Appunti Economia delle aziende e delle pubbliche amministrazioni

APPUNTI DI ECONOMIA DELLE AZIENDE E DELLE

PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI CORSO DELLA

PROFESSORESSA P. ROMANAZZI

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IL FINANZIAMENTO E LA PRODUZIONE DI

VALORE PUBBLICO

Nell’economia delle APT si svolgono processi di

produzione che possono essere ricondotti a tre

distinti nuclei produttivi:

-Per il consumo

- patrimoniale -

d’impresa.

N.B.: solo negli ultimi due nuclei si svolgono

processi produttivi finalizzati allo scambio di

mercato.

IL FINANZIAMENTO E LA PRODUZIONE DI

VALORE PUBBLICO

La produzione per il consumo costituisce l’attività

tipica e irrinunciabile di ogni APT e consta di due

distinte fasi: • la raccolta delle risorse

• l’impiego di quei mezzi al fine di soddisfare i

bisogni della comunità territoriale di riferimento.

Le risorse finanziarie che l’APT usa possono essere

attinte da:

• fonte esterna (economie di altre aziende)

• fonte interna (propria economia)

VALORE PUBBLICO

L’ACQUISIZIONE DELLE RISORSE PROVENIENTI

DA FONTE ESTERNA: LE IMPOSTE E LE TASSE

Consistono in mezzi monetari che persone, famiglie

ed altre aziende trasferiscono all’APT in modo

involontario sotto forma di tributi o, più di rado,

volontariamente, come accade nel caso di lasciti,

donazioni.

I tributi dovuti a un’APT possono essere utilizzati

direttamente dalla medesima oppure, in parte,

essere trasferiti a altre APT in modo diretto (per es.,

dallo Stato ai Comuni)

IL FINANZIAMENTO E LA PRODUZIONE DI

VALORE PUBBLICO

o in modo indiretto (per es., dallo Stato alla Regione

e dalla Regione ai Comuni). In tal caso si parla di

trasferimenti.

Imposte e tasse costituiscono le entrate tributarie

in senso stretto.

Bisogna tener conto anche dei contributi

previdenziali e assistenziali, detti anche contributi

sociali

VALORE PUBBLICO

Quando un Comune, per esempio, acquisisce

risorse finanziarie dallo Stato sotto forma di

trasferimento, il Comune consegue un provento

a seguito di un’entrata e lo

(trasferimento attivo)

Stato sostiene un costo (trasferimento passivo) a

seguito di un’uscita. I trasferimenti possono essere:

Correnti, quando destinati a finanziarie le spese

correnti dell’APT che li riceve, ovvero le spese per il

suo normale funzionamento;

In conto capitale, destinati al finanziamento di

investimenti durevoli (spese in conto capitale)

dell’APT che li riceve.

IL FINANZIAMENTO E LA PRODUZIONE DI

VALORE PUBBLICO

I contributi previdenziali e assistenziali sono in

parte a carico dei datori di lavoro e in proporzione

più contenuta a carico dei lavoratori.

Sono comunque prestazioni pecuniarie coattive, ma

devono essere versate a altre AP (istituti

previdenziali) per il finanziamento di prestazioni

pubbliche (pensioni, cassa integrazione guadagni).

Sommando tributi e contributi sociali si ottengono le

entrate tributarie.

FINANZIAMENTO E LA PRODUZIONE DI

VALORE PUBBLICO

La distinzione tra entrate tributarie in senso stretto e

entrate tributarie è utile perché consente di distinguere fra

pressione tributaria (rapporto tra entrate tributarie in senso

stretto e PIL) e pressione fiscale (rapporto tra entrate

tributarie e PIL).

Le sanzioni tributarie (multe, pene pecuniarie) sono

un’altra forma di acquisizione di mezzi monetari che fanno

parte del nucleo produttivo per il consumo.

Anche le espropriazioni: acquisizione da parte delle APT,

per ragioni di pubblica utilità, non di somme di denaro ma di

beni in natura (per un terreno sul quale costruire una strada).

In tal caso, tuttavia, l’APT deve corrispondere un equo

indennizzo al soggetto che subisce l’esproprio.

