Appunti Personali su Lezioni di Giustizia amministrativa

Procedura amministrativa 2015

Appunti personali sulla base delle lezioni e dello studio personale sul libro scritto da Aldo Travi. Il libro è utilizzato solo come spunto per la disciplina da me delineata. Gli istituti di giustizia amministrativa richiedono una conoscenza approfondita non solo del diritto amministrativo, ma anche della storia dell’interesse legittimo che ne è la base fondamentale. Su questo Aldo Travi è uno dei massimi esponenti e a lui si deve la disciplina che di seguito è esposta. Buono studio. Con la collaborazione del libro di Aldo Travi.

Lezioni di giustizia amministrativa

Capitolo 1. Lezioni introduttive

Premessa

Nel diritto amministrativo sostanziale, la garanzia del cittadino nei confronti della Pubblica Amministrazione ha un rilievo primario. Il potere dell’amministrazione è subordinato al principio di legalità, ossia al rispetto di regole predeterminate con un’ampia riserva al legislatore per la disciplina dell’azione amministrativa autoritativa. Il diritto amministrativo, nel disciplinare l’attività amministrativa, detta regole che valgono anche a garanzia del cittadino. La coerenza dell’azione amministrativa con i principi su cui essa dovrebbe reggersi è innanzi tutto un dovere preciso dell’amministrazione e deve modellare la sua azione in ogni occasione. Infatti, la garanzia del cittadino nei confronti della P.A. non è riservata agli istituti di giustizia amministrativa, perché altrimenti equivarrebbe a demandare al giudice un compito esorbitante. Tali istituti, invece, svolgono solo un ruolo suppletivo e, in un certo modo, successivo: offrono un rimedio quando, nonostante tutto, il diritto non sia stato osservato.

Gli istituti di giustizia amministrativa

Per “giustizia amministrativa” si intende quegli istituti, non tutti di carattere giurisdizionale, diretti ad assicurare la tutela dei cittadini nei confronti dell’amministrazione. In particolare, sono strumenti di “tutela successiva”, perché disciplinano la reazione del cittadino nei confronti di un’azione già svolta dall’amministrazione.

Per porre in evidenza gli elementi caratteristici della giustizia amministrativa, una parte della dottrina ha preso in esame il rapporto tra istituti di giustizia amministrativa e controlli sull’attività amministrativa. I controlli sull’attività amministrativa sono previsti per assicurare la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa e in genere riguardano un’attività amministrativa già conclusa (si incentrano sulla verifica della legittimità dell’atto amministrativo, più raramente sull’opportunità dello stesso). Anche i controlli possono portare all’annullamento dell’atto amministrativo illegittimo. Però mentre i controlli attuano un interesse oggettivo (ossia alla conformità dell’operato al diritto), gli istituti di giustizia amministrativa assicurerebbero in modo specifico l’interesse del cittadino, tanto che tale interesse determina l’avvio del procedimento e ne condiziona anche lo svolgimento e il risultato.

Tra gli istituti, oltre agli strumenti per la tutela ‘giurisdizionale’, sono compresi anche i ricorsi amministrativi: la contestazione del cittadino è proposta a un organo amministrativo e la decisione è assunta con un atto amministrativo, senza alcun esercizio di funzione giurisdizionale.

Le ragioni di un sistema di giustizia amministrativa

La giurisdizione amministrativa si contrappone così alla giurisdizione ordinaria, ossia agli istituti per la tutela dei cittadini nei loro rapporti con soggetti equiordinati. Per la giustizia comune c’è l’autorità giurisdizionale ordinaria, considerata da sempre come il giudice per eccellenza.

Gli istituti di giustizia amministrativa sono strettamente dipendenti dall’evoluzione dei rapporti tra cittadino, amministrazione e autorità giurisdizionale, e sono stati condizionati dalle vicende particolari dei singoli paesi. Uno dei modelli più significativi è senz’altro quello francese il quale fu anche uno dei più influenti per il nostro ordinamento.

In Francia è radicato un sistema di contenzioso amministrativo nel quale le controversie tra il cittadine e l’amministrazione sono devolute a un giudice speciale, inquadrato nel potere esecutivo e non gode delle garanzie previste per il magistrato ordinario. La sua giurisdizione è separata da quella ordinaria: non si può ricorrere al giudice ordinario contro la decisione del giudice speciale, né viceversa.

