Appunti essenziali per il superamento dell'esame di diritto dell'Unione Europea

Articolo 11 Costituzione

L’articolo 11 sancisce che le cessioni di sovranità che la norma consente sono ammesse solo a favore di organizzazioni che tendono alla pace e alla giustizia tra le nazioni. Si tratta di una norma rivolta al diritto UE. È una norma generale inquadrata tra i principi supremi dell’ordinamento italiano.

• Le limitazioni di sovranità legittimate a livello costituzionale si concretizzano nella possibilità di attribuire all’UE competenze anche esclusive in determinate materie;
• Nel potere- dovere in capo agli organi dello stato italiano di dare immediata applicazione alle norme comunitarie che hanno effetto diretto in luogo di norme nazionali che siano con esse in contrasto insanabile in via interpretativa;
• Oppure di sollevare la questione di legittimità costituzionale per violazione di quel parametro costituzionale quando il contrasto fosse con norme comunitarie prive di effetto diretto.

L’articolo 11 è anche nominato parametro di costituzionalità interposto: è la base costituzionale della partecipazione italiana al processo di costruzione europea: l’adesione dell’Italia alla Comunità Economica Europea, e successivamente, all’Unione Europea. Parametro di costituzionalità è sinonimo di costituzionalità interposta.

Articolo 117 Costituzione

Si rivolge solo al legislatore nazionale. L’articolo in particolare, sancisce la non possibilità del legislatore nazionale e quello regionale, di legiferare in materie regolate dal diritto UE. La portata del seguente articolo è stata chiarita con le due sentenze gemelle della Corte Costituzionale (24 ottobre 2007, n. 348 e 349) relative alla CEDU. Come afferma la Corte, il rispetto delle norme contenute della CEDU costituisce un vincolo per il legislatore italiano: eventuali leggi ordinarie contrastanti con le norme poste dai trattati possono essere dichiarate incostituzionali.

Le norme contenute nei trattati internazionali non acquisiscono rango costituzionale per effetto dell’art. 117 cost, ma sono norme interposte cioè hanno rango subordinato alla costituzione, ma intermedio tra questa e la legge ordinaria. Per queste norme, interposte, non trova applicazione l’articolo 11 cost: la contrarietà a una norma interna richiede che sia investita la Corte Costituzionale della questione di legittimità rispetto al parametro dell’art. 117 cost.

La corte costituzionale “ha riconosciuto la portata e le diverse implicazioni della prevalenza del diritto comunitario anche rispetto a norme costituzionali, individuandone il solo limite del contrasto con i principi fondamentali dell’assetto costituzionale dello stato ovvero dei diritti inalienabili della persona”.

Caso Taricco

Un rischio di una dichiarazione di incostituzionalità si verificò con il caso Taricco, il caso avrebbe potuto portare a ripercussioni notevoli nei rapporti tra Corte Costituzionale e Corte di Giustizia le quali però hanno voluto mantenere aperti i canali di comunicazione. La sentenza Taricco della Corte di Giustizia sanciva l’obbligo di disapplicare la legge italiana. La legge italiana prevedeva, per determinati reati, una riduzione dei termini di prescrizione tale, però, da rischiare di impedire di punire le frodi contro gli interessi finanziari dell’UE.

• Secondo la Corte di Giustizia, qualora il giudice italiano si trovasse dinnanzi ad una situazione di impunità, le norme nazionali applicate dal giudice sarebbero in contrasto con l’art. 325 TFUE (= norma europea che impegna gli stati a combattere con sanzioni adeguate frodi che danneggiano l’UE).
• La disapplicazione delle disposizioni italiane (in termini di prescrizione) però comportava un’applicazione di regole (dell’UE) che incidevano sulla punibilità delle persone, in contrasto con il principio di legalità, —> art. 25 cost (nel nostro ordinamento le norme sulla prescrizione sono considerate di natura sostanziale).
• La Corte Costituzionale fu quindi investita di 2 rinvii di costituzionalità in via incidentale volti ad accertare la contrarietà a principi fondamentali della costituzione dell’interpretazione della Corte di Giustizia.

