Appunti Economia delle aziende e delle pubbliche amministrazioni

Appunti di economia delle aziende e delle pubbliche amministrazioni

Corso della professoressa P. Romanazzi. Per il primo capitolo vai sulla pagina Facebook di Studio17.

Il finanziamento e la produzione di valore pubblico

Nell’economia delle APT si svolgono processi di produzione che possono essere ricondotti a tre distinti nuclei produttivi:

• Per il consumo
• Patrimoniale
• D’impresa

N.B.: solo negli ultimi due nuclei si svolgono processi produttivi finalizzati allo scambio di mercato.

Il finanziamento e la produzione di valore pubblico

La produzione per il consumo costituisce l’attività tipica e irrinunciabile di ogni APT e consta di due distinte fasi:

• La raccolta delle risorse
• L’impiego di quei mezzi al fine di soddisfare i bisogni della comunità territoriale di riferimento.

Le risorse finanziarie che l’APT usa possono essere attinte da:

• Fonte esterna (economie di altre aziende)
• Fonte interna (propria economia)

Valore pubblico

L’acquisizione delle risorse provenienti da fonte esterna: le imposte e le tasse

Consistono in mezzi monetari che persone, famiglie ed altre aziende trasferiscono all’APT in modo involontario sotto forma di tributi o, più di rado, volontariamente, come accade nel caso di lasciti, donazioni.

I tributi dovuti a un’APT possono essere utilizzati direttamente dalla medesima oppure, in parte, essere trasferiti a altre APT in modo diretto (per es., dallo Stato ai Comuni).

Il finanziamento e la produzione di valore pubblico

O in modo indiretto (per es., dallo Stato alla Regione e dalla Regione ai Comuni). In tal caso si parla di trasferimenti.

Imposte e tasse costituiscono le entrate tributarie in senso stretto.

Bisogna tener conto anche dei contributi previdenziali e assistenziali, detti anche contributi sociali.

Valore pubblico

Quando un Comune, per esempio, acquisisce risorse finanziarie dallo Stato sotto forma di trasferimento, il Comune consegue un provento a seguito di un’entrata e lo Stato sostiene un costo (trasferimento passivo) a seguito di un’uscita. I trasferimenti possono essere:

• Correnti, quando destinati a finanziare le spese correnti dell’APT che li riceve, ovvero le spese per il suo normale funzionamento;
• In conto capitale, destinati al finanziamento di investimenti durevoli (spese in conto capitale) dell’APT che li riceve.

Il finanziamento e la produzione di valore pubblico

I contributi previdenziali e assistenziali sono in parte a carico dei datori di lavoro e in proporzione più contenuta a carico dei lavoratori.

Sono comunque prestazioni pecuniarie coattive, ma devono essere versate a altre AP (istituti previdenziali) per il finanziamento di prestazioni pubbliche (pensioni, cassa integrazione guadagni).

Sommando tributi e contributi sociali si ottengono le entrate tributarie.

Finanziamento e la produzione di valore pubblico

La distinzione tra entrate tributarie in senso stretto e entrate tributarie è utile perché consente di distinguere fra pressione tributaria (rapporto tra entrate tributarie in senso stretto e PIL) e pressione fiscale (rapporto tra entrate tributarie e PIL).

Le sanzioni tributarie (multe, pene pecuniarie) sono un’altra forma di acquisizione di mezzi monetari che fanno parte del nucleo produttivo per il consumo.

Anche le espropriazioni: acquisizione da parte delle APT, per ragioni di pubblica utilità, non di somme di denaro ma di beni in natura (per un terreno sul quale costruire una strada).

In tal caso, tuttavia, l’APT deve corrispondere un equo indennizzo al soggetto che subisce l’esproprio.

Il finanziamento e la produzione di valore pubblico

Le imposte si distinguono in:

• Dirette, commisurate al reddito o al patrimonio (imposta sul reddito delle persone fisiche IRPEF, imposta sul reddito delle società).
• Indirette, applicate sulla produzione o sul consumo (imposta sul valore aggiunto IVA, imposta regionale sulle attività produttive IRAP, ICI).

