Appunti integrali e aggiornati di diritto dell'Unione Europea, docente Vellano

Diritto dell'Unione Europea

Ambiti del diritto dell'Unione Europea

Il diritto dell'Unione Europea è costituito da due ambiti:

• Diritto primario - Diritto dei trattati istitutivi
• Diritto derivato - Diritto emanato dalle istituzioni dell'Unione Europea

È un diritto sui generis, che sta in equilibrio fra dimensione pubblica e privata e soprattutto ha una serie di derivazioni che interessano le varie branche del diritto nazionale. Il diritto dell'Unione viene infatti “nazionalizzato”, cioè traslato da una dimensione transnazionale ad una strettamente nazionale di applicazione. Questo processo non avviene in un ambito specifico soltanto, ma in tanti quanti sono i settori del diritto. Quindi, il diritto dell'UE non sostituisce tutto il diritto, ma ha questa caratteristica di innervare tutti i settori del diritto che trovano applicazione da parte del giurista: lo si ritrova dappertutto.

Vive in definitiva di una doppia dimensione:

• Una interistituzionale o interstatale, quindi tipicamente sovranazionale, in cui gli Stati dialogano fra di loro, relazionandosi attraverso norme giuridiche
• Una in cui abbiamo un soggetto dotato di una sua personalità giuridica (Unione Europea) che adotta degli atti giuridici, crea delle obbligazioni, quindi interagisce con la sfera soggettiva degli individui e delle persone giuridiche, non degli Stati

È un approccio a 360°, spostandosi da una dimensione nazionale ad una internazionale.

Che cos'è l'Unione Europea dal punto di vista giuridico?

Prima di tutto noi ci riferiamo all'Unione Europea, non all'Europa. Usare un'espressione piuttosto che l'altra è un'indicazione inadatta perché non c'è coincidenza: l'Europa è un concetto di natura geografica, l'Unione Europea di natura giuridica. Non essendoci coincidenza tra gli Stati membri dell'uno e dell'altro (es. Svizzera, Norvegia, Islanda sono in Europa ma non nell'Unione), non ci può essere uno scambio di termini.

Cos'è l'Unione Europea? È un unicum, un qualcosa che non ha termini di confronto, ricondurla ad un modello giuridico collaudato oggi come oggi non è possibile, sarebbe un'approssimazione. È il frutto di un'evoluzione che è cominciata ormai più di 60 anni fa e non si è ancora conclusa, e che continuerà negli anni a venire. Si può tentare di arrivarci per differenza, dicendo che cosa non è.

Modelli di confronto per l'Unione Europea

I due modelli principali di confronto sono allora l'organizzazione internazionale, o intergovernativa, e la confederazione, o federazione di stati. L'organizzazione statuale contemporanea non presenta molteplici alternative da questo punto di vista, sul presupposto che noi viviamo da circa tre secoli in una realtà che è quella degli Stati sovrani, nati nel XVII sec, ossia dalla conclusione della Guerra dei Trent'anni con la pace di Westfalia. Un momento che proietta i suoi effetti ancora oggi e che si fonda sul principio in base al quale lo Stato, l'entità che si considera fondata su una quantità di individui che vive in un territorio ed è organizzata, non riconosce un'entità a se medesima. Questo presupposto rende gli stati, una volta che esistono, uguali fra loro. Lo stato è quindi ancora la forma di autogoverno che le popolazioni si sono date, è un monolito che non ammette che altri stati si intromettano nei propri affari interni (c.d. “isolato dominio”). Vivono in questa condizione di reciproco riconoscimento, che è la situazione migliore per chi quello stato lo governa (non potranno essere scalzati ad opera di interventi esterni). Il nostro pianeta è organizzato ormai su queste qualità, e a dimostrazione di ciò non esiste luogo, di terra o di mare ad eccezione dell'Antartide, che non sia sottoposto a sovranità. Questo comporta l'esistenza di una comunità di stati, attualmente intorno al numero di 200.

Le organizzazioni internazionali

Questi stati possono prendere la decisione di collaborare tra di loro, e in funzione di questo creare delle entità sovranazionali, che non mettono però in discussione la loro sovranità. Perché gli Stati desiderano abdicare in parte alla loro totale autonomia, capacità di autogoverno? Perché ritengono di aver bisogno gli uni degli altri, oppure perché ritengono di poter raggiungere insieme obiettivi in maniera più vantaggiosa. È così che nasce il fenomeno delle organizzazioni internazionali, nato intorno al 1800 e che ha avuto una forte spinta nel secolo scorso. Le prime hanno avuto scopi molto specifici (es. telecomunicazioni).

