Appunti Diritto Pubblico dell Economia

Diritto pubblico dell'economia

Prof. Maria Stefanelli

Che cos'è lo stato?

Con il termine Stato si indica un'organizzazione detentrice di un potere sovrano, che esercita in maniera legittima nei confronti di una comunità di cittadini, all'interno di un determinato territorio nazionale. Lo Stato è composto da tre elementi fondamentali:

• Esercizio della forza: L'esercizio della forza (lo Stato è un insieme di pubblici poteri esercitati in maniera imperativa) da parte dello Stato deve essere legittimo, e per questo è regolato da norme. Lo Stato anch'esso è assoggettato alle leggi.
• Cittadinanza: I soggetti sono legati sia al territorio nazionale (cittadini italiani) ma anche a quello europeo, acquisendo lo status aggiuntivo di cittadini Europei. Questa seconda condizione non si sostituisce alla prima.
• Elemento territoriale: La forza è esercitata all'interno dei confini territoriali dello Stato e non oltre. La sovranità può essere declinata in due modi: rivolta alla propria cittadinanza (sovranità interna) oppure come cita l’art. 11 della Costituzione, rivolta verso altri stati dell’UE. In questo caso, in condizioni di parità con gli altri stati, si consente a una limitazione della sovranità nazionale a salvaguardia della pace tra le nazioni; limitando la propria sovranità si accettano le regole e le decisioni degli organismi superiori.

La concezione di Stato è stata declinata in maniera diversa attraverso i secoli; la prima è da attribuire alle assemblee del 1500, le quali cominciano a riconoscersi attorno alla figura del sovrano. Le caratteristiche di questo stato erano:

• Stato monocratico (una sola persona al potere es. Luigi XIV).
• Investitura divina del sovrano per legittimarlo, a discapito del consenso popolare.
• Sovrano Legibus Solutus, ovvero privo di condizionamenti da parte della Legge.
• Esercizio del potere da parte del sovrano a suo libero arbitrio (svincolato da leggi).

Nel tempo però le caratteristiche cambiarono, e attorno alla metà del 1700 approdarono le teorie innovative, che getteranno poi le basi al moderno stato liberale, del francese Montesquieu. Questi immaginava il potere sovrano dello stato tripartito (diversi organi per diversi poteri), in modo tale che non avvenisse lo straripamento o l'accentramento dei poteri. La sovranità doveva essere divisa in potere legislativo, potere esecutivo e potere giudiziario, i quali potevano essere racchiusi da una sovranità assoluta solo per rappresentanza.

Lo Stato Liberale nasce quando si introduce il parlamento, organo collegiale che rappresenta il popolo, e ha in sé la funzione legislativa di emanare leggi e norme imperative poste a regolare la vita dei cittadini e dello stato stesso. Le leggi però non si applicano da sole, entra quindi in gioco l'amministrazione pubblica che si può considerare il braccio e la mano della Legge, che si sviluppa in senso gerarchico. Serve però anche assicurarsi che il legislatore compia il suo dovere di emanare norme legittime, e a questo è deputato l'organo giudiziario il quale è anch'esso collegiale e si assicura della legittimità delle norme giuridiche e degli atti amministrativi. La magistratura, in base alle controversie cui si riferisce, si divide in civile, penale e amministrativa.

La caratteristica fondamentale dello Stato Liberale è l'assenza di soggetti Legibus Solutus; tutti i soggetti, pubblici o privati che siano, hanno gli stessi obblighi e gli stessi diritti di fronte la Legge. Lo stato Liberale, che nasce da quello Assoluto, in materia economica, ha ereditato la costruzione del mercato nazionale. La differenza sta poi nel fatto che nel modello assoluto, il mercato era unitario (realtà prevalentemente agricole) nel modello liberale, invece, il mercato presenta più realtà (prevalentemente agricole, ma anche industriali). L'evoluzione poi della società ha portato alla nascita di una nuova classe sociale, la borghesia, che sarà responsabile di notevoli cambiamenti.

La nascita del mercato nazionale, vede poi una sua progressiva declinazione dal punto di vista giuridico, lo Stato inizia a scontrarsi con le teorie di autoregolazione del mercato economico (Smith), e guadagna sempre più ingerenza all'interno degli scambi economici. Questa progressiva regolarizzazione degli scambi è finalizzata a garantire benefici in capo (art. 3 COST. comma 1) a tutti e non solo agli attori dello scambio. All'interno del discorso economico poi, l'uguaglianza formale ha fatto sì che tutti i soggetti (privati o pubblici) avessero garantito il diritto di libera impresa economica (poter entrare e stare nel mercato, divieto di fare cartello).