Finanziamento e la produzione di valore pubblico

La tassa è un tributo applicato secondo il criterio del beneficio. La tassa si differenzia dalla imposta in quanto si esige a seguito dell’erogazione di una prestazione pubblica al contribuente-utente che ne trae vantaggio immediato e diretto: tasse scolastiche, tasse universitarie, ticket sanitari, tassa sulle concessioni governative, tassa automobilistica regionale, tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, tassa per l’occupazione di spazi e aree pubbliche.

Il finanziamento e la produzione di valore pubblico

La tassa non deve essere, almeno concettualmente, confusa con la tariffa.

La tariffa è un prezzo che l’utente paga per un servizio pubblico (trasporto, servizio postale, forniture gas, elettricità e acqua ecc.). Non essendo tributi, le tariffe, diversamente dalle tasse e dalle imposte, non sono stabilite con legge. Le tariffe sono la controprestazione monetaria di molti servizi pubblici locali, ma non sempre sono stabilite a un livello tale da garantire la copertura di costi di produzione.

Il finanziamento e la produzione di valore pubblico

L’acquisizione delle risorse provenienti da fonte interna

Le risorse che affluiscono all’APT dalla propria economia (autofinanziamento) possono dirsi provenienti da fonte interna.

Ci si riferisce agli eventuali utili derivanti da processi produttivi per lo scambio (patrimoniale e/o d’impresa) che si svolgono nell’ambito dell’economia delle APT. Tali processi produttivi hanno una giustificazione economica se costituiscono fonte aggiuntiva di mezzi finanziari rispetto a quelli provenienti, in via diretta o indiretta (trasferimenti), sotto forma di tributi.

Finanziamento e la produzione di valore pubblico

Il processo di produzione per il consumo: l’impiego delle risorse acquisite

La seconda fase del processo di produzione per il consumo consiste nell’utilizzo dei mezzi finanziari, provenienti da fonte interna ed esterna.

Una prima possibilità di impiego è il trasferimento diretto di tali risorse a altre aziende (trasferimenti passivi), soprattutto APT, che impiegheranno quel denaro per l’acquisizione di beni e di servizi o, al limite, per ulteriori trasferimenti.

Il finanziamento e la produzione di valore pubblico

Una parte assai consistente delle risorse finanziarie sono impiegate per l’acquisto di beni e servizi, cioè dei fattori produttivi che, opportunamente combinati, consentono la realizzazione delle produzioni pubbliche. Fra le spese per beni e servizi una particolare rilevanza hanno quelle per il personale.

Le spese per redditi da lavoro dipendente rappresentano, in assoluto, la seconda voce di spesa delle Amministrazioni centrali.

Il finanziamento e la produzione di valore pubblico

Il nucleo produttivo patrimoniale

La produzione patrimoniale si basa sulle logiche dello scambio di mercato.

La formazione del nucleo produttivo patrimoniale ha origine dal risparmio generatosi nell’ambito del nucleo produttivo di consumo e opportunamente investito nell’acquisizione dei beni fruttiferi più idonei a procurare ricavi, che data la loro origine si denominano propriamente rendite.

Il finanziamento e la produzione di valore pubblico

La dottrina italiana più autorevole riconduce al nucleo produttivo patrimoniale le seguenti classi di operazioni:

• Investimenti redditizi (concessione di finanziamenti a titolo di prestito oneroso, l’acquisizione di terreni e relative pertinenze, fabbricati destinati a uso civile, titoli del debito pubblico, azioni e obbligazioni emessi da società);
• Conduzione degli investimenti realizzati;
• Disinvestimenti (rimborsi dei prestiti onerosi concessi).

Il finanziamento e la produzione di valore pubblico

Il nucleo produttivo d’impresa

Include processi di produzione di beni e servizi destinati alla vendita svolti nell’APT. Una parte rilevante di questi servizi è resa dalle APT locali, essendo prevalentemente riservata allo Stato la produzione di beni collettivi. Ne costituiscono possibili esempi: trasporto urbano, somministrazione di elettricità, acqua e gas, servizi sportivi e ricreativi, servizi socio-assistenziali, mense, musei, parcheggi, teatri.

Il finanziamento e la produzione di valore pubblico

Lo svolgimento dei processi produttivi in questione può, in linea di principio, essere realizzato:

• In modo diretto, assegnando una porzione delle risorse già disponibili nell’ambito dell’APT alla produzione di specifici beni e servizi da destinare alla vendita svolti nell’APT (produzione in economia);

Il finanziamento e la produzione di valore pubblico

• In modo indiretto con controllo finanziario, cioè tramite la costituzione, ex novo, di un’azienda giuridicamente distinta dall’APT, ma finanziariamente controllata o almeno partecipata dalla stessa APT, alla quale è assegnata, con apposito contratto, specificatamente la produzione di determinati beni e servizi per lo scambio di mercato;
• In modo indiretto senza controllo finanziario, attribuendo, con apposito contratto, a un’azienda, giuridicamente distinta dall’APT, la produzione dei beni determinati beni e servizi per lo scambio di mercato.

Il modello tradizionale della pubblica amministrazione

Agenda

• La burocrazia
• L’affermarsi della burocrazia
• Separazione tra burocrazia e politica
• Critiche al modello burocratico

La burocrazia

Letteralmente “potere degli uffici”.

Spesso usato in senso negativo nell’accezione di eccessivo intervento dello Stato, estrema lentezza, sprechi e corruzione della amministrazione pubblica.

Il modello burocratico criticamente analizzato da Max Weber (1864-1920), sociologo e filosofo tedesco.

La burocrazia, legata all’affermarsi del capitalismo industriale, è l’apparato amministrativo tipico del potere legale.

L’affermarsi della burocrazia

Weber

Tre forme di potere (rispetto dei comandi da parte di specifici individui):

• Carismatico, irrazionale, rivoluzionario si serve di un apparato amministrativo rudimentale o inesistente;
• Tradizionale, tipico dell’età feudale, utilizza la nobiltà come apparato amministrativo, i sottoposti sono sudditi sui quali il sovrano ha potere illimitato;
• Legale, tipico dello stato moderno, basato sull’equità della legge e deriva da un ordinamento astratto e universale, al quale è sottoposto anche chi esercita il potere, l’apparato amministrativo è rappresentato dalla burocrazia.

Caratteristiche della burocrazia

Le caratteristiche del modello burocratico weberiano:

• Divisione del lavoro e qualificazioni rigidamente determinata da norme
• Gerarchia degli uffici determina ambiti di autorità e flussi di comunicazione
• Tutte le azioni e le decisioni sono governate dal sistema di regole, che rappresentano una competenza specialistica e che possono essere apprese.
• Impersonalità nelle relazioni al fine di evitare interferenze dei sentimenti nell’assolvimento dei doveri.
• La carriera è basata sulle prestazioni e sull’anzianità
• La gestione degli uffici è basata su documenti scritti che sono conservati

Separazione tra burocrazia e politica

Wilson (1856-1924)

L’obiettivo dell’autore era l’individuazione di soluzioni concrete ai più gravi problemi dell’apparato burocratico pubblico degli Stati Uniti dell’epoca, determinati dalla forte e negativa influenza dei partiti politici nei processi di selezione e di carriera dei funzionari pubblici: malfunzionamento amministrativo e vasta corruzione.

Obiettivo: netta e irrinunciabile separazione fra politica e amministrazione.

Separazione tra burocrazia e politica

Wilson

La politica definisce i compiti dell’amministrazione, ma non deve intervenire nell’attività e negli uffici.

La politica fissa l’azione governativa anche attraverso le leggi mentre la pubblica amministrazione applica piani in maniera dettagliata e sistematica.

Se gli amministratori agiscono in maniera politica vi è il rischio di corruzione o comportamenti arbitrari.

La burocrazia è un sistema neutrale, permanente e meritocratico.

Il management scientifico

Taylor (1856-1915)

Secondo l’autore la produzione è un processo generico che presenta i medesimi problemi in ogni azienda, dalla più semplice alla più complessa. L’attività produttiva può essere scomposta in operazioni semplici da studiare con metodo scientifico al fine di individuare soluzioni univoche.

Il manager scientifico deve studiare il comportamento del lavoratore con lo stesso metodo con il quale studia il funzionamento di un macchinario e determinare, attraverso il cronometraggio, il limite delle sue capacità lavorative, qualunque sia il tipo di mansione assegnata.

Il management scientifico

Taylor (1856-1915)

Ciò consente al manager di calcolare con precisione il costo di ciascuna azione, operazione e fase di lavorazione e quindi, definire tempi, volumi e costi standard di produzione ottimali.

Taylor dimostra che l’applicazione dei suoi principi genera un risparmio di costi, un aumento di volumi produttivi e un incremento di efficienza.

L’emergere di un nuovo approccio

Dopo lo stato dei diritti, il welfare state e lo stato imprenditore si affermano nei giorni nostri due nuove tendenze:

• Privatizzazione, esternalizzazione, deregolamentazione (NPM)
• Inclusione degli stakeholders nella definizione e nella realizzazione delle politiche pubbliche (Governance)

New public management

A partire dai primi anni novanta prende avvio un vasto movimento teorico e pratico noto come New Public Management (NPM), fonte d’ispirazione di una vasta ondata di riforme avviate nel Regno Unito, durante i governi guidati dalla Thatcher (dal 1979 fino al 1990), in Nuova Zelanda e Australia e poi estese a Paesi di ogni continente.

Riforme Thatcher in UK e Reagan in USA:

• Contenimento della spesa pubblica
• Privatizzazione

Il new public management

Per molti Paesi, incluso il nostro, la ragione fondamentale del processo di riforma delle APT può ricondursi alla necessità di rendere le aziende pubbliche effettivamente responsabili per i risultati ottenuti (performance) a seguito dell’impiego delle risorse umane, finanziarie e materiali rese loro disponibili.

Il percorso di innovazione manageriale delle APT, anche nell’esperienza italiana, si è articolato lungo tre assi:

• Riforme del sistema istituzionale;
• Rivisitazione dell’ambito di intervento pubblico nella produzione diretta di beni e servizi;
• Introduzione di modelli organizzativi, gestionali e di rilevazione di matrice aziendale, spesso mutuati dall’esperienza privata.

Il new public management

Riforme del sistema istituzionale

Il primo ambito della riforma (mutamento del sistema istituzionale) ha l’obiettivo di operare un progressivo decentramento delle funzioni pubbliche trasferendo agli altri enti territoriali (nel caso italiano Comuni, Province e Regioni) una parte delle funzioni tradizionalmente attribuite alle amministrazioni centrali dello Stato (cosiddetta sussidiarietà verticale).

L’obiettivo era attribuire maggiori funzioni alle APT decentrate che si trovavano a più stretto contatto con il cittadino e operavano laddove i bisogni si manifestavano.

Il new public management

Rivisitazione dell’ambito di intervento pubblico nella produzione diretta di beni e servizi

Questo ambito di riforma prevede la contrazione dell’intervento pubblico diretto sia tramite processi di privatizzazione vera e propria sia di esternalizzazione.

Sono andate affermandosi logiche competitive a scapito di quelle tradizionalmente monopolistiche proprie del produttore pubblico.

Pertanto, produzioni che erano pubbliche quanto alla titolarità del soggetto aziendale che le svolgeva sono trasferite ad aziende private che sono chiamate a esercitarle in regime di concorrenza nel mercato.

Il new public management

Introduzione di modelli organizzativi, gestionali e di rilevazione di matrice aziendale, spesso mutuati dall’esperienza privata

Il terzo ambito di riforma attiene alle modalità di gestione delle APT. L’obiettivo è l’individuazione di soluzioni tecnico-organizzative e di modalità operativo-gestionali per il miglioramento delle prestazioni al fine di incrementare la capacità di risposta di quelle aziende e, conseguentemente, il livello di soddisfazione dell’utenza singola e collettiva. (es. l’e-government: utilizzo della rete internet da parte delle APT per fornire informazioni e servizi ai cittadini).

Il new public management

Si pensi per esempio a:

• Le innovazioni introdotte nei sistemi di rilevazione contabile sempre più orientati a misurare le variazioni economiche e patrimoniali e non solo quelle finanziarie e monetarie;
• Il rafforzamento del controllo interno (controllo di gestione e controllo strategico) sui risultati rispetto a quello esterno di legittimità dell’azione amministrativa;
• L’ampliamento dei contenuti della rendicontazione contabile (conto economico e stato patrimoniale oltre al tradizionale conto