Appunti di tecnica urbanistica

TECNICHE DI URBANISTICA

Lezione 3

Nella struttura della LUN (Legge Urbanistica Nazionale), in particolar modo, le forme di coesione in

relazione tra i vari livelli territoriali ( 3 livelli di valutazione territoriale), si individuano quelli che sono i

piani (le diverse forme di piano) . I programmi complessi rappresentano tutta una serie di interventi relativi

ad azioni di miglioramento strutturale del territorio stesso, in qualche misura non si potevano attuare

attraverso lo strumento tradizionale della legge urbanistica, ma sono iniziati a entrare in vigore intorno agli

anni 80/90 per definire, attraverso contingenti finanziamenti dati dalla Comunità Europea e integrati con

successive dotazioni di tipo nazionale, i tempi di riqualificazione urbana. Ci si è resi conto che le città e i

territori dovevano far conto, per poter finalizzare gli interventi di recupero di riqualificazione anche sociale

di certi comparti urbani territoriali, non potevano far conto sugli strumenti tradizionali, quindi l’Unione

Europea decise di integrare gli strumenti tradizionali attraverso i programmi complessi come il Programma

Urban (sulle periferie urbane) che si divide a sua volta in diverse stagioni 1,2,3… che interessano gli aspetti

specifici legati alla qualità urbana. Una delle maggiori innovazioni della L. 1150/42 è l’attribuzione di

competenza, con l’attribuzione dei comuni delle competenze dei poteri in materia di riqualificazione

urbanistica. Tra le innovazioni importanti vi sono: le estensioni della pianificazione territoriale attraverso dei

regimi; il tema del zoning che sta a identificare la forma, la consistenza delle zone edificabili (residenziali,

industriali ) e inedificabili (tutti gli elementi legati alla mobilità : strade, aspetti interstiziali come tra un

edificio e un altro ) e il tema del piano urbano ( aree che vengono escluse dalla pianificazione che sono

destinate ad un altro tipo di servizio ). Se sotto il profilo cronologico possiamo dire che l’Italia è la prima

nazione europea ad adottare una legge urbanistica di tipo razionalista, che prevede un sistema a cascata,

dobbiamo fare un confronto con alcune scelte per inquadrare il tema a livello europeo. Il Regno Unito

elabora degli strumenti di pianificazione già all’inizio del 900 in particolare il “planning act” del 1909 e del

1919. Il Regno Unito, giunge di fatto solo nel ‘47 una legge sulla pianificazione urbana territoriale: tra il

1909 e 1919 si ha un aumento del numero delle autorità locali tenute a redigere uno strumento di

pianificazione. Il testo di questa legge è in grado di introdurre delle innovazioni fondamentali, non solo per

quanto riguarda il regime dei suoli ma anche nella forma piana che punta a una definizione della struttura di

piano la quale è suddivisa in 2 livelli : piano strategico strutturale (structure plan) che contiene le grandi linee

strategiche delle politiche urbanistiche e un piano operativo attuativo (local plan) che riguarda gli aspetti

attuativi e di dettaglio.

Per quanto riguarda il tema del regime dei suoli è importante sottolineare che, pur preservando la proprietà

privata, queste innovazioni fondamentali, consentono al soggetto pubblico, cioè allo Stato, di recuperare quel

plus valore derivante dalle scelte di piano. Di questa contaminazione continua, tra partnership pubblici e

privati, che costituirà anche per l’Italia uno degli aspetti importantissimi, ne è esempio Tuvixeddu, che dopo

l’accordo del 2000, che prevedeva la realizzazione di un parco archeologico, ci sarà una crisi tra partnership

pubblico e privati. Diverso è il caso dell’Olanda, perché a differenza dell’Italia e del Regno Unito, dovrà

attendere fino al 1962 per dotarsi di una legge urbanistica generale, però facendo leva sulla formazione di

estesissimi demandi pubblici, le amministrazioni locali olandesi, movendosi all’interno del quadro istituito

dalla legge sulla casa del 1901 e altri 2 provvedimenti, inizia a ragionare in termini di acquisizione dei terreni

interessati alle trasformazioni urbanistiche. L’Olanda, grazie alla sua specificità territoriale e a tutte le

problematiche legate alle faccende idrogeologiche etc, può contare sulla presenza di un’estensione quasi

totalizzante del terreno pubblico ( cioè tutto il terreno appartiene al pubblico) anche quando il pubblico

istruisce delle contrattazioni con il privato a beneficio del territorio. Sotto questo aspetto è molto più

semplice la gestione delle relazioni pubblico- private ma anche il controllo del territorio stesso. Per quanto

riguarda la Francia, abbiamo una legge urbanistica approvata nel ‘43 ( che coincide con la legge italiana), qui

avviene la riorganizzazione della macchina tecnico amministrativa in virtù della nuova concezione tecnico

amministrativa dirigista dello Stato che si propone di congelare la frammentazione municipale, che non dopo

molti anni provvederà a trasferire una gran parte dei poteri dal centro alla periferia. La macchina dirigista,

fondata all’epoca di Aosman, inizia a distribuirsi a partire da Parigi e nel resto delle regioni francesi, alla fine

denuncia i suoi limiti. Aosman, nella fase finale del suo mandato, aveva intravisto un elemento di criticità

che era stato evidenziato nell’occasione della divisione del territorio parigino per facilitare l’incremento delle

decisioni municipali all’interno del territorio. Il sistema di pianificazione, che verrà messo a punto solo con

la legge del ‘67, tende a caratterizzarsi per la natura centralistica del suo apparato decisionale per l’approccio

logistico, per i problemi di crisi economica e soprattutto per la grande efficienza di una burocrazia

ministeriale che gestisce i vari problemi. Il confronto fra questi apparati normativi e quello italiano mostra

delle affinità importanti anche legate alla partecipazione di uno stesso clima culturale (la datazione

caratteristica di tutti i provvedimenti pianificatori sono dopo la prima metà degli anni 40). Laddove il Regno

Unito, l’Olanda e la Francia hanno provato a risollevarsi dalla seconda guerra mondiale, attraverso azioni

improntate a un efficientismo di tipo molto pragmatico di cui erano capaci, in virtù di una specifica

amministrazione statale l’Italia manifesta una tendenza a segnare un primato, quasi assoluto, in quella che

viene definita ingegneria istituzionale ( tutta una serie di innovazioni che vengono prodotte nelle aule

parlamentari e che si consolidano prima ancora di averne sperimentato l’effettiva praticabilità). Quindi

succede che l’Italia inizia ad affrontare il periodo della ricostruzione post bellica con una legge urbanistica

delineata con il quadro europeo, però l’affronta con una sorta di patto sociale che è rappresentato dalla

Costituzione Repubblicana del 1948 (dal ‘45 in poi ci sarà l’assemblea costituente e si inizierà a ragionare su

una modalità di convivenza per la comunità insediata più produttiva, per le esigenze di quel momento e

tentando di adattare il contesto anche a una prassi urbanistica improntata ai valori del razionalismo). Nei

principi fondamentali della Costituzione, in particolare nell’art. 3 si insiste sulla pari dignità sociale dei

cittadini e si affida anche alla Repubblica il compito di rimuovere tutti gli ostacoli economico, sociale e tutti

quelli che limitano la libertà dell’uguaglianza dei cittadini e ne impediscono lo sviluppo della persona. Se

leggiamo questo aspetto in funzione urbana, tutto ciò si traduce in un rifiuto di una città disuguale,

disomogenea, segregante, una “gated comunities” cioè comunità ristrette, circoscritte e isolate. Un ulteriore

rafforzamento di questa concezione si può notare nelle leggi sulla parità dei sessi (art. 29), del diritto alla

salute (art. 32) e diritto all’istruzione (art. 34) che rimandano ad organismi urbani che siano efficienti, capaci

di erogare dei sevizi indispensabili a consentire tutti i livelli e gli strati di popolazione di far parte di quella

società. La Costituzione, superando la concezione statalista prefigura un futuro di decentramento

amministrativo ( perché dagli anni ‘70 in poi, con la creazione delle Regioni del nostro Paese, il sistema di

pianificazione articolato nella LUN diventerà più complesso e soprattutto si parlerà per la prima volta di

decentramento amministrativo). Quindi quello che si cercherà di fare è di porre le basi per un sistema di

pianificazione maggiormente articolato, aperto, in maniera quasi definitiva, alla partecipazione della società

civile. Al decentramento amministrativo è dedicato l’intero titolo V della Costituzione che si apre con l’art.

114 “la Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni”. Nella Costituzione sono previste le regioni a

statuto ordinario e a statuto speciale cioè che alcune materie rimangono dello Stato e altre sono sottoposte a

legislazione concorrente ( che alla definizione di leggi e normative, i decreti concorrono sia allo Stato che

alle regioni). La Costituzione manifesta una grande sensibilità nei confronti del paesaggio, del patrimonio

storico e artistico (per es. nell’ art. 9) e in generale per tutte le risorse territoriali, alla cui tutela aveva

dedicato le 2 leggi fondamentali : 1089/39 (sui beni artistici) e 1497/39 (sulle bellezze paesaggistiche) che

sono antecedenti alla LUN. Va però segnalato anche l’equilibrio che contraddistingue la concezione della

proprietà privata di cui viene richiamata all’art. 42 la funzione sociale che può essere espropriata soltanto per

motivi di interesse generale cioè da quella che viene definita pubblica utilità.

Il piano regolatore generale previsto dalla legge 1150 prevede delle fasi attuative, oltre alla fase previsionale

che è data dal piano stesso che utilizza scale specifiche per illustrare il possibile assetto strategico del

territorio. Queste fasi attuative in origine erano determinate da un solo strumento cioè il PPE ( Piano

Particolare di Esecuzione) cui si affiancano il Piano dell’Edilizia Popolare (introdotto dalla legge 167/62),

Piano dell’Ottimizzazione convenzionata (L. 765/67), Piano di recupero (L. 457/78) e il Piano degli

insediamenti produttivi (L. 865/72). Tutti questi elementi sono atti finalizzati a incrementare l’efficienza del

piano regolatore generale e possono essere attuati sia per intervento diretto che indiretto. All’interno dello

strumento va garantita la valutazione del disegno economico destinato ad attuare, sia con l’intervento diretto

che indiretto, quel tipo di intervento attuativo. Esiste una legge regionale 45/89 che riguarda le norme

dell’uso e la tutela del territorio regionale. Il decreto Floris disciplina i limiti apporti relativi alla limitazione

nella strumentazione urbanistica in previsione a quelli esistenti nei comuni della Sardegna e soprattutto

stabilisce il sistema degli standard urbanistici per quanto riguarda la declinazione regionale (amplia il livello

di concessione di servizio in dotazione). Nell’intervento indiretto si ricompongono i piani attuativi già citati e

i piani di utilizzo dei litorali che, nel caso della nostra regione, è molto importante perché c’è il discorso

sulla distanza della linea costiera (Legge Galasso dell’85 che stabiliva la famosa regola dei 300 mt di

distanza del divieto di edificazione e di distanza dal mare, laghi, fiumi, di tutti quei luoghi sensibili dal punto

di vista ambientale).

Il PTC (Piano Territoriale di Coordinamento) previsto dalla L. 1150 e che viene ripreso dalla legge 45/89,

che in Sardegna viene definito Piano Urbanistico Provinciale, si tratta di un sistema di pianificazione di area

vasta, senza avere valore conformativo del suolo (“non lede gli interessi legittimi”), è un contenuto di

politica socio- economica che indirizza le linee di sviluppo del territorio e individua tutta una serie di zone a

destinazione speciale. Gli elaborati sono in genere in una scala non superiore a 25000, la vigenza di questo

piano è a tempo indeterminato e i comuni sono pronti ad adeguare gli strumenti urbanistici comunali alla

pianificazione straordinaria. Poi abbiamo tra gli strumenti urbanistici sovra-ordinari : il PTP (Piano

Territoriale Paesistico) e il PPR (Piano Paesaggistico Regionale).

La procedura di formazione e approvazione si orienta attraverso determinati step:

- 1) la redazione del progetto strategico di piano sulla base di indicazioni strategiche, sulla base di

costruzione di programma da parte della realizzazione comunale . Alcuni provvedimenti recenti della

Regione Sardegna, ha reso obbligatorio la redazione da parte dello strumento urbanistico comunale un piano

preliminare. Adesso è reso obbligatorio il progetto preliminare di piano che deve essere approvato sia

dall’amministrazione comunale e poi dal consiglio comunale.

2) Adozione dello strumento cioè alla definizione per via provvisoria da parte dell’amministrazione

comunale che può adottare questo strumento anche prima che passi alla valutazione regionale

(proprio pechè l’amministrazione comunale è l’unica autorità a gestire il territorio). Lo strumento è

anche un atto amministrativo ad efficacia limitata, cioè che l’efficacia perdura il rapporto alla durata

di quell’amministrazione (se vi è un cambio di amministrazione, quella successiva può confermare

lo strumento oppure cambiarlo).

Successivamente vi è la pubblicità dello strumento, anche qui vi sono degli step da attenersi : entro 15 gg

dall’adozione il piano è sottoposto a 30 gg all’azione partecipativa dei cittadini, finalizzata al raggiungimento

del massimo interesse pubblico, dal quale scaturiscono delle osservazioni che portano a una modificazione

prima della fase di approvazione; mentre il piano depositato in segreteria comunale, viene reso noto dalla

stampa, internet ecc. La fase delle osservazioni, al decorrere della scadenza del periodo di pubblicazione, la

legge prevede un termine di circa 30 gg per la presentazione delle osservazioni da parte dei cittadini che il

comune deve esaminare sulle quali deve pronunciarsi con le cosiddette “contro deduzioni”. Dopo di che vi è

l’approvazione da parte del comune con la verifica di conformità da parte della Regione e la pubblicazione

del piano sul BURAS (cioè deve essere conforme alle leggi regionali e ai dettami del piano paesaggistico

regionale, decreto 42/2004, che prevede l’adeguamento degli strumenti urbanistici sotto ordinati ). il piano

urbanistico è vigente solo quando è definitivamente approvato e pubblicato sul Buras (bollettino regionale),

dopo di che sostituisce la disciplina urbanistica precedente.

Quando vi è un rallentamento di procedura del piano, significa che un territorio è privo del suo Governo,

succede che tra un piano e un altro subentrano le cosiddette “misure di salvaguardia” (norme di tutela dei

piani durante il complesso inter-amministrativo della loro conformazione per tutelare quella fase di

interregno che si ha tra un piano e un altro, ma non garantiscono che non si verifichino delle criticità nel

territorio). Si adotta il sistema della variante per non mettere in crisi tutto l’impalcato culturale strategico del

piano, ma non è consigliabile utilizzarlo nel momento in cui si vogliono fare delle modifiche sostanziali alle

strategie del piano stesso. L’attuazione è mediante convenzione diretta o è legata ai piani attuativi.

Il Piano Urbanistico Comunale (di Cagliari) all’adeguamento al Piano Territoriale Paesistico, sul quale il

comune di Cagliari ha iniziato a lavorare intorno alla fine degli anni 90, che è stato adottato ed entrato in

vigore nel 2003 (attualmente vigente) sta predisponendo il nuovo piano regolatore generale in adeguamento

al Piano Paesaggistico Regionale.

Gli strumenti che compongono gli elaborati testuali del piano:

- Relazione analitica generale :

- Relazione di sintesi introduttiva

- Relazione sui criteri informativi

Una parte importantissima del piano senza la quale il piano non si realizza, attraverso l’efficacia e

l’efficienza (l’efficacia è riferita al modo che ha lo strumento urbanistico generale di realizzare e produrre le

trasformazioni presenti nell’analisi strutturale del territorio; l’efficienza è la modalità con cui lo strumento si

dota di elementi tali da realizzare l’efficacia), è la norma tecnica di attuazione (NTA). Le norme tecniche di

attuazione definiscono le norme locali, le prescrizioni, i limiti, i parametri di indirizzi urbanistici standard e

le procedure di attuazione. I parametri (sono delle grandezze variabili delle quali la variabilità descrive un

certo fenomeno) e gli indici (sono i rapporti tra i parametri che esprimono la/le proprietà di un fenomeno dal

punto di vista quantitativo) sono finalizzati a descrivere e regolare l’uso del suolo e l’edificazione.

A fianco al Piano Regolatore Generale abbiamo il Regolamento Edilizio (R.E) aggiornato nel 2010, ha per

oggetto una qualsiasi attività di trasformazione edilizia, di attuazione degli strumenti urbanistici di

esecuzione, nonché anche di quelle parti del processo di intervento che influenzano la procedure e le qualità

del piano; quindi contiene tutte le norme comunali che afferiscono alle attività di costruzione e

trasformazione fisiche e funzionali delle imprese edilizie e strutturali, comprese anche le norme igieniche di

particolare interesse edilizio e si applica all’intero territorio comunale. Il territorio comunale è suddiviso in

zone omogenee: ad es. Ad una zona di uso agricolo (zona E) attribuisco una vocazione diversa cambiando

quella originaria, il PUC avrà un forte elemento di criticità, perché quella zona sarà soggetta a subsidenza, a

problemi geologici, problemi legati al piano di assetto idrogeologico che cambiano la vocazione d’uso, non

può essere destinata ad uso agricolo. Il tema della zonizzazione, di cui ha origine