre 1998, n. 78 della

Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, puntualizza inoltre che resta comunque

salva la loro facoltà di esprimere i principi di cui esse sono portatrici.

3.1.2. In ogni caso, il regime dei programmi di informazione è destinato ad irrigidirsi

nel corso delle campagne elettorali.

L’esigenza di prevenire possibili turbative nel corso delle campagne ha infatti

indotto il legislatore a stabilire direttamente.(art. 5, co.2 e 3 l. n.28/2000) una serie di

divieti che investono peraltro non solo i programmi di informazione, ma l’intera

programmazione televisiva: “Dalla data di convocazione dei comizi elettorali e fino

alla chiusura delle operazioni di voto in qualunque trasmissione televisiva è vietato

fornire, anche in forma indiretta, indicazioni di voto o manifestare le proprie

preferenze di voto”. Analogamente, per tutta la durata della campagna è vietata la

presenza in video di candidati, esponenti politici, membri del governo, fuori che nei

programmi informativi, e sempre che ciò sia richiesto dalla completezza e dalla

imparzialità della informazione (art. 1 co.5 L l. 515/1993). Negli ultimi quindici

giorni del periodo protetto è in fine vietata la pubblicazione o la diffusione dei

sondaggi (art.8 c.1 l. 28/00). Divieti, quelli sopra richiamati, che, secondo la

giurisprudenza costituzionale (sent. 155/03) “nella loro rigorosa previsione appaiono

tutti ispirati dal ragionevole intento di prevenire in ogni modo qualsiasi influenza,

anche “ in forma surrettizia” sulle libere e consapevoli scelte degli elettori in

momenti particolarmente delicati della vita democratica del Paese”.

Ma, al di la della giustificabilità di tali limitazioni, accresciuta dal loro carattere

temporaneo, resta ben evidente la difficoltà di delimitarne concretamente il contenuto

26

e i soggetti obbligati : come riconoscere indicazioni di voto o dichiarazioni di voto

Anche se talune incongrue previsioni, (l’obbligo imposto a registi e conduttori di tenere “un comportamento

26

corretto ed imparziale nella gestione del programma, così da non esercitare, anche in forma surrettizia, influenze sulle

libere scelte degli elettori” (art. 5 co.3 l.. n. 28/2000) sono state opportunamente abrogate dalla l. n. 313/2003.

29

indirette? Quando la apparizione di candidati o personalità di governo in telegiornali

e notiziari eccedono le esigenze della completezza e della imparzialità della

informazione? Le stesse massime della giurisprudenza dell’Autorità testimoniano

della difficoltà di definire parametri certi: “Il delicato confine tra l’opinione e

l’informazione viene superato allorquando la prima, espressione della libertà di

manifestazione del pensiero, si estrinseca in una rappresentazione personale della

realtà riferita a cui può aggiungersi, quale circostanza aggravante, la

prospettazione, da parte del conduttore, di fatti di attualità politica in maniera tale

da creare una condizione di vantaggio a favore di uno degli schieramenti politici

presenti nella competizione elettorale” (del. 358/01) .In modo assai poco fluido, la

del. 232/01, nell’affrontare il tema spinoso dei limiti della apparizione dei politici

all’interno delle cronache elettorali, si esprime nei seguenti termini: “ È la

rappresentatività della posizione politica il criterio di valutazione dell’adeguatezza

dello spazio informativo concesso nella cronaca elettorale, ai fini della

qualificazione della singola notizia nella parità di trattamento che si traduce in

proporzionalità della cronaca stessa”. Più puntualmente, la delib. 326/01 spiega che

“ La sproporzione tra i tempi di parola assegnati dall’intero TG4 a rappresentanti

va deduttivamente interpretata come una violazione dei doveri di imparzialità,

obbiettività e correttezza, esulando il dato meramente numerico per costituire indizio

grave, preciso e concordante di una violazione degli specifici obblighi relativi alla

informazione”.

Alle prescrizioni e ai divieti stabiliti direttamente dalla legge si aggiungono i

“criteri specifici al fine di garantire la parità di trattamento, la completezza e

l’imparzialità dell’informazione”, la cui determinazione ‘ demandata dall’ art. 5 co.1

della legge 28 alla Commissione e alla Autorità.