La risposta della Corte di Giustizia

• La Corte costituzionale decide di rimettere la questione alla stessa Corte di Giustizia, perché quest’ultima chiarisse, in via pregiudiziale, la portata della propria interpretazione dell’art. 325 TFUE (contenuta nella sentenza Taricco). Si offriva così la possibilità ai giudici dell’UE di precisare la loro posizione.
• La corte Costituzionale rimarcò in modo netto la possibilità di ricorrere alla teoria dei controlimiti (= la Corte Costituzionale si è sempre riservata un controllo di costituzionalità sul contrasto eventuale di norme UE con principi fondamentali o diritti inalienabili) e sottolineando l’importanza, nel nostro ordinamento del principio di legalità in materia penale (art.25 co.2 cost).
• Nella sentenza resa in via pregiudiziale “Taricco bis”, la Corte di Giustizia ha ritenuto che la materia in questione rientrasse nelle competenze concorrenti: l’Italia era libera di prevedere che nel suo sistema giuridico le norme sulla prescrizione formassero parte del diritto penale sostanziale e fossero quindi soggetto al principio di legalità. Si accetta la possibilità che i giudici italiani considerino la disapplicazione in contrasto con il principio di legalità: l’obbligo di disapplicare delle norme sulla prescrizione vincola il giudice italiano solo se egli non rileva un contrasto con il principio di legalità.

La corte di giustizia ha anche aggiunto che gli stati membri sono liberi di determinare i livelli di protezione dei diritti fondamentali (a condizione che non siano inferiori agli standard della Carta dell’UE e che siano rispettati il primato, l’unità e l’effettività del diritto della UE).

Conclusione

La Corte Costituzionale ha posto fine alla vicenda con una sentenza di rigetto, in cui ha considerato infondate le questioni di costituzionalità, in ragione del fatto che a suo giudizio, la regola di Taricco si rileva inapplicabile senza eccezioni nel nostro ordinamento. Questa vicenda rappresenta un caso esemplare di dialogo tra Corte di Giustizia e corte Costituzionale di uno stato membro.

Teoria dei controlimiti

La Corte costituzionale ha precisato che la prevalenza del diritto della UE sul diritto interno incontra alcuni limiti: non opera per quelle norme del diritto EU che si rilevano contrarie ai principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale o ai diritti inalienabili della persona. La Corte costituzionale si è sempre riservata un controllo di costituzionalità sul contrasto, eventuale, tra norme UE e principi fondamentali o diritti inalienabili —> teoria dei controlimiti.

Mediatore europeo

Il parlamento europeo ha il potere di nominare un mediatore. Egli è la figura di difensore civico, abilitato a ricevere denunce di cittadini della UE, persone fisiche e giuridiche che risiedano o abbiano sede in uno degli stati membri. La denuncia riguarda casi di cattiva amministrazione da parte delle istituzioni o degli organi dell’UE.

• È eletto dal parlamento tra i cittadini dell’UE che offrano garanzie di indipendenza e che soddisfano una serie di requisiti richiesti per l’esercizio delle più alte funzioni giudiziarie o siano in possesso di esperienza e competenze notorie;
• Può effettuare accertamenti di eventuali casi di cattiva amministrazione anche di propria iniziativa nei confronti degli organi della UE e degli stati membri, i quali devono fornirgli le dovute informazioni. Se accerta un caso di cattiva amministrazione, il mediatore può formulare una raccomandazione;
• Il mediatore non si può occupare di casi che formino o abbiano formato oggetto di una procedura giudiziaria interna o nell’ambito della UE fino all’esaurimento del procedimento dinanzi a quest’ultima. Alle conclusioni delle inchieste non sono connesse conseguenze di carattere giuridico.

Le direttive (art. 288 TFUE)

La direttiva vincola lo stato membro a cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva la competenza degli organi nazionali, per quanto riguarda la forma e i mezzi necessari a tale scopo. Esso è un atto meno invasivo della sovranità degli stati membri rispetto al regolamento. La direttiva inoltre, è maggiormente in linea con i principi di sussidiarietà e proporzionalità.

