Appunti - Diritto dell'Unione Europea

Università degli Studi di Pavia - Diritto dell'Unione Europea

Introduzione al corso

Prof.ssa Giulia Rossolillo

Libro di testo: L. Daniele, Diritto dell'Unione europea. Sistema istituzionale, ordinamento, tutela giurisdizionale, competenze, 4ª ed., Milano, Giuffrè, 2010.
Oppure R. Adam, A. Tizzano, Lineamenti di diritto dell'Unione europea, 2ª ed., Torino, Giappichelli, 2010

Oggetto del corso

- Parte istituzionale: studio della struttura istituzionale dell'Unione europea con attenzione alle norme del Trattato e al ruolo della Corte di giustizia e del Tribunale di Primo grado. Si esamina l'efficacia del diritto comunitario negli ordinamenti degli Stati membri e nei rapporti tra diritto comunitario e diritto interno.

- Parte speciale: studio delle libertà di circolazione previste dal Trattato e delle norme in materia di concorrenza rivolte alle imprese.

Anno accademico: 2014/2015

Data: 12 Marzo 2015

Considerazioni introduttive sulla natura dell'Unione Europea

Secondo molti, è un ente sui generis che non può essere classificato in nessuno dei soggetti di diritto internazionale. Secondo altri, l'Unione Europea è un ente che può essere classificato secondo le categorie tradizionali; è un'organizzazione internazionale, anche se molto evoluta.

Distinzione tra confederazione e stato federale

Li prendiamo come punti di riferimento. Il termine confederazione si può usare per indicare organizzazione internazionale. Il processo di integrazione ha sempre avuto come obiettivo quello di trasformare l'Unione Europea in uno stato federale.

• Confederazione o organizzazione internazionale – Federazione o stato federale.

A. Caratteristica essenziale che distingue queste due configurazioni: il ruolo che svolgono gli Stati membri.

I teorici sostengono che nella confederazione il potere centrale è subordinato agli stati e quindi gli Stati membri sono in grado di condizionare il funzionamento e l'esistenza dell'organizzazione. Nello Stato federale invece non vi è questa dipendenza del potere centrale dagli stati, è in grado di autodeterminarsi.

Quali elementi determinano una situazione piuttosto che l'altra?

• Il potere di modificare l'atto costitutivo. (Il trattato istitutivo di un'organizzazione internazionale classica e quindi di una confederazione si può modificare solo all'unanimità. Indizio forte della dipendenza della confederazione dagli Stati)
• Su chi si esercitano i poteri: sugli Stati o sugli individui? Individuare i destinatari delle norme della confederazione o dello Stato federale. Se i poteri sono esercitati sui cittadini, il potere centrale non dipende dagli Stati membri. Se sono esercitati sugli Stati, il potere centrale è dipendente dagli Stati.
• Competenza in materia fiscale e in materia di difesa: competenze essenziali in tutte le organizzazioni, la prima essenziale perché l'organizzazione abbia risorse e finanziamenti per funzionare al suo interno, la seconda essenziale per garantire la sicurezza dei suoi cittadini da un nemico esterno.

(1) Nelle organizzazioni internazionali classiche e nelle confederazioni, i poteri in materia di finanziamento dell'organizzazione e in materia di difesa sono esercitati nei confronti degli Stati; gli stati membri versano quindi dei contributi; gli Stati membri inviano alla confederazioni le forze per la difesa, non c'è un reclutamento diretto. Conseguenze → se gli Stati membri decidono di non compiere tali operazioni, la confederazione non funziona. O gli stati cooperano volontariamente, o il potere centrale non può esercitare i suoi poteri: gli stati hanno quindi potere di bloccare l'organizzazione. Assenza di kompetenz-kompetenz → il potere centrale non può determinare le proprie competenze.

(2) Lo Stato federale è invece in grado di autodeterminarsi, di esercitare i propri poteri autonomamente, indipendentemente dagli stati membri. Kompetenz-kompetenz: il potere centrale può decidere in che settori agire. Per la modifica dell'atto costitutivo non è necessario il consenso di tutti gli Stati membri, è di solito sufficiente una determinata maggioranza. Per quanto riguarda poi le materie di autofinanziamento e di difesa, lo stato centrale esercita questi poteri direttamente sui cittadini. Capacità fiscale (riscuotere imposte direttamente dai cittadini), autofinanziamento. Per la difesa, esiste un esercito dello stato centrale reclutato direttamente, non per mezzo degli stati membri.