Anche in questo caso, le prescrizioni che sono state impartite dalla Commissione

parlamentare relativamente ai programmi di informazione della RAI nei periodi

protetti paiono andare molto oltre i limiti desumibili dalla legge 28. 30

Viene, ad esempio, prescritto:

- che trasmissioni diverse da quelle dei notiziari e degli approfondimenti delle

testate registrate non possono trattare temi di rilevanza politica ed elettorale

(art. 2, c.1, lett.d);

- che ogni variazione della collocazione dei programmi tra quelli di

informazione deve essere comunicata alla Commissione e da questa approvata

(art. 3);

- che nel corso delle campagne elettorali i notiziari debbano conformarsi ad

indipendenza, obiettività, imparzialità, completezza, pluralismo ed apertura alle

diverse forze politiche. “ con particolare rigore” (art. 7 c.1.);

- che i direttori responsabili dei notiziari e dei programmi di approfondimento, i

conduttori ed i registi debbano osservare “in maniera particolarmente rigorosa

ogni cautela atta ad evitare che si determinino situazioni di vantaggio per

determinate forze politiche o determinati competitori elettorali”, curando in

particolare “che gli utenti non siano oggettivamente nella condizione di poter

attribuire, in base alla conduzione del programma, specifici orientamenti

politici ai conduttori o alla testata e che non si determini in modo

ingiustificato un uso eccessivo di riprese con presenza diretta di candidati, di

membri del governo o di notori esponenti politici” (art. 7 c.2).

Nel corso delle campagne elettorali, la trattazione di temi “di rilevanza politica ed

elettorale” (oggetto dai contorni peraltro assai incerti) da parte del servizio pubblico

radiotelevisivo viene, dunque, arbitrariamente riservata alle testate giornalistiche e

viceversa sottratta ad ogni altra trasmissione , nel chiaro intento di sottoporla ad una

vigilanza capillare affidata alla responsabilità dei direttori di testata, del direttore

generale, del Consiglio d’amministrazione. La minuziosità delle prescrizioni e dei

divieti rappresenta la indiretta conferma del radicamento, nell’ambito del servizio

pubblico, di una pratica di spoil system e di politicizzazione coinvolgente reti, testate

e conduzioni tanto salda e sfacciata da indurre le stesse forze politiche che

l’alimentano a chiedere, per voce della Commissione di vigilanza, che, quantomeno

31

nel corso delle campagne elettorali, si moderino gli eccessi di servilismo e di faziosità

e si salvino almeno le apparenze.

Le disposizioni impartite dalla AGC ai sensi dell’art. 5, co.1 paiono invece più

aderenti ai limiti posti dalla legge 28/00 e della interpretazione datane dalla

giurisprudenza costituzionale sopra ricordata. L’art. 14, c.1 lett. b) del. n. 532/01/csp

prescrive infatti che i programmi di informazione, quando trattano temi inerenti alla

competizione elettorale, debbano rappresentare in modo corretto ed obbiettivo le

posizioni dei contendenti, “evitando sproporzioni nelle cronache e nelle riprese “ di

candidati, esponenti politici e membri del governo; la stessa norma, nel ribadire la

libertà di critica e commento dell’emittente, evoca il limite del rispetto delle persone

e la necessità di una “chiara distinzione” tra informazione e opinione.

Ancora più sobriamente, il codice di autoregolamentazione delle emittenti locali

(art.4 c.3) si limita a richiamare il generale divieto posto dall’art.5 c.2 della l. 28,

specificando che in periodo elettorale o referendario, in qualunque trasmissione

radiotelevisiva diversa da quelle di comunicazione politica e dai messaggi politici

autogestiti, è vietato fornire, anche in forma indiretta, indicazioni o preferenze di

voto.

In ogni caso, la violazione dei divieti posti dalla legge e dei criteri impartiti da

27

Commissione ed Autorità con riferimento ai soli periodi elettorali comporta

l’applicazione di una misura di riparazione in forma specifica, di non semplice pratica

esecuzione, consistente nell’obbligo di trasmettere servizi di informazione elettorale

con la prevalente partecipazione di quei soggetti politici che siano stati direttamente

danneggiati (art. 10 co.5 l. 28), da svolgersi secondo modalità di gestione e

conduzione tali da reintegrare effettivamente le condizioni di correttezza e di

28

imparzialità violate .

Ripetutamente la giurisprudenza dell’Autorità ha escluso la possibilità di misure di reintegra fuori del

27

periodo elettorale. Tra le tante, v. Del. 44/02.

V. al riguardo la Del. 108/04.

28 32

3.2.0. Programmi di comunicazione politica. Sono dalla legge definiti di

comunicazione politica quei programmi “in cui assuma carattere rilevante l’

esposizione di opinioni e valutazioni politiche manifestate attraverso tipologie di

programmazione che comunque consentano un confronto dialettico tra più opinioni,

29

anche se conseguito nel corso di più trasmissioni” (art. 11 ter l. 241/03) . Anche

prima che fosse introdotta tale definizione, elementi identificativi di tali trasmissioni

erano indicati nell’art. 2 co. 2 e 3 della l. 28: “Si intende per comunicazione politica

radiotelevisiva ai fini della presente legge la diffusione sui mezzi radiotelevisivi di

programmi contenenti opinioni e valutazioni politiche”; “È assicurata parità di

condizioni nell’esposizione di opinioni e posizioni politiche nelle tribune politiche,

nei dibattiti, nelle tavole rotonde, nelle presentazioni in contraddittorio di programmi

politici, nei confronti, nelle interviste e in ogni altra trasmissione nella quale assuma

carattere rilevante l’esposizione di opinioni e valutazioni politiche”.

La caratteristica fondamentale dei programmi di comunicazione politica è

rappresentata dal fatto di essere programmi di accesso, obbligatoriamente

programmati dalle emittenti, riservati ai soggetti politici: programmi cioè irradiati da

emittenti (pubbliche o private), ma specialmente finalizzati (carattere rilevante) a

consentire ai soggetti politici di esprimere pubblicamente le proprie opinioni e

valutazioni politiche.

La comunicazione politica non si esaurisce tuttavia nella riserva di uno spazio

radiotelevisivo accessibile ai partiti. La legge concepisce infatti la comunicazione

politica non come un mezzo di propaganda politica o di informazione politica

“autogestita”, ma come una sede di dibattito politico, nella quale i soggetti politici

mettono a confronto pubblicamente le proprie opinioni, sottoponendole al vaglio

critico dell’opinione pubblica. In sostanza, i programmi di comunicazione politica

29 Nella definizione resa dal Codice di autoregolamentazione delle emittenti locali per "programma di comunicazione

politica" si intende (art. 1, lett.c), “ogni programma in cui assuma carattere rilevante l’esposizione di opinioni e

valutazioni politiche manifestate attraverso tipologie di programmazione che comunque consentano un confronto

dialettico tra più opinioni, anche se conseguito nel corso di più trasmissioni”. 33

radiotelevisiva realizzano una sorta di teatro politico mediatico operante in modo

stabile, e non solo in occasione delle elezioni, che i soggetti politici possono

utilizzare per informare il pubblico delle proprie posizioni, consentendo ad esso di

formarsi una opinione critica.

A questa duplice caratteristica non corrisponde, tuttavia, una “forma” rigidamente

standardizzata: i programmi possono assumere le forme più varie, da quella più

tradizionale e formale delle “tribune politiche” a quella di dibattiti, tavole rotonde,

interviste, etc., in modo da risultare più attraenti. In ogni caso, però, il confronto si

deve svolgere assicurando “pari condizioni”, in termini di matematica ripartizione

degli spazi tra i soggetti abilitati, sia pure con riferimento a cicli di trasmissioni e non

a singoli “numeri”.

Proprio questa relativa “libertà di forme” determina la difficoltà di individuare gli

esatti limiti dei programmi di comunicazione politica, e di distinguerli da quelli di

informazione politica, dal momento che anche i secondi possono essere identificati,

come si è già rilevato, non solo in base all’elemento estrinseco della riconducibilità

ad una testata giornalistica radiotelevisiva, ma anche per le loro caratteristiche

sostanziali.

In astratto, come si è già evidenziato nel trattare dei programmi di informazione,

la distinzione è chiara: i programmi di informazione perseguono una funzione, per

l'appunto, informativa, riservata alle emittenti, mentre quelli di comunicazione

politica servono a consentire ai partiti di esporre direttamente le proprie opinioni e

valutazioni. Mentre la comunicazione informativa si imputa alla testata giornalistica,

anche quando le notizie sono rappresentate dalle opinioni dei partiti, la

comunicazione politica si imputa ai partiti, anche se la emittente mette a disposizione