Sviluppo delle organizzazioni internazionali

Ma questa esigenza si manifesta progressivamente e sempre più insistentemente quando le operazioni, in particolare commerciali, proliferano. Una svolta in particolare si ha al di là del secondo conflitto mondiale, quando quest'esigenza si manifesta con tutta la sua forza. Si inizia a percepire la considerazione secondo la quale il sistema delle organizzazioni internazionali può essere un ottimo freno legato all'abuso della sovranità in maniera incondizionata. Senza annullare la sovranità dei singoli stati ma controllandola al fine della pacifica convivenza. In particolare ciò è successo nel continente europeo, dove il Terzo Reich manifestò la propria sovranità sia all'interno (persecuzione di alcune categorie di cittadini) sia all'esterno in seguito all'invasione (persecuzione di cittadini di altri stati).

Creazione dell'Unione Europea

Il fenomeno si esprime in maniera qualitativamente molto radicalmente dopo la fine del secondo conflitto mondiale; e cosa succede in Europa? In particolare si tratta di una situazione che si realizza in un arco di tempo di 5-10 anni ('45-'57), in cui si decide del benessere dei cittadini sul continente europeo. Quello che oggi è l'Unione Europea è il frutto di questa premessa e poi dei successivi 50 anni. Cosa accade in quei 12 anni? La prima è un'intuizione, base di tutto quello che seguirà: l'idea secondo la quale non ha senso pensare di punire la popolazione dello Stato che ha creato tutti i problemi; occorre invece creare un ambiente di costruzione e di condivisione. In questo senso gli Stati Uniti sono portatori di un punto di vista illuminato, legato anche alla convenienza dal momento che la sua sovrapproduzione aveva tutto il vantaggio nel trovare un mercato europeo.

Formazione delle comunità europee

Il punto di svolta è datato 9 maggio 1950, quando il ministro degli esteri francese Schumann tiene una conferenza stampa dove annuncia che è stata raggiunta un'intesa con la Germania tale per cui si darà vita (insieme ad altri stati) ad una Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio, entrata in vigore 1952. È un momento che traccia la linea che sarà poi la stella polare per i successivi 60 anni, ossia la creazione di un'entità sovranazionale di gestione delle risorse messe in comune; dunque non un'appropriazione per conquista, ma una condivisione delle risorse. Viene coniato per la prima volta il concetto di “comunità”, che già non trova confronto in un altro tipo di contesto.

Esperimenti di ulteriori integrazioni

Ulteriore tentativo di dar seguito a questo approccio fallisce quando si vuole dar vita alla Comunità Europea di Difesa (CED), dove l'elemento di condivisione sarebbe stato molto più ambizioso dal momento che avrebbe riguardato l'attività militare e di difesa. Tuttavia il progetto fallisce in quanto la Francia non ratifica il trattato, data l'ostilità americana.

Con i successivi passi dell'EURATOM e della CEE viene definitivamente acquisito un percorso c.d. “funzionale” o “funzionalista”, ossia viene scelto di fare un percorso a tappe. Nel 1957 i politici si convincono dell'inviabile esigenza di procedere attraverso fasi successive, nel convincimento che in un dato momento vi sarebbero stati i presupposti per creare un'entità sovranazionale, ma che in quel momento ciò non era possibile né conveniente. Da quel momento, e negli anni a venire, si sviluppa un percorso di ulteriore approfondimento.

Processo di allargamento

• Dai primi 5 Stati fondatori all'attuale numero di 28 (con 5 desiderosi di entrare).

In questi 60 anni il numero è stato sempre progressivo, cioè in aumento, in maniera non lineare, ma senza recessioni alcune. Di qui anche l'importanza del referendum che si terrà nel Regno Unito a giugno (“Brexit”). Secondo, l'aumento degli stati ha comportato conseguenze non trascurabili dal punto di vista del funzionamento del sistema, originariamente pensato per un certo numero di stati.

