Appunti Diritto dell'Unione Europea, esame prof.ssa Giovanna Di Maria

Diritto dell'Unione Europea

Parole e concetti chiave

TUE: Il Trattato di Maastricht, o Trattato sull'Unione Europea, è un trattato che è stato firmato il 7 febbraio 1992 a Maastricht, ed è entrato in vigore il 1 novembre 1993.

TFUE: è il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, che prende questo nome dopo il Trattato di Lisbona.

Diritto: insieme di norme che regolano un ordinamento giuridico.

Unione europea: entità sovranazionale e regionale, in quanto concerne solamente l’eurozona.

I 3 pilastri

Disposizioni comuni, politica estera e salvaguardia comune, cooperazione nella giustizia e affari interni. Sono stati creati con il Trattato di Maastricht del 1992, sono stati un modo di dividere le politiche dell'Unione Europea in tre aree fondamentali. Sono stati aboliti con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona nel 2009.

Deficit democratico

Il deficit democratico è una nozione invocata principalmente per sostenere che l'Unione europea e le sue istanze soffrono di una mancanza di legittimità democratica e che sembrano inaccessibili al cittadino a causa della complessità del loro funzionamento. Ad ogni tappa che ha segnato l'integrazione europea, la questione della legittimità democratica si è imposta all'attenzione in modo sempre più forte. I trattati di Maastricht, Amsterdam e Nizza hanno contribuito a migliorare la legittimità democratica del sistema istituzionale, rafforzando i poteri del Parlamento in materia di designazione e controllo della Commissione, nonché ampliando gradualmente il campo di applicazione della procedura di co-decisione.

Il Trattato di Lisbona

Il Trattato di Lisbona prosegue su questa strada. Da un lato, rafforza i poteri del Parlamento europeo in campo legislativo e di bilancio permettendogli di esercitare un controllo politico più efficace sulla Commissione europea attraverso la procedura di designazione del presidente della Commissione. Dall’altro lato, cerca di migliorare la partecipazione dei cittadini alla vita democratica dell’Unione istituendo un diritto d’iniziativa dei cittadini e riconoscendo l’importanza del dialogo tra le istituzioni europee e la società civile. Il trattato prevede inoltre che le sessioni del Consiglio dei ministri diventino pubbliche al fine di favorire la trasparenza e l’informazione dei cittadini europei.

Il Trattato di Lisbona, noto anche come Trattato di riforma - ufficialmente Trattato di Lisbona che modifica il trattato sull'Unione europea e il trattato che istituisce la Comunità europea - è il trattato internazionale, firmato il 13 dicembre 2007, che ha apportato ampie modifiche al Trattato sull'Unione europea e al Trattato che istituisce la Comunità europea. Rispetto al precedente Trattato, quello di Amsterdam, esso abolisce i "pilastri", provvede al riparto di competenze tra Unione e Stati membri, e rafforza il principio democratico e la tutela dei diritti fondamentali, anche attraverso l'attribuzione alla Carta di Nizza del medesimo valore giuridico dei trattati. È entrato ufficialmente in vigore il 1º dicembre 2009.

Cenni storici

La seconda guerra mondiale lascia una devastazione immensa. Si afferma ovunque la necessità di una maggiore unione tra gli stati. Nel 1946 Churchill afferma la necessità di un legame molto stretto tra Francia e Germania, in particolare modo per la gestione della produzione di acciaio e carbone, che venivano prodotti a confine tra i due stati (zone che in passato erano state motivo di guerra). La stessa necessità la ribadisce Schuman nel 1950. Nel 1951 nasce la CECA (comunità europea del carbone e dell’acciaio). Nel 1957 nascono la CEE (comunità economica europea) e l’EURATOM (per la gestione dell’energia atomica), tre entità sovranazionali distinte che hanno in comune la corte di giustizia e l’assemblea. C’è quindi uno stato di disordine al quale, con il tempo, si cerca di mettere ordine.

Trattato di Maastricht

Con il Trattato di Maastricht del 1992, entrato in vigore nel 1993, si parla per la prima volta di Unione europea. Tra gli anni '80 e '90 si assiste infatti alla volontà di un’unione sociale più che esclusivamente economica. Nel 2000 il Trattato di Nizza sancisce la Carta, che entra in vigore nel 2001, mentre nel 2007, con il Trattato di Lisbona, viene ampliata l’UNIONE e viene modificato l’assetto istituzionale. Nascono il consiglio europeo, il mediatore europeo e il Parlamento europeo (prima chiamato assemblea).

