Cittadinanza Europea - Diritto UE - prof. Nicolosi

Cittadinanza europea e il suo sviluppo storico

La cittadinanza europea era definita come "soggetto di diritto" nella CEE, istituita con il Trattato di Roma (1957), solo per alcuni cittadini comunitari. Nel Trattato di Maastricht, la cittadinanza trova la sua "prima" definizione istituzionale: dal 1993, tutti i cittadini degli Stati membri sono "automaticamente" cittadini europei. Questa istituzionalizzazione è giuridicamente debole rispetto alle singole cittadinanze nazionali. Nei successivi trattati (Amsterdam e Nizza) fino all'attuale Trattato di Lisbona (2009), vengono perfezionati la fisionomia della cittadinanza UE e il relativo sistema di diritti fondamentali.

Il ruolo della Corte di Giustizia

Nel tempo trascorso fra i trattati, prosegue il lavoro "costituente" della Corte di Giustizia. Inizialmente (1957-1992), la sua azione rafforza la fragile figura giuridica dello "straniero privilegiato". Successivamente (1992-2002), il suo sforzo si concentra sulla necessità di rendere noto il nuovo status, allontanandolo dalla semplice dimensione economica, rendendo inoltre il cittadino consapevole dei propri diritti.

Diritti dei cittadini europei

A partire dagli anni Novanta, la cittadinanza dell'Unione ha conferito sostanzialmente diritti ai cittadini di uno Stato membro all'interno degli altri Stati membri, consentendo loro di invocare il diritto alla parità di trattamento con i "concittadini" dello Stato dove fossero andati a risiedere. La maggior parte dei diritti attribuiti al cittadino europeo ha avuto effetti solo sul suo rapporto con gli Stati membri diversi dal proprio e non ha inciso sulla sua posizione all'interno dello Stato di origine né su quello all'interno dell'UE.

Se il presupposto per poter godere dei diritti concessi al cittadino europeo è che ci si trovi nell'ambito di operatività di tale sistema, saremmo nella condizione di pretendere il rispetto dei diritti fondamentali che derivano dal diritto UE anche nei confronti del nostro Stato di provenienza. Se lo sviluppo continuasse secondo le indicazioni proposte negli ultimi anni, la cittadinanza europea diventerebbe un istituto capace di dissolvere le "situazioni puramente interne" (in cui il cittadino non si è spostato dallo Stato di provenienza).

La cittadinanza europea come cittadinanza derivata

Ratione personae, la cittadinanza europea resta una cittadinanza derivata, totalmente dipendente dalle singole cittadinanze nazionali (si è cittadini europei in quanto cittadini di uno Stato membro); si presenta, quindi, come una cittadinanza senza nazionalità (riferita a un territorio di residenza e non a uno Stato di appartenenza), ma non si spoglia delle vesti "nazionali" delle singole cittadinanze statali. Ad oggi, la cittadinanza UE dilata e accresce la cittadinanza nazionale con la propria dotazione di diritti, che possono essere rivendicati negli Stati membri ospitanti.

Restrizioni e nuove percezioni della cittadinanza

Negli ultimi tempi, però, vi sono state una serie di restrizioni all'esercizio del diritto di libera circolazione: il Portogallo e la Spagna sono i primi paesi europei che, colpiti dalla crisi economica, hanno visto il numero di emigrati superare il numero di immigrati. Una sorte non dissimile sta toccando a paesi molto diversi fra loro come Ungheria ed Italia. Di fronte a questi nuovi numeri dell'emigrazione, è impensabile che la concreta percezione dei diritti collegati alla cittadinanza europea possa rimanere quella attuale.

Non si può considerare un caso se, nel 2011, la Commissione europea propose che il 2013 diventasse l'"Anno europeo dei cittadini" (con l'obiettivo di rafforzare la consapevolezza dei diritti connessi alla cittadinanza dell'Unione). Come le cittadinanze nazionali, anche quella europea resta un "bene esclusivo", in quanto appartiene ad alcuni essendo negata ad altri, e produce sempre nuove linee di inclusione e di esclusione.