Un modello completamente diverso è presente in Belgio, nel quale la Costituzione del 1831 stabilì che anche nei confronti dell’amministrazione il sindacato giurisdizionale fosse riservato al giudice ordinario.

In Spagna, l’influenza del modello francese non ha impedito l’affermazione di una giustizia amministrativa affidata principalmente a giudici con una competenza e un’organizzazione particolari, ma comunque appartenenti all’ordine giudiziario e soggetti allo stesso stato giuridico dei giudici ordinari.

In Italia, infine, si è passati da un sistema di contenzioso amministrativo ad un sistema di giurisdizione unica (1865) e poi a un sistema articolato in una giurisdizione del giudice ordinario e in una giurisdizione del giudice amministrativo (1889); negli ultimi si è manifestata la spinta ad una maggiore omogeneità tra giudici ordinari e giudici amministrativi con una serie di problemi nuovi.

Le problematiche riguardano due ordini di motivi:

• Le ragioni di specificità dell’amministrazione nell’ordinamento giuridico
• La tutela effettiva del cittadino anche nei confronti dell’amministrazione-autorità.

Il primo motivo indirizza verso strumenti di tutela diversi da quelli ordinari o, talvolta addirittura, verso tutele diverse da quelle giurisdizionali. Questo primo motivo, inoltre, ha influenzato il nostro paese e in particolare ha comportato l’assoggettamento dell’attività amministrativa ad una disciplina speciale.

Il secondo motivo ha indotto a considerare come modello quella della giustizia comune, in quanto i giudici ordinari garantiscono una maggiore imparzialità, e nella quale le tecniche più raffinate per la tutela del singolo permettono una maggiore parità delle parti (l’esigenza di una uguaglianza processuale spinge verso l’esclusione di un giudice particolare per l’amministrazione).

Le origini della giustizia amministrativa: cenni al sistema francese

La concezione dell’amministrazione come soggetto tipicamente diverso dagli altri si affermò in Francia nelle prime fasi dello Stato liberale, in un contesto ispirato al principio della separazione dei poteri. Alle origini di questa immunità degli atti dell’amministrazione rispetto al sindacato del giudice ordinario, vi erano ragioni non solo ideologiche ma anche politiche e contingenti: riflettevano il secolare contrasto tra Governo e i Parlamenti. In questo contesto si avvertì la necessità di rendere l’Esecutivo (nel quale era inserita l’amministrazione) un potere distinto dagli altri, con la conseguenza che i suoi atti non erano più soggetti al sindacato dei giudici.

Nella Rivoluzione francese si affermò il principio della responsabilità dell’amministrazione nei confronti dell’assemblea legislativa: il Ministro, vertice dell’operato amministrativo, poteva rispondere politicamente di fronte ai rappresentanti dei cittadini.

A favore del cittadino vi era un rimedio specifico: il ricorso gerarchico, con il quale il cittadino si rivolgeva all’organo gerarchicamente sovraordinato a quello che aveva emanato l’atto lesivo e richiedeva la verifica della legalità dell’atto. Tra le autorità competenti il più importante fu il Consiglio di Stato.

Il Consiglio di Stato, istituito nel dicembre del 1799, operava come organo consultivo del governo e, durante l’epoca napoleonica, anche come organo preposto all’intero apparato amministrativo con competenze proprie. Riguardo ai ricorsi, il Consiglio esprimeva un parere al Capo dello Stato al quale spettava emanare la decisione anche se quest’ultimo si uniformava sempre al parere, finendo così per attribuire sempre più maggiore autorevolezza al Consiglio di Stato.

Il Consiglio di Stato fu mantenuto con la Restaurazione (1814-1815) e, prima con la Costituzione del 1848, poi con una legge del 1872, al Consiglio fu riconosciuta anche formalmente la competenza a decidere il ricorso, senza più la necessità del Capo dello Stato. Risultava istituito un giudice capace di sindacare la legittimità degli atti dell’amministrazione.

La giustizia amministrativa in Italia: caratteri generali

Anche nel modello francese, determinate controversie tra cittadino e amministrazione sono demandate al giudice ordinario, o relative a rapporti in cui l’amministrazione agisce come soggetto privato, o relative a posizioni di libertà o diritti del cittadino. In Francia nel 1848 è stato istituito il Tribunale dei Conflitti per stabilire se la vertenza spettasse al giudice ordinario o al giudice speciale.