30

supporti tecnici e personale: essa è comunicazione dei partiti .Tuttavia, in concreto,

indipendentemente dal fatto che il programma sia stato “etichettato” o meno come

giornalistico, possono configurarsi situazioni ambigue, aree “grigie”. Relativamente a

queste ipotesi, la giurisprudenza della Autorità per un verso, esclude, giustamente,

R. Borrello,Soggetti politici e trasmissioni radiotelevisive. cit., p. 639 ss.

30 34

che dalle pieghe della legge si possa emergere un un tertium genus tra informazione e

comunicazione, rappresentato da “programmi di comunicazione politica a carattere

informativo” (del. 44/02); per l’altro, essa ha proceduto alla individuazione di una

serie di elementi caratteristici dei programmi di comunicazione, integrati col criterio

della prevalenza. La “dottrina” della Autorità ha trovato la sua prima formulazione,

costantemente in seguito confermata, nella del. 70/00: “Il programma televisivo

ricondotto, nel periodo elettorale, alla specifica testata delle Tribune e Servizi

parlamentari, pur essendo denominato di informazione politica, se, per le sue

caratteristiche, consente, nei fatti, il confronto politico, va qualificato quale mezzo di

comunicazione politica, cui si applicano i principi di parità di condizioni e

dell’obbligatorietà dell’offerta”; la delibera argomenta in particolare che “La

presenza di esponenti politici di diversa provenienza in confronto fra loro, la

calendarizzazione degli incontri per l’intero ciclo delle trasmissioni durante la

campagna elettorale in ordine ad argomenti ritenuti di attualità, la messa in onda di

schede personali sugli ospiti del programma, l’adozione del criterio della divisione

paritaria tra tutti i candidati a presidente della regione, in definitiva l’intera

articolazione del programma sono tutti elementi rispetto ai quali l’Autorità ha

riscontrato la funzionalizzazione a consentire il contraddittorio. Il confronto tra le

posizioni politiche e i candidati è tipico della comunicazione politica a cui si

applicano i principi della parità delle condizioni e della obbligatorietà dell’offerta”;

la successiva Del. 187/02 specifica, ulteriormente che “Oltre alla previsione tassativa

della fattispecie di comunicazione politica il legislatore ha previsto l’ulteriore genus

individuato nelle trasmissioni in cui assume carattere rilevante la esposizione di

opinioni e valutazioni politiche. La qualificazione della trasmissione in tali termini si

desume in rapporto alla fattispecie in concreto, alla struttura e ai temi trattati;

pertanto, la partecipazione del soggetto politico che espone le proprie opinioni in

una trasmissione non depone a favore della comunicazione politica, se, rispetto a

tutto il contesto del programma, il fatto politico acquista un valore marginale e non

prevalente”. Proprio la identificazione dei programmi sulla base di elementi

35

contenutistici sostanziali comporta che una medesima rubrica televisiva, benché in

precedenza sia stata qualificata come programma di comunicazione politica, al

mutare della sua struttura ed articolazione, possa assumere la differente natura di

programma di informazione politica (Del. n. 140/00, relativa al programma “Porta a

porta”).

Nel caso dei programmi di comunicazione politica le pretese comunicative dei

partiti non si pongono in conflitto diretto con la libertà di espressione della emittente,

come potrebbe avvenire nella ipotesi dei programmi di informazione, ma semmai con

la libertà di manifestazione del pensiero dei partiti (in quanto assoggettata ad una

particolare “forma” dialogica e ristretta in tempi rigidamente ripartiti), oltre che con

la libertà di iniziativa economica della impresa che esercita l’emittente televisiva, la

quale viene gravata dell’obbligo di mettere gratuitamente a disposizione dei partiti e

dei candidati uno spazio televisivo attrezzato, da impiegare secondo disposizioni

impartite, a seconda della natura pubblica o privata dell’emittente, dalla

Commissione parlamentare e dalla Autorità. Gli esponenti dei partiti, benché

appaiano come ospiti (non paganti) delle trasmissioni, nella realtà sono i veri

padroni di casa, in quanto esercitano un vero e proprio diritto. Per tale ragione la

scelta dei rappresentanti dei soggetti politici rientra nella sfera decisionale di partiti e

coalizioni e non in quella delle emittenti (del.l.. 100 e 238/2000).

