Appunti integrali e aggiornati di diritto dell'Unione Europea, docente Vellano

COMPOSIZIONE

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II comma “Il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal

suo presidente e dal presidente della Commissione. L’alto rappresentante dell’Unione per gli affari

esteri e la politica di sicurezza partecipa ai lavori” - “partecipa ai lavori” significa che non è parte

del Consiglio, ma dà il suo contributo ai lavori. Il dualismo Stati-cittadini trova la sua

manifestazione più estrema rispetto alla volontà degli Stati, è l’istituzione che ci ricorda molto da

vicino una conferenza intergovernativa.

Il Consiglio europeo si riunisce a Bruxelles dal 2000, prima si riuniva ospite dello Stato che aveva

la presidenza semestrale. Oggi c’è un palazzo istituito al fine di accogliere le riunioni.

È composto da esponenti di massimo livello, che tra l’altro non possono farsi sostituire (“intuitu

personae”): “capi di Stato o di governo” a seconda dell’ordinamento nazionale, che deve esprimere

un solo rappresentante. La decisione è a descrizione dei singoli ordinamenti, con anche

conseguenti squilibri che in verità non hanno però mai pesato.

COMPETENZE

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È un organo tipicamente politico, sia pure sui generis poiché composto da politici di 28 paesi

diversi. È anche una politica sui generis perché deve mediare gli interessi politici nazionali con

l’interesse politico europeo, ed è un compito difficilissimo (ad esempio nei casi di crisi emerge in

modo molto prepotente l’interesse nazionale a scapito dell’Unione).

Il Consiglio europeo prende delle decisioni e adotta anche degli atti, ma la competenza legislativa

è in capo al Consiglio (organo altro).

MODALITÀ DI FUNZIONAMENTO

•

Se deve adottare degli atti deve pronunciarsi o all’unanimità o a maggioranza qualificata, in

quest’ultimo caso entra in gioco la ponderazione dei voti. I voti pesano cioè in modo diverso a

seconda dei paesi a cui sono attribuiti; il concorso ai fini della decisione è quindi collegato alla

demografia dei singoli paesi. Non votano né l’alto rappresentante né il Presidente della

Commissione e nemmeno quello del Consiglio: è come se gli Stati, nel momento di voto, si

riapproprino della loro capacità di decidere in autonomia. L’istituzione è stata infatti criticata da

molti, definendolo un passo indietro piuttosto che avanti dal momento che dà voce ad un sistema

intergovernativo. Le decisioni vengono però più che altro prese per CONSENSO, cioè il

raggiungimento di una volontà per mancata opposizione.

- PRESIDENZA del CONSIGLIO EUROPEO

Chi è il Presidente del Consiglio europeo? V comma “Il Consiglio europeo elegge il presidente a

maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile per una volta”. Il

Presidente non può rivestire contemporaneamente una carica all’interno dello Stato nazionale. È il

Presidente dell’istituzione, NON dell’Unione Europea - non c’è un presidente dell’UE, alcuni da

tempo invocano questa presenza, ma finora non si è voluto arrivare a questa figura. Per ora sono

stati solo 2 i presidenti eletti: il primo è stato Van Rompuy, eletto per due mandati, mentre l’attuale

è Donald Tusk, ex premier polacco (si è dimesso una volta ottenuta questa carica). In questo

momento a rivestire la carica di Alto Rappresentante è invece l’italiana Federica Mogherini.

Vi è la remota possibilità che il Presidente venga revocato dal suo incarico; il Consiglio, così come

lo elegge, lo può anche sfiduciare. Questa sfiducia si esprime però più che altro nel mancato

rinnovo del mandato.

La prassi di questi ultimi anni ci dice due cose. La prima è che il Consiglio europeo è cresciuto

molto di importanza e lo si è sentito soprattutto in concomitanza delle crisi di queste anni, in

particolare la crisi economico-finanziaria (2008), la crisi collegata all’area euro e alla Grecia, e da

ultimi la crisi del flusso migratorio. Si è visto che la soluzione dei problemi, aldilà di tutto, passa dal

Consiglio europeo, il quale si è riunito con molta maggiore frequenza di quella preventivata, quasi

come se i capi di Stato e di governo abbiano avocato a sé le competenze di altre istituzioni. Anche

il Presidente ha subito questa crescita, si è visto che può orientare il Consiglio anche in maniera

significativa e quindi la sua elezione diventa essenziale. Non a caso, l’elezione dell’attuale

presidente Tusk è stata molto più laboriosa della prima.

Cosa fa esattamente il Presidente? VI comma “presiede e anima i lavori”, ma soprattutto:

prima del consiglio “assicura la preparazione e la continuità dei lavori del Consiglio europeo, in

• cooperazione con il presidente della Commissione”. Deve essere già tutto pronto, il Presidente

deve anche conoscere la posizione dei 28 Stati;

durante il consiglio “si adopera per facilitare la coesione e il consenso in seno al Consiglio

• europeo”. Deve fare un po’ il mediatore: è molto difficile che tutti la pensino allo stesso modo, è

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molto più facile che tutti la pensino in modo diverso e che si creino delle “coalizioni” di Stati,

perché da soli non ce la fanno (è difficile reggere da soli una posizione contro altri 27 Stati, a

meno che magari non si sia la Germania o la Francia).