In Italia, il primo atto è stato lo Statuto Albertino, concesso dal Re Carlo Alberto di Savoia, dietro richiesta unanime della classe produttiva, che voleva un sovrano esterno ai fatti della vita quotidiana. Lo statuto è tutto teso a limitare le ingerenze del Re, tuttavia non vi sono accenni a norme economiche. Per la prima volta viene inserito un Parlamento, (soggetti scelti per censo/età/istruzione), anche se non c'era controllo di legittimità sulle norme emanate, e il Senato era comunque scelto dal Sovrano.

Lo stato sociale

Lo stato sociale è una connotazione di stato relativamente moderna, e si connota per l'allargamento della base elettorale, dovuta ad una progressiva maturazione della popolazione. Il popolo infatti iniziò a chiedere rappresentanti dei loro diritti, di quelli della classe operaia, in parlamento. Si afferma così il principio di uguaglianza sostanziale (art. 3 COST. comma 2), secondo la quale lo stato deve impegnarsi ad eliminare gli eventuali ostacoli economici o sociali all'uguaglianza dei cittadini, e garantire a tutti i soggetti che lo desiderino di intraprendere attività economico-imprenditoriale. Questi principi sono espressi nell’art. 3 della Costituzione, il quale è composto da due commi.

Bisogna ricordare poi che l'assemblea costituente era formata (1948) da soggetti provenienti dalle tre grandi scelte di pensiero dell'epoca, quella marxista-comunista, quella democristiana, e quella liberale; gli articoli non furono perciò frutto di comune accordo tra le parti, ma di una vera e propria lotta, perché si vedevano contrapposti principi tra loro inconciliabili. Le libertà economiche aumentarono per due motivi principalmente: uno storico (l'Italia usciva dal secondo conflitto mondiale distrutta, e bisognava incentivare l'iniziativa economica privata per far riprendere slancio all'economia) e uno sociale (il popolo inizia a chiedere maggior voce in capitolo nelle decisioni economiche del paese).

Organi costituzionali e organi a rilevanza repubblicana

• Parlamento
• Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro (CNEL)
• Governo
• Consiglio di Stato
• Presidente della Repubblica
• Corte dei Conti
• Corte Costituzionale

Il parlamento

Il Parlamento (art. 55 – 88 Cost.) è un organo collegiale, composto a sua volta da altri due organi collegiali, la Camera dei Deputati e il Senato della Repubblica. È chiamato questo un bicameralismo perfetto, in quanto ad entrambe le camere è riconosciuto il diritto di proporre leggi e di approvarle. A questo riguardo si può dire che il sistema di approvazione delle leggi è detto di navetta in quanto una legge prima di essere dichiarata valida deve essere approvata da entrambe le camere; il Senato può apporre degli emendamenti con i quali la proposta di legge torna indietro alla Camera per essere modificata e tentare successivamente l'approvazione.

Il Parlamento è espressione del voto libero degli italiani, e lo si può vedere o separatamente (Senato + Camera), oppure unitariamente (in seduta comune) come organo unico a se stante. Questa seconda opzione la ritroviamo in determinati casi:

• Elezione del Presidente della Repubblica – Giuramento al Parlamento di fedeltà alla Repubblica
• Accusa al Presidente di attentato alla Repubblica o alto tradimento – Detto in gergo impeachment, lo si ha tutte le volte che il Parlamento dimostra che il Presidente ha agito contra costituzione o ha agito nell'interesse istituzionale non dell'Italia ma di un altro soggetto o stato.
• Nomina di 5 giudici della Corte Costituzionale
• Elezione di 8 dei 24 giudici del CSM – Il Consiglio Superiore di Magistratura è un organo interno di governo dei giudici.
• Compilazione dell’elenco con 9 cittadini per integrare i collegi di giudizio - Accade quando in giudizio si chiede il parere del popolo.

Il Senato è composto da 315 membri, che possono essere eletti dal 40esimo anno di età. L'età dell'elettorato passivo è di 21 anni.

La Camera è composta da 630 membri, che possono essere eletti dal 25esimo anno di età. L'età dell'elettorato passivo è di 18 anni.

