Autorità amministrative indipendenti

Autorità amministrative indipendenti

La ratio dell’introduzione di tali autorità va ricollegata alle ragioni che hanno portato alla nascita delle società per azioni a partecipazione pubblica. Deve cioè compiersi un collegamento fra le società in house, gli enti pubblici e autorità amministrative indipendenti.

Si ricorderà il già segnalato passaggio da uno Stato accentratore, monocratico, ad uno Stato pluriclasse, a regime tipicamente democratico, caratterizzato dalla valorizzazione degli interessi delle classi sociali. In questo scenario storico, si coglie l’esistenza di una pluralità di interessi, di diversa rilevanza, che necessitano di un apparato organizzativo alquanto complesso. Proprio l’emersione di questa pluralità di esigenze porta ad evidenziare l’inadeguatezza dell’apparato istituzionale esistente, in quanto i ministeri da soli non erano in grado di gestire e comporre una tale molteplicità di interessi. Pertanto, si cominciò ad introdurre diverse figure soggettive di diritto pubblico. A questa categoria devono ricollegarsi: gli enti pubblici, le società a partecipazione pubblica e, in collegamento con il fenomeno della privatizzazione, le authorities.

Quindi, per effetto del moltiplicarsi degli interessi in gioco e dell’insorgere di diverse e nuove esigenze della collettività, si arriva all’introduzione dell’amministrazione indiretta, caratterizzata proprio dall’introduzione di tali nuove figure soggettive di diritto pubblico, chiamate enti pubblici. Gli enti pubblici, in realtà, sono delle figure soggettive di carattere ausiliario rispetto allo Stato. Di carattere ausiliario perché tali enti si pongono, rispetto allo Stato, in un rapporto di strumentalità. Si tratta di figure soggettive prevalentemente dotate di personalità giuridica, che assolvono a finalità pubblicistiche tipiche dello Stato, ossia gestiscono servizi pubblici imputabili allo Stato.

Tali enti pubblici costituiscono le prime figure soggettive di diritto pubblico che emergono quando lo Stato manifesta la sua inadeguatezza a gestire una simile pluralità di interessi e di esigenze sociali e politiche e finiscono per collaborare con lo Stato nella gestione della ‘cosa pubblica’. Deve ricordarsi che gli enti pubblici sono stati incisi da un significativo percorso normativo, su tutti la L. del 1975, che sopprime alcuni enti pubblici, ne definisce degli altri ed individua la categoria degli enti parastatali.

Il fenomeno della privatizzazione, poi, determina la trasformazione degli enti pubblici in società per azioni a partecipazione pubblica. In altre parole, accanto agli enti pubblici territoriali (comuni, regioni e province), che hanno uno specifico e stringente collegamento con il territorio, ritroviamo gli enti pubblici parastatali e gli enti pubblici economici, che svolgono un’attività economica di tipo imprenditoriale. La maggior parte di tali enti pubblici economici (si pensi alle Ferrovie dello Stato) è stata trasformata, per effetto della privatizzazione, in società per azioni.

Excursus sulle fasi della privatizzazione

Si ricorderanno le due fasi della privatizzazione: la prima, la fase fredda, era una fase tipicamente formale di passaggio dalla struttura pubblicistica ad una struttura privatistica, con la trasformazione di un ente pubblico economico in una società per azioni, il cui controllo continuava ad essere affidato allo Stato; la seconda fase, quella della privatizzazione sostanziale, invece, ha dato luogo ad una trasformazione effettiva, sostanziale, di tali enti pubblici economici in società per azioni, in quanto accanto al mutamento formale dal substrato pubblicistico ad uno di tipo privatistico, ha realizzato il passaggio definitivo del controllo dallo Stato ai privati.

Le authorities

Tutto il discorso appena fatto sullo scenario storico-politico si collega inevitabilmente all’introduzione delle authorities.

Il verificarsi della privatizzazione, prima formale e poi sostanziale, ha posto il problema di gestire alcuni settori “scoperti”, ossia rimasti privi di un soggetto deputato alla loro regolamentazione, originariamente rappresentato dallo Stato. Si trattava di settori sensibili che, in quanto afferenti ad interessi costituzionalmente rilevanti, richiedevano una gestione di tipo neutro, imparziale. Per questa ragione nascono le authorities (autorità amministrative indipendenti), ultimo anello di questa catena evolutiva appena descritta, che coinvolge gli enti pubblici, gli enti pubblici economici, le società partecipate e così via.

Le autorità amministrative indipendenti presentano due caratteri precisi: la neutralità e l’indipendenza. L’indipendenza si sostanzia nell’assenza di qualsiasi relazione stringente con gli organi politici. Pertanto, l’organo politico non ha il potere di adottare qualsivoglia provvedimento, di revoca o di modifica, né nei confronti dell’apparato strutturale dell’authorities, né nei confronti dei suoi stessi componenti. Esiste quindi un rapporto di assoluta ‘non interferenza’ fra le due sfere. Questo consente di evidenziare la differenza che esiste fra le authorities e gli enti pubblici. Infatti, gli enti pubblici, in quanto ausiliari e strumentali rispetto all’azione statale, si pongono in rapporto quasi di dipendenza rispetto allo Stato; le authorities, invece, benché assolvano, analogamente agli enti pubblici, finalità pubblicistiche, ossia finalità imputabili allo Stato (esse, perciò, comunque si occupano della cura dell’interesse pubblico), continuano ad essere caratterizzate da una sostanziale indipendenza, ossia dall’assenza di un qualsiasi rapporto di interferenza fra l’autorità medesima e lo Stato.

La neutralità, invece, evoca una posizione di terzietà, ossia di totale indifferenza rispetto agli interessi in gioco. Una parte della dottrina (Cassese) tende a distinguere, sotto il profilo sia terminologico che ontologico, la neutralità dall’imparzialità. La ragione per cui le si distingue è piuttosto semplice: posto che il principio di imparzialità lo si ritrova nell’art 97 con riferimento all’azione dell’amministrazione, di regola per imparzialità si intende una sorta di equità comportamentale, ossia la capacità della PA, nella gestione dell’interesse pubblico, di non incorrere in discriminazioni o favoritismi di qualsiasi tipo. L’imparzialità quindi si traduce nella gestione imparziale, oggettiva dell’interesse pubblico, partendo dal presupposto che l’azione amministrativa è un’azione interessata, ossia obbligata a gestire in via preferenziale l’interesse pubblico; ciò significa che nel gestire la cosa pubblica, l’amministrazione deve sempre dare la preferenza all’interesse pubblico. Nel dare preferenza all’interesse pubblico, però, l’amministrazione deve evitare di operare discriminazioni o favoritismi nei confronti degli interessi privati con cui l’interesse pubblico, seppur preminente, va ponderato.