3.2.1.La disciplina recata dalla legge n. 28/00 relativamente ai programmi di

comunicazione politica è assai scarna: essa si limita infatti a stabilire che l’offerta di

tali programmi è obbligatoria per le emittenti nazionali (anche se stranamente non

31

indica quale debba essere la consistenza minima di tale offerta ); che la

partecipazione ai programmi debba essere gratuita, e che nei programmi deve essere

assicurata ai soggetti politici una condizione di parità nell’espressione di opinioni e

posizioni. Solo al riguardo dei programmi da tenersi nel corso delle campagne

Secondo 0. Grandinetti, Par condicio cit., p. 1319 l’offerta di programmi di comunicazione politica non

31

costituirebbe un “onere” inteso in senso tecnico, ma in senso sostanziale proprio in ragione della assenza di

una quantificazione. 36

elettorali la legge si spinge oltre (art.4, co. 1 e 2) fissando con precisione i criteri di

riparto degli spazi tra i soggetti politici che devono essere svolti nella

regolamentazione della Commissione e dell’Autorità. La disciplina dei programmi è

dunque sostanzialmente rimessa dalla legge, in ragione di una discutibile atipica

“delega” contenuta nell’ art. 2 c.5 e nell’art. 4, c.1 e 2 ad apposite determinazioni

della Commissione e della Autorità, concernenti il servizio pubblico radiotelevisivo,

e la emittenza privata nazionale.

3.2.2. (soggetti e tempi) I provvedimenti riguardanti i periodi non elettorali

individuano in primo luogo i soggetti politici beneficianti della par condicio, in

32

termini pressoché corrispondenti , facendo riferimento alle forze politiche

32 Secondo l’art. 2 del provvedimento della Commissione (Comunicazione politica e messaggi autogestiti cit. del….), i

soggetti politici sono così individuati:

a) ciascuna delle forze politiche che costituiscono gruppo in almeno un ramo del Parlamento nazionale;

b) ciascuna delle forze politiche, diverse da quelle di cui al punto a), che hanno eletto con proprio simbolo almeno due

rappresentanti al Parlamento europeo;

c) ciascuna delle forze politiche, diverse da quelle di cui ai punti a) e b), che hanno eletto con proprio simbolo almeno

un rappresentante nel Parlamento nazionale o nel Parlamento europeo, e che sono oggettivamente riferibili ad una delle

minoranze linguistiche indicate dall'articolo 2 della legge 15 dicembre 1999, n. 482;

d) limitatamente alle Tribune di cui all'articolo 4, il gruppo Misto della Camera dei Deputati ed il gruppo Misto del

Senato della Repubblica. I rispettivi presidenti individuano, secondo criteri che contemperino le esigenze di

rappresentatività con quelle di pariteticità, le forze politiche, diverse da quelle di cui ai punti a), b) e c), che di volta in

volta rappresenteranno ciascun gruppo;

e) i Comitati promotori di referendum abrogativi ai sensi dell'articolo 75 della Costituzione, limitatamente ai quesiti dei

quali l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione abbia definitivamente accertato la legittimità, ai

sensi dell'articolo 32, sesto comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352; nonché i promotori dei referendum promossi ai

sensi dell'articolo 138 della Costituzione, limitatamente alle richieste delle quali l'Ufficio centrale abbia definitivamente

accertato la legittimità, ai sensi dell'articolo 12 della medesima legge n. 352/70.

2. Per le trasmissioni a diffusione regionale, è assicurato l'accesso all'informazione ed alla comunicazione politica, ai

sensi dell'articolo 2, comma 1, della legge 22 febbraio 2000, n. 28:

a) alle coalizioni che in competizione tra loro abbiano eletto rappresentanti in Consiglio regionale;

b) alle forze politiche che costituiscono gruppo nel Consiglio regionale;

c) alle forze politiche rappresentate con il medesimo simbolo in almeno due Consigli provinciali o quattro comunali, e

comunque in tanti Consigli provinciali o comunali da corrispondere ad almeno un quarto della popolazione

complessivamente residente nella Regione.

Secondo il Provvedimento della Autorità (del. n. 200/00/csp), i soggetti politici si individuano (art.2): 37

rappresentate in Parlamento e nei Consigli regionali ed alle relative coalizioni, con

qualche apertura per le rappresentanze delle minoranze linguistiche, e, comunque, dei

raggruppamenti minori. In via generale, dunque, i partiti politici conquistano il diritto

alla comunicazione politica radiotelevisiva solo nel momento in cui essi hanno

conseguito una rappresentanza elettorale di una consistenza tale da permettere la

costituzione di un gruppo parlamentare. Naturalmente il partito politico che, avendo

ottenuto seggi in Parlamento, conquista anche un “seggio” virtuale in televisione si

trova in una condizione di grande vantaggio rispetto ai partiti e i movimenti politici

privi di questa specifica visibilità, ed ha certamente migliori chances di ottenere una

conferma nelle elezioni successive. Sicchè, essere fuori del Parlamento o del

Parlamento europeo equivale, per un partito politico, ad essere cancellato dai

principali mezzi di comunicazione di massa.