IL FINANZIAMEMTO E LA PRODUZIONE DI

VALORE PUBBLICO

Le imposte si distinguono in:

dirette, commisurate al reddito o al

patrimonio (imposta sul reddito delle persone

fisiche IRPEF, imposta sul reddito delle

società).

indirette, applicate sulla produzione o sul

consumo (imposta sul valore aggiunto IVA,

imposta regionale sulle attività produttive

IRAP, ICI)

FINANZIAMENTO E LA PRODUZIONE DI

VALORE PUBBLICO

La tassa è un tributo applicato secondo il criterio

del beneficio. La tassa si differenzia dalla imposta

in quanto si esige a seguito

dell’erogazione di una prestazione pubblica al

contribuente-utente che ne trae vantaggio

immediato e diretto: tasse scolastiche, tasse

universitarie, ticket sanitari, tassa sulle

concessioni governative, tassa

automobilistica regionale, tassa per lo

smaltimento dei rifiuti solidi urbani, tassa per

l’occupazione di spazi e aree pubbliche .

IL FINANZIAMENTO E LA PRODUZIONE DI

VALORE PUBBLICO

La tassa non deve essere, almeno

concettualmente, confusa con la tariffa.

è un prezzo che l’utente paga per un

La tariffa

servizio pubblico (trasporto, servizio postale,

forniture gas, elettricità e acqua ecc.). Non essendo

tributi, le tariffe, diversamente dalle tasse e dalle

imposte, non sono stabilite con legge. Le tariffe

sono la controprestazione monetaria di molti servizi

pubblici locali, ma non sempre sono stabilite a un

livello tale da garantire la copertura di costi di

produzione.

IL FINANZIAMENTO E LA PRODUZIONE DI

VALORE PUBBLICO

L’ACQUISIZIONE DELLE RISORSE PROVENIENTI

DA FONTE INTERNA

Le risorse che affluiscono all’APT dalla propria economia

(autofinaziamento) possono dirsi provenienti da fonte interna.

Ci si riferisce agli eventuali utili derivanti da processi

produttivi per lo scambio (patrimoniale e/o d’impresa) che si

svolgono nell’ambito dell’economia delle APT. Tali processi

produttivi hanno una giustificazione economica se

costituiscono fonte aggiuntiva di mezzi finanziari rispetto a

quelli provenienti, in via diretta o indiretta (trasferimenti),

sottoforma di tributi.

FINANZIAMENTO E LAPRODUZIONE DI

VALORE PUBBLICO

IL PROCESSO DI PRODUZIONE PER IL

CONSUMO: L’IMPIEGO DELLE RISORSE

ACQUISITE.

La seconda fase del processo di produzione per il

consumo consiste nell’utilizzo dei mezzi finanziari,

provenienti da fonte interna ed esterna.

Una prima possibilità di impiego è il trasferimento

diretto di tali risorse a altre aziende (trasferimenti

passivi), soprattutto APT, che impiegheranno quel

denaro per l’acquisizione di beni e di servizi o, al

limite, per ulteriori trasferimenti.

IL FINANZIAMENTO E LA PRODUZIONE DI

VALORE PUBBLICO

Una parte assai consistente delle risorse finanziarie

sono impiegate per l’acquisto di beni e servizi, cioè

dei fattori produttivi che, opportunamente combinati,

consentono la realizzazione delle produzioni

pubbliche. Fra le spese per beni e servizi una

particolare rilevanza hanno quelle per il personale.

Le spese per redditi da lavoro dipendente

rappresentano, in assoluto, la seconda voce di

spesa delle Amministrazioni centrali.

IL FINANZIAMENTO E LA PRODUZIONE DI

VALORE PUBBLICO

IL NUCLEO PRODUTTIVO PATRIMONIALE

La produzione patrimoniale si basa sulle logiche

dello scambio di mercato.

La formazione del nucleo produttivo patrimoniale ha

origine dal risparmio generatosi nell’ambito del

nucleo produttivo di consumo e opportunamente

investito nell’acquisizione dei beni fruttiferi più idonei

a procurare ricavi, che data la loro origine si

denominano propriamente rendite.

IL FINANZIAMENTO E LA PRODUZIONE DI

VALORE PUBBLICO

La dottrina italiana più autorevole riconduce al nucleo

produttivo patrimoniale le seguenti classi di

operazioni:

- Investimenti redditizi (concessione di

finanziamenti a titolo di prestito oneroso,

l’acquisizione di terreni e relative pertinenze,

fabbricati destinati a uso civile, titoli del debito

pubblico, azioni e obbligazioni emessi da società);

-Conduzione degli investimenti realizzati;

-Disinvestimenti (rimborsi dei prestiti onerosi

concessi)

IL FINANZIAMENTOE LA PRODUZIONE DI

VALORE PUBBLICO

IL NUCLEO PRODUTTIVO D’IMPRESA

Include processi di produzione di beni e servizi

Una parte

destinati alla vendita svolti nell’APT.

rilevante di questi servizi è resa dalle APT locali,

essendo prevalentemente riservata allo Stato la

produzione di beni collettivi. Ne costituiscono

possibili esempi: trasporto urbano, somministrazione

di elettricità, acqua e gas, servizi sportivi e ricreativi,

servizi socio-assistenziali, mense, musei, parcheggi,

teatri.