Il Presidente ha anche un ruolo di rappresentanza esterna al consiglio, spia di una possibile

evoluzione della sua carica in futuro. Per adesso “assicura, al suo livello e in tale veste, la

rappresentanza esterna dell’Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza

comune”. Quindi non solo rappresentanza esterna, ma rappresentanza esterna con riferimento alle

materia di politica estera e di sicurezza comune. Ci sono infatti altre materie (es materia

commerciale) la cui rappresentanza spetta ad un altro Presidente, quello della Commissione

europea. Oltre al Presidente, c’è anche la specifica figura dell’Alto Rappresentante, di fatti la

norma specifica che devono essere fatte salve le attribuzioni di questa figura. In realtà, a

complicare ulteriormente il quadro, talvolta i capi di Stato e di governo degli Stati più “cospicui”

tendono ad assumere un ruolo direttamente: è chiaro che quando succede questo il sistema

istituzionale dell’Unione Europea vacilla, si esce infatti dallo schema previsto dai trattati per entrare

in uno nazionale.

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Le istituzioni sono fra loro correlate quanto alle funzioni, non possono essere studiate a comparti

stagni. In particolare alcune di esse sono addirittura nominate da altre istituzioni.

2. CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA (art 16 TUE)

Quando si parla solo di “Consiglio” ci si riferisce a questo qui. È l’istituzione nella quale trovano

rappresentanza gli Stati membri. Il Consiglio dell’UE è sempre esistito nell’architettura istituzionale

fino alle origini, e si è mantenuto nel tempo fino ad oggi; il Consiglio europeo invece è

sopravvenuto. Tra i due organi c’è rispondenza quasi assoluta per quanto riguarda il metodo di

lavoro e il metodo di voto.

COMPOSIZIONE

•

Si riuniscono soltanto i rappresentanti dei governi degli Stati membri. Quindi non c’è altra figura

che si aggiunge ai rappresentanti, a differenza di quanto accade nel Consiglio europeo. L’altro

elemento distintivo è che non si richiede la presenza dei capi di Stato o di governo, ma anche solo

di un ministro o di qualcuno in grado di impegnare lo Stato.

Ciò che certamente contraddistingue il Consiglio è che non si riunisce necessariamente nella

medesima composizione, cosa che invece caratterizza il Consiglio europeo. Cosa vuol dire? Che,

pur avendo un’unica istituzione, la vedremo convocata e quindi anche svolgersi con una

composizione che varia di volta in volta. Può darsi anche il caso che si riuniscano anche

contestualmente due Consigli dell’UE. Questo perché? Perché si è deciso che il Consiglio si

riunisse secondo una “ratione-materiae”: gli Stati decidono di mettere in comune l’esercizio della

loro potestà in determinati settori, rispetto ai quali devono essere in grado di condividere la propria

posizione in base a competenze settoriali. In questo senso il Consiglio ha 10 composizioni possibili

(a seconda della materia):

affari esteri

1. affari generali

2. agricoltura e pesca

3. ambiente

4. competitività

5. economia e finanze

6. giustizia e affari interni

7. istruzione, gioventù, cultura e sport

8. occupazione politica-sociale, salute e consumatori

9. trasporti, telecomunicazioni ed energia

10.

Si tratta di 10 composizioni che coprono settori di materie piuttosto diverse, e non c’è una

coincidenza perfetta rispetto a quella che potrebbe essere la rappresentazione speculare di un

governo a livello nazionale a cui competano dicasteri corrispondenti. Si tratta piuttosto di un

tentativo di sintesi che da un lato tenga conto delle prerogative dell’Unione e dall’altro dalla

posizione affidata ai ministri a livello nazionale.

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Il concetto di rappresentanza politica è fondamentale in seno al Consiglio, ancor più che nel

Consiglio europeo. Questo dà indicazioni di input politico, non concorre all’adozione di atti

legislativi, cosa che invece fa il Consiglio dell’UE, sia pure con il concorso del Parlamento. Il

governo tenterà, se ne ha la forza, di portare la propria politica in senso al Consiglio: a portare, non

imporre, dato che entra in gioco la modalità di deliberazione, realizzata attraverso il voto.

- CONSIGLIO AFFARI GENERALI

È un consiglio un po’ sui generis in quanto non ha un compito ratione-materiae così individuato

come gli altri. Il Consiglio “Affari generali” è composto principali dai ministri per gli affari europei di

tutti gli Stati membri: quindi la corrispondenza rispetto al governo nazionale è legata al fatto che

questo abbia normalmente un ministro degli affari esteri, cioè colui che si occupa soltanto del

rapporto Stato-Unione (in Italia è Gozi). Normalmente il Consiglio Affari generali si riunisce una

volta al mese, certamente più del Consiglio europeo, e ha il compito di preparare i Consigli

europei, almeno quelli scadenziati. Allora, il lavoro preparatorio politico avviene a livello di

Consiglio affari generali, vuol dire che in sostanza i governi, attraverso i loro rappresentanti, fanno

valere una posizione politi