In secondo luogo, i provvedimenti stabiliscono in via generale i criteri di

ripartizione degli spazi tra i diversi soggetti politici. Tali criteri risultano, tuttavia,

sensibilmente disomogenei: secondo il provvedimento della Commissione (art. 3 co.4

e 5):

a) per le trasmissioni riferite a temi di interesse nazionale:

1) le forze politiche che costituiscono un autonomo gruppo in almeno un ramo del Parlamento nazionale;

2) le forze politiche, che, pur non costituendo un autonomo gruppo in uno dei due rami del Parlamento nazionale,

abbiano eletto con proprio simbolo almeno due rappresentanti al Parlamento europeo;

b) per le trasmissioni riferite a temi di interesse locale:

1) le forze politiche che costituiscono un autonomo gruppo consiliare nelle assemblee regionali, provinciali o comunali.

3. (omissis).

4. Nel rispetto delle precedenti disposizioni possono partecipare alle trasmissioni di comunicazione politica anche

soggetti diversi da quelli indicati tenendo conto della esigenza di tutelare il pluralismo nelle sue varie accezioni, oltre

alle minoranze linguistiche indicate dall’articolo 2 della legge 15 dicembre 1999 n. 482, e ai Comitati Promotori di

referendum abrogativi ai sensi dell’articolo 75 della Costituzione, limitatamente ai quesiti dei quali l’Ufficio centrale

per il referendum presso la Corte di Cassazione abbia definitivamente accertato la legittimità, ai sensi dell’articolo 32,

sesto comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352; nonché i promotori dei referendum promossi ai sensi dell’articolo

138 della Costituzione, limitatamente alle richieste delle quali l’Ufficio centrale abbia definitivamente accertato la

legittimità, ai sensi dell’articolo 12 della medesima legge 25 maggio 1970, n. 352. 38

“4. Nelle trasmissioni di comunicazione politica, la ripartizione di massima del

tempo disponibile tra i soggetti indicati all'articolo 2 è effettuata dividendo metà del

tempo in parti uguali, e l'altra metà in proporzione alla consistenza di ciascuna forza

politica o coalizione nelle assemblee di riferimento.

5. Nel caso di trasmissioni dedicate alle coalizioni, lo spazio di ciascuna coalizione è

quello risultante dalla somma degli spazi spettanti a ciascun soggetto che la

compone. In ogni caso, alcuni dei soggetti di cui all'articolo 2 possono convenire di

attribuire lo spazio loro spettante ad una rappresentanza comune. Si intendono per

coalizioni l'insieme dei gruppi parlamentari i cui componenti siano stati, interamente

o in parte, eletti su quota maggioritaria nelle ultime elezioni politiche.

L'appartenenza dei singoli gruppi alle coalizioni è certificata dai loro Presidenti,

ovvero, per le componenti del gruppo Misto, dal Presidente della componente,

ovvero, per le forze politiche che non costituiscono componente, dai parlamentari

interessati appartenenti al gruppo Misto.

6. La presenza di tutti i soggetti aventi diritto, qualora non abbia luogo nella

medesima trasmissione, deve realizzarsi in trasmissioni omogenee o della stessa

serie, entro il termine di due mesi decorrenti dalla messa in onda della prima

trasmissione, salvo quanto previsto dal comma

7. Ogni trasmissione del ciclo o della serie deve avere una collocazione che

garantisca le medesime opportunità di ascolto delle altre; qualora ciò sia

assolutamente impossibile”.