Diritti di un cittadino europeo

• Circolazione e soggiorno liberi tra gli stati membri.
• Diritto all’elettorato passivo e attivo per le elezioni amministrative e parlamentari (europee).
• Diritto di petizione.
• Diritto di interpellare il mediatore europeo.
• Diritto di protezione diplomatica e consolare all’estero.

Competenze e poteri dell'Unione

Non tutto il potere degli stati viene conferito all’Unione. Quello che gli stati attribuiscono all’unione viene detto competenza. Questa può essere esclusiva (quando solo l’UE può legiferare), concorrente (quando sia gli stati membri che l’UE possono legiferare) o di sostegno (quando legiferano gli stati e l’UE dà il suo sostegno).

Le istituzioni dell'Unione Europea

L’Unione Europea è composta da organi, denominati istituzioni. Sono:

• Parlamento europeo
• Consiglio
• Consiglio europeo
• Commissione europea
• Corte di giustizia
• Corte dei conti (sede a Lussemburgo) operativa dal 1977
• Banca centrale europea (BCE)

All’interno di queste istituzioni operano alcune figure che, per la loro importanza, vengono definiti organi monocratici: presidente del consiglio europeo, l’Alto rappresentante e il presidente della Commissione. Queste 7 istituzioni possono essere divise in istituzioni di controllo (Corte dei conti e corte di giustizia) e istituzioni politiche (parlamento, consiglio europeo, consiglio e commissione). La BCE non rientra in nessuna delle due tipologie poiché è un’istituzione specializzata. La sua competenza riguarda in maniera esclusiva la materia monetaria. Tutte le istituzioni devono attenersi ai principi di coerenza e di leale collaborazione.

Parlamento Europeo

Ha funzione legislativa, consultiva, di bilancio e di controllo politico. Il Parlamento Europeo è forse l’istituzione di maggior rilievo dell’architettura europea. In quanto composto dai rappresentanti dei popoli (e non degli Stati!) dei membri dell’Unione Europea, il Parlamento rappresenta il primo forum multinazionale della storia d’Europa. Inizialmente deputato a svolgere funzioni essenzialmente consultive, secondo quanto stabilito dal trattato, la competenza di questa istituzione non ha cessato di ampliarsi ricomprendendo oggi attività legislative e di controllo. Ha potere deliberativo dal 1992. Ha potere di controllo sugli atti del Consiglio, della Commissione e del consiglio europeo. Istituzione prevista dai Trattati istitutivi, originariamente denominata Assemblea Europea; l’attuale denominazione di Parlamento Europeo è stata adottata il 30 marzo 1962. I parlamentari, ad oggi, vengono eletti in modo diretto dalla popolazione (dal 1976). Prima non era così (si parla in questo caso di deficit democratico, un problema che l’unione europea ha dovuto affrontare per molto tempo). I trattati stabiliscono solamente alcune direttive generali per quanto riguarda le elezioni dei parlamentari europei, come il carattere di tipo proporzionale del voto, l’incompatibilità della carica di parlamentare europeo con altre cariche politiche, il periodo delle elezioni e l’inizio dello spoglio. Il mandato dura 5 anni ed il numero massimo di parlamentari al momento è di 750 + il presidente. Il presidente è un importante organo monocratico che ha il compito di dirigere i lavori e di rappresentanze nelle relazioni e cerimonie internazionali. Ci sono poi 14 vicepresidenti e 5 questori che hanno funzioni consultive. Ci sono due tipi di commissioni: le commissioni permanenti e le commissioni speciali o temporanee.

I parlamentari:

• Non possono essere ricercati, detenuti e/o condannati per le loro idee durante il mandato.
• Godono delle stesse immunità in tutti gli stati membri.
• Non possono rivestire altre cariche in contemporanea.

Interazione degli elettori con il Parlamento

Gli elettori possono interagire con il parlamento in 3 modi:

1. Petizioni riguardanti materie che rientrano nel campo di attività dell’Unione.
2. Denunce di infrazione o di cattiva amministrazione nell’applicazione del diritto dell’Unione.
3. Rivolgendosi al Mediatore europeo.