Metodo intergovernativo e metodo comunitario

In realtà, a partire dal 2009 dal Trattato di Lisbona, non esiste più la Comunità europea, ma l'Unione europea.

Il metodo intergovernativo descrive come funzionano le organizzazioni internazionali classiche. Metodo per cui l'organizzazione funziona quando gli Stati cooperano fra loro, altrimenti possono ostacolarne il funzionamento.

• Gli organi sono composti da Stati. Gli individui che siedono in tali organi non partecipano a titolo individuale, ma come rappresentanti ufficiali dello Stato da cui provengono.
• Le decisioni vengono prese all'unanimità.
• Solitamente le decisioni non sono vincolanti. Gli atti tipici delle organizzazioni internazionali sono le raccomandazioni che non vincolano gli Stati a cui si indirizzano.
• Assenza di un controllo giurisdizionale degli atti dell'organizzazione.

Il metodo comunitario secondo molti è il metodo con cui funziona l'Unione Europea, metodo opposto a quello intergovernativo e espressione dell'indipendenza dell'Unione Europea dagli stati membri. Espressione nata con la creazione della Comunità europea del carbone e dell'acciaio negli anni '50, dato che funzionava già in modo diverso dalle organizzazioni internazionali classiche.

• Esistono degli organi di individui, in particolar modo la Commissione. Non portano la posizione ufficiale del loro stato membro, ma sono individui indipendenti e autonomi.
• Decisioni prese a maggioranza e non all'unanimità.
• Vi sono organi che emanano decisioni vincolanti, atti in grado di imporsi agli Stati.
• Controllo giurisdizionale sugli atti, conformi all'atto costitutivo oppure no.

→ L'Unione europea ha tutte queste caratteristiche? Sì, ma vi sono altri elementi che fanno emergere il fatto che l'Unione Europea se pure un'organizzazione internazionale evoluta, non ha ancora fatto il salto a Stato federale. Punti deboli del metodo comunitario applicato all'Unione Europea.

• Vi sono sì degli organi di individui, ma anche organi di Stati (consiglio e Consiglio europeo) che hanno un potere che bilancia fortemente quello dell'organo di individui. Una delle funzione principali della Commissione è quella di mediare tra le posizioni degli Stati membri, favorire il raggiungimento di un accordo.
• Decisioni a maggioranza: moltissime decisioni sono prese a maggioranza qualificata, ovvero una maggioranza molto gravosa. È sufficiente infatti per non adottare un atto che non siano d'accordo 5 Stati su 28. Seconda considerazione è che ci sono alcuni settori cruciali (come finanziamento dell'Unione e politica estera di sicurezza comune) in cui le decisioni vengono prese all'unanimità. Inoltre è richiesta l'unanimità anche per le modifiche del trattato istitutivo.
• Esiste un organo giurisdizionale, la Corte di Giustizia, articolata in vari organi, ma questo organo non ha la funzione fondamentale che invece ha una corte suprema in uno stato federale: la corte infatti non può annullare un atto interno contrario alle norme dell'Unione Europea. Non può controllare conformità del diritto interno dei vari stati con il diritto dell'Unione Europea.

L'unica organizzazione in cui si è sviluppato il metodo comunitario è l'Unione Europea, ma di fatto risulta un'evoluzione del metodo intergovernativo. Infatti, sono ancora gli Stati membri i detentori ultimi della sovranità, nonostante tutti i poteri attribuiti all'Unione Europea. Rimane quindi un'organizzazione internazionale o confederazione, se pure evoluta.

ART 4.2 TUE. Si sottolinea il ruolo centrale degli Stati.

La storia del processo di integrazione europea

3 fenomeni paralleli: ampliamento, approfondimento, differenziazione:

1. Ampliamento: aumento del numero degli Stati membri: 6 nel 1957, 9 nel 1973, 10 nel 1981, 12 nel 1989, 15 nel 1995, 25 nel 2004, 27 nel 2007, 28 nel 2013. Conseguenza di eventi storici verificatisi a livello mondiale, conseguenze anche sul processo di integrazione. Essenziale per entrare nell'Unione Europea è il carattere democratico degli Stati membri.
2. Approfondimento: attraverso modifiche dei trattati del 1957, la cooperazione tra gli Stati membri è diventata sempre più stretta (ampliamento delle competenze, democratizzazione del processo decisionale).
3. Differenziazione: l'aumento del numero degli Stati membri ha comportato differenze tra le esigenze dei vari Stati e differenze di visioni del processo di integrazione. Ciò ha avuto come conseguenza un'applicazione sempre più differenziata di alcune norme. Meccanismi che consentono da un lato agli Stati che non vogliono partecipare ad alcune azioni o politiche di tirarsi indietro; meccanismi che consentono anche ad un gruppo di stati che voglia procedere più rapidamente in una certa materia di farlo, indipendentemente dagli altri. Ad esempio, norme di politica monetaria vincolano solo alcuni Stati. Fenomeno diventato più eclatante a partire dal 2004 quando sono entrati 10 nuovi Stati membri.

L'approfondimento

Tappe del processo di integrazione:

• 1951-1954: fase politica, idea federale. L'Unione europea sarebbe diventata uno stato federale in tempi brevi.
• 1955-1992: politica dei piccoli passi. Atteggiamento degli Stati non più coraggioso verso la federazione, ma più orientato alla gradualità. Prime due fasi evolutive che hanno raggiunto obiettivo fondamentale, quello della moneta unica.
• 1993-2009: crisi del processo di integrazione. Gli Stati non fanno più passi avanti, crisi sfociata poi nell'ultima fase caratterizzata dalla crisi economica.
• 2010-oggi: gli stati sembrano essersi risvegliati, a causa della crisi economica; adottate moltissime misure per raggiungere UEM.

Fasi che corrispondono a determinate fasi che hanno caratterizzato le politiche internazionali e le relazioni mondiali.

• I fase, situazione immediatamente successiva alla seconda guerra mondiale, stimola la spinta politica, spinta ideale forte per superare l'esperienza negativa della guerra e trovare una soluzione che garantisca la pace.
• II fase, divisione del mondo in due blocchi, guerra fredda. Forte condizionamento del processo di integrazione europea; finché c'erano i due blocchi, processo che ha continuato solo nella zona occidentale.
• III fase, stallo, coincide con il crollo del muro di Berlino e lo smembramento dell'Unione Sovietica. Da un lato, l'Europa si allarga agli stati dell'est. Dall'altro, la modifica degli equilibri mondiali non viene recepita immediatamente.
• IV fase, crisi economica.

Esame dell'approfondimento attraverso la suddivisione dell'integrazione in 4 fasi, fortemente influenzate dal contesto mondiale in cui si collocano.

I) Problema della Germania che era stato risolto in modo insoddisfacente; dopo il conflitto mondiale era stata adottata una vera e propria soluzione punitiva. Bisognava dunque dopo la seconda guerra mondiale, trovare una soluzione che assicurasse la pace. Dall'altro, nel secondo dopoguerra, vi è una forte influenza degli Stati Uniti. Fase degli anni '50, due spinte che vanno nella stessa direzione: volontà degli stati europei reduci dalla guerra mondiale e volontà degli Stati Uniti. Nel dopoguerra, nascono varie organizzazioni internazionali.

→ Il primissimo passo del processo di integrazione è la costituzione della Comunità europea del carbone e dell'acciaio.

Personalità fondamentale, Jean Monnet: uomo d'affari francese, ruoli importanti a livello internazionale, vice segretario della Società delle Nazioni. Uomo che aveva a cuore il destino dell'Europa, si chiedeva come trovare una soluzione che garantisse la pace. Propone la creazione della Ceca. Il progetto viene presentato il 9 maggio 1950, presentato dal ministro degli esteri francese, Shuman. Idea di creare un'autorità, un potere sovranazionale che gestisce queste risorse, il carbone e l'acciaio, collocate prevalentemente in Germania e in Francia. Nella dichiarazione Shuman, è chiaro che l'obiettivo di questa prima organizzazione è politico e consiste nel garantire la pace in Europa. Obiettivo esplicitato, forma di integrazione economica con obiettivo politico preciso. In questo modo, era anche possibile contenere la Germania, non con misure punitive.

1951, Trattato istitutivo della CECA (entra in vigore nel 1952), firmato da 6 stati fondatori che poi saranno i 6 stati fondatori della Comunità economica europea.

→ CECA: organizzazione internazionale molto avanzata e innovativa, anche se nata negli anni '50, quasi più avanzata dell'attuale Unione Europea. Struttura istituzionale che viene poi replicata nella Comunità Europea. Esiste un organo di individui che è l'Alta Autorità, composta da individui indipendenti (oggi corrisponde alla Commissione). Esisteva poi un Consiglio dei Ministri, un organo di Stati (attuale Consiglio), un Assemblea (attuale Parlamento europeo), una Corte di Giustizia (attuale Corte di Giustizia). I punti cruciali che caratterizzano la struttura istituzionale della Comunità europea erano già presenti.

Aspecti per cui era più evoluta dell'attuale Unione Europea: (1) anni '50, periodo caratterizzato da una forte spinta ideologica e politica per garantire la pace in territorio europea, volontà di creare un'organizzazione diversa e più evoluta delle altre. (2) Seconda ragione, la CECA si occupava di un settore molto limitato di competenza, non aveva scopi ampi e indefiniti come la Comunità europea alla sua nascita. Se le competenze sono più limitate, gli Stati sono meno spaventati dal cedere parte della propria sovranità in determinati settori.

• Evoluta per la presenza dell'Alta Autorità, l'organo di individui. Rispetto alla Commissione attuale, aveva un ruolo decisamente maggiore. Era l'istituzione in cui Monnet riponeva tutte le speranze di funzionamento. Voleva creare infatti un organo snello, flessibile e che non avesse compiti burocratici, ma politici. È stato infatti un organo efficiente e ha avuto un ruolo molto incisivo, nettamente superiore a quello del consiglio dei ministri. Al contrario, già all'inizio del processo di integrazione europea, nella CEE, l'organo di Stati prevale decisamente sull'organo di individui.
• Evoluta anche per le sue modalità di finanziamento, unicum nel panorama internazionale: la CECA aveva il potere di riscuotere delle imposte che venivano pagate direttamente dalle imprese produttrici di carbone e acciaio. Prima organizzazione internazionale che non viene finanziata dagli Stati, ma si autofinanzia. Potere impositivo non senza limiti, c'erano dei tetti massimi. Questo potere fiscale, tuttavia, ne determinava l'indipendenza dagli Stati. Elemento che non si è più riprodotto in seguito, né la CEE né l'Unione Europea si autofinanziano.

Nel Trattato istitutivo c'era scritto che la CECA aveva durata di 50 anni e infatti non esiste più dal 2002, compiti assorbiti dall'Unione Europea. Contemporaneamente alla Ceca, si pone il problema della difesa europea, progetto dell'esercito europeo. Spinta che viene dalla Francia, preoccupata dal fatto che gli Stati Uniti spingevano perché la Germania venisse riarmata e entrasse nella NATO. Per controbilanciare questa proposta, propone di creare un esercito europeo. La cosiddetta CED viene affiancata anche dall'idea di creare una comunità politica; non si può avere un esercito che non ha come controbilanciamento un potere politico che lo limita. Infatti, contemporaneamente al progetto di una comunità di difesa, viene redatto il progetto di Comunità politica europea → progetto di un trattato, tentativo più avanzato di creare una forma statuale europea; trattato che creava un vero e proprio governo, creava una federazione.

II) Cambia però il clima politico, muore Stalin, la Francia (da cui era partita la proposta) non ratifica il trattato CED e quindi il progetto fallisce. Questi trattati infatti per entrare in vigore dovevano essere ratificati da tutti gli Stati. Primo grande fallimento del processo di integrazione, conseguenze pesanti sull'evoluzione futura. A questa fase iniziale molto coraggiosa ne succede nel 1955 un'altra caratterizzata da impostazione diversa, più prudente. Si mira all'integrazione puramente economica inizialmente che poi porteranno ad un'integrazione politica. Idea del gradualismo. Questa seconda fase finisce circa nel 1992, si colloca esattamente nel periodo della guerra fredda. Contesto internazionale determinante sotto due aspetti: mondo diviso in due blocchi, in questa condizione, il processo di integrazione può continuare solo tra gli stati del blocco occidentale-americano; il fatto che gli stati occidentali fossero sotto influenza degli Stati Uniti è stato da un lato un elemento positivo (garantita una zona di stabilità e pace, gli Stati uniti si occupavano della difesa del blocco occidentale e così gli Stati europei hanno potuto concentrarsi sull'integrazione economica), dall'altro un elemento negativo (il non occuparsi della difesa e della politica estera ha un po' ...