Cronologia dell'allargamento

Com'è avvenuto l'allargamento? Ci sono 6 Stati fondatori, tra cui l'Italia, che hanno dato il via a questo percorso con un trattato internazionale, o meglio 3 istituenti rispettivamente la CECA, la CEE e la EURATOM. Fra questi manca il Regno Unito, di grande peso politico in quel momento, ma ciò è spiegabile perché in quella fase non aveva ancora fatto una scelta di posizionamento politico. Ma gli stessi francesi erano convinti che fosse meglio tenere questo stato da parte, almeno in un primo momento.

Bisogna però tenere conto dell'intenzione di creare un'alternativa a ciò che si stava creando, ossia l'EFTA (European Free Trade Association), che voleva sostituirsi all'Unione ma senza competenze di carattere legislativo. Questo progetto comprendeva molti dei paesi che confluiranno nella Comunità europea, per un certo momento convincerà con questa ma poi andrà disfacendosi, in particolare con il primo allargamento che vede protagonisti il Regno Unito, l'Irlanda e la Danimarca. Passeranno ulteriori anni finché non si arriverà all'adesione della Grecia, nel 1981. Il successivo allargamento si verifica nel '86 con l'adesione della Spagna e del Portogallo, che porta i paesi membri a 12. Di nuovo, nel 2003, abbiamo l'adesione di ulteriori 10 stati (Repubblica Ceca, Estonia, Cipro, Lettonia, Lituania, Ungheria, Malta, Polonia, Slovenia e Slovacchia). Arriverà anche l'adesione di Bulgaria e Romania, nonché di Austria, Finlandia e Svezia, fino alla Croazia, ultimo stato ad aderire in ordine di tempo nel 2013.

Candidati all'adesione

Oggi hanno fatto domanda di adesione l'Islanda, la Serbia, la Bosnia-Erzegovina, il Montenegro e la Repubblica macedone della ex-Jugoslavia. Ad essi si aggiunge ulteriormente la Turchia, la quale già all'inizio degli anni '80 aveva fatto richiesta di adesione: era seguita una trattativa laboriosa, ma ad oggi il dossier è sospeso (senza escludere prossimamente l'ammissione). Chi potrebbe farne ulteriormente parte? La Svizzera, ma non ne ha interesse; la Norvegia, per due volte il governo ha stipulato trattati, ma il referendum della popolazione è stato in entrambe le volte contrario (del resto la ricchezza nel paese è molto elevata grazie all'estrazione del petrolio). Per quanto riguarda l'Europa orientale la situazione è invece più complessa, ma il tema potrebbe riproporsi. C'è quindi una situazione di espansione, di cui si deve tener conto.

Approfondimento del legame fra stati membri

La prima occasione in cui si è presentata la necessità di una modifica si è avuta nel 1965, anno della prima modifica ai trattati istitutivi. Il processo ha comportato infatti per un verso la modifica dei trattati istitutivi, ma per l'altro l'introduzione di nuovi trattati (sempre però trattati internazionali).

• 1965 - Semplificazione dell'assetto delle tre comunità
• 1986, Atto Unico - Modificativo e integrativo
• 1992, Trattato di Maastricht - Modifica i 3 trattati istitutivi e ne introduce un quarto, quello sull'Unione Europea, che non si sostituisce alle comunità ma le affianca
• 1997, Trattato di Amsterdam - Modifica i precedenti trattati
• 2001, Trattato di Nizza - Rimodifica ulteriormente i trattati
• 2007 (vigente dal 2009), Trattato di Lisbona - Modifica i precedenti trattati ed opera una semplificazione che è alla base del sistema odierno: vengono abbandonati i termini riferiti alle 3 comunità europee a favore di un'unica entità col nome di Unione Europea. Così, dal 2009, è corretto riferirsi solo più all'Unione Europea. Cade definitivamente il trattato istitutivo della CECA, che va in estinzione, ma viene mantenuto formalmente quello dell'EURATOM, anche se le funzioni di questa organizzazione sono di fatto assorbite dall'Unione Europea.

Trattati attuali dell'Unione Europea

L'Unione Europea si basa così essenzialmente su due trattati internazionali: il TUE (Trattato sull'Unione Europea) che aveva fatto la sua comparsa nel 1993, e il TFUE (Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea), ossia l'allora trattato istitutivo della CEE modificato negli anni. A questi si affianca la Carta dei Diritti Fondamentali, approvata una prima volta nel 2001 a Nizza, poi una seconda volta nel 2007 insieme al Trattato di Lisbona.

Cos'è oggi l'Unione Europea?