Camera e Senato sono regolati dalla Costituzione, ma anche da propri regolamenti interni, i quali sono molto importanti e di per sé sono anche una fonte di produzione del diritto. I presidenti sono poi fondamentali per lo svolgimento dei lavori delle camere, e il compito di questi è:

• Funzione di rappresentanza.
• Creazione di un buon ordine del giorno, affinché le discussioni siano proficue.
• Dare congruo preavviso ai membri in modo che questi possano prepararsi sui lavori delle camere, e fornire loro del materiale iniziale da cui partire.

Sono poi molto importanti gli uffici di presidenza, i quali sono organi amministrativi con il compito di coadiuvare il presidente alla scelta degli argomenti da trattare nelle assemblee. Ci sono poi le commissioni parlamentari, le quali sono composte da minimo 20 Deputati o 10 Senatori, possono essere monocamerali (una per ogni camera) o bicamerali (una sola sia per la Camera che per il Senato) e hanno il compito di aiutare l’assemblea a fare luce sulle argomentazioni. Tutti questi sono organi presidenziali con compiti rappresentativi e di direzione dei lavori. Le Commissioni possono anche essere speciali, in quelle occasioni in cui si debbano affrontare situazioni molto delicate o spinose e dove in generale ci sia necessità di fare luce e chiarezza; un esempio è la Commissione d’Inchiesta la quale è investita di tutti i poteri e le limitazioni della magistratura, e si occupa di indagare su atti gravi e colpe civili/penali/amministrative. Le Commissioni poi svolgono un importante compito nell’azione legislativa, la quale è composta da 3 fasi:

Fasi dell'azione legislativa

Fase iniziativa

Solo alcuni soggetti sono in grado di proporre, creare o modificare le leggi, e questi sono:

• Il Governo: in quanto è l'organo responsabile della politica economico-sociale del paese e quindi più adatto a decidere se sono necessari modifiche e cambiamenti. Il Governo può proporre un disegno di legge.
• Membri delle camere: per loro natura predisposti a legiferare. Il Parlamento propone un progetto di legge.
• Organi ed enti abilitati: le regioni e i consigli comunali perché sono più vicini alle realtà del territorio e possono quindi proporre modifiche dal basso verso l’alto. Può anche proporre leggi il CNEL (Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro) in quanto è un organo a rilevanza nazionale, e rappresenta le forze produttive.
• Il popolo sovrano: mediante proposta firmata da 50.000 elettori.

Fase deliberativa

Per far sì che la proposta diventi legge bisogna che entrambe le camere si pronuncino favorevoli al medesimo testo. In certi casi complessi, o di fronte a cause giuridiche o economiche, i Presidenti possono chiedere l’ausilio di commissioni le quali devono rendere più semplice ai membri del Parlamento la comprensione della proposta. Le Commissioni possono essere di tre tipi:

• Commissione in sede referente (art. 72 c. 1 COST.): è composta da parlamentari più istruiti di altri su quella determinata questione, i quali la devono studiare approfonditamente per poi esporla al cospetto delle camere prima della votazione.
• Commissione in sede deliberante (art. 72 c. 2 COST.): viene istituita quando c’è la necessità di esaminare e votare il progetto di legge. È chiaro che ciò è una limitazione, in quanto si ha la minoranza che vota per la maggioranza dell’assemblea, e si ha anche poca trasparenza. Tuttavia viene adoperata quando c’è la necessità di far uscire il Parlamento da un momento di impasse su questioni molto importanti e difficili. Dato l’elevato rischio di abuso da parte delle Commissioni, si è stabilito che il progetto di legge votato torni alle camere se lo chiede: il governo, un decimo della camera, o un quinto della commissione. Non possono essere sottoposti a Commissione Deliberante:
  • Progetti di Legge in materia Costituzionale
  • Progetti di Legge in materia Elettorale
  • Delegazione Legislativa
  • Autorizzazione a rettificare Trattati internazionali
  • Approvazioni di bilanci e consuntivi dello Stato
• Commissione mista (art. 72 c. 3 COST.): è un ibrido tra referente e deliberante, e ha lo scopo di verificare, analizzare la proposta di legge, e di fare una prima votazione non vincolante rispetto a quella del Parlamento, ma che possa indirizzare i Presidenti sui lavori.