IL FINANZIAMENTO E LA PRODUZIONE DI

VALORE PUBBLICO

Lo svolgimento dei processi produttivi in questione

può, in linea di principio, essere realizzato:

- In modo diretto, assegnando una porzione delle

dell’APT alla

risorse già disponibili nell’ambito

produzione di specifici beni e servizi da destinare

alla vendita svolti nell’APT (produzione in

economia);

IL FINANZIAMENTO E LA PRODUZIONE DI

VALORE PUBBLICO

- In modo indiretto con controllo finanziario, cioè

tramite la costituzione, ex novo, di un’azienda giuridicamente

distinta dall’APT, ma finanziariamente controllata o almeno

partecipata dalla stessa APT, alla quale è assegnata, con

apposito contratto, specificatamente la produzione di

determinati beni e servizi per lo scambio di mercato;

- In modo indiretto senza controllo finanziario,

attribuendo, con apposito contratto, a un’azienda,

giuridicamente distinta dall’APT, la produzione dei beni

determinati beni e servizi per lo scambio di mercato.

Il modello tradizionale della pubblica

amministrazione AGENDA

La burocrazia

L’affermarsi della burocrazia

Separazione tra burocrazia e politica

Critiche al modello burocratico

La burocrazia

Letteralmente “potere degli uffici”

Spesso usato in senso negativo nell’accezione di

eccessivo intervento dello Stato, estrema lentezza,

sprechi e corruzione della amministrazione pubblica

Il modello burocratico criticamente analizzato da Max

Weber (1864-1920), sociologo e filosofo tedesco.

La burocrazia, legata all’affermarsi del capitalismo

industriale, è l’apparato amministrativo tipico del

potere legale.

L’affermarsi della burocrazia

Weber

Tre forme di potere (rispetto dei comandi da parte di

specifici individui):

Carismatico, irrazionale, rivoluzionario si serve di un

apparato amministrativo rudimentale o inesistente;

Tradizionale, tipico dell’età feudale, utilizza la nobiltà come

apparato amministrativo, i sottoposti sono sudditi sui quali il

sovrano ha potere illimitato,

Legale, tipico dello stato moderno, basato sull’equità della

legge e deriva da un ordinamento astratto e universale, al

quale è sottoposto anche chi esercita il potere, l’apparato

amministrativo è rappresentato dalla burocrazia

Caratteristiche della burocrazia

Le caratteristiche del modello burocratico weberiano:

Divisione del lavoro e qualificazioni rigidamente determinata da norme

Gerarchia degli uffici determina ambiti di autorità e flussi di

comunicazione

Tutte le azioni e le decisioni sono governate dal sistema di regole, che

rappresentano una competenza specialistica e che possono essere

apprese.

Impersonalità nelle relazioni al fine di evitare interferenze dei

sentimenti nell’assolvimento dei doveri.

La carriera è basata sulle prestazioni e sull’anzianità

La gestione degli uffici è basata su documenti scritti che sono conservati

Separazione tra burocrazia e politica

(Wilson 1856-1924)

L’obiettivo dell’autore era l’individuazione di soluzioni

concrete ai più gravi problemi dell’apparato

burocratico pubblico degli Stati Uniti dell’epoca,

determinati dalla forte e negativa influenza dei partiti

politici nei processi di selezione e di carriera dei

funzionari pubblici:

malfunzionamento amministrativo e vasta corruzione.

Obiettivo:

Netta e irrinunciabile separazione fra politica e

amministrazione

Separazione tra burocrazia e politica

(Wilson)

La politica definisce i compiti dell’amministrazione,

ma non deve intervenire nell’attività e negli uffici

La politica fissa l’azione governativa anche attraverso

le leggi mentre la pubblica amministrazione applica

piani in maniera dettagliata e sistematica.

Se gli amministratori agiscono in maniera politica vi è

il rischio di corruzione o comportamenti arbitrari

La burocrazia è un sistema neutrale, permanente e

meritocratico

Il management scientifico

(Taylor 1856-1915)

Secondo l’autore la produzione è un processo generico

che presenta i medesimi problemi in ogni azienda,

dalla più semplice alla più complessa. L’attività

produttiva può essere scomposta in operazioni

semplici da studiare con metodo scientifico al fine di

individuare soluzioni univoche.