La direttiva è un atto completamente vincolante per quanto riguarda il suo contenuto, ma questo ha carattere programmatico: la direttiva deve formare oggetto di un atto nazionale di recepimento che dia attivazione, e in genere, ne integri il contenuto. Le direttive sono dettagliate quando contengono una disciplina articolata e lasciano poco spazio all’esercizio del potere discrezionale degli Stati per la determinazione delle forme e dei mezzi per raggiungere il risultato voluto.

• Sono rivolte agli stati membri, a tutti o a solo alcuni di essi.
• Hanno una portata individuale, ma nella prassi sono più frequenti le direttive che hanno destinatari tutti gli stati membri.
• Necessitano di misure di attuazione nel diritto nazionale da parte dello stati.
• Devono adottarsi entro il termine di attuazione che è imperativo.

Gli obblighi degli stati

• Prima della scadenza del termine, hanno l’obbligo di non porre in essere misure interne tali da pregiudicare gli effetti delle direttive stesse.
• Obbligo di notifica —> obbligo di comunicare alla Commissione l’avvenuta adozione della direttiva o la proposta di provvedimenti interni di attuazione (sempre entro il termine previsto).
• In ipotesi di inadempimento dello stato che omettevi adottare la direttiva entro il termine stabilito —> violazione dell’obbligo di recepimento. La violazione stessa può portare, lo stato, ad un ricorso per infrazione e di conseguenza alla possibilità per i singoli a richiedere innanzi ai giudici nazionali il risarcimento dei danni agli stati membri inadempienti.

Gli stati non possono sottrarsi all’obbligo di attuazione:

• Adducendo l’inadempimento da parte di altri stati.
• O l’assenza di effetti negativi sul mercato comune.
• O richiamandosi al proprio diritto interno.

Direttiva attuata —> una volta che la direttiva è attuata non si estingue ma resta in vigore e può essere utilizzata ai fini interpretativi dai giudici. La direttiva può comunque essere invocata in giudizio da un privato che intenda avvalersi dell’eventuale idoneità di alcune sue norme ad avere effetti diretti, nei confronti di uno stato che abbia recepito la stessa in modo inesatto o che successivamente modifichi l’atto interno di recepimento in senso difforme alla direttiva o nel caso in cui si formi una prassi nazionale contraria alla direttiva.

Le direttive sono quindi:

• Atti legislativi se sono adottate con procedura legislativa ordinaria o speciale.
• Direttive delegate se adottate dalla Commissione nell’ambito della sua funzione normativa delegata o di direttive di esecuzione se adottate nell’ambito della sua funzione esecutiva.

Efficacia delle direttive

“Efficacia diretta” —> attitudine ad applicarsi direttamente in capo a singoli cittadini, di norme quali regolamenti, ma anche di altre norme poste da fonti dell’UE, sia di natura primaria che secondaria. L’efficacia diretta di una norma dell’ordinamento della UE, di natura primaria, non giustifica che uno stato lasci in vigore delle norme interne contrastanti, limitandosi a disapplicarle. Il legislatore ha infatti precisato che “la Rep Italiana non può sottrarsi all’obbligo di adottare la sua legislazione nazionale a quanto prescritto dal trattato.“

“Diretta applicabilità” —> espressione utilizzare nel TFUE solo con riguardo ai regolamenti e indica che tali atti non richiedono forme di recepimento apposite per ciascuna di essi. Nonostante, per la loro natura, le direttive debbano essere attuate tramite disposizioni nazionali, esse hanno comunque una efficacia diretta per i singoli, in caso di mancata attuazione da parte degli stati.

La Corte di Giustizia ha infatti affermato, con una serie di sentenze, l’attitudine a produrre effetti diretti per i singoli anche di norme contenute in direttive. Questo sulla base del principio dell’effetto utile: un atto deve essere interpretato in modo da poter raggiungere il suo scopo.

Requisiti affinché le direttive possano produrre effetti diretti:

• Chiarezza, precisione, incondizionatezza (= incondizionatezza nel senso che l’esecuzione della norma non deve richiedere l’adozione di ulteriori atti e di ulteriori scelte normative da parte delle istituzioni dell’UE o delle autorità nazionali) e completezza (intesa come norma della UE che presenta tutti i caratteri di completezza e per questo diventa self-executing cioè contiene tutti gli elementi necessari a consentire l’applicazione nei singoli casi).
• Previa scadenza del termine previsto per il loro recepimento senza che lo stato abbia adottato i provvedimenti necessari.

Le direttive producono effetti diretti nei casi si hanno direttive dettagliate o anche quelle direttive che impongono agli stati obblighi di non facere. L’efficacia diretta riconosciuta alle direttive va intesa come una garanzia per i singoli e come una sanzione indiretta all’inadempimento dell’obbligo di recepimento degli stati membri.

L’efficacia diretta delle direttive è comunque stata ammessa dalla corte costituzionale in modo più limitato rispetto alle fonti di diritto UE:

• Essa ha sancito che la loro efficacia diretta può operare solo in senso verticale “ascendente” cioè solo nei confronti delle autorità statali.
• Nega che possa operare in senso orizzontale cioè nei confronti di un privato. Nega anche l’efficacia verticale “discendente”. Questo perché la direttiva non è un atto destinato a porre obblighi in capo ai privati, questo possono farlo solo i regolamenti e le decisioni.

I singoli cittadini dinnanzi ad una direttiva non ancora recepita dallo stato in cui risiedono, non sono rimproverabili, sarebbe infatti irragionevole sanzionare i privati. La responsabilità, dunque, della mancanza di conformità del diritto interno a una direttiva, è solo attribuibile alle autorità statali deputate al recepimento (principio di attribuzione).

Il mancato riconoscimento dell’efficacia diretta orizzontale (nel nostro ordinamento, così come in altri), presenta alcuni inconvenienti:

• Mancanza di uniformità nell’esercizio dei singoli tra i vari stati, a seconda che questi abbiano recepito o meno una direttiva;
• Distinzione tra soggetti tenuti o meno al rispetto delle norme di una direttiva. Per esempio nei rapporti di lavoro, solo i dipendenti pubblici possono far valere le direttive nei confronti dei loro datori di lavoro.

Le conseguenze di questo mancato riconoscimento (della efficacia diretta orizzontale), sono state mitigate dalla Corte:

• Attraverso il principio della interpretazione conforme da parte dei giudizi nazionali.
• Con la previsione di una tutela risarcitoria da parte dello stato in cui inadempimento abbia causato un danno al privato = effetti indiretti del diritto EU.

Funzioni normative della Commissione

La Commissione ha solo potere di iniziativa. La proposta della Commissione costituisce un atto formale che è diretto al altre istituzioni dell’UE, non è rivolto verso l’esterno. L’impostazione originaria dei trattati prevedeva che la commissione godesse del potere di iniziativa legislativa in via esclusiva e incondizionata, ma questo potere si è progressivamente limitato. Infatti, ora, la commissione è condizionata dall’organo COREPER che è un organo permanente e che ha potere di passare al vaglio tutte le proposte della commissione. In tal modo non sussiste più un dialogo tra Commissione e Consiglio, ma tra Coreper e Commissione.

Altro condizionamento al potere di iniziativa della commissione, oltre a quello della Coreper, è stato introdotto a seguito dell’affermazione del Consiglio Europeo come sede di definizione degli orientamenti e delle priorità politiche dell’UE, cui la commissione deve dare seguito nelle proprie proposte. La presentazione di una proposta da parte della commissione su una determinata materia può anche essere la conseguenza di una specifica richiesta del Consiglio, Parlamento Europeo o di almeno 1 milione di cittadini. A tali richieste non corrisponde un obbligo della commissione di presentare una proposta, ma solo quello di motivare l’eventuale decisione di non presentarla.

Sussistono poi dei casi residuali, previsti dai trattati, in cui gli atti legislativi possono essere adottati su iniziativa di un gruppo di stati membri o del parlamento europeo, su raccomandazione della BCE o su richiesta della corte di giustizia o della BEI. Per esempio, gli atti relativi alla cooperazione giudiziaria in materia penale e alla cooperazione di polizia, possono essere adottati su iniziativa di 1/4 degli stati membri o su proposta della commissione. In tutti i casi in cui il consiglio non delibera su proposta della commissione è prevista una garanzia procedurale relativa al... (testo incompleto).