Fase integrativa dell’efficacia

È regolata dall’art.73 COST. ed è necessaria affinché la legge provochi effetti sui destinatari. Si compone di due momenti:

• Promulgazione della legge (art. 73 c. 1 COST.): il Presidente della Repubblica entro un mese dall’approvazione in parlamento della legge, deve verificare che il processo sia stato formalmente corretto e che la legge non sia anticostituzionale.
• Pubblicazione della legge (art. 73 c.2 COST.): le leggi dopo la promulgazione sono pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale, ed entrano in vigore dopo un periodo di 15 gg. o comunque quando la legge lo stabilisce. Nel caso il Presidente si accorga solo dopo di elementi anticostituzionali, può rinviare il tutto alle camere, grazie all’istituto del rinvio presidenziale, se però le camere lo riapprovano uguale a prima il Presidente dovrà accettarlo.

Decreti legge e decreti legislativi

I decreti legge e i decreti legislativi sono atti normativi non in capo al Parlamento (unico con funzione legislativa) ma al Governo e sono regolati dagli art. 76 e 77 della Costituzione. Il Governo è vero, può emanare atti normativi, ma questi non valgono come legge ordinaria se il Parlamento non gli approva.

Decreti legislativi (art. 76 COST.): di fronte a casi complessi, dove sono necessari pareri da esterni (Commissioni), o nel caso di mancanza di tempo, il Parlamento si spoglia di parte del suo potere, e lo affida al Governo, il quale produce un Decreto Legislativo (Dlgs.), mantenendosi però all’interno di limiti predisposti dal Parlamento con un atto detto Legge Delega. La Legge Delega in particolare stabilisce:

• I principi e i criteri della materia.
• Oggetto definito (campo d’azione del Governo).
• Limite di tempo.

Decreti legge (art. 77 COST.): è un atto normativo in capo al Governo, il quale però se entro 60 gg. dalla sua emanazione non viene rettificato dalle Camere, si considera inefficace sin dall’inizio. La costituzione prevede che venga utilizzato in casi straordinari di necessità ed urgenza. La Costituzione lascia però carta bianca sulla determinazione di ciò che è veramente necessario ed urgente, motivo per il quale ve ne è stato, e ve n’è, un abuso. In caso, ad esempio, di terremoto o altre calamità naturali c’è necessità di azioni tempestive, e la lungaggine dell’attività legislativa del Parlamento, non garantisce che ciò avvenga. Il Governo perciò agisce e solo dopo c’è l’approvazione del Parlamento, e nel caso questa non dovesse arrivare, il Parlamento si impegnerà in ogni caso a regolare i fatti e a disporre comunque il pagamento di eventuali debiti.

Il principio della separazione dei poteri, ideato da Montesquieu, posto ad argine di possibili derive assolutistiche del governo, non è più oggi così applicata. Infatti il Parlamento può dare la possibilità al Governo di legiferare, e le commistioni dei poteri sono sempre più frequenti. Questo è dovuto al fatto che il Parlamento si trova sempre più spesso a dover decidere di questioni molto complesse per cui servono interventi esterni.

Gruppi parlamentari: minimo 20 Deputati o 10 Senatori, suddividono l’assemblea in base all’estrazione politica.

Giunte parlamentari: sono organi amministrativi con cui le camere affrontano questioni tecniche relative alla eleggibilità oppure no dei parlamentari.

Gruppi misti: sono soggetti che non si riconoscono in un'unica idea. I Presidenti di Camera e Senato ascoltano, per prassi, i gruppi parlamentari per avere informazioni su come procedere con i lavori e rendere più proficue le votazioni.

Votazioni all'interno del parlamento

Votazione palese: Avviene o con procedimento elettronico, o per alzata di mano, o per appello nominale. Essa è richiesta per tutte le materie collegate alla disciplina dell’economia (del mercato). Essendo una materia tecnica, altamente importante per la vita del Paese, è opportuno che il singolo parlamentare “metta la propria faccia” su quel voto, si prenda le proprie responsabilità.

Votazione a scrutinio segreto: Viene richiesta per la votazione sulle persone o sui casi di coscienza. Si vota con le classiche schede o con le palline bianche e nere.

Garanzie parlamentari

L’Art. 68 Cost. stabilisce il cosiddetto principio di insindacabilità. Si tratta di una sorta di irresponsabilità giuridica, quindi penale, amministrativa e civile, per le opinioni che un parlamentare esprime non come libero cittadino, ma al...