Il manager scientifico deve studiare il comportamento

del lavoratore con lo stesso metodo con il quale studia

il funzionamento di un macchinario e determinare,

attraverso il cronometraggio, il limite delle sue

capacità lavorative, qualunque sia il tipo di mansione

assegnata.

Il management scientifico

(Taylor 1856-1915)

Ciò consente al manager di calcolare con precisione il

costo di ciascuna azione, operazione e fase di

lavorazione e quindi, definire tempi, volumi e costi

standard di produzione ottimali.

Taylor dimostra che l’applicazione dei suoi principi

genera un risparmio di costi, un aumento di volumi

produttivi e un incremento di efficienza.

L’emergere di un nuovo approccio

Dopo lo stato dei diritti, il walfare state e lo stato

imprenditore si affermano nei giorni nostri due nuove

tendenze:

Privatizzazione, esternalizzazione, deregolamentazione

(NPM)

Inclusione degli stakeholders nella definizione e nella

realizzazione delle politiche pubbliche (Governance)

NEW PUBBLIC MANAGEMENT

A partire dai primi anni novanta prende avvio un vasto

movimento teorico e pratico noto come New Pubblic

Management (NPM) fonte d’ispirazione di una vasta

ondata di riforme avviate nel Regno Unito, durante i

governi guidati dalla Thatcher (dal 1979 fino al 1990), in

Nuova Zelanda e Australia e poi estese a Paesi di ogni

continente.

Riforme Thatcher in UK e Reagan in USA:

- Contenimento della spesa pubblica

- Privatizzazione

Il new public management

Per molti Paesi, incluso il nostro, la ragione fondamentale del

processo di riforma delle APT può ricondursi alla necessità

di rendere le aziende pubbliche effettivamente

responsabili per i risultati ottenuti (performance) a

seguito dell’impiego delle risorse umane, finanziarie e

materiali rese loro disponibili.

Il percorso di innovazione manageriale delle APT, anche

nell’esperienza italiana, si è articolato lungo tre assi:

Riforme del sistema istituzionale;

- Rivisitazione dell’ambito di intervento pubblico nella

- produzione diretta di beni e servizi;

Introduzione di modelli organizzativi, gestionali e di

- rilevazione di matrice aziendale, spesso mutuati

dall’esperienza privata.

Il new public management

Riforme del sistema istituzionale:

-

Il primo ambito della riforma (mutamento del sistema

istituzionale) ha l’obiettivo di operare un progressivo

decentramento delle funzioni pubbliche trasferendo

agli altri enti territoriali ( nel caso italiano Comuni,

Province e Regioni) una parte delle funzioni

tradizionalmente attribuite alle amministrazioni centrali

dello Stato (cosiddetta sussidiarietà verticale).

L’obiettivo era attribuire maggiori funzioni alle APT

decentrate che si trovavano a più stretto contatto con il

cittadino e operavano laddove i bisogni si manifestavano.

Il new public management

Rivisitazione dell’ambito di intervento pubblico nella

- produzione diretta di beni e servizi;

Questo ambito di riforma prevede la contrazione

dell’intervento pubblico diretto sia tramite processi di

privatizzazione vera e propria sia di esternalizzazione.

Sono andate affermandosi logiche competitive a scapito di

quelle tradizionalmente monopolistiche proprie del

produttore pubblico.

Pertanto, produzioni che erano pubbliche quanto alla

titolarità del soggetto aziendale che le svolgeva sono

trasferite ad aziende private che sono chiamate a esercitarle

in regime di concorrenza nel mercato.

Il new public management

Introduzione di modelli organizzativi, gestionali e di

- rilevazione di matrice aziendale, spesso mutuati

dall’esperienza privata.

Il terzo ambito di riforma attiene alle modalità di gestione

delle APT. L’obiettivo è l’individuazione di soluzioni

tecnico-organizzative e di modalità operativo-gestionali

per il miglioramento delle prestazioni al fine di incrementare

la capacità di risposta di quelle aziende e, conseguentemente,

il livello di soddisfazione dell’utenza singola e collettiva. (es.

l’e-government: utilizzo della rete internet da parte delle APT

per fornire informazioni e servizi ai cittadini).

Il new public management

si pensi per esempio a:

Le innovazioni introdotte nei sistemi di rilevazione

- contabile sempre più orientati a misurare le variazioni

economiche e patrimoniali e non solo quelle finanziarie e

monetarie;

Il rafforzamento del controllo interno (controllo di gestione

- e controllo strategico) sui risultati rispetto a quello esterno

di legittimità dell’azione amministrativa;

L’ampliamento dei contenuti della rendicontazione

- contabile (conto economico e stato patrimoniale oltre al

tradizionale cont