Introdotta dal Trattato di Maastricht, la figura del Mediatore Europeo, oltre a costituire un ulteriore mezzo di tutela non giurisdizionale dei privati, si configura altresì come ulteriore strumento di controllo del PE sull’operato delle istituzioni. Eletto dal PE stesso per tutta la durata della legislatura, scelto tra i cittadini dell’U.E. che offrano garanzie d’indipendenza, funge da trait d’union tra i cittadini e l’apparato comunitario. È difatti abilitato ricevere le denunce dei cittadini contro i casi di cattiva amministrazione delle istituzioni e degli organi comunitari, con reclusione della Corte e del Tribunale di primo grado ed a procedere alle inchieste che ritenga necessarie; le istituzioni dal canto loro sono tenute a fornire al mediatore le informazioni richieste, senza poter opporre l’obbligo della segretezza. Nel caso di effettiva constatazione di una cattiva amministrazione, il Mediatore informa l’istituzione interessata, che ha tre mesi di tempo per presentare osservazioni; in seguito il mediatore trasmette un rapporto al PE ed alla persona interessata. Ogni anno il Mediatore è tenuto a presentare al PE una relazione sui risultati delle sue inchieste. Il parlamento europeo esercita le sue funzioni di controllo politico grazie ai rapporti stilati da vari organi.

Inoltre deve essere regolarmente consultato dall’alto rappresentante per le questioni riguardanti la politica estera e la sicurezza/difesa comune. Inoltre, il parlamento ha, nei confronti della Commissione, un potere sanzionatorio che si esplicita con una mozione di censura. Questa comporta il dimissionamento dell’intera commissione e per questo motivo l’approvazione di tale mozione è molto complessa. Ad oggi non è mai stata approvata una mozione di censura, sebbene molte volte il parlamento abbia minacciato di approvarne una. Per approvarla è necessaria l’approvazione da parte dei 2/3 dei votanti. Il controllo del Parlamento sull’operato del consiglio è invece solamente morale, non ha caratteri sanzionatori. Questo potrebbe sembrare qualcosa di paradossale dal momento che il parlamento è composto da parlamentari votati direttamente dalle popolazioni degli stati membri, ma non bisogna commettere l’errore di vedere il Consiglio come una istituzione subordinata al Parlamento, quanto piuttosto come due istituzioni pari-ordinate.

Consiglio

Solo dopo il Trattato di Lisbona diventa una istituzione. Ha funzione legislativa, politica e di bilancio. È un organo di Stati, poiché è composto da soggetti che rappresentano direttamente i singoli stati membri. Il consiglio non è un organo permanente in quanto i membri cambiano a seconda della materia dell’ordine del giorno. Gli stati membri si fanno rappresentare di volta in volta dal ministro competente per la materia in questione.

Ci sono diverse formazioni del consiglio, in base alle funzioni esercitate: il Consiglio “affari generali” assicura la coerenza dei lavori delle varie formazioni del consiglio, mentre il Consiglio “affari esteri” assicura la coerenza dell’azione dell’Unione. Il Trattato di Lisbona stabilisce che la presidenza del consiglio, per tutte le formazioni eccetto “affari esteri”, passa da uno stato membro all’altro a rotazione.

Ruolo del Presidente

Che cosa fa il Presidente? Convoca il consiglio e stabilisce l’ordine del giorno. Nel caso del Consiglio “affari esteri” la presidenza è attribuita in modo permanente all’Alto rappresentante. La carica di Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza è stata istituita dal Trattato di Lisbona. Funge da guida della PESC, formulando e attuando proposte politiche, è presidente del Consiglio “affari esteri” ed è uno dei Vicepresidenti della commissione incaricato delle relazioni estere e del coordinamento dell’azione esterna dell’Unione. L’Alto rappresentante viene nominato dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata con l’accordo del Presidente della Commissione.

Modalità di deliberazione del Consiglio

Normalmente il consiglio delibera a maggioranza qualificata, a meno che i Trattati su cui il consiglio si basa per agire non prevedano l’unanimità o la maggioranza normale. La maggioranza qualificata nel sistema del Trattato di Nizza richiedeva tre condizioni:

• Il raggiungimento di una soglia minima di 255 voti.
• Il voto favorevole della maggioranza dei membri.
• Il quorum demografico (la maggioranza doveva rappresentare almeno il 62% della popolazione totale dell’Unione).