Secondo il provvedimento della Autorità (art.2 co.3), invece:

“3. I soggetti politici partecipano alle trasmissioni in ragione del proprio consenso

elettorale e, ove concordato, anche attraverso rappresentanti delle comuni coalizioni

di riferimento. In tale caso lo spazio delle coalizioni sarà dato dalla somma degli

spazi delle diverse componenti della coalizione”. 39

In realtà, il rigoroso rispetto della regola della par condicio richiederebbe

l’assegnazione di un tempo uguale ad ogni soggetto politico ammesso. Se le opinioni

devono essere confrontate dialetticamente, e quindi su un piede di uguaglianza, ogni

soggetto dovrebbe disporre di un uguale tempo per esprimere le proprie opinioni, e

ciò tanto più se si considera che il confronto televisivo, a differenza di quello

parlamentare (che non a caso si svolge in base al contingentamento del tempo di

parola proporzionato alla consistenza dei gruppi) non prelude a nessuna attività

deliberativa . La soluzione adottata dalla Commissione parlamentare appare quindi

più equilibrata di quella dell’Autorità, in quanto essa opera una mediazione tra il

criterio dell’eguale tempo e quello del peso politico, prevedendo che i tempi di

parola complessivi siano ripartiti, per una metà, secondo un criterio paritetico, e per

l’altra in base alla consistenza delle rappresentanze parlamentari o assembleari.

3.2.3. (cicli e collocazione dei programmi) In terzo luogo, le discipline delle

trasmissioni di comunicazione politica nelle fasi non elettorali recate dai

provvedimenti della Commissione e della Autorità, pur convergendo nell’indirizzo di

lasciare un ampio spazio alla autonomia organizzativa delle emittenti, presentano non

trascurabili diversità relativamente all’inserimento dei programmi nei palinsesti. Di

segno più liberale, il provvedimento riguardante l’emittenza privata si limita a

richiedere che la programmazione sia effettuata secondo cicli trimestrali , in modo da

permettere a tutti i soggetti di accedere in condizioni di equità (non si impone cioè un

tempo minimo di programmazione, che la legge non prevede, ma si richiede tuttavia

che nel ciclo di tre mesi i soggetti politici possano svolgere una adeguata

comunicazione politica). Quanto alla collocazione dei programmi, si richiede che

“5. Le emittenti, tenuto conto della specificità di quelle radiofoniche e di quelle

televisive, inseriscono nei loro palinsesti le trasmissioni di comunicazione politica di

cui al comma 3, articolo 2 della legge del 22 febbraio 2000, n.28, raccordandole alle

caratteristiche editoriali proprie delle diverse emittenti. 40

6. La durata complessiva trimestrale degli spazi deve esaurire un ciclo compiuto di

comunicazione politica realizzando una equilibrata ripartizione degli spazi nelle

diverse trasmissioni. La collocazione delle diverse trasmissioni, è determinata dalle

emittenti televisive all’interno della fascia oraria compresa tra le ore 07.00 e le ore

01.00 del giorno successivo. Per le emittenti radiofoniche la fascia predetta si

estende dalle ore 05.00 alle ore 02.00 del giorno successivo.”

Più stretta è invece la regolamentazione del servizio pubblico: non solo si

“infittisce” la trasmissione di comunicazione politica, dal momento che i cicli di

trasmissioni devono avere una scansione bimestrale e non trimestrale (art.3 co.6): “

La presenza di tutti i soggetti aventi diritto, qualora non abbia luogo nella medesima

trasmissione, deve realizzarsi in trasmissioni omogenee o della stessa serie, entro il

termine di due mesi decorrenti dalla messa in onda della prima trasmissione, salvo

quanto previsto dal comma”, ma si richiede (art. 3 co.7 e 8) “ Ogni trasmissione del

ciclo o della serie deve avere una collocazione che garantisca le medesime

opportunità di ascolto delle altre”; “ La Rai programma le trasmissioni di

comunicazione politica su tutte le reti, in orari che assicurino buon ascolto, e le

organizza con modalità che ne facilitino la fruizione da parte di ampie fasce di

pubblico, privilegiando in particolare l'agilità della conduzione.”

La disparità più significativa nel regime della comunicazione politica è tuttavia

data dal fatto che la Rai, oltre ad essere tenuta, del pari delle emittenti private

nazionali, a predisporre in modo autonomo, i programmi di cui si è appena detto,

quanto servizio pubblico è anche obbligata a trasmettere, in quanto servizio pubblico,

a norma degli artt. 1 e 4 della L. 103, le “tribune” gestite direttamente dalla

Commissione parlamentare per l’indirizzo e la vigilanza. 41


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze della comunicazione
SSD:
Università: Teramo - Unite
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher cecilialll di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Comunicazione televisiva e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Teramo - Unite o del prof Floris Roberto.

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