È una comunità di stati sovrani che condividono tra di loro una porzione della loro sovranità allo scopo di svolgere delle attività, di natura sia legislativa sia amministrativa, a beneficio dei rispettivi cittadini. La principale finalità che l'Unione persegue è infatti il benessere dei suoi (28) popoli; è una scelta di convenienza da parte degli Stati e dei popoli che ne fanno parte, ma anche una scelta di condivisione: si ritiene che per questa via si ottengano dei risultati di benessere e di progresso migliori di quanto si otterrebbe singolarmente.

Ingresso di nuovi stati nell'Unione Europea

A partire dal Trattato istitutivo ratificato da 6 Stati se ne sono aggiunti nel tempo ben altri 22, e almeno 5 stanno negoziando la propria adesione all'Unione. L'ingresso porta sicuramente con sé anche considerazioni di carattere economico e politico, ed è evidente dalla successione degli eventi: man mano che gli stati hanno aderito, lo hanno potuto fare proprio in seguito ad eventi politico-economici (es. stati dell'Europa orientale dopo la caduta del Muro).

Condizioni per entrare nell'Unione Europea

Quali sono le condizioni per entrare? L'Unione non è un'organizzazione chiusa, anche se qualcuno la ritiene una situazione preferibile rispetto all'attuale dato che l'allargamento ha significative implicazioni sul funzionamento. Il fenomeno dell'allargamento è un indice di successo del sistema, ma allo stesso tempo ne ha indebolito il funzionamento. Quindi un sistema aperto: potenzialmente, gli stati possono chiedere di entrare a farne parte.

Le condizioni di adesione sono semplicemente 2 e le troviamo all'art 49 TUE: “Ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui all'art 2 e si impegni a promuoverli può domandare di diventare membro dell'Unione”. Il primo elemento che deve essere soddisfatto è la collocazione nel continente europeo, ma è un'indicazione piuttosto vaga dato che è demandata ai geografi, non ai politici. La prova di ciò è che periodicamente si è palesata la possibilità che la Russia potesse far domanda di adesione, sul presupposto che porzione del territorio è parte del territorio europeo (stesso discorso per la Turchia). I limiti marittimi a nord e sud in occidente rendono invece la situazione più chiara. L'altro elemento è tutto da dimostrare, nel senso che si dice che lo Stato in questione deve rispettare i valori di cui all'art 2 e deve impegnarsi a farlo in futuro. Non basta una constatazione oggettiva nel presente, ma deve esserci anche un vincolo futuro.

Valori richiesti per l'adesione

Quali sono questi valori di cui all'art 2? “L'Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani”. Questo tema del rispetto di tali valori è molto importante perché si capisce che rappresenta qualcosa di anomalo, nel senso che questi stati desiderosi di entrare non condividono la nazionalità, elemento alla base dell'unione in una confederazione (es. Stati Uniti). Allora cosa c'è in comune per fare tale scelta di condivisione, al di là delle finalità? Per poter ambire a fare delle cose insieme dobbiamo avere delle cose in comune, che sono:

• Dato geografico - presenza in Europa
• Dato valoriale - i valori in comune, condivisi di cui all'art 2 e che appartengono ad un patrimonio legato alla condizione di cittadino. È innovativo, i cittadini sono i veri protagonisti

Processo di adesione

Non è un impegno che non ha possibilità di essere verificato, anzi può essere contestato allo Stato membro e può portare a delle conseguenze. Per l'adesione l'approvazione deve essere unanime. Si è trasmesso nel tempo una sorta di privilegio in capo agli Stati fondatori, e poi a quelli che hanno portato a termine il processo di adesione: è il privilegio di dire di no a chi bussa alla porta, con una scelta non scontata ma coerente con la premessa che l'Unione è aperta, ma chi ne fa parte può decidere di non far entrare chi chiede di farne parte. Si tratta di un diritto di veto, indubbiamente tale in termini formali, ma in termini sostanziali va tenuto presente che ci troviamo di fronte ad un'unione di 28 stati, quindi la posizione di 1 contrario contro 27 è difficile da sostenere. A dimostrare il funzionamento del diritto di veto è l'opposizione della Grecia all'entrata della Turchia, esercitato tempo addietro ma di cui oggi non sono più presenti le condizioni. Altra opposizione la Grecia l'ha presentata nei confronti della... (testo incompleto)