Il futuro della cittadinanza europea

Difficilmente si avrà una cittadinanza davvero "integrale"; allo stesso tempo, però, è proprio dai confini della cittadinanza europea (e non quelle nazionali) che la lotta di chi ne è escluso deve prendere le mosse. La decisione su chi è cittadino d'Europa resta una decisione nazionale: ma dalla titolarità di questa cittadinanza derivano diritti le cui conseguenze possono trasformare proprio i meccanismi di esclusione voluti da un singolo Stato membro.

Tradizionalmente, la cittadinanza denota l'ascrizione di un soggetto a uno Stato nazionale. Da ciò deriva la difficile distinzione tra cittadinanza e nazionalità: la prima è un istituto giuridico (è uno status specifico cui fanno capo un insieme di diritti e doveri, un "contenitore di diritti"), la seconda è una nozione socio-culturale.

Da un lato, nello spazio europeo, si è messo fine alla dicotomia cittadino-straniero quando si tratti di cittadini europei; la stessa cosa non può dirsi per la dicotomica cittadinanza-nazionalità, dura a morire in quanto la cittadinanza europea non si è definitivamente spogliata delle nazionalità statali.

La cittadinanza moderna e i suoi presupposti

La cittadinanza moderna si afferma come progetto omni-includente che aveva alla base l'idea dell'uguaglianza fra tutti gli uomini; con la nascita della cittadinanza non è più l'ordine socio-politico a produrre le singole individualità, ma è il "soggetto di diritti" a diventare il perno centrale dell'ordine. Per implementare tali diritti, però, è necessaria la costruzione di un ente razionale e artificiale: lo Stato sovrano-rappresentativo, in cui la sovranità viene piegata a funzione di salvaguardia dei diritti naturali, cioè alle esigenze autoconservative del singolo.

Storicament, è dalla Rivoluzione francese che il "soggetto di diritti" viene identificato dall'ordinamento giuridico dello Stato nella figura del cittadino e la cittadinanza diviene il presupposto dell'uguaglianza formale e della tutela dei diritti civili, politici e sociali. La tensione permanente tra la condizione di uguaglianza e le concrete disuguaglianze che strutturano la società, tra l'apparenza dell'universale e la realtà dell'esclusione, è ciò che rende ragione storicamente delle "lotte per l'accesso alla cittadinanza" e le "lotte per i diritti di cittadinanza".

I limiti della cittadinanza e le nuove prospettive

La cittadinanza, per lungo termine, costituirà l'unica possibilità reale di godere dei diritti fondamentali: anche per questo, al termine del secondo conflitto mondiale, gli Stati membri delle Nazioni Unite (in particolare quelli europei) si dotano di meccanismi di protezione costituzionale dei diritti fondamentali e diventano consapevoli della necessità di separare la garanzia dei diritti dalla "perimetrazione nazionale".

Fino a oggi, i limiti naturali al riconoscimento della cittadinanza continuano a essere i confini nazionali, seppure ci si muova sempre di più verso la concezione dell'appartenenza dipendente dalla residenza. In quasi tutti i paesi europei, per rispondere alla stabile presenza dei migranti sul territorio, alla tradizionale trasmissione della cittadinanza per via di sangue sono state affiancate alcune norme collegate alla residenza e alla nascita sul territorio.

La cittadinanza resta "a discrezione" degli Stati, non essendo un diritto soggettivo ma una condizione stabilita per legge, espressione delle volontà dei parlamenti che hanno il potere di definire i requisiti necessari per acquisirla.

Modelli di acquisizione della cittadinanza

I sistemi di acquisizione nei diversi paesi variano considerevolmente e possono essere classificati secondo tre grandi criteri:

• Ius sanguinis – Per i nati in patria, tutte le nazioni dell'UE lo adottano; per i "non nati in patria", vi sono paesi più liberali e paesi più restrittivi.
• Ius soli – "Puro" acquisito automaticamente alla nascita; doppio bambino nato da genitori stranieri già nati sul territorio; "condizionato" – legato al tempo di residenza dei genitori stranieri o al tempo di residenza della persona nata sul territorio; non previsto da tutti gli Stati UE.
• Ius domicilii (naturalizzazione) – Per residenza stabile; discrezionale e non automatico; "puro" – continuità ininterrotta della residenza; "condizionata" – necessaria la rinuncia alla cittadinanza di origine.

Va ricordata anche l'acquisizione per matrimonio, che ha contribuito a proliferare le doppie cittadinanze, grazie all'introduzione dell'eguaglianza di genere.

Casi particolari e nuove tendenze

Inoltre, dal 2013, la cittadinanza maltese è diventata un "bene di lusso", in quanto è possibile acquisirla in seguito al pagamento di 650 mila euro (ius pecuniae). Ulteriori requisiti in senso restrittivo sono la titolarità di un permesso di soggiorno permanente, una buona condotta di vita e un reddito sufficiente a mantenersi.

Si è introdotto un supplementare requisito: il livello di integrazione linguistica, culturale, politica e sociale del migrante, che in alcuni casi è stato calcolato attraverso un test di lingua e cultura civica per il "candidato cittadino" (da 6 a 16 Stati membri nel 2010), che ha causato molte polemiche (anche perché spesso gli stessi cittadini nati in uno Stato non sarebbero in grado di superarlo). Tali prove, quindi, sono state ritenute da alcuni un meccanismo di selezione discriminatorio, che viola il principio di uguaglianza per cui gli individui devono essere trattati allo stesso modo indipendentemente dalla nazionalità e dal loro livello di istruzione.

La situazione in Italia

L'Italia non partecipa al processo di apertura verso lo ius soli, ma ha rinforzato l'elemento dello ius sanguinis (in controtendenza con il resto d'Europa), comportandosi come se fosse soltanto un paese "inviante" – quando, di fatto, è ormai un paese "ricevente". Ha anche alzato il periodo di residenza continuativa necessario per la naturalizzazione da 5 a 10 anni e mantenuto il numero di anni che devono passare dalla nascita degli stranieri sul territorio per ottenere la cittadinanza ius soli (18).

Nella maggior parte degli Stati europei, le leggi sulla cittadinanza si basano su una combinazione dei tre principi richiamati. È dopo un famoso caso (Chen, 2004) discusso di fronte alla CdG che, su pressioni britanniche, l'Irlanda ha proposto l'abolizione, per via referendaria, della precedente normativa in materia di ius soli.

La signora Chen aveva chiesto, dopo aver partorito in Irlanda, il permesso di soggiorno in GB e, vedendoselo negato, si è rivolta alla Corte, che ha stabilito che la bambina aveva il diritto di risiedere in uno Stato membro dell'UE ed anche la madre, in quanto custode principale della figlia.

Conclusioni

In una fase di crisi economica come quella attuale, in cui si assiste a una nuova mobilità intraeuropea anche di migranti "regolari" alla ricerca di occasioni di lavoro, è impensabile che non possano essere sommati gli anni di residenza dello straniero in diversi Stati dell'Unione al fine di acquisire la cittadinanza europea. Inoltre, le anche grandi differenze in materia di ius soli e naturalizzazioni comportano una molteplicità di accessi differenziati alla cittadinanza dei singoli Stati membri ma, in grande, anche a quella europea.

Secondo il liberalismo classico, solo chi era possidente poteva essere cittadino a pieno titolo; questo principio resiste fino a quando anche il lavoratore viene riconosciuto come proprietario di "forza lavoro". Nello spazio europeo, il lavoro continua a costituire per i migranti non comunitari l'unico modo per accedere ai permessi di soggiorno prima temporanei e poi permanenti. La "legalità" del migrante è direttamente proporzionale al suo rapporto di lavoro e la sua stessa esistenza giuridica è subordinata alla condizione di avere un'occupazione. Per accedere al diritto di "restare", il migrante non deve mai svestire i