Secondo il Sistema del Trattato di Lisbona (2007) invece le condizioni per la maggioranza qualificata sono due:

• Un quorum numerico minimo del 55% del totale dei membri del consiglio.
• Un quorum demografico minimo del 65%. L’importanza del quorum minimo però diminuisce, dal momento che si stabilisce che la minoranza deve comprendere almeno 4 membri del consiglio, altrimenti si considera raggiunta la maggioranza qualificata. Questo è stato fatto per evitare che stati con alta percentuale di popolazione blocchino facilmente le deliberazioni del Consiglio.

Consiglio Europeo

È il supremo organo di indirizzo, individuando gli interessi e gli obiettivi strategici dell’Unione. In seguito al Trattato di Lisbona ha assunto anche compiti decisionali. È un organo di stati in quanto è composto da rappresentanti dei singoli stati membri. Attualmente è composto da:

• Capi di stato o di governo
• Presidente (prima del Trattato di Lisbona era il capo di governo o di stato del paese che in quel momento aveva la presidenza del Consiglio. Dal 2007, per continuità, il presidente viene eletto dal consiglio europeo a maggioranza qualificata. La carica dura 2 anni e mezzo ed è rinnovabile solo una volta)
• Presidente della Commissione

Ai lavori partecipa anche l’Alto rappresentante, sebbene non sia un vero e proprio membro del Consiglio europeo. Che funzioni ha il presidente? Assicura la preparazione e la continuità dei lavori del Consiglio europeo. Tradizionalmente il modo di deliberazione è consensuale, non c’è quindi necessità di votazione. In alcuni casi però il consiglio europeo può deliberare a maggioranza qualificata. In tal caso non partecipano al voto il Presidente del Consiglio europeo e il Presidente di Commissione.

La Commissione

Ha un potere di proposta esclusivo (il procedimento legislativo inizia solo dietro una proposta della Commissione) ed è custode della legalità. È un organo di individui, in quanto i membri non sono vincolati a rappresentare uno stato membro, ma vengono scelti per le loro competenze e per la loro esperienza professionale. La carica dura 5 anni. Il presidente di commissione, che fa parte anche del Consiglio europeo, riveste un ruolo centrale in quanto definisce l’organizzazione interna, assicura la coerenza, la collegialità e la funzionalità della Commissione e nomina i Vicepresidenti (ad eccezione dell’Alto rappresentante). Inoltre, il presidente può obbligare un membro a consegnare le dimissioni.

La Corte di Giustizia dell'Unione Europea

All’interno ci sono rami che godono di autonomia funzionale e anche di una parziale autonomia amministrativa. Si tratta della Corte di giustizia, del Tribunale e dei tribunali specializzati (al momento è costituito solo il tribunale per la funzione pubblica). Tutti questi componenti sono organi di individui, in quanto i membri devono garantire la loro indipendenza e la loro imparzialità pur dipendendo da una nomina politica. La Corte di giustizia è stata stabilita nel 1952, in funzione dal ’58 – suprema autorità giurisdizionale. Ha funzioni di natura giurisdizionale (si assicura il rispetto e l’applicazione dei trattati) e consultiva. I pareri della corte hanno valore parzialmente vincolante (se la corte esprime un parere negativo su un accordo, questo non può essere approvato a meno che non venga modificato o non vengano modificati i trattati in base ai quali la corte non aveva espresso il parere negativo). Le fonti normative della corte di giustizia sono contenute nei trattati (soprattutto nel TFUE) e nel protocollo n3 sullo Statuto della Corte di giustizia dell’unione europea.

È composta da un giudice per ogni stato membro e da 8 avvocati generali (la prassi vuole che 4 degli avvocati abbiano la nazionalità dei 4 stati membri maggiori che sono Italia, Francia, Germania e Gran Bretagna) che stanno in carica per 6 anni. Giudici e avvocati sono nominati di comune accordo dai governi degli stati membri, previa consultazione di un comitato composto da ex membri della Corte. Tra i giudici viene eletto un presidente, che rimane in carica per 3 anni (la carica è rinnovabile). I giudici emettono le decisioni, mentre gli avvocati generali hanno solo una funzione ausiliaria qualora la Corte di giustizia richieda il loro intervento. Le conclusioni dell’avvocato generale non hanno quindi carattere vincolante.

Formazioni di giudizio

• Sezioni: 3 o 5 giudici (formazione ordinaria)
• Grande sezione: 11 giudici (quando viene richiesta da uno stato membro o da una istituzione coinvolta)