In Italia, influenzata dal modello francese, è stato rinvenuto il fondamento del riparto tra le due giurisdizioni nella distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi: la giurisdizione amministrativa giudica degli interessi legittimi, quella ordinaria giudica dei diritti soggettivi. Ad oggi però non è esattamente così. Infatti, ci sono alcuni ambiti in cui la giurisdizione amministrativa non dipende dalla configurabilità di una posizione soggettiva come interesse legittimo, ma dall’inerenza della controversia ad una determinata materia (giurisdizione esclusiva). In caso di conflitto sulla giurisdizione, dal 1877 il compito di dirimere il conflitto o la questione di giurisdizione è demandato alla Cassazione.

Capitolo 2. Le origini del nostro sistema di giustizia amministrativa

La giustizia amministrativa nel Regno di Sardegna

Quando ci fu l’unificazione nel 1861, l’ordinamento unitario seguì svolgimenti determinati dai caratteri e dai problemi propri dell’ordinamento del Regno di Sardegna. In quest’ultimo, Carlo Alberto costituì, nel 1831, un Consiglio di Stato (con funzioni consultive) articolato in 3 sezioni: 1) sezione dell’Interno, 2) sezione di Giustizia, Grazie e affari ecclesiastici, 3) sezione di finanza.

Nel 1847, fu istituito un vero e proprio sistema di contenzioso amministrativo, fondato sulla distinzione tra controversie riservate all’amministrazione (esclusa tutela avanti a un giudice ordinario) e controversie di “amministrazione contenziosa”. Alcune controversie erano comunque riservate alla giurisdizione del giudice ordinario (detta “giurisdizione giudiziaria”).

Nel 1859 il quadro era il seguente:

• Non tutte le attività amministrative erano soggette ad un sindacato giurisdizionale.
• In alcune materie elencate dalla legge, la tutela nei confronti dell’Amministrazione era demandata al giudice ordinario.
• In altre materie tassativamente individuate da leggi speciali, la tutela dei cittadini era demandata a giudici speciali del contenzioso amministrativo (speciali perché erano diversi da quelli ordinari che, invece, avevano competenze più ampie).
• Negli altri casi, la competenza spettava al giudice ordinario.

Un sistema del genere lasciava ampio spazio alla possibilità di conflitti: positivi se entrambi i giudici rivendicavano la medesima competenza, negativi se entrambi la escludevano.

Il declino dei tribunali del contenzioso amministrativo

La dottrina sul contenzioso amministrativo era divisa. Coloro che erano a favore del sistema del contenzioso amministrativo invocavano 3 ordini di ragioni:

• Tutela dell’interesse pubblico: sostenevano fosse essenziale che la tutela dell’interesse pubblico non fosse ostacolata da un intervento del giudice ordinario.
• Esclusione delle garanzie di inamovibilità e imparzialità previste per i giudici ordinari: in tal modo si poteva far valere in maniera più efficace la responsabilità dei giudici del contenzioso.
• Specialità del diritto dell’amministrazione: era opportuno che giudicasse un giudice diverso, con una esperienza e conoscenza più approfondita su tali questioni.

Coloro che la criticavano sostenevano che solo un giudice estraneo all’amministrazione (giudice ordinario) e provvisto delle garanzie dei giudici ordinari avrebbe potuto assicurare l’imparzialità necessaria per una decisione.

La legge 20 marzo 1865 n. 2248

Il 20 marzo del 1865, dopo che le discussioni raggiunsero il proprio culmine alla Camera, fu emanata la legge di abolizione del contenzioso amministrativo: legge 20 marzo 1865 n. 2248 allegato E.

Importante fu anche l’allegato D che disciplinava l’assetto del Consiglio di Stato. La nomina dei suoi componenti era disposta con decreto reale su proposta del Ministro dell’Interno. Fu confermata l’articolazione in 3 sezioni. Al Consiglio di Stato erano assegnate competenze consultive, in alcuni casi il parere del Consiglio di Stato era obbligatorio. In alcune ipotesi tassative, il Consiglio di Stato esercitava funzioni giurisdizionali come giudice speciale, (ad es. in controversie in materia di debito pubblico e di sequestri di beni ecclesiastici). In tali casi, la decisione poteva comportare l’annullamento dell’atto amministrativo. Altro compito di rilevanza istituzionale del Consiglio di Stato: risoluzione dei conflitti tra amministrazione e autorità giurisdizionale.

Il ricorso al Re era designato come ricorso straordinario perché era proposto solo dopo l’esaurimento dei rimedi ordinari (ricorsi gerarchici).

L’allegato E all’art. 1 disponeva la soppressione dei c.d. giudici ordinari del contenzioso amministrativo. Fu poi delineato il seguente assetto della giustizia amministrativa:

• Per le cause per contravvenzioni e le materie in cui si faccia questione di un diritto civile e politico furono assegnate al giudice ordinario.
• Gli affari non compresi nell’ipotesi precedente furono riservati all’autorità amministrativa ossia tutte quelle vertenze non aventi natura penale e che non avessero come oggetto un diritto civile e politico. In tali materie, la tutela del cittadino si risolveva nell’ambito dell’amministrazione stessa, ed era ammesso perciò solo il ricorso gerarchico.
• Furono previsti dei ‘limiti interni’ per la giurisdizione civile: il giudice poteva sindacare l’atto amministrativo solo sulla legittimità e non sulla sua opportunità, inoltre, non può annullarlo, revocarlo o modificarlo poiché tale intervento è compito dell’Amministrazione stessa (altrimenti sarebbe esercizio dei suoi propri poteri) ed infine la sua pronuncia non poteva produrre effetti generali, ma effetti circoscritti solo alle parti (limiti soggettivi).

Con l’allegato E veniva introdotto il controverso istituto della disapplicazione dell’atto amministrativo da parte del giudice ordinario.

L’amministrazione non era sottratta agli effetti della sentenza: era tenuta a conformarsi alla sentenza nei limiti del caso deciso. Ciò introdusse il concetto di ottemperanza al giudicato, sancendo, sostanzialmente, la prevalenza del potere giurisdizionale sul potere amministrativo.

Il bilancio dell’allegato E nei primi anni successivi al 1865

L’istituto dei ricorsi gerarchici risultò screditato dalla tendenza dell’amministrazione a non assumere decisioni imparziali e a lasciarsi condizionare dai suoi particolari interessi. Inoltre, nei più di 500 conflitti che furono sollevati al Consiglio di Stato tra il 1865 e il 1867 dall’autorità governativa, fu data dal Consiglio stesso una lettura molto restrittiva dei limiti esterni della giurisdizione del giudice ordinario.

Dalle argomentazioni della dottrina, emergeva il convincimento che, se la questione verteva su un provvedimento dell’amministrazione, finché tale provvedimento fosse stato efficace, non vi sarebbe stato spazio per la competenza del giudice civile. Si notava, nelle decisioni del Consiglio di Stato, la tendenza ad escludere la competenza del giudice civile quando la vertenza riguardasse provvedimenti dell’autorità amministrativa, e ciò anche quando questi provvedimenti non fossero fondati su valutazioni discrezionali. La competenza del giudice civile veniva ammessa esclusivamente in presenza di atti amministrativa emanati per un interesse personale o patrimoniale dell’amministrazione stessa.

L’insuccesso della riforma era addebitato principalmente al Consiglio di Stato che, quale giudice dei conflitti, conosceva delle controversie e decideva se vi era lo spazio per una tutela giurisdizionale. Questa era una scelta ampiamente criticata data la stretta relazione istituzionale tra questo organo (Consiglio di Stato) e il governo.

Legge sui conflitti del 1877

Queste considerazioni portarono ad un nuovo intervento legislativo sulla materia dei conflitti con la legge 31 marzo 1877, n. 3761. Venne attribuita alla Corte di Cassazione di Roma la decisione sui conflitti, sia positivi che negativi insorti tra Amministrazione e autorità giudiziaria (c.d. conflitti di attribuzione), ovvero tra giudici ordinari e giudici speciali (c.d. conflitti di giurisdizione), nonché la decisione dei ricorsi proposti contro le sentenze dei giudici speciali. In questi casi la Cassazione di Roma doveva decidere a sezioni unite.