Assicurazioni

DISCIPLINA CONTENUTA NEL CODICE DELLE ASSICURAZIONI:

Gli articoli di oggi sono i medesimi del ‘42, hanno solo subito un completamento con articoli più

moderni. L’attività assicurativa e la parte di distribuzione assicurativa (intermediazione), è la parte

più moderna.

Come sono scritte queste regole?

Si tratta di categorie di rules e standards: da un lato abbiamo regole specifiche e di dettaglio e

dall’altro clausole generali.

Le regole specifiche (rules) sono regole che determinano con una accentuata precisione una

condotta da tenere, la determinazione è specificata prima dell’avvenimento dei fatti a cui si deve

applicare la norma (queste regole però, rischiano di includere troppo o di includere troppo poco);

gli standard sono regole formulate con una tecnica opposta, cioè rinviano ad un principio generale

e quindi rimettono la sua specificazione concreta a posteriori, dopo che i fatti si sono verificati (c’è

flessibilità di applicazione del principio generale al caso concreto che consente almeno

potenzialmente applicazioni più eque che tengono meglio conto delle circostanze del caso

concreto).

In realtà poi, la distinzione tra le due non è netta e categorica, ci possono essere in una disciplina,

un insieme di regole che combinano in vario modo queste due tecniche normative.

È anche vero che dando maggiore certezza, si favorisce l’aggiramento della norma: l’incertezza del

diritto è sana, con lo standard l’incertezza porta alla prudenza.

Certezza del diritto si, ma lo standard ha maggiore aderenza al caso concreto e permette una

maggiore equità.

Ci sono anche problemi di formulazione, le regole specifiche necessitano di costi in sede di

formulazione: per non scrivere regole superficiali, è necessario uno studio e lavoro approfondito;

ma comunque i costi di interpretazione di interpretazione nel caso dello standard sono superiori.

Gli standard in una realtà in continua evoluzione, sono migliori: le regole specifiche diventano

facilmente obsolete, sono fatte sempre sull’esistente, su quello che si conosce (favoriscono lo

status quo).

Gli standard funzionano se i destinatari delle regole conoscono già il territorio, la materia: in

questo caso le regole specifiche servono, hanno funzione pedagogica, in assenza di queste lo

standard non basta.

Sono due tecniche ognuna delle quali presenta vantaggi e svantaggi, ma quando bisogna scrivere la

disciplina quale si sceglie? In base a che cosa si sceglie una tecnica normativa o l’altra?

Dipende dalle caratteristiche della realtà regolata, se è in continua evoluzione serviranno principi

generali o se si parla di una materia molto tecnica, serviranno regole specifiche, inoltre, dipende

anche delle scelte di fondo di politica del diritto da cui si parte.

Le assicurazione sono settore in cui la certezza delle regole è essenziale, perchè di mestiere

gestiscono rischi, si trovano già nell’incertezza, se poi le norme sono incerte diventa molto

complicato; d’altra parte però in questo settore di contrattazione di massa, i contratti si sono

polarizzati in uno schema in cui le parti non sono sullo stesso piano (professionista e consumatore),

vi sono quindi istanze di ridistribuzione.

A livello di principi, il paradigma di fondo fa riferimento a un’economia libera nella concorrenza con

libertà di iniziativa privata, ma al tempo tesso questa impostazione è integrata dalla tutela della

parte debole.

In questo settore finanziario quindi, c’è una peculiare coesistenza tra rules e standards: per ogni

profilo di disciplina, vi sono regole generali che sono integrate da regole via via più specifiche → si

cerca di combinare le virtù di entrambe le tecniche normative.

Si da sufficiente certezza su cosa fare e non fare, allo stesso tempo la copertura dei principi

generali che sottostanno le regole di dettaglio, limitano il rischio di lacune ed aggiramenti delle

normative da parte del contraente forte (intermediario in questo caso).

Qual’è il contesto istituzionale nel quale vengono applicate ed interpretate?

Il tema di fondo è al presenza importante ed ingombrante di un’autorità di vigilanza che è l’IVASS:

questo mette in evidenza che il diritto vivente ha delle dinamiche un po’ diverse rispetto a quelle

più tradizionali (c’è una tripartizione di poteri e funzioni ecc).

Anche il diritto delle assicurazioni si inserisce in questo quadro generale, ma in questo settore vi

sono dinamiche diverse in primo piano, è il protagonista è proprio l’IVASS (autorità indipendente);

sono enti che in realtà hanno tutte le funzioni insieme.

Perché c’è questa autorità sui generis?

Bisogna analizzare la realtà regolata; quando si hanno comportamenti ripetuti, le esternalità

negative che ne derivano vengono poi internalizzate, perché a lungo andare creano conseguente

negative sul soggetto che pone in essere quei comportamenti (es. incidenti ripetuti → le

assicurazioni ti considerano guidatore imprudente).

Anche l’impresa assicurativa può ingannare l’assicurato, c’è un problema di conseguenze negative

irreversibili, per cui è necessario prevenirle.

I comportamenti delle imprese e intermediari, in virtù di una contrattazione di massa, hanno

effetto sulla massa di contraenti, che rischiano di essere irreversibili: se si tratta di tutelare gli

assicurati, bisogna prevenire i danni che poi si rischia di non poter annullare.

Questa esigenza va calata nel sistema tripartito (legislativo, esecutivo, giudiziario): in questi

termini, l’assicurato ottiene tutela di fronte al giudice dopo il sinistro, e ci va come singolo → per

una condotta scorretta della compagnia, che si riflette su migliaia di assicurati, si ha che solo un

singolo chiama in giudizio la stessa compagnia, si hanno mille causa con la stessa causam, ma ex

post.

Bisogna quindi prevenire, ma è improbabile che il singolo cliente prenda iniziativa per prevenire un

danno a se ed agli altri, ci possono allora essere le associazioni dei consumatori, che riuniscono il

medesimo interesse; una strategia più efficace è la previsione di un’autorità pubblica che abbia

come missione un’efficace tutela degli assicurati, intervenendo ex ante e direttamente sulle

imprese / intermediari.

Le regole vengono emanate dal legislatore e legifera su tutto; quando si hanno poi materie troppo

tecniche è dubbio che si riesca a conoscere a sufficienza la materia, con tempi tra l’altro, molto

lunghi, arrivando a regolare realtà che è già cambiata.

Si hanno quindi competenze e tempi impropri.

La soluzione è avere un’autorità (di tipo amministrativo) ad hoc che conosca la materia, che sia

specializzata e dedicata unicamente a quel settore; questa ha quindi anche competenza

regolamentare sul settore.

In questo settore abbiamo sempre a che fare con norme di rango primario (cc e codice delle

assicurazioni), ma qui si trovano solo norme di carattere generale, le regole di dettagli si trovano

nelle fondi di rango secondario → nei regolamenti dell’IVASS.

È in larga parte una materia delegificata.

Queste autorità amministrative si dice che sono democrazia d'élite: selezionati su criteri di

competenza; i moduli a processi decisionali però sono propri dell’apparato esecutivo, per cui sono

più rapidi → autorità amministrative dipendenti.

Esercitano quindi tutti e tre i poteri.

Art 5 ca: “l’Ivass svolge funzioni di vigilanza nel settore assicurativo, mediante l’esercizio dei poteri

di natura autorizzativa, prescrittiva, accertativa, cautelare e repressiva prevista delle disposizioni

del presente codice”.

Art 191 ca.: “Fatta salva la potestà regolamentare del Governo e del Ministero dello sviluppo

economico, secondo le disposizioni previste dal presente Codice, l'IVASS, per l'esercizio delle

funzioni di vigilanza sulla gestione tecnica, finanziaria e patrimoniale delle imprese di assicurazione

e di riassicurazione e sulla trasparenza e sulla correttezza dei comportamenti delle imprese e degli

intermediari di assicurazione e di riassicurazione, con particolare riferimento alla tutela degli

assicurati, può adottare regolamenti o altre disposizioni di carattere generale per l'attuazione delle

norme contenute nel presente codice e delle disposizioni direttamente applicabili dell'Unione

europea, nonché regolamenti per l'attuazione delle raccomandazioni, linee guida e altre

disposizioni emanate dalle Autorità di vigilanza europee, aventi ad oggetto le seguenti materie: a)

le condizioni di accesso all'attività di assicurazione; b) le condizioni di esercizio dell'attività di

assicurazione e riassicurazione”.

Questa istituzione ha poteri particolarmente estesi e variegati, presenta una forte concentrazione

di poteri.

Principalmente svolge il compito di vigilanza ex ante: art. 3bis ca: “la vigilanza p basata su un

metodo prospettivo fondato sul rischio ed include la verifica continua del corretto esercizio

dell’attività di assicurazione e dell’osservanza delle disposizioni di vigilanza da parte delle imprese

di assicurazione o di riassicurazione” (per queste attività l’Ivass si fa aiutare dalla Guardia di

Finanza); riceve anche i reclami degli assicurati (ora si è messa in moto l’istituzione di un arbitro), si

svolgono anche procedimenti sanzionatori in caso di violazione delle previsioni del codice.

A che fine questo?

Il fine è prestabilito dalla normativa di rango primario: sempre all’art. 3 si dice che “scopo

principale è l’adeguata protezione degli assicurati e degli aventi diritto alle prestazioni assicurative.

A tal fine l’ivass persegue la sana e prudente gestione delle imprese di assicurazione e

riassicurazione, nonché, unitamente alla consob, ciascuna secondo le proprie competenze, la loro

trasparenza e correttezza nei confronti della clientela. Altro obiettivo della vigilanza, subordinato al

precedente, è la stabilità del sistema dei mercati finanziari”.

La sana e prudente gestione delle imprese è criterio principe per tutta la disciplina delle imprese e

dall’altro abbiamo la trasparenza e correttezza dei comportamenti delle imprese e degli

intermediari. Altro obiettivo della vigilanza è la stabilità del sistema dei mercati finanziari (criterio

però subordinato al precedente).

Che implicazioni ha questo quadro?

Nella pratica si ha che per gli operatori del sistema c’è un unico interlocutore per tutte le fasi della

vita della disciplina → moral suasion (persuasione morale, si hanno dei comportamenti perché si è

portati da un’autorità ad averli).

Se l’ivass scrive applica e sanzione, non è necessario esercitare formalmente una delle sue

prerogative per indurre i soggetti vigilati a certi comportamenti (il dirigente dell’Ivass può

facilmente riprendere l’agire delle compagnie anche informalmente).

Per orientare i comportamenti dei vigilati bastano comportamenti di moral suasion,

comportamenti informali (es. gestione questione polizze dormienti).

Spesso per porre rimedio a certe inadempienze, è più conveniente attuare atti di tale sorta.

Questa concentrazione di poteri ha comunque dei rischi, rischio di eccesso di potere: questa

autorità non risponde politicamente delle scelte prese, non è eletto, sono apparato amministrativo

non politicamente responsabile, anche se nelle loro decisioni sono implicate scelte discrezionali.

Es cattura del regolatore si ha quando si crea cortocircuito nei rapporti tra autorità e soggetti

vigilati, perchè i soggetti vigilati esercitano influenza sulle scelte dell’autorità di vigilanza: si ha un

capovolgimento del paradigma perchè si distorce lo scopo dell’autorità che diventa quello di

accomodare le necessità dei regolati.

ISVAP: scandalo fondiaria-SAI, era una compagnia sull’orlo del dissesto perchè gestita in maniera

non prudente, alcuni comportamenti dovevano essere individuati per tempo dall’isvap (fusione poi

con unipol → UNIPOL-SAI).

Quando un organo non è politicamente responsabile ma ah potere discrezionale, si rischia che

decida “a sproposito”.

C’è quindi un sistema di checks and balances: es → sulle decisioni dell’ivass su cui è implicata

maggiore discrezionalità politica, si ha compresenza del ministero dello sviluppo economico (art. 4

ca); hanno poi presidi di autonomia organizzativa, finanziaria e contabile (art. 5 ca); i

provvedimenti sanzionatori di carattere individuale, sono provvedimenti amministrativi che

soggiaciono alla disciplina amministrativa; i suoi atti sono soggetti a legislazione sovraordinata

(rango primario) e quindi gli atti sono soggetti al controllo dell’autorità giudiziaria; altro presidio

che sembra di poco conto ma non lo è, riguarda l’esercizio della potestà regolamentare → fa

rientrare una sorta di obbligo a dar conto delle proprie scelte, è l’obbligo di consultazioni

preliminari: art. 191.4 e 5 ca → “4. i regolamenti sono adottati nel rispetto di procedure di

consultazione aperte e trasparenti che consentano la conoscibilità della normativa in preparazione

e dei commenti ricevuti anche mediante pubblicazione sul sito internet dell’Istituto. All’avvio della

consultazione l’ivass rende noto lo schema del provvedimento ed i risultati dell’analisi relativa

all’impatto della regolamentazione, che effettua nel rispetto dei principi enunciati nell’art. 13 l..

229/2203;

5. l’ivass può chiedere, in ogni fase del procedimento, il parere del Consiglio di Stato e si esprime

pubblicamente sulle osservazioni ricevute, a seguito della procedura di consultazione, e sul parere

eventualmente richiesto al Consiglio di Stato”

→ questo comporta che quando l’ivass deve proporre nuova regolamentazione, deve mesi prima

pubblicare sul proprio sito il “disegno di legge” e deve dare la possibilità a chiunque sia interessato,

di far pervenire le proprie osservazioni, chiuso tale periodo deve raccogliere le osservazioni e

adottare il regolamento definitivo accompagnandolo con una relazione in cui da conto di come se e

perchè e fino a che punto ha tenuto conto delle osservazioni pervenute.

Sia per l’ivass che per la consob, è questo momento cruciale, in cui si può orientare le scelte

normative ma in modo trasparente.

A regolamento attuato, il regolamento di esito delle consultazioni, diventa strumento

interpretativo per l’applicazione delle regole: lì c’è al spiegazione delle scelte.

L’ivass è comunque organismo molto giovane, la sua antenata è nata del 1982 (isvap, sostituita nel

2013 dall’ivass); l’ivass insieme a consob banca d’Italia e covip sono le autorità di vigilanza che

vigilano su tutto il sistema finanziario.

L’ivass è stata istituì con la legge del governo Monti (spending review) l.135/2012: è cambiato

l’assetto, l’ivass non è più autonoma, opera sotto la Banca d’Italia (è come se fosse in essa

incorporata) → è quindi indipendente per derivazione.

Questo inglobamento derivava dal fatto che l’isvap aveva destato preoccupazioni, si è deciso di

integrare l’apparato amministrativo dell’isvpa a quello della Banca d’Italia e con lo scopo di

sfruttare economie di scala perché molte operazioni del supervisore assicurativo, si

sovrapponevano a quelle della Banca d’Italia.

Il presidente dell’Ivass non è nominato ad hoc, ma è in automatico il direttore generale della Banca

d’Italia; i consiglieri sono nominati con decreto del presidente della repubblica, ma su iniziativa del

governo della Banca d’Italia e del consiglio dei ministri → sono soggetti separati.

Questi 3 formano il consiglio dell’ivass (organo di governo), che ha funzioni di organizzazione

interna; il consiglio fa parte del direttorio della Banca d’Italia, è l’organo supremo della Banca

d’Italia che ha compiti sovraordinati di direzione strategica).

Da dove provengono queste normative?

La terza dimensione che contraddistingue la disciplina dell'impresa e della distribuzione

assicurativa è la dimensione europea, ce questa è una caratteristica che deriva dalla provenienza

delle normativa di cui ci occupiamo, e questo è un altro aspetto pervasivo.

Quando si ha a che fare con il diritto delle imprese di assicurazione e della distribuzione

assicurativa costantemente si ha a che fare, oltre che con l'Ivass, anche con una normativa di

provenienza europea: infatti ormai non si può capire il diritto delle assicurazioni , sul fronte delle

imprese assicurative e della distribuzione, se non si tiene conto della sua dimensione europea, sia

rispetto alle sue implicazioni tecniche, sia rispetto ai suoi contenuti...

Infatti il settore assicurativo, come tutti gli ambiti del settore finanziario (mercati finanziari e

banche), l'incidenza della dimensione europea è forse ancora più evidente e ed importante.

Perchè l'Unione Europea si occupa di assicurazioni?

E' da ormai tanti anni che si è sviluppata una normativa europea proprio in tema di assicurazioni.

Ma perchè la comunità europea è presente nella nostra disciplina delle assicurazioni? Le comunità

europee nascono allo scopo della creazione di un mercato unico, un mercato interno all'interno dei

paesi membri....poi nel tempo a questo scopo fondativo si sono aggiunti anche altri principi di

fondo, ma questo è lo scopo fondativo.

Infatti nel TUE all'art 3 è riproposto il principale scopo fondativo